林學(xué)達(dá)

基層協(xié)商機(jī)制屬于我國(guó)基層群眾自治框架內(nèi)的制度安排，在當(dāng)代中國(guó)基層治理中發(fā)揮著重要的作用。學(xué)界對(duì)基層協(xié)商的研究與我國(guó)基層協(xié)商政策的供給基本同步，對(duì)實(shí)踐中存在問題的認(rèn)識(shí)逐漸趨于細(xì)化。從我國(guó)基層協(xié)商實(shí)踐中呈現(xiàn)的相關(guān)問題和破解對(duì)策看，對(duì)基層協(xié)商的研究需要更為系統(tǒng)、更為具體的認(rèn)識(shí)視角和更為創(chuàng)新的研究方法。在相關(guān)政策梳理中發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)商機(jī)制的整體性認(rèn)識(shí)與問題意識(shí)的“小切口”介入并不沖突，相反，二者的有機(jī)結(jié)合可以成為破解相關(guān)“問題域”的有效路徑。因此，基于基層協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化的原則要求，選擇好合理的研究切入點(diǎn)，才能更好地解決問題。

為此，本文在基層協(xié)商的整體機(jī)制上選擇突破口，對(duì)協(xié)商參與主體概念進(jìn)行層化分析，并將分層后的多元主體置于不同的協(xié)商核心環(huán)節(jié)中展開多層關(guān)系的“疊加分析”。這種“在場(chǎng)”的復(fù)雜性避免了抽象的理論分析和形式化的“實(shí)證研究”，為今后的相關(guān)研究、政策供給和實(shí)踐創(chuàng)新提供新的視角和思路。

一、關(guān)于基層協(xié)商的研究綜述

協(xié)商民主作為20世紀(jì)末在西方政治學(xué)界興起的新型民主理論，表達(dá)了主張公民參與而反對(duì)“精英政治”的民主觀念。由于中外研究背景差異較大，協(xié)商民主的內(nèi)涵、形式和特征也有所不同。在我國(guó)的政治實(shí)踐中，選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合已經(jīng)成為中國(guó)民主政治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”①這是第一次把我國(guó)社會(huì)主義有兩種民主形式的問題寫入中央文件。該文件被全國(guó)政協(xié)辦公廳和中共中央文獻(xiàn)研究室編輯的《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編（下）》選用（見第793 頁(yè)），2009年該書由中央文獻(xiàn)出版社和中國(guó)文史出版社出版。實(shí)際上，中國(guó)每年召開的全國(guó)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議（簡(jiǎn)稱“兩會(huì)”），已成為中國(guó)政治生活民主化、法制化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。總體上看，協(xié)商民主是以直接商量、直接參與的方式，讓協(xié)商主體更多地參與到公共事務(wù)協(xié)商和決策的過程之中，這也是本研究的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐背景。

從民主形式上看，現(xiàn)代國(guó)家的代議制民主表現(xiàn)為公民選舉產(chǎn)生代表，由代表討論決定國(guó)家大事，制定法律和管理公共事務(wù)，因此選舉代表和代表議事成了現(xiàn)代國(guó)家政治民主的基本標(biāo)志和間接民主形式。一般情況下，將選舉制、票決制和代議制歸屬間接民主的形式；將直接選舉、直接參與作為直接民主的特征，本研究將協(xié)商民主形式歸為直接民主形式（林學(xué)達(dá)，2021）。實(shí)際上，針對(duì)選舉民主的票決原則，西方協(xié)商民主的倡導(dǎo)者和政治實(shí)踐者都希望借協(xié)商民主破解選舉民主帶來的難題，以彌補(bǔ)選舉民主之缺陷。

（一）從“協(xié)商民主”到“基層協(xié)商”

基層協(xié)商是我國(guó)協(xié)商民主的一種特殊形式，也具有協(xié)商民主的相關(guān)特性。從法規(guī)政策層面上看，中國(guó)有兩份正式文件第一次使用了“協(xié)商民主”的概念。2007年11月15日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《中國(guó)的政黨制度》白皮書，這是我國(guó)首次就政黨制度發(fā)表的白皮書，其中明確指出：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)?！雹?007年11月5日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)的政黨制度》白皮書，第一次確認(rèn)了“選舉民主”和“協(xié)商民主”這兩個(gè)概念，并強(qiáng)調(diào)選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。③這是對(duì)新形勢(shì)下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等作出全面部署，指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。這是在中國(guó)的政府文件中正式使用“協(xié)商民主”概念，而且將“選舉民主”與“協(xié)商民主”并列使用。新時(shí)代背景下，協(xié)商民主的渠道逐漸擴(kuò)大，并延伸到了基層。2015年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出：“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商?！雹圻@也是黨的歷史上第一份以協(xié)商民主為主題的中央文件。這說明，我國(guó)的協(xié)商民主已經(jīng)擴(kuò)展為七種協(xié)商渠道，這也是研究基層協(xié)商的政策基礎(chǔ)。

（二）從“基層協(xié)商”到“主體分層”

文獻(xiàn)梳理中發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家的基層協(xié)商背景和研究協(xié)商民主的角度差異很大，1980年美國(guó)政治學(xué)家約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）首次使用“協(xié)商民主”（Deliberative Democracy）一詞，他認(rèn)為，美國(guó)憲政“既要限制大眾多數(shù)，又要使多數(shù)原則有效……即調(diào)和這些明顯矛盾的意圖的關(guān)鍵，存在于制憲者建立‘協(xié)商民主’的明確意圖之中。”①轉(zhuǎn)引自2011年陳家剛在社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社的《協(xié)商民主與政治發(fā)展》一書中第38 頁(yè)的相關(guān)翻譯內(nèi)容。通過協(xié)商民主，倡導(dǎo)公民參與，反對(duì)“精英主義”，強(qiáng)調(diào)為了共同目標(biāo)進(jìn)行論辯、述理和說服。在此后的30年當(dāng)中，協(xié)商民主的研究得到了羅爾斯（John Rawls）等一些學(xué)者的支持，出現(xiàn)了一批研究協(xié)商民主的代表性學(xué)者。20世紀(jì)90年代的民主理論家基本上將協(xié)商與民主等同。自此西方政治學(xué)界興起了一種新的民主理論范式，即協(xié)商民主。在協(xié)商民主形式上，作為開啟西方協(xié)商民主理論研究的美國(guó)也探索了協(xié)商民主民意調(diào)查、公民陪審團(tuán)與電子市政廳等協(xié)商民主形式，在協(xié)商參與主體的平等原則和注重參與協(xié)商人員的培訓(xùn)方面具有一定的特色（聶月巖、陳麗，2015）。詹姆斯·費(fèi)什金（James S.Fishkin）和羅伯特·拉斯金（Robert Luskin）倡導(dǎo)的隨機(jī)選擇調(diào)查對(duì)象，實(shí)際上給與了公民平等參與公共事務(wù)討論的機(jī)會(huì)（Fishkin& Robert Luskin，2000）。

比較而言，國(guó)內(nèi)對(duì)相關(guān)主題的關(guān)注較晚。2003年內(nèi)地學(xué)者開始譯介相關(guān)文章并出版了一本文集，隨后在原中央編譯局推動(dòng)下，一些協(xié)商民主的理論文獻(xiàn)被比較系統(tǒng)地翻譯過來（談火生，2014）。近年來，我國(guó)關(guān)注城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的研究者逐漸增多，但研究?jī)?nèi)容和主題呈離散化特征，與本研究主題的直接關(guān)聯(lián)度較低。目前通過中國(guó)知網(wǎng)搜索到的“基層協(xié)商”和“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商”的相關(guān)研究論文共 15000 余篇。相對(duì)于國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)基層協(xié)商的宏觀研究，本研究選擇從相對(duì)微觀的實(shí)踐層面對(duì)其機(jī)制運(yùn)行的細(xì)節(jié)和具體問題進(jìn)行“小切口”透視，并以協(xié)商參與主體分層作為分析和解決當(dāng)下基層協(xié)商問題的基礎(chǔ)。中國(guó)知網(wǎng)搜索結(jié)果顯示，關(guān)于“協(xié)商主體”的文章有1128 篇，其中研究“基層協(xié)商主體”的不到400 篇，但內(nèi)容呈離散化特征，對(duì)協(xié)商主體的參與能力、參與意識(shí)和參與的公平性等方面的研究相對(duì)較多。如有學(xué)者認(rèn)為，平等是協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義，但現(xiàn)階段基層協(xié)商的不平等表現(xiàn)在參與協(xié)商機(jī)會(huì)、受重視程度、觀點(diǎn)影響決策、獲得信息反饋四個(gè)方面等（郭鵬，2016）；有學(xué)者認(rèn)為，“參與者由于自身文化素質(zhì)、交往能力、社會(huì)地位和信息占有量的不同， 表現(xiàn)出的理解、溝通、表達(dá)能力也有所差異”（劉明君、武曉雅，2010）。另外，在中國(guó)知網(wǎng)搜索關(guān)鍵詞中直接含有“基層協(xié)商工作主體”或“專業(yè)支持主體”得到的研究文獻(xiàn)為0 篇。一些其他文獻(xiàn)中也碎片化地討論了相關(guān)問題，但是結(jié)合整個(gè)協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行分層研究的成果十分稀缺?？傮w上看，當(dāng)下研究者對(duì)協(xié)商參與主體的深度研究重視不足，也就難以基于基層協(xié)商的實(shí)踐背景對(duì)一些具體問題和實(shí)踐案例進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和探討，這也是本研究以協(xié)商參與主體分層作為研究出發(fā)點(diǎn)的主要原因。

二、基層協(xié)商機(jī)制的基本組成與參與主體的分層

協(xié)商參與主體的分層是對(duì)基層協(xié)商機(jī)制展開系統(tǒng)化認(rèn)識(shí)和精細(xì)化分析的“微切口”。在有關(guān)政策背景下，對(duì)協(xié)商參與主體進(jìn)行分層是開展協(xié)商理論研究和破解協(xié)商實(shí)操難題的雙重需求：一方面，通過主體的層化分析，對(duì)不同參與主體的行為活動(dòng)進(jìn)行分類，并按照協(xié)商機(jī)制運(yùn)行的時(shí)間順序邏輯，對(duì)主體的參與方式和嵌入?yún)f(xié)商過程的復(fù)雜性進(jìn)行分析；另一方面，在相對(duì)獨(dú)立的不同協(xié)商環(huán)節(jié)，需要對(duì)整個(gè)不同層次的主體結(jié)構(gòu)及活動(dòng)行為場(chǎng)景化分析。按照系統(tǒng)論觀點(diǎn)，不同層次的參與主體形成了不同層次的主體結(jié)構(gòu)并發(fā)揮著不同的功能。因此，以協(xié)商程序和活動(dòng)內(nèi)容為基礎(chǔ)，對(duì)不同協(xié)商環(huán)節(jié)的相對(duì)獨(dú)立性進(jìn)行明確界定就成為認(rèn)識(shí)基層協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)。

（一）政策視角下的協(xié)商機(jī)制構(gòu)成及功能定位

1.關(guān)于基層協(xié)商工作的政策供給

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是我國(guó)基層協(xié)商的重要組成部分。在推動(dòng)中國(guó)基層協(xié)商的政策供給上，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，為推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化提供了重要的政策保障（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，2015）。2016年民政部下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的通知》并提出明確要求：“尚未出臺(tái)貫徹落實(shí)《意見》實(shí)施辦法的省份要加大工作力度，盡快推動(dòng)并確保2016年底前出臺(tái)”。隨后全國(guó)各地相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商發(fā)展。

2017年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確指出，支持和幫助居民群眾養(yǎng)成協(xié)商意識(shí)、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力，推動(dòng)形成既有民主又有集中、既尊重多數(shù)人意愿又保護(hù)少數(shù)人合法權(quán)益的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制（中共中央、國(guó)務(wù)院，2017）。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中要求，聚焦群眾關(guān)心的民生實(shí)事和重要事項(xiàng)，定期開展民主協(xié)商（中共中央、國(guó)務(wù)院，2021）。總體上看，中國(guó)基層協(xié)商的政策供給契合時(shí)代需求，在實(shí)踐層面上對(duì)基層協(xié)商的運(yùn)行、組織實(shí)施、協(xié)商主體和協(xié)商形式都給出了指導(dǎo)性內(nèi)容，也是本文展開相關(guān)研究的主要依據(jù)。

2.基層協(xié)商機(jī)制的結(jié)構(gòu)和功能定位

劃分基層協(xié)商機(jī)制的結(jié)構(gòu)組成依據(jù)主要來自官方出臺(tái)的相關(guān)政策文本，這是本研究選擇的視角。一般地，基層協(xié)商機(jī)制的結(jié)構(gòu)組成具有兩個(gè)層面上的含義：一是指一般基層協(xié)商機(jī)制的工作任務(wù)和工作內(nèi)容。在2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中，非常明確地指出了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的任務(wù)主要由“明確協(xié)商內(nèi)容”“確定協(xié)商主體”“拓展協(xié)商形式”“規(guī)范協(xié)商程序”和“運(yùn)用協(xié)商成果”五個(gè)部分組成，但這是一種靜態(tài)描述，無法體現(xiàn)協(xié)商機(jī)制的階段性和程序性。二是按照協(xié)商機(jī)制的活動(dòng)序列，對(duì)相對(duì)獨(dú)立的不同協(xié)商過程或者階段分別進(jìn)行動(dòng)態(tài)性描述。按照《意見》，一般協(xié)商程序主要由三個(gè)方面的內(nèi)容組成：一是提出“提出協(xié)商議題”“確定參與協(xié)商的各類主體”并向“各類主體提前通報(bào)協(xié)商內(nèi)容和相關(guān)信息”；二是“組織開展協(xié)商，確保各類主體充分發(fā)表意見和建議，形成協(xié)商意見”；三是“組成實(shí)施協(xié)商成果”。同樣，在民政部和全國(guó)各個(gè)省（區(qū)、市）發(fā)布的相關(guān)協(xié)商文件中都以此為基礎(chǔ)對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了描述。因此，在基層協(xié)商機(jī)制運(yùn)行的一般特征和基本規(guī)程上，可以把我國(guó)基層協(xié)商機(jī)制的內(nèi)容和核心環(huán)節(jié)分為三個(gè)階段：基礎(chǔ)準(zhǔn)備（簡(jiǎn)稱“A 階段”）、組織開展（簡(jiǎn)稱“B 階段”）和協(xié)商成果的實(shí)施及評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“C 階段”）三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組成部分。實(shí)際上，以上三個(gè)階段代表了基層協(xié)商體系的時(shí)序運(yùn)行過程：

A 階段：本階段的基層協(xié)商組織者或者工作團(tuán)隊(duì)要完成協(xié)商議題的確定、協(xié)商主體的確定，協(xié)商形式的選擇和協(xié)商實(shí)施方案的完善等內(nèi)容。在實(shí)踐中，利益訴求能否被有效納入到基層協(xié)商機(jī)制之中和基礎(chǔ)準(zhǔn)備是否完善決定了協(xié)商議事環(huán)節(jié)的質(zhì)量和協(xié)商效果。

B 階段：在本階段中，利益相關(guān)主體依法依規(guī)表達(dá)訴求，并盡可能達(dá)成共識(shí)形成協(xié)商成果。本環(huán)節(jié)是基層協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)商目標(biāo)、實(shí)質(zhì)性進(jìn)入?yún)f(xié)商過程和實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的主要環(huán)節(jié)。換言之，如果沒有這個(gè)階段，基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段的所有工作就沒有實(shí)際的意義。因此這是基層協(xié)商的核心內(nèi)容，也是理論界和實(shí)務(wù)界都應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

C 階段：在協(xié)商主體之間達(dá)成共識(shí)（B 階段完成）以后，就進(jìn)入組織實(shí)施協(xié)商成果階段，原則上，實(shí)施主體的主要工作是通過協(xié)調(diào)資源實(shí)施協(xié)商成果和進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)等內(nèi)容。本階段的參與主體根據(jù)實(shí)施范圍不同而有所不同。

以上的內(nèi)容劃分形成了整個(gè)協(xié)商參與主體結(jié)構(gòu)的分析框架和基本認(rèn)知空間，形成了基層協(xié)商體系的運(yùn)行時(shí)序和三個(gè)環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在邏輯（如圖1）。

圖1 基層協(xié)商機(jī)制的構(gòu)成和時(shí)序

總之，按照時(shí)序展開基層協(xié)商，不同層面的行為主體在三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的環(huán)節(jié)中有不同的表現(xiàn)形式和作用，這就為具體分析基層協(xié)商的場(chǎng)景提供了新的認(rèn)識(shí)視角。

3.劃分基層協(xié)商機(jī)制三個(gè)階段的意義

按照協(xié)商機(jī)制的一般程序流程，將相對(duì)獨(dú)立的協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商環(huán)節(jié)劃分為不同的階段具有多重意義：一是在本研究中可以根據(jù)不同階段，對(duì)不同參與主體的作用和參與場(chǎng)景進(jìn)行具體分析，從而避免認(rèn)識(shí)基層協(xié)商運(yùn)行規(guī)律的碎片化和避免“大而化之”的泛泛研究；二是在實(shí)踐中不同階段的主體參與方式和參與目的不同。只有分層次認(rèn)識(shí)不同階段的主體地位和作用，才能給出破解不同階段協(xié)商問題的具體思路，這也是本研究的目的之一。例如，B 階段的主要參與主體之所以被稱為協(xié)商主體，是因?yàn)樗麄兪桥c協(xié)商議題利益相關(guān)，這與基于工作職責(zé)而參與協(xié)商的組織實(shí)施主體（以下統(tǒng)稱為“協(xié)商工作主體”）和專業(yè)支持主體的參與目的是完全不同的，這也是對(duì)參與主體分層的實(shí)際意義。 三是利于推動(dòng)基層協(xié)商的研究重心向問題精細(xì)化和政策法規(guī)供給精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移。當(dāng)下城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商產(chǎn)生的許多問題都需要在程序?qū)崉?wù)、政策執(zhí)行的細(xì)節(jié)上破解，對(duì)基層協(xié)商機(jī)制的結(jié)構(gòu)組成進(jìn)行動(dòng)態(tài)劃分，對(duì)于區(qū)別化地解決一類問題奠定了基礎(chǔ)。

（二）基層協(xié)商參與主體的分層及依據(jù)

本文所指的“基層協(xié)商參與主體”是指參與基層協(xié)商各個(gè)組織實(shí)施環(huán)節(jié)的所有參與者（含相關(guān)組織機(jī)構(gòu)等）。在以上ABC 三個(gè)階段的任務(wù)環(huán)節(jié)中，按照作用地位和目的訴求不同，可以將基層參與主體劃分為協(xié)商工作主體、協(xié)商主體和專業(yè)支持主體三個(gè)層面（如圖2）。

圖2 協(xié)商參與主體的結(jié)構(gòu)分層

1.基于職責(zé)層面的協(xié)商工作主體

基層協(xié)商的復(fù)雜性在于，如果不同主體的參與方式不同，這個(gè)概念的內(nèi)涵就會(huì)大相徑庭。從職業(yè)化的角度認(rèn)識(shí)基層協(xié)商工作，不同工作主體承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)是不同的。

有關(guān)政策法規(guī)對(duì)協(xié)商工作主體的定位如下：按照中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商就是一項(xiàng)必須擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ髫?zé)任，也是推動(dòng)基層治理的重要任務(wù)（中共中央辦公廳法規(guī)局，2021）。按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)村（居）民委員會(huì)而言，辦理本村（社區(qū)）的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，維護(hù)和諧是本身的責(zé)任，組織實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商本身就是其工作的一部分。相關(guān)文件中明確指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下村（居）民委會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施協(xié)商工作。

因此，基于不同主體職責(zé)的性質(zhì)特征，本文把以上工作內(nèi)容分為基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)工作、村（居）民委員會(huì)的組織和實(shí)施工作，相應(yīng)地，基層黨組織①本文主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)層面的黨組織。、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)就成為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的工作主體。

基于以上三個(gè)不同環(huán)節(jié)的工作特征，可以看出，在A 階段，工作主體的主要職責(zé)是依據(jù)法規(guī)政策，對(duì)不同利益主體（協(xié)商主體）提出的議題進(jìn)行合法合規(guī)性確定。具體而言，要對(duì)協(xié)商主體的范圍、數(shù)量和參與方式進(jìn)行合理性確定，并在此基礎(chǔ)上形成科學(xué)完善的基層協(xié)商方案。在B 階段，工作主體的主要任務(wù)是組織協(xié)商主體開展協(xié)商議事，并盡可能促成各方達(dá)成共識(shí)。由于協(xié)商形式的多樣性，需要篩選合適的會(huì)議主持人，并對(duì)協(xié)商議事政策、協(xié)商技能和需要嵌入的一些專業(yè)技術(shù)資源進(jìn)行統(tǒng)籌。此階段協(xié)商工作主體的主要任務(wù)是服務(wù)協(xié)商議事。在C 階段，根據(jù)協(xié)商成果的性質(zhì)、內(nèi)容、需求，三類參與主體（工作主體、協(xié)商主體和專業(yè)支持主體）通過不同的組合來組織實(shí)施鞋上成果。如果在社區(qū)層面就能解決問題，工作主體主要是城鄉(xiāng)社區(qū)干部；如果實(shí)施范圍超出社區(qū)層面，協(xié)商主體不一定就是必然的執(zhí)行主體和實(shí)施主體，其可能會(huì)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道甚至其他政府部門。

總體上，協(xié)商工作主體基于其職責(zé)，在不同階段引領(lǐng)著基層協(xié)商體系的運(yùn)行方向。在不同環(huán)節(jié)的主體疊加和關(guān)系疊加中，協(xié)商工作主體具有其他參與主體不能代替的職責(zé)行為。

2.基于利益訴求的協(xié)商主體和確定依據(jù)

協(xié)商主體是構(gòu)成比較復(fù)雜的主體群體，是B 階段的主角，也是基層協(xié)商的核心主體。在范圍上，協(xié)商主體主要是指參與基層協(xié)商且與協(xié)商議題存在一定利益關(guān)系的主體。根據(jù)《意見》，其范圍主要包括：基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表以及其他利益相關(guān)方。實(shí)際上，這些主體與協(xié)商議題存在較強(qiáng)的利益相關(guān)性，也被稱為基層協(xié)商的“主力軍”。

協(xié)商主體是當(dāng)下學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的群體，B階段也是基層協(xié)商中問題積聚較多的一個(gè)環(huán)節(jié)。但是，如果把基層協(xié)商實(shí)踐中存在的諸多問題根源與B 階段簡(jiǎn)單地關(guān)聯(lián)起來，就存在一定的片面性，因?yàn)檫@種思路很容易把不同協(xié)商階段的問題混淆起來，也會(huì)忽視不同環(huán)節(jié)不同主體的行為動(dòng)機(jī)及其疊加效應(yīng)。例如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)居民參與協(xié)商的積極性不足，一般認(rèn)為這個(gè)問題可以直接歸結(jié)為協(xié)商主體的協(xié)商能力不足，參與協(xié)商的意識(shí)不積極，實(shí)際上，這可能只是協(xié)商議事環(huán)節(jié)（B 階段）呈現(xiàn)的問題而非問題的根源，通過問題溯源發(fā)現(xiàn)，如果在準(zhǔn)備期（A 階段）的政策把握不當(dāng)，或者在共識(shí)成果實(shí)施（C 階段）的效果不佳，都會(huì)出現(xiàn)參與積極性不高的問題。因?yàn)?，這兩個(gè)時(shí)期都會(huì)導(dǎo)致利益相關(guān)群體（協(xié)商主體）對(duì)協(xié)商機(jī)制的不信任和不認(rèn)可，從而導(dǎo)致參與度低和積極性不足。

總體上看，協(xié)商主體是訴求的提出者。在A 階段，協(xié)商主體與工作主體一道確定合理的協(xié)商議題，并完成其他準(zhǔn)備工作；在B 階段，協(xié)商主體居于協(xié)商的核心地位，協(xié)商工作主體、專業(yè)支持主體共同服務(wù)促進(jìn)協(xié)商主體達(dá)成共識(shí)；在C 階段，根據(jù)實(shí)施需要，協(xié)商主體參與實(shí)施評(píng)價(jià)。因此，協(xié)商主體在不同環(huán)節(jié)上的“在場(chǎng)”分析是具體的，這顯然符合協(xié)商民主的全過程參與要求。

3.基于協(xié)商需求的專業(yè)支持主體

在基層協(xié)商實(shí)踐中，基層黨組織和基層自治組織是基層協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)者和主要組織實(shí)施者，但工作主體畢竟不是專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)于專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的協(xié)商事項(xiàng)需要一定的專業(yè)支持。根據(jù)《意見》要求，可以通過“邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)等進(jìn)行論證評(píng)估?！毙枰赋龅氖牵@些基于專業(yè)技術(shù)層面的參與主體與協(xié)商主體、協(xié)商議題之間并沒有利益上的沖突，僅僅發(fā)揮著專業(yè)技術(shù)知識(shí)的支持作用，也就是說，在支持方式和內(nèi)容上，支持主體都應(yīng)該是中性的，不可以與協(xié)商議題存在直接或者間接的利益關(guān)涉，否則就很難體現(xiàn)第三方支持主體的相對(duì)獨(dú)立性。

專業(yè)支持主體的支持作用體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一般地，在A 階段，支持主體的主要服務(wù)對(duì)象是工作主體，這主要體現(xiàn)在工作主體的工作內(nèi)容上；在B 階段，支持主體服務(wù)協(xié)商過程中的各種專業(yè)技術(shù)需求，主要目的在于促進(jìn)不同協(xié)商主體達(dá)成共識(shí)；在C 階段，為協(xié)商成果實(shí)施提供專業(yè)支撐?？傮w上看，在基層協(xié)商體系運(yùn)行的三個(gè)階段中，由于地位、目標(biāo)和作用的差異性，三類主體扮演的角色、所處的地位和發(fā)揮的功能具有明顯的層次感，這進(jìn)一步細(xì)化了研究相關(guān)問題的坐標(biāo)空間。

三、參與主體的“疊加效應(yīng)”及相關(guān)問題分析

基層協(xié)商是協(xié)商民主的一種，協(xié)商主體的“在場(chǎng)”參與不僅僅體現(xiàn)在協(xié)商議事期（B 階段），還體現(xiàn)在其他階段（如A、C 階段）。在當(dāng)下不同階段的場(chǎng)景中，從協(xié)商政策的供給、執(zhí)行和實(shí)務(wù)操作都存在著一系列需要具體面對(duì)的問題。實(shí)際上，這些問題都是在參與主體的多層疊加中產(chǎn)生的。因此，對(duì)多元主體“在場(chǎng)”的疊加分析使得許多問題的解決更加細(xì)化和具有針對(duì)性，避免了研究的單層次和單視角，有利于深化研究認(rèn)識(shí)協(xié)商民主的全過程參與特征。疊加分析是地理信息系統(tǒng)GIS（Geographic Information System）中的一項(xiàng)分析功能，它基于兩個(gè)或兩個(gè)以上圖層的空間運(yùn)算，對(duì)多重疊加要素的各類屬性進(jìn)行整體分析，得出決策服務(wù)和學(xué)術(shù)研究的數(shù)據(jù)信息。借鑒這種思路和在基層協(xié)商中工作主體所具有的引領(lǐng)地位，本研究重點(diǎn)對(duì)協(xié)商工作主體與協(xié)商主體、專業(yè)支持主體之間的疊加關(guān)系進(jìn)行分析，并結(jié)合案例對(duì)協(xié)商實(shí)踐中存在的理論和實(shí)踐問題進(jìn)行分析。

（一）工作主體與協(xié)商主體的“疊加效應(yīng)”分析

在理論和實(shí)踐上，協(xié)商工作主體與協(xié)商主體之間具有復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，在A、B、C 三個(gè)階段具有很多的“共場(chǎng)”機(jī)會(huì)。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，如果不能正確處理兩個(gè)主體間的在場(chǎng)疊加關(guān)系，許多問題很難得到本質(zhì)上的解決。

1.基于良性互動(dòng)的主體“疊加”效應(yīng)

在A 階段，協(xié)商議題的確定是工作主體的職責(zé)，議題訴求的提出者是不確定的人群主體。一般而言，工作主體要根據(jù)協(xié)商議題的提出背景和法規(guī)政策，按照議題的合法合規(guī)性以及其他綜合因素（如民生熱點(diǎn)、治理需求）對(duì)群眾的利益訴求進(jìn)行梳理，對(duì)是否納入到協(xié)商機(jī)制進(jìn)行判斷確定。但是，工作主體不是協(xié)商議題的唯一“裁判者”，議題的確定不應(yīng)該是工作主體的單向度行為而應(yīng)是一個(gè)良性“疊加效應(yīng)”。

首先，作為利益相關(guān)主體的議題提出者不是“申請(qǐng)方”，而應(yīng)被視為工作主體的“參與者”與“合作者”，在議題確定過程中不應(yīng)“缺場(chǎng)”，這就要求，議題的確定應(yīng)在工作主體和利益相關(guān)人（潛在的協(xié)商主體）的共同合作與良性互動(dòng)中完成，并在兩個(gè)主體的 “共謀合作”中形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的“公共疊加區(qū)”。例如，在形式上居委會(huì)需要明確協(xié)商議題成立的法規(guī)政策依據(jù)，需要和利益訴求提出者在雙向交流中對(duì)議題的性質(zhì)和內(nèi)容屬性進(jìn)行精準(zhǔn)研判，從而在兩個(gè)主體的角色疊加中達(dá)成對(duì)協(xié)商議題的共識(shí)。

其次，在基層協(xié)商的基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段，如果工作主體主觀導(dǎo)向明顯，就會(huì)導(dǎo)致基層群眾的一些利益訴求很難被及時(shí)納入?yún)f(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致一些實(shí)質(zhì)上的訴求被屏蔽在協(xié)商機(jī)制外，這可以被視為兩個(gè)主體角色疊加失敗的情況。以北京市T 街道a 社區(qū)為例。a 社區(qū)居委會(huì)接到居民投訴電話較多，投訴內(nèi)容多集中在車輛停放方面，投訴量的增加引起街道重視，各有關(guān)部門和社區(qū)居委會(huì)迅速制定方案，召集物業(yè)和社區(qū)居民代表連續(xù)開展三次協(xié)商議事，最終問題得到圓滿解決?？偟膩砜矗藛栴}解決的難度不大，而且相關(guān)問題被居民多次向社區(qū)居委會(huì)反映過，但社區(qū)干部考慮到議題內(nèi)容影響面大，就沒有納入到協(xié)商議事程序，因此盡管形式上解決了問題，但是隱藏的訴求主體仍然撥打“12345”進(jìn)行投訴，這個(gè)“訴求”變 “投訴”的案例說明：基層協(xié)商核心環(huán)節(jié)不同主體的參與程度對(duì)問題的解決具有重要的影響作用?？梢?，工作主體與利益相關(guān)人的“在場(chǎng)”疊加和良性互動(dòng)不僅是政策原則，還是基層協(xié)商的客觀要求。

2．基于角色轉(zhuǎn)換的主體重疊及分析

實(shí)踐中，協(xié)商議題的來源有：上級(jí)黨組織、政府部門提出的協(xié)商議題；城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織、自治組織、村（居）民等提出的協(xié)商議題；其他利益相關(guān)方單獨(dú)或者共同提出的議題等。從《意見》中對(duì)協(xié)商主體的范圍界定來看，基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)都可以作為協(xié)商主體的身份參與協(xié)商議事。按照規(guī)定，工作主體可以同時(shí)是協(xié)商主體，這就形成了“角色疊加”。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)中，如果工作主體同時(shí)作為協(xié)商主體，那么不宜讓工作主體成員做主持人，這有利于體現(xiàn)基層協(xié)商參與的主體平等性和提高社會(huì)對(duì)基層協(xié)商工作的信任度。另外，在協(xié)商共識(shí)達(dá)成以后，進(jìn)入到協(xié)商成果實(shí)施階段（C階段）的政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)也存在一定的“角色疊加”現(xiàn)象。在實(shí)踐中，工作主體應(yīng)該按照協(xié)商成果的實(shí)施范圍與涉及到的不同內(nèi)容，處理協(xié)調(diào)好與其他主體的復(fù)雜關(guān)系，在主動(dòng)介入的同時(shí)對(duì)自身進(jìn)行正確定位，發(fā)揮好組織實(shí)施的作用。

3.基于參與方式的主體疊加及分析

基層協(xié)商的許多問題都是不同主體共場(chǎng)疊加的結(jié)果，由于協(xié)商主體的參與方式、參與數(shù)量呈現(xiàn)出多樣性，也就使得一些主體的疊加關(guān)系更為復(fù)雜。

（1）協(xié)商主體的直接參與和間接參與形式。按照協(xié)商民主的原則，作為利益相關(guān)方的協(xié)商主體應(yīng)該直接參與協(xié)商過程，才能更好地體現(xiàn)出協(xié)商民主精神和獲得應(yīng)有的協(xié)商效果。但是由于參與形式與參與數(shù)量規(guī)模的限制，實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)兩種形式：第一種是協(xié)商主體的直接參與，即全部利益相關(guān)群體直接參與協(xié)商議事的各個(gè)環(huán)節(jié)。這種形式的前提是參與人數(shù)不能太多，需要將數(shù)量控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)膶蛹?jí)上。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)商對(duì)人數(shù)和參與方式的控制并沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，一般而言都是出于經(jīng)驗(yàn)的積累，除了考慮協(xié)商主體的數(shù)量和參與者的范圍以外，一般還要考慮協(xié)商議題的性質(zhì)、空間和人力物力的投入以及協(xié)商共識(shí)達(dá)成的難易程度等內(nèi)容。另一種是協(xié)商主體和利益相關(guān)群體的間接參與，即通過薦舉協(xié)商代表的方式表達(dá)相關(guān)意見建議。實(shí)際上，第一種形式是比較標(biāo)準(zhǔn)的基層協(xié)商形式，達(dá)到了相關(guān)協(xié)商議題的全參與。但是，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)居民人數(shù)規(guī)模相對(duì)較大，為了控制參與規(guī)模，大部分基層協(xié)商會(huì)采取一些間接參與的形式，比如協(xié)商主體“代表化”的間接參與形式。政策文件對(duì)基層協(xié)商議事的規(guī)模、協(xié)商主體參與的數(shù)量都沒有明確的規(guī)定，這些“模糊地帶”也是影響基層協(xié)商機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行的不確定性因素。

（2）協(xié)商主體 “代表化”和“固定化”問題及主體疊加的復(fù)雜性分析。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在近年來的基層協(xié)商實(shí)踐中，出現(xiàn)了“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商理事會(huì)”或者“協(xié)商代表議事會(huì)”等類似的協(xié)商形式。這些協(xié)商形式有一個(gè)共同特征：在一定時(shí)期，這些協(xié)商議事組織的“理事成員”和“議事代表”呈現(xiàn)固定化特征。為便于分析，本文將這種協(xié)商形式稱為協(xié)商主體的“固定化”和“代表化”。出現(xiàn)協(xié)商主體“固定化”的原因是復(fù)雜的。一是對(duì)協(xié)商相關(guān)政策文件的誤讀。在相關(guān)文件（如《意見》）中確實(shí)提到可以用“社區(qū)協(xié)商理事會(huì)”形式解決基層矛盾糾紛和相關(guān)問題。但文件中的“理事”不是名詞詞組，此“理事”應(yīng)該被理解為“處理事務(wù)”的意思。簡(jiǎn)單地說，文件中的“理事”不應(yīng)該是理事會(huì)成員的意思，相反，如果把這里的“理事”理解為名詞，就有可能把這個(gè)協(xié)商理事會(huì)誤讀為“理事成員組成的社區(qū)協(xié)商理事會(huì)”，這也許是實(shí)踐中出現(xiàn)理事“固定化”和協(xié)商“代表化”的原因之一。二是基于協(xié)商組織實(shí)施的便利性。對(duì)于工作主體而言，為了解決利益相關(guān)主體數(shù)量較多、規(guī)模較大的客觀問題，協(xié)商主體“代表化”有一定的合理性和便利性。但這種協(xié)商“代表化”牽扯的問題很多，恰當(dāng)與否需要考慮是否符合現(xiàn)有法規(guī)政策。協(xié)商主體的直接參與和利益相關(guān)程度有關(guān)，協(xié)商主體“固定化”“代表化”方式難以做到議題與主體的精準(zhǔn)匹配，更談不上對(duì)當(dāng)下基層自治制度的完善補(bǔ)充。例如，讓幾個(gè)不養(yǎng)狗的“理事”去代表養(yǎng)狗的居民群體，通過協(xié)商制定居民養(yǎng)犬公約比較容易，但是執(zhí)行效果往往不佳。事實(shí)上，即使不考慮固定代表的職業(yè)操守，僅僅就這種形式而言也很難體現(xiàn)出基層協(xié)商的參與直接性和公平性。

最后，需要指出的是，用固定“代表化”的協(xié)商主體代替不同利益相關(guān)人參與協(xié)商議事具有一定的復(fù)雜性。如果協(xié)商群體規(guī)模確實(shí)過大，通過薦舉產(chǎn)生協(xié)商代表的方式是可以的。但這種“一事一議”產(chǎn)生的協(xié)商代表只是某一個(gè)議題的協(xié)商代表，不是所有類型議題的協(xié)商代表，這與協(xié)商主體“固定化”“代表化”的“一人議萬事”具有質(zhì)的不同。因此，基于組織實(shí)施工作的便利性，把群眾性自治組織的常態(tài)化機(jī)制與協(xié)商議題的豐富性、主體的直接參與性有機(jī)結(jié)合，才有可能獲得根本解決問題的方法。

（二）工作主體、協(xié)商主體與專業(yè)支持主體的“共場(chǎng)疊加”問題

在基層協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行中，專業(yè)支持主體是根據(jù)基層協(xié)商的需要而嵌入其中的，因此，在實(shí)踐中有必要對(duì)專業(yè)支持主體與工作主體和協(xié)商主體的“共場(chǎng)疊加”場(chǎng)景分別進(jìn)行分析，這也是實(shí)操層面和理論研究層面的需要。

1.工作主體與專業(yè)支持主體的疊加關(guān)系及分析

在基層協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行中，相比較而言，工作主體與專業(yè)支持主體的關(guān)系是另一對(duì)重要的疊加關(guān)系。從兩個(gè)主體在A、B、C 階段上的關(guān)系來看，專業(yè)支持主體對(duì)基層協(xié)商的專業(yè)技術(shù)輔助屬于客觀需求。由于協(xié)商政策和組織實(shí)施的專業(yè)性，部分專家團(tuán)隊(duì)和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)以第三方的方式嵌入基層協(xié)商的各個(gè)環(huán)節(jié)起到專業(yè)支持的作用。

專業(yè)技術(shù)主體參與基層協(xié)商的方式主要有：一是單純地提供專業(yè)知識(shí)支持，滿足基層協(xié)商的實(shí)際需求，解決協(xié)商實(shí)踐中的問題。此時(shí)專業(yè)支持主體與協(xié)商主體不存在利益關(guān)系，對(duì)于工作主體而言，其與專業(yè)支持主體只是單純的技術(shù)知識(shí)供需關(guān)系；二是專業(yè)支持主體可能以第三方的形式介入基層協(xié)商，如以政府購(gòu)買服務(wù)的方式參與基層協(xié)商。此時(shí)，專業(yè)支持主體可能以社會(huì)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)的形式介入到基層協(xié)商機(jī)制的三個(gè)環(huán)節(jié)之中，形成相對(duì)較為復(fù)雜的主體疊加關(guān)系。

首先，在A 階段，工作主體在確定協(xié)商議題的內(nèi)容時(shí)會(huì)有政策法規(guī)、專業(yè)評(píng)估等方面的服務(wù)需求，這是專業(yè)支持主體介入的主要原因。實(shí)際上，由于基層治理問題的多樣性，當(dāng)下圍繞基層治理新需求（如物業(yè)管理等）出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，對(duì)于當(dāng)下的城鄉(xiāng)社區(qū)干部而言，運(yùn)用好這些政策法規(guī)成為其推進(jìn)基層治理的重要能力。實(shí)踐證明，工作主體的知識(shí)短板可能導(dǎo)致其對(duì)一些問題處理不當(dāng)甚至造成負(fù)面影響。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一個(gè)典型案例：在北京市小微項(xiàng)目的征集中，某街道動(dòng)員下轄社區(qū)參與區(qū)級(jí)項(xiàng)目征集。X 社區(qū)居委會(huì)立足平常居民訴求集中的一些問題，確定把一處閑置空間改造為居民活動(dòng)空間，并啟動(dòng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制召集居民代表對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行了修改完善，社區(qū)居民對(duì)此達(dá)成共識(shí)。從形式上看，這是一次沒有“瑕疵”的基層協(xié)商過程。但是，該方案上報(bào)后最終因?yàn)轫?xiàng)目的空間改造屬于違法建筑性質(zhì)而被否決，該社區(qū)也錯(cuò)過獲得當(dāng)年項(xiàng)目資金支持的機(jī)會(huì)。實(shí)際上，該問題的根源在于對(duì)協(xié)商議題的合法性判斷存在缺失，也可以說在基礎(chǔ)準(zhǔn)備期（A 階段）專業(yè)支持主體的“不在場(chǎng)”，使得一個(gè)錯(cuò)誤的議題被納入到協(xié)商機(jī)制中導(dǎo)致以后的協(xié)商過程變得失去意義。因此，工作主體與專業(yè)支持主體的在場(chǎng)疊加不僅是形式上的知識(shí)供需關(guān)系，還有可能對(duì)整個(gè)基層協(xié)商過程及結(jié)果帶來影響，這個(gè)環(huán)節(jié)的主體行為疊加的復(fù)雜性值得進(jìn)一步研究。

其次，在協(xié)商議事期（B 階段），專業(yè)支持主體與工作主體的關(guān)系也十分復(fù)雜。作為基層協(xié)商的重要環(huán)節(jié)，專業(yè)支持主體與工作主體一并完成對(duì)協(xié)商主體的協(xié)商議事過程并促成達(dá)成共識(shí)。在現(xiàn)實(shí)中，工作主體可通過購(gòu)買專業(yè)服務(wù)的方式，比如讓一些社會(huì)組織承擔(dān)社區(qū)協(xié)商的組織實(shí)施環(huán)節(jié)，通過專業(yè)服務(wù)，大大地提高了協(xié)商效率。但是，作為專業(yè)支持方的社會(huì)組織能否作為基層協(xié)商議事會(huì)的主持人或作為協(xié)商主體參與協(xié)商議事，這些問題還需要基于一定的場(chǎng)景進(jìn)行具體分析。例如，如果專業(yè)支持主體只是中立的知識(shí)提供者，與協(xié)商議題內(nèi)容沒有一定的關(guān)聯(lián)，作為協(xié)商議事會(huì)的主持方是可以的；相反，如果二者存在一定的關(guān)聯(lián)，專業(yè)支持主體的參與身份就變?yōu)槭聦?shí)上的協(xié)商主體而不是單純的技術(shù)支持者，就不應(yīng)該作為協(xié)商議事的主持人。例如，在某次協(xié)商議事中，某律師代表其所在律所參與協(xié)商議事，如果僅僅作為法律方面的知識(shí)支持則可以體現(xiàn)出一定的中立性；但如果作為協(xié)商主體參與協(xié)商的同時(shí)還受委托負(fù)責(zé)整個(gè)協(xié)商機(jī)制的法律支持，那么就會(huì)導(dǎo)致知識(shí)支持的中立性下降。另外，在基層協(xié)商共識(shí)達(dá)成后，進(jìn)入到協(xié)商成果的實(shí)施及評(píng)價(jià)期（C 階段），工作主體委托專業(yè)支持主體提供專業(yè)支持，也存在類似的問題。

2.協(xié)商主體與專業(yè)支持主體的疊加關(guān)系及分析

協(xié)商主體與專業(yè)支持主體的疊加關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，這是因?yàn)閰f(xié)商主體不具備協(xié)商工作主體的組織實(shí)施地位。從專業(yè)支持主體的嵌入方式而言，可以從政府購(gòu)買服務(wù)的角度去理解，也可以從協(xié)商主體的專業(yè)支持來認(rèn)識(shí)。

在協(xié)商準(zhǔn)備期（A 階段），協(xié)商主體提出自己的訴求，協(xié)商工作主體會(huì)根據(jù)相應(yīng)的政策和借助相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)形成相關(guān)的協(xié)商議題。實(shí)際上，此階段專業(yè)支持主體的介入程度主要取決于協(xié)商工作主體的需求，如確定協(xié)商議題及其內(nèi)容的合法性。

專業(yè)支持主體與協(xié)商主體最直接的關(guān)聯(lián)是在協(xié)商議事期（B 階段）。在該階段，各方協(xié)商主體的協(xié)商素質(zhì)、協(xié)商能力是不一樣的，通過專業(yè)的手段表達(dá)協(xié)商訴求并盡可能地達(dá)成共識(shí)，也是組織實(shí)施者的愿望。因此，在此階段，要盡可能通過專業(yè)力量的介入促進(jìn)協(xié)商主體更好地表達(dá)訴求。

在實(shí)施及評(píng)價(jià)階段（C 階段），協(xié)商主體有可能獨(dú)立或者與工作主體共同實(shí)施，一般情況下，專業(yè)支持主體的介入是出于實(shí)施協(xié)商成果的需求，而不是基于協(xié)商主體的需求。因此，協(xié)商主體與專業(yè)支持主體的關(guān)系更主要地取決于協(xié)商工作主體對(duì)整個(gè)協(xié)商需求的判斷。

四、基于疊加分析的總體建議

基于以上協(xié)商參與主體的分層，立足協(xié)商民主的直接參與特征，對(duì)不同協(xié)商環(huán)節(jié)的參與主體進(jìn)行疊加分析，實(shí)際上對(duì)當(dāng)下基層協(xié)商的整體研究提供了新的認(rèn)識(shí)框架。這種系統(tǒng)分析視角中的結(jié)構(gòu)和功能分析不是靜態(tài)的，因?yàn)槿齻€(gè)不同協(xié)商環(huán)節(jié)，可通過場(chǎng)景化的多要素疊加去客觀分析理論、政策和實(shí)踐中的具體問題和原因，從而給出具體的對(duì)策建議。第一，在不同協(xié)商環(huán)節(jié)不同參與主體發(fā)揮的作用不同，那么在協(xié)商相關(guān)政策法規(guī)層面上，需要對(duì)協(xié)商參與主體的參與方式、參與途徑和參與規(guī)模的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行完善；對(duì)協(xié)商議題提出的人數(shù)、協(xié)商主體參與的人數(shù)和協(xié)商結(jié)果的合法性和權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容進(jìn)一步厘清，避免模糊空間，形成規(guī)范性、制度性的基層協(xié)商機(jī)制。第二，要繼續(xù)鼓勵(lì)探索協(xié)商主體的不同參與形式和創(chuàng)新基層協(xié)商的有效形式。比如，可立足現(xiàn)有的基層自治框架解決基層協(xié)商機(jī)制的執(zhí)行和實(shí)施問題。例如，可以用好城鄉(xiāng)社區(qū)村（居）民委員會(huì)下屬的專業(yè)委員會(huì)，而不是另組團(tuán)隊(duì)。第三，要強(qiáng)化對(duì)基層協(xié)商不同層面的法律政策和知識(shí)支持。要立足新時(shí)代的知識(shí)社會(huì)背景和基層協(xié)商的復(fù)雜性，提高工作團(tuán)隊(duì)知識(shí)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，提高政策理解運(yùn)用和表達(dá)訴求的能力；對(duì)不同參與主體進(jìn)行場(chǎng)景化、案例化培訓(xùn)；最后，要加強(qiáng)基層協(xié)商理論的中國(guó)化研究，避免拋開基層群眾自治框架研究城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的現(xiàn)象。不能簡(jiǎn)單機(jī)械地借鑒西方相關(guān)協(xié)商理論，避免研究成果和運(yùn)用效果與基層協(xié)商工作目標(biāo)南轅北轍，從而降低應(yīng)有的指導(dǎo)效果。