廖樂(lè)煥，張 濤

（云南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，昆明 650504）

一、引言

以綠色環(huán)保、綠色發(fā)展為基本理念的旅游小鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化特色發(fā)展方式，以整合相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，憑借豐富的旅游資源以及以旅游業(yè)為發(fā)展支柱的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)有助于實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。云南省擁有豐富的旅游資源及歷史文化底蘊(yùn)，特色旅游小鎮(zhèn)打造于2003年，遵循“把控?cái)?shù)量申請(qǐng)（60家）、科學(xué)動(dòng)態(tài)管理、分類逐步推進(jìn)、注重特色培養(yǎng)、強(qiáng)化配套設(shè)施”的原則，以建設(shè)一批景色秀麗、設(shè)施完善的宜賞宜商的特色旅游小鎮(zhèn)為目標(biāo)。2004年，建設(shè)“旅游名鎮(zhèn)”首次被列入云南省長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，次年，《云南省旅游名鎮(zhèn)規(guī)劃綱要》和《云南省人民政府關(guān)于加快旅游名鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布。2006年5月，在云南召開(kāi)展了全國(guó)旅游小鎮(zhèn)發(fā)展工作會(huì)議，會(huì)議指出了特色旅游小城鎮(zhèn)的建設(shè)成果并對(duì)其進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。2011年，云南省政府印發(fā)《云南省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出“把控?cái)?shù)量申請(qǐng)”旅游小鎮(zhèn)從60家擴(kuò)大到150家特色旅游小鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略思路。2016年10月，云南省政府印發(fā)了《云南省旅游產(chǎn)業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》（云政發(fā)〔2016〕88號(hào)），把推進(jìn)旅游小鎮(zhèn)建設(shè)、著力構(gòu)建新型旅游城鎮(zhèn)體系，作為需要重點(diǎn)抓好的七大主要任務(wù)和工作重點(diǎn)之一。經(jīng)過(guò)十多年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，云南特色旅游小鎮(zhèn)的打造取得了斐然成績(jī)。

二、云南旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)管理的模式

（一）云南旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的模式

對(duì)旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行重新定義，經(jīng)過(guò)十多年的探索和實(shí)踐，云南根據(jù)因地制宜、旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)主題內(nèi)容差異和具體問(wèn)題具體分析原則，在旅游小鎮(zhèn)開(kāi)放上形成了以下五種模式：

1.自然景觀營(yíng)造

這種模式強(qiáng)調(diào)對(duì)具有風(fēng)景秀麗、獨(dú)具特色自然景觀的小鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)以這些自然景觀為基礎(chǔ)，培育和打造自然景觀旅游小鎮(zhèn)。截至2016年底，云南省具有8個(gè)5A級(jí)旅游景區(qū)、68個(gè)4A級(jí)旅游景區(qū)、61個(gè)3A級(jí)旅游景區(qū)、85個(gè)2A級(jí)旅游景區(qū)和10個(gè)1A級(jí)旅游景區(qū)。很多小鎮(zhèn)就是依托這些旅游景區(qū)而迅速發(fā)展起來(lái)的，主要通過(guò)改變過(guò)去自然景觀、風(fēng)景旅游資源與所在小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展割裂、“兩張皮”的做法，突出旅游資源開(kāi)發(fā)與小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。一方面，旅游資源開(kāi)發(fā)能夠?yàn)樾℃?zhèn)居民帶來(lái)更多的就業(yè)、收入，改善小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，成為小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力；另一方面，獲得實(shí)惠的小鎮(zhèn)居民會(huì)在生產(chǎn)生活各方面更加主動(dòng)地參與旅游資源開(kāi)發(fā)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在開(kāi)發(fā)中更好地保護(hù)自然景觀，促進(jìn)小鎮(zhèn)旅游景觀的可持續(xù)發(fā)展。這樣，風(fēng)景旅游資源開(kāi)發(fā)與小鎮(zhèn)建設(shè)形成一種相互促進(jìn)的良性循環(huán)和人與自然和諧的生態(tài)環(huán)境。以麗江束河古鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)為例，距離麗江古城西北4公里處的束河，是納西族先民及其農(nóng)業(yè)的重要發(fā)源地，其特色濃郁的生態(tài)文明、農(nóng)耕文化、民族元素和茶馬古道歷史底蘊(yùn)保留至今。2003年以來(lái)，為保護(hù)納西族田園風(fēng)光景色和農(nóng)耕歷史文化，開(kāi)發(fā)企業(yè)租用菜地29畝，又返還給農(nóng)民耕種，要求按傳統(tǒng)方式種菜、種花卉，不允許建房屋；為保護(hù)村落的原生態(tài)環(huán)境，開(kāi)發(fā)企業(yè)買斷村頭河邊楸木、香椿、核桃等2600多棵，又返還農(nóng)民管理，不允許砍伐；開(kāi)發(fā)企業(yè)出資建設(shè)茶馬文化博物館，并對(duì)古鎮(zhèn)建設(shè)分為三類保護(hù)區(qū)，掛牌保護(hù)；為保護(hù)景觀水系的清澈，開(kāi)發(fā)企業(yè)租用九鼎龍?zhí)侗Ｗo(hù)水資源，修復(fù)地下防洪渠和新修水渠網(wǎng)5公里，在古鎮(zhèn)內(nèi)修建了10口“三眼井”樣式的水井，要求飲水、洗菜、洗衣服分開(kāi)。經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)，如今的束河古鎮(zhèn)山清水秀、風(fēng)景如畫(huà)，并榮獲“中國(guó)最佳人居環(huán)境魅力名鎮(zhèn)”和“全國(guó)4A級(jí)旅游景區(qū)”稱號(hào)。

2.特色經(jīng)濟(jì)培育

這種模式強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，依托小鎮(zhèn)特色生物、礦產(chǎn)資源，通過(guò)挖掘和發(fā)揮生物、礦產(chǎn)資源的旅游經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使之成為具有比較優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)效益的旅游產(chǎn)品與旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)和加快小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。作為全國(guó)聞名的“植物王國(guó)”“動(dòng)物王國(guó)”和“有色金屬王國(guó)”，云南具有類型多樣、各具特色的資源優(yōu)勢(shì)。對(duì)特色鮮明和具有優(yōu)勢(shì)資源的旅游小鎮(zhèn)，云南本著“建設(shè)促產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)促開(kāi)發(fā)”的原則，主要做法有：一是以農(nóng)副產(chǎn)品、綠色生物資源深加工為重心，成功發(fā)展了勞動(dòng)密集型產(chǎn)品和技術(shù)支撐型產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)相互交融推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)旅游小鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)培育的有機(jī)結(jié)合，形成了一批依托煙草（如玉溪大營(yíng)街鎮(zhèn)）、水電（如臨滄漫灣鎮(zhèn)、大朝山鎮(zhèn)）、工礦（如玉溪陽(yáng)宗鎮(zhèn)、祿豐平浪鎮(zhèn)、會(huì)澤縣海鎮(zhèn)）等具有較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐和產(chǎn)業(yè)特色的旅游小鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合發(fā)展；二是把小鎮(zhèn)資源與旅游區(qū)位優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)建設(shè)專業(yè)化市場(chǎng)，把旅游資源的產(chǎn)品業(yè)、市場(chǎng)化與小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，小鎮(zhèn)旅游資源生產(chǎn)、加工、銷售一體化，實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“雙贏”。

3.傳統(tǒng)或民族文化傳承

這種模式突出小鎮(zhèn)的人文社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)小鎮(zhèn)人文社會(huì)資源、特別是各具特色的民族文化資源的保護(hù)、傳承，培育和發(fā)展民族文化旅游產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。云南省是多民族匯集的地區(qū)，現(xiàn)有25個(gè)世居少數(shù)民族、15個(gè)特有少數(shù)民族、8個(gè)人口較少民族和16個(gè)跨境民族，形成了豐富燦爛的民族文化。正是獨(dú)特的民族文化優(yōu)勢(shì)，使得云南省成功打造了一批彰顯民族特色的文化小鎮(zhèn)。在開(kāi)發(fā)民族文化旅游小鎮(zhèn)時(shí)，省政府著重強(qiáng)調(diào)宣傳與保護(hù)傳統(tǒng)民族歷史文化齊頭并進(jìn)，推動(dòng)歷史與當(dāng)代文化相結(jié)合的“新文化”傳播和產(chǎn)業(yè)建設(shè)。具體地通過(guò)宣傳民族文化傳承、習(xí)俗與禮儀并重、節(jié)慶和服飾融合等新文化，積極展示各民族的建筑風(fēng)格、音樂(lè)舞蹈文化底蘊(yùn)來(lái)源和風(fēng)土人情歷史脈絡(luò)，使游客對(duì)民族文化、民俗風(fēng)情有深入了解，增強(qiáng)旅游小鎮(zhèn)對(duì)國(guó)內(nèi)外游客的吸引力，把旅游小鎮(zhèn)建設(shè)成民族文化和現(xiàn)當(dāng)代文化的展示窗口。

4.歷史遺存保護(hù)

這種模式突出小鎮(zhèn)的歷史遺存資源的歷史價(jià)值，通過(guò)這些歷史遺存的保護(hù)與開(kāi)發(fā)，培育和構(gòu)建歷史遺存展示、教育與體驗(yàn)，體現(xiàn)小鎮(zhèn)歷史遺存的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與效益，從而促進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。云南歷史遺存豐富，具有2個(gè)世界文化遺產(chǎn)（麗江大研古鎮(zhèn)、紅河元陽(yáng)梯田），5個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名城（昆明、大理、建水、麗江和巍山），1個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)（祿豐黑井鎮(zhèn)）和1個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名村（會(huì)澤白霧村），以及11個(gè)省級(jí)歷史文化名城和16個(gè)省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)（村）。對(duì)于這些歷史文化名鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)，云南本著“保護(hù)與開(kāi)發(fā)并重”的原則，突出歷史遺存的保護(hù)性開(kāi)發(fā)。以歷史淵源、地理環(huán)境、風(fēng)土人情、現(xiàn)有規(guī)劃布局、空間組合、生態(tài)環(huán)境、文物古跡和景區(qū)景點(diǎn)等要素建構(gòu)全鎮(zhèn)，保存小鎮(zhèn)的歷史與當(dāng)代記憶，使小鎮(zhèn)的特色和風(fēng)貌得到基本完整的保護(hù)，從而使小鎮(zhèn)的民族歷史及文化發(fā)展脈絡(luò)得以延續(xù)，成為一個(gè)充滿個(gè)性、特色、靈氣和吸引力的古今歷史旅游小鎮(zhèn)。如祿豐縣黑井古鎮(zhèn)，歷史上曾是云南著名的“鹽都”，年鹽產(chǎn)量和鹽稅占全省的45%-64%。為保護(hù)和展示“鹽都”歷史遺存，由鎮(zhèn)政府牽頭，對(duì)鎮(zhèn)里的主要街區(qū)進(jìn)行民族特色包裝又不違背當(dāng)代大眾審美，先后斥資600萬(wàn)元修復(fù)武家大院、大龍祠、制鹽作坊等古建筑；由鎮(zhèn)居民自投資金100多萬(wàn)元，對(duì)自家主房屋進(jìn)行民族歷史文化特色改造。2005年，“千年鹽都、黑井古鎮(zhèn)”成為云南首家國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)和3A級(jí)國(guó)家旅游景區(qū)。

5.綜合開(kāi)發(fā)

這一模式的實(shí)現(xiàn)需要當(dāng)?shù)鼐哂胸S富多樣的民族、歷史、生態(tài)、工業(yè)、文化等元素，經(jīng)濟(jì)社會(huì)傳承、創(chuàng)新的同時(shí)不失文化底蘊(yùn)。云南通過(guò)“民族文化建設(shè)、歷史遺產(chǎn)保護(hù)、優(yōu)美環(huán)境建設(shè)、特色經(jīng)濟(jì)培育”的有機(jī)結(jié)合，形成系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。依據(jù)豐富多彩的民族特色、歷史文化、自然景觀、人文景觀等融合共生的特點(diǎn)，云南許多小鎮(zhèn)形成諸如“風(fēng)景名勝+民族文化、名城+民族文化、風(fēng)景名勝+名城”之類的要素組合。如西雙版納風(fēng)景名勝區(qū)+傣族文化，大理蒼山洱海風(fēng)景名勝+大理歷史文化名城+白族文化，麗江玉龍雪山風(fēng)景名勝+大研古鎮(zhèn)+納西文化等。為此，對(duì)于具有復(fù)合型特征的小鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)小鎮(zhèn)多樣的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行綜合性開(kāi)發(fā)，按照各種類型資源優(yōu)勢(shì)確定不同的開(kāi)發(fā)主題，進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)、規(guī)劃，分期逐步開(kāi)發(fā)，從而發(fā)揮出小鎮(zhèn)旅游資源的綜合經(jīng)濟(jì)效益。如騰沖市的和順古鎮(zhèn)，作為面向南亞第一鎮(zhèn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、六百年歷史名城、著名僑鄉(xiāng)、抗戰(zhàn)遺存、多民族生活古鎮(zhèn)等多元要素組合而成的旅游小鎮(zhèn)，在開(kāi)發(fā)建設(shè)中按照“民族文化的特色、民俗風(fēng)情的優(yōu)勢(shì)、田園風(fēng)光的特征”思路打造世界級(jí)旅游文化與休閑相結(jié)合的小鎮(zhèn)?？h城至和順古鎮(zhèn)的道路暢通無(wú)阻，人工湖已可蕩舟，不規(guī)范建筑已成功改造或拆除，民居博物館已根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡鍤v史文化進(jìn)行相應(yīng)的整修一新；投資建設(shè)了滇緬抗戰(zhàn)博物館，和順圖書(shū)館珍藏的各種鄉(xiāng)史，民間、民族文化資料也納入保護(hù)與搶救中，綜合型旅游小鎮(zhèn)初步建成。2005年，在中央電視臺(tái)舉行的中國(guó)魅力名鎮(zhèn)評(píng)選中，和順古鎮(zhèn)被評(píng)為年度“第一魅力名鎮(zhèn)”。經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)，小鎮(zhèn)已經(jīng)成為云南及全國(guó)旅游觀光休閑度假的熱點(diǎn)目的地。

（二）云南旅游小鎮(zhèn)管理的主要模式

與此同時(shí)，根據(jù)旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的不同發(fā)展階段，旅游小鎮(zhèn)管理模式在云南呈現(xiàn)并形成了以下三種主要模式：

1.規(guī)劃準(zhǔn)備型

對(duì)旅游、文化資源豐富，發(fā)展?jié)摿γ黠@但目前尚不具備開(kāi)發(fā)條件的村鎮(zhèn)，積極探索開(kāi)發(fā)旅游小鎮(zhèn)的保護(hù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，做好項(xiàng)目的可行性分析等項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，創(chuàng)造開(kāi)發(fā)條件，尋求時(shí)機(jī)成熟后再納入開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.開(kāi)發(fā)建設(shè)型

對(duì)已具備一定民族歷史文化和開(kāi)發(fā)條件的旅游小鎮(zhèn)，要抓住機(jī)遇，積極招商引資，融旅游小鎮(zhèn)的旅游開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)于一體，把小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目化，通過(guò)項(xiàng)目推動(dòng)旅游小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和發(fā)展。

3.保護(hù)提升模型

對(duì)于已經(jīng)形成一定規(guī)模的旅游小鎮(zhèn)，進(jìn)一步完善交通可達(dá)度、通信條件及市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞好環(huán)境整治，改善旅游小鎮(zhèn)的通達(dá)條件和環(huán)境條件。在原有設(shè)施的基礎(chǔ)上，建設(shè)更具特色、多樣化的接待設(shè)施，以此來(lái)滿足不同游客的個(gè)性化需求。通過(guò)保護(hù)提升將旅游小鎮(zhèn)做精、做優(yōu)、做強(qiáng)。

三、云南旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)管理中存在的問(wèn)題

（一）科學(xué)規(guī)劃水平低，創(chuàng)新及特色體現(xiàn)不足

“政府規(guī)劃，企業(yè)參與”是云南旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的傳統(tǒng)做法。然而，在旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)管理實(shí)踐中，這一模式存在諸多缺陷與問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一是地方基層政府受工作視野、資金能力、專業(yè)人才水平等局限與制約，對(duì)旅游小鎮(zhèn)所做的規(guī)劃設(shè)計(jì)往往不同程度地存在主題單一重復(fù)、形象定位不準(zhǔn)確等問(wèn)題。許多旅游小鎮(zhèn)的自然環(huán)境、人文資源、民族文化等極為相似，導(dǎo)致基層政府認(rèn)為沒(méi)有必要聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，陷入模仿、甚至照搬其他小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的窠臼，不僅沒(méi)有特色，而且功能雷同。二是地方政府與開(kāi)發(fā)管理企業(yè)之間關(guān)系不合理、不協(xié)調(diào)。政府作為主管部門通常主導(dǎo)、控制旅游小鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，開(kāi)發(fā)管理企業(yè)只能被動(dòng)執(zhí)行政府的規(guī)劃意圖，企業(yè)創(chuàng)新能力無(wú)法體現(xiàn)與發(fā)揮。顯然，由于政府與開(kāi)發(fā)管理企業(yè)所追求的目標(biāo)、利益不盡一致，必然導(dǎo)致政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)更多考慮開(kāi)發(fā)的社會(huì)、生態(tài)效益，難以充分考慮、保障開(kāi)發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。三是很多旅游小鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)往往重視外在、表面自然景觀、旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，而忽視小鎮(zhèn)的人文資源、民族文化的整理、挖掘，無(wú)法充分展示小鎮(zhèn)內(nèi)在的特色。政府要明白旅游小鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)資源是什么，特色在哪里，當(dāng)前，很多旅游小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃都不夠清晰。方向一旦錯(cuò)誤，由于發(fā)展?fàn)顟B(tài)不可逆等經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)成本，這種代價(jià)是難以承受的，因此，戰(zhàn)略方向的制定顯得尤為重要。

（二）土地開(kāi)發(fā)與管理體制不規(guī)范

土地是旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中最重要的資源。一方面，在小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)初期，地方政府由于對(duì)開(kāi)發(fā)范圍、規(guī)模認(rèn)識(shí)不清晰，一味求大求全，隨意擴(kuò)張，甚至完全放棄已有的舊集鎮(zhèn)，新征土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，造成小鎮(zhèn)建設(shè)占用的土地面積過(guò)大，侵占稀缺的耕地。另一方面，由于土地市場(chǎng)不健全，小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的征地方式主要以協(xié)議出讓，很少通過(guò)掛牌拍賣出讓，這就導(dǎo)致了土地市場(chǎng)上資源配置沒(méi)有得到充分發(fā)揮，造成小城鎮(zhèn)建設(shè)使用土地普遍存在廉價(jià)出讓、土地使用率低和土地資源浪費(fèi)等問(wèn)題。

（三）市場(chǎng)融資機(jī)制不健全，開(kāi)發(fā)管理資金普遍不足

在以往的旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，資金主要依靠政府籌集，投入數(shù)量不足，開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃經(jīng)常難以按時(shí)完成。雖然從2005年開(kāi)始云南省發(fā)改委撥出1 000萬(wàn)元作為旅游小鎮(zhèn)貸款專項(xiàng)資金，同時(shí)，省財(cái)政廳撥出1000萬(wàn)元作為旅游小鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金；在積極爭(zhēng)取國(guó)家補(bǔ)助資金的同時(shí)，云南省財(cái)政自2011年起，分三年安排4 500萬(wàn)元補(bǔ)助資金，專項(xiàng)用于150個(gè)特色小鎮(zhèn)（不含60個(gè)旅游小鎮(zhèn)）規(guī)劃編制工作，旅游小鎮(zhèn)原有專項(xiàng)資金規(guī)模和用途繼續(xù)保持不變，然而，從旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，相對(duì)于開(kāi)發(fā)管理不斷增長(zhǎng)的資金需求來(lái)說(shuō)，政府資金投入依然表現(xiàn)為“杯水車薪”。由于云南省地處西南邊陲，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然以農(nóng)業(yè)為主，工商業(yè)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)融資能力較小，對(duì)外招商引資能力弱。除了麗江、大理、保山等部分具有知名度的古鎮(zhèn)外，很多旅游小鎮(zhèn)由于融資能力低而普遍存在開(kāi)發(fā)管理資金不足問(wèn)題。

（四）重建設(shè)、輕管理，生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重

盡管旅游業(yè)被稱為“綠色產(chǎn)業(yè)”“無(wú)煙產(chǎn)業(yè)”，不像工業(yè)發(fā)展那樣容易帶來(lái)并造成生態(tài)環(huán)境污染，但并不意味著不會(huì)產(chǎn)生污染。旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、旅游場(chǎng)所的建設(shè)、游客的生活垃圾、旅游交通帶來(lái)的擁堵與尾氣都會(huì)產(chǎn)生污染。具體來(lái)說(shuō)，一是改變自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性。在大力發(fā)展民族特色旅游的同時(shí)，忽視對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，使得人們的生活環(huán)境惡劣。二是減少當(dāng)?shù)匚锓N種類。例如，大量引進(jìn)外來(lái)觀賞植物、人工草地等，會(huì)使本土動(dòng)植物生存環(huán)境發(fā)生改變，并且除草、施肥、剪草、噴藥等人工管理活動(dòng)也會(huì)在不同程度上影響當(dāng)?shù)匚锓N的生存條件，使得動(dòng)植物種類數(shù)量銳減。三是破壞當(dāng)?shù)刂匾淖匀?、歷史、人文景觀要素，如古棧道、石拱橋、農(nóng)業(yè)灌溉留下的人工或自然水系工程、農(nóng)田防護(hù)系統(tǒng)等，還有反映當(dāng)?shù)匦帐献陟?、特色民居的典型建筑遭到破壞或拆除。四是很多小?zhèn)沒(méi)有建設(shè)專門的生活垃圾處理、防火、防洪等基礎(chǔ)設(shè)施，或者即使有也是擺設(shè)，沒(méi)有制定專門專人的管理制度。

四、云南旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)管理模式創(chuàng)新思路

云南省旅游小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展離不開(kāi)“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、百姓受益、可持續(xù)利用”等原則的遵循，政府在旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中扮演著不可或缺的角色，其對(duì)市場(chǎng)自發(fā)性和滯后性的把握時(shí)機(jī)尤為重要，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與開(kāi)發(fā)建設(shè)的積極性，形成多渠道、多元化的投資格局，實(shí)現(xiàn)“看得見(jiàn)的手”和“看不見(jiàn)的手”相互結(jié)合，政府和企業(yè)達(dá)到最優(yōu)平衡；通過(guò)旅游發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民市民化進(jìn)程，最終提高人民生活水平；把開(kāi)發(fā)與保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，宣傳與培育相互融合，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，特色資源永續(xù)利用。具體來(lái)說(shuō)，在旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)管理模式選擇中要?jiǎng)?chuàng)新以下工作思路：

（一）創(chuàng)新規(guī)劃先導(dǎo)功能，建立健全政府開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制

云南省應(yīng)成立由省發(fā)展改革委、工業(yè)信息化委、財(cái)政廳、人力資源與社會(huì)保障廳、國(guó)土資源廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、商務(wù)廳、旅游局等部門組成的旅游小鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，在省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳設(shè)立辦公室，統(tǒng)籌推進(jìn)、指導(dǎo)以及協(xié)調(diào)全省旅游城鎮(zhèn)建設(shè)。加快旅游小鎮(zhèn)總體規(guī)劃和特色規(guī)劃的編制工作，找準(zhǔn)城鎮(zhèn)特點(diǎn)，明確功能定位、發(fā)展思路和建設(shè)模式，確保與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃的銜接，增強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)用性。地方各級(jí)政府要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，把旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)納入政府主要工作議程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，抓好落實(shí)。根據(jù)旅游小鎮(zhèn)的類型，由省直有關(guān)部門和州（市）相應(yīng)部門建立對(duì)口聯(lián)系制度，強(qiáng)化對(duì)旅游小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育的指導(dǎo)和扶持力度；建立旅游小鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)機(jī)制、強(qiáng)化督促檢查，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)建設(shè)成效顯著的，在資金、項(xiàng)目安排上予以優(yōu)先、重點(diǎn)傾斜。

（二）創(chuàng)新土地利用機(jī)制，優(yōu)先保障建設(shè)用地

現(xiàn)有土地的使用不合理及現(xiàn)有建設(shè)用地的不規(guī)范可以通過(guò)旅游小鎮(zhèn)開(kāi)放進(jìn)行重新建設(shè)，將新增的農(nóng)用地納入云南省各州（市）土地利用年度計(jì)劃統(tǒng)籌安排。土地利用審批應(yīng)納入城市建設(shè)用地統(tǒng)一管理，省、州（市）國(guó)土資源管理部門可以優(yōu)先審批旅游小鎮(zhèn)相關(guān)的土地利用。要完善農(nóng)村土地承包制度和流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于生活在小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，村集體不收回其原有的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許其原有的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，不增加本應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)以外的其他稅費(fèi)。加大旅游小鎮(zhèn)建成區(qū)和農(nóng)村建設(shè)用地整治力度，通過(guò)居民點(diǎn)遷并、空心村改造、閑置廢棄土地整理等措施，解決旅游小鎮(zhèn)建設(shè)用地問(wèn)題?？茖W(xué)規(guī)劃小鎮(zhèn)功能布局，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)房或按規(guī)劃集中建房，鼓勵(lì)用地節(jié)約、集約的住宅小區(qū)建設(shè)。

（三）創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，多渠道籌集開(kāi)發(fā)建設(shè)資金

除了繼續(xù)設(shè)立各種政府專項(xiàng)投資經(jīng)費(fèi)外，對(duì)在旅游小鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)收入，除按照規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)外，剩余部分全都返還基層政府。發(fā)揮企業(yè)的投資主體地位與功能，積極招商引資，鼓勵(lì)、支持國(guó)內(nèi)外企業(yè)參與旅游小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，保障投資企業(yè)在旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中獲得應(yīng)有的合法權(quán)益。為吸引外資，堅(jiān)持“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的理念，積極邀請(qǐng)投資者參與民族特色城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。積極探索公共設(shè)施市場(chǎng)化建設(shè)管理模式，通過(guò)存量資源置換、公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓等機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與旅游小鎮(zhèn)公共設(shè)施的建設(shè)和管理。對(duì)于開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要的貸款，云南省金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)傾斜，優(yōu)先安排，確保資金及時(shí)到位。為響應(yīng)云南省政府的號(hào)召，金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)信貸資本投向旅游小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住宅開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要積極引導(dǎo)潛力大、實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)參與小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，形成獨(dú)特的品牌優(yōu)勢(shì)，從而為小鎮(zhèn)發(fā)展注入活力。

（四）創(chuàng)新政府管理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)人民群眾受益

要堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)旅游城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。積極探索適合城市建設(shè)特點(diǎn)的新型城市管理體制，厘清州（市）、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府關(guān)系，下放部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。如適當(dāng)放寬旅游小鎮(zhèn)工商、稅務(wù)、公安等部門的權(quán)限，給企業(yè)參與小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)營(yíng)造一個(gè)寬松的環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)間的自由競(jìng)爭(zhēng)，從而形成具有鮮明民族特色的旅游產(chǎn)業(yè)。通過(guò)打造一大批民族文化特色小鎮(zhèn)，有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善人們的生活水平，有力推動(dòng)云南省農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從而加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)各族群眾共同富裕。要牢牢把握群眾受益這個(gè)落腳點(diǎn)，優(yōu)先保障小鎮(zhèn)居民的合法利益。政府要高度重視，為人們提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺(tái)，引導(dǎo)人們積極參與小鎮(zhèn)的發(fā)展。要深入貫徹中央加快城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的精神，加快實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，徹底取消旅游城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶、非農(nóng)業(yè)戶等各類戶籍的劃分，降低農(nóng)民在小城鎮(zhèn)落戶的門檻。通過(guò)戶籍制度改革，農(nóng)民可以選擇進(jìn)入小鎮(zhèn)就業(yè)，大大提高了小鎮(zhèn)人口數(shù)量，拉動(dòng)市場(chǎng)消費(fèi)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要通過(guò)旅游小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，讓人們感受到生活水平的改善、消費(fèi)能力的提升，增強(qiáng)人們對(duì)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)同感，引領(lǐng)人們自主參與小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

（五）創(chuàng)新資源環(huán)境開(kāi)發(fā)保護(hù)體系，堅(jiān)持保護(hù)與發(fā)展有機(jī)結(jié)合

堅(jiān)持“保護(hù)為主、合理開(kāi)發(fā)、可持續(xù)利用”的原則，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，協(xié)調(diào)統(tǒng)一旅游城鎮(zhèn)的歷史文化、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，采取合理有效的行動(dòng)對(duì)一些歷史遺跡、生態(tài)資源進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。對(duì)一些極具民族文化特色的古城，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行修繕，要體現(xiàn)地方特色，展現(xiàn)出鮮明的民族性和獨(dú)特性，新建、改建、擴(kuò)建的建筑項(xiàng)目，要與其民族特色和歷史風(fēng)貌相協(xié)調(diào)，建筑規(guī)模和風(fēng)格，要與周圍景觀相協(xié)調(diào)，增強(qiáng)旅游小鎮(zhèn)的觀賞性。堅(jiān)持“重挖掘、創(chuàng)特色”的原則，著力發(fā)掘旅游景觀，以此為重點(diǎn)積極整合鎮(zhèn)內(nèi)旅游文化資源，著力打造精品，形成自身品牌優(yōu)勢(shì)。要樹(shù)立依法管理城鎮(zhèn)的觀念，采取有效措施，加大投入，完善環(huán)境衛(wèi)生和綠化、美化設(shè)施的配套建設(shè)，推進(jìn)旅游小鎮(zhèn)城鎮(zhèn)維護(hù)管理體制改革，向社會(huì)公開(kāi)出讓小鎮(zhèn)街道和公廁等環(huán)境衛(wèi)生的保潔權(quán)，提高旅游小鎮(zhèn)的保潔質(zhì)量。建立健全管理制度，加大對(duì)小鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境污染的整治力度，積極開(kāi)展主要街道的綠化、美化工作，改善鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌。為了提升游客的觀光體驗(yàn)滿意度，小鎮(zhèn)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)人員素質(zhì)修養(yǎng)。