●王 晶

自黨的十六屆三中全會首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”以來，我國開始了對預(yù)算績效管理的探索與實踐。期間，預(yù)算績效管理經(jīng)歷了夯實基礎(chǔ)階段（2003—2010年），起步發(fā)展階段（2011—2014年）和縱深拓展階段（2015年以后）。在高等教育領(lǐng)域，我國進入高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展意味著供給側(cè)需提供高質(zhì)量的投入和配備、需求側(cè)需給出高質(zhì)量的產(chǎn)出和成果，通過供給體系質(zhì)量和效率的優(yōu)化提升形成健康、持續(xù)、更具效率和公平的資源循環(huán)體系?！督逃筷P(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）等一系列文件精神，要求全面深化財稅體制改革和教育領(lǐng)域綜合改革，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，改變預(yù)算資金分配的固化格局，健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系，著力提高財政資源配置效率和使用效益。到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績效管理制度體系。目前，各地政府已初步建立了預(yù)算績效管理制度和組織體系，但從各地的實踐來看，預(yù)算績效管理發(fā)展不均衡問題較為突出。相對于近年高等教育資金規(guī)模增速迅猛的發(fā)展態(tài)勢，高等教育領(lǐng)域的預(yù)算績效管理的能力和效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。經(jīng)費投入規(guī)模高位運行和資金績效低位運轉(zhuǎn)情況并存，教育領(lǐng)域的績效管理尚處于起步摸索中。

一、預(yù)算績效管理實施困境

（一）預(yù)算、績效兩位一體融合機制不暢

1.高校發(fā)展規(guī)劃與資源配置機制無法有效契合，預(yù)算管理的慣性模式難以撼動，績效管理無法成為真正的主角。高校管理決策和資金供給層面的預(yù)算績效需求認(rèn)識不足，以績效為結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理體系未有效滲入預(yù)算管理工作。盡管近年來，高校按照財政部門要求開展了大量績效管理工作，但從效果上看，績效管理并沒有對預(yù)算管理產(chǎn)生實質(zhì)性“化學(xué)反應(yīng)”，沒有對資源配置進行基因重組和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。預(yù)算績效管理并未切實有效地按照供給側(cè)改革要求實現(xiàn)資源整合、有效流轉(zhuǎn)和價值最優(yōu)，高校難以真正建立起科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效管理體系。

2.部門預(yù)算與學(xué)校預(yù)算“兩張皮”直接導(dǎo)致部門預(yù)算績效與學(xué)校預(yù)算績效“兩張皮”。高校下一年度部門預(yù)算編制通常在當(dāng)年8月至12月完成，而高校校內(nèi)預(yù)算編制時間基本晚于部門預(yù)算編制時間，導(dǎo)致編制部門預(yù)算時，資金投入方向雖明晰但細(xì)分項目不明晰，使得資金績效指標(biāo)設(shè)置較為粗放和保守，甚至?xí)蛯W(xué)校最終校內(nèi)預(yù)算落腳的預(yù)算績效出現(xiàn)偏離。

（二）績效評價結(jié)果的實用性不強

1.預(yù)算績效評價存在時滯性。當(dāng)年預(yù)算安排項目的績效評價通常是在下一年度開展，彼時學(xué)校預(yù)算工作已基本完成，評價結(jié)果無法對預(yù)算工作產(chǎn)生即時影響，至多是考慮項目的預(yù)算資金執(zhí)行率情況。實踐中績效評價結(jié)果并無用武之地，未對學(xué)校的預(yù)算安排和資源配置起到調(diào)控作用?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算編制的時滯性嚴(yán)重制約績效管理工作的實用性。

2.預(yù)算績效評價質(zhì)量難以保證?；诟咝I(yè)務(wù)的復(fù)雜性和產(chǎn)出產(chǎn)品的多樣性，高等教育難以建立普適性的標(biāo)準(zhǔn)化績效評價指標(biāo)體系，績效評價質(zhì)量受評價方專業(yè)程度影響頗大。目前的高校績效外評工作更多的是外部第三方評價機構(gòu)開展，其在有限的時間內(nèi)做出的績效評價結(jié)果的可靠性和科學(xué)性值得商榷。而高?？冃ё栽u工作往往缺失對執(zhí)行的后續(xù)產(chǎn)出效果和效率的跟蹤評價，導(dǎo)致評價結(jié)果的可參考性不足。

基于以上績效評價的現(xiàn)狀，績效評價結(jié)果形式大于實質(zhì)，預(yù)算績效實踐中無法實現(xiàn)閉環(huán)管理，預(yù)算績效管理工作自身不僅沒有產(chǎn)生績效，相反這樣的管理還是一種無用的沉沒成本，是對資源的極大浪費。因此，以結(jié)果為導(dǎo)向，預(yù)算績效評價是落實預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。

（三）高校成本管理短板的限制

全成本預(yù)算績效管理在政府治理中應(yīng)用較多，如全成本預(yù)算績效管理“北京模式”在國內(nèi)屬于首創(chuàng)，也是對國際績效預(yù)算實踐的一大貢獻，但全成本預(yù)算績效在高校預(yù)算績效管理的應(yīng)用中尚未出現(xiàn)亮點。2019年，財政部印發(fā)了《事業(yè)單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號），引導(dǎo)事業(yè)單位加強成本核算，但并未出臺教育成本核算制度及實施細(xì)則方面的規(guī)制，所以，目前高校教育成本核算較為粗略，成本數(shù)據(jù)可靠性不足。高校的預(yù)算績效管理的全過程中極少考慮成本因素，即投入與產(chǎn)出是否對等，是否物有所值。資金投入可能是有效果的，但未必是有效率的。不考慮成本因素的績效管理一定會存在資源的浪費，這與教育資源的稀缺性產(chǎn)生悖論。

二、預(yù)算績效管理困境之原因剖析

（一）預(yù)算績效理念的樹立“雷聲大、雨點小”

1.加強預(yù)算績效理念是一個老生常談的話題，但目前真正的樹立和形成在實務(wù)中還普遍存在“口號式”宣傳階段，主動性上重視程度不夠。受傳統(tǒng)預(yù)算管理、運行模式的慣性思維影響，部分高校治理活動中，預(yù)算績效被狹義理解為學(xué)校財務(wù)工作的一部分，并未在財務(wù)管理部門外的其他職能部門和經(jīng)費使用部門引起高度重視，沒有形成全員參與、全過程實施預(yù)算績效管理的局面。即使項目申報時，強化了績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置要求，也多是規(guī)范性審查，其科學(xué)性和準(zhǔn)確性審查由于人力成本、時間成本等難以高質(zhì)量全覆蓋。

2.預(yù)算績效管理尚停留在“檢查式”績效和“迎評式”績效層面。由于高校內(nèi)部預(yù)算績效管理措施和效果差強人意，但國家和地方政府不斷要求重視強化，導(dǎo)致預(yù)算績效被動式管理現(xiàn)象普遍。如單位自評結(jié)果報喜不報憂，部分項目評價結(jié)果與實施情況差異較大，呈現(xiàn)出的效益和滿意度指標(biāo)自評全部為優(yōu)，評價缺乏支撐依據(jù)等。

（二）績效管理體制和組織層級缺位

高校扁平化的組織管理架構(gòu)一定程度上不利于績效管理的有效開展。高校預(yù)算績效管理職能集中于財務(wù)部門，屬于預(yù)算管理職能之一，極大限制了績效管理的決策力和執(zhí)行力。

1.高校的組織架構(gòu)特點是分工明確，但協(xié)同性不強，各部門易產(chǎn)生“隧道效應(yīng)”，囿于眼前利益，爭奪資源，預(yù)算申報時，更多關(guān)注于項目資金額，績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置隨意，標(biāo)準(zhǔn)較低，績效預(yù)算很難體現(xiàn)學(xué)校意志形成發(fā)展合力。財務(wù)部門與其他職能部門和經(jīng)費使用部門在行政上屬于平級關(guān)系，要改變原有資源配置管理模式，權(quán)力和執(zhí)行力不夠。

2.多數(shù)高校未能從整體發(fā)展上統(tǒng)籌謀劃預(yù)算績效管理。財務(wù)預(yù)算管理人員缺少參與學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略的平臺和機會，從而缺乏對學(xué)校整體發(fā)展核心價值觀的認(rèn)識，預(yù)算績效編制的前瞻性、總體性和合理性大打折扣，從而資金使用績效不理想。

3.績效管理團隊力量薄弱。隨著高校教育資源規(guī)模日益增大，各高校的財務(wù)預(yù)算管理團隊力量并未有效擴充，現(xiàn)有人力疲于應(yīng)對常規(guī)性預(yù)算工作，績效管理更是捉襟見肘，嚴(yán)重影響預(yù)算績效管理工作的有效開展。

三、預(yù)算績效管理實施路徑

基于以上困境，高校預(yù)算績效管理還處于政策引導(dǎo)和被動適應(yīng)上，高校并未積極發(fā)揮主體能動性，采取實質(zhì)性的績效管理舉措，工作無法抓住癥結(jié)，亟需找到預(yù)算管理、績效理念與實操工作深度融合的切入點。

（一）設(shè)置預(yù)算管理（績效）中心，提升其管理職能，從組織架構(gòu)上保障預(yù)算績效管理的重要性

設(shè)置預(yù)算管理（績效）中心，建議將中心定位為高校財務(wù)治理的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，提升其作用和協(xié)調(diào)的絕對權(quán)力，從組織層級上保證預(yù)算績效管理的重要性和重視程度。該機構(gòu)要深化財務(wù)工作的內(nèi)涵，跳出財務(wù)核算、預(yù)算控制等傳統(tǒng)工作思維的桎梏，以服務(wù)于高校內(nèi)涵式發(fā)展為目標(biāo)，形成新發(fā)展理念，融入管理會計、成本控制、績效預(yù)算等思維，充分發(fā)揮謀大局、定政策、促改革的能力和定力的支撐作用和決策價值。通過政策約束和制度規(guī)范，構(gòu)建預(yù)算績效管理的“四梁八柱”，切實轉(zhuǎn)變職能部門和預(yù)算單位“爭投入輕產(chǎn)出”的管理思路和工作方式。通過組織層級的有力保障，逐步引導(dǎo)和樹立績效觀念，激發(fā)高?？冃Ч芾韮?nèi)生動力。

（二）重視和加強高校整體績效管理

高校內(nèi)部應(yīng)將目前績效管理的視角從項目支出績效投向?qū)W校整體績效，績效管理應(yīng)該是一個自上而下的決策執(zhí)行構(gòu)建過程，不是一個簡單的由預(yù)算編制或預(yù)算管理財務(wù)行為觸發(fā)的自下而上或平行職能部門間的管理行為。實踐中，預(yù)算編制為預(yù)算管理的起點，由預(yù)算編制項目庫建設(shè)融入項目支出績效作為績效管理的起點，這樣的管理自身就不符合供給側(cè)改革的初衷。一個有序有效可以產(chǎn)生發(fā)展合力的資源優(yōu)化整合決策絕對是以整體目標(biāo)為綱領(lǐng)，貫徹了學(xué)校最高決策層意志的管理行為。通過整體目標(biāo)為靶向，分解為各組成機構(gòu)發(fā)展目標(biāo)，再具化為部門支出績效和項目支出績效，從而靶向明確高效分配預(yù)算資金，通過預(yù)算績效評價在績效博弈過程中不斷接近帕累托最優(yōu)。所以以高校整體績效目標(biāo)為靶向的預(yù)算績效閉環(huán)管理，是實現(xiàn)預(yù)算和績效兩位一體的關(guān)鍵切入點。

（三）盡早完善績效評價指標(biāo)體系建設(shè)

績效評價的對象是評價指標(biāo)，諸如產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等指標(biāo)的涵義和要求，對于教學(xué)科研一線人員來說，是陌生的，盡快輔助利益相關(guān)者規(guī)范使用績效信息，科學(xué)提煉績效指標(biāo)是績效管理的基礎(chǔ)工作內(nèi)容。績效指標(biāo)庫提供了便捷的、可參考的數(shù)據(jù)資源平臺，讓績效指標(biāo)信息更直觀，管理更具實效性與科學(xué)性。盡管目前各地陸續(xù)頒布了共性指標(biāo)體系框架，但各高校需要根據(jù)自身辦學(xué)層次和特點、發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)以及教育環(huán)境地域差異，逐步提煉建立適合高校特色、地方特色的教育類共性指標(biāo)，分類別分項目關(guān)鍵性指標(biāo)，高質(zhì)量效益類指標(biāo)等，同時保證指標(biāo)的可量化、可考核性。這項基礎(chǔ)性工作的及早開展可以保障績效管理實施質(zhì)量，是一項循序漸進、不斷擴充完善的系統(tǒng)工程。

（四）做好績效評價和結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理

既然預(yù)算績效評價是落實預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，立足學(xué)校實踐，找到績效評價的制肘點，有的放矢地進行針對性改革，通過評價和結(jié)果應(yīng)用倒逼機制，推進和糾偏預(yù)算績效管理實質(zhì)性落地。

1.把握好評價時間?？冃гu價的意義在于對資源配置政策和方式進行修正和調(diào)整。鑒于績效評價時滯性，建議提早安排項目績效評價，注重事中的績效監(jiān)控，尤其是對重點重大項目，優(yōu)質(zhì)的績效監(jiān)控可以提速評價結(jié)果的時效并保障評價質(zhì)量，即使在年度預(yù)算編制時績效評價未塵埃落定，但實質(zhì)性的績效實現(xiàn)成果是可以根據(jù)落到實處的績效監(jiān)控做出合理預(yù)期，可最大限度減弱時滯性帶來的影響，保證評價結(jié)果及時應(yīng)用體現(xiàn)在年度預(yù)算編制工作中。

2.評價方式。高校應(yīng)建立項目自評，歸口管理部門評價、學(xué)校評價、其他利益相關(guān)者評價等多層次績效評價，根據(jù)評價對象內(nèi)在特點，基于重要性原則，探索評價側(cè)重點并明確評價邊界等多類型績效評價，逐漸形成突破創(chuàng)新、豐富的多維度全方位績效評價機制。

3.評價專家團隊。財政等上級部門普遍委托第三方進行績效評價，但高校內(nèi)部績效評價不應(yīng)完全依賴于第三方外部力量，應(yīng)逐漸組建自己的高質(zhì)量專家團隊。專家團隊由固定核心組織成員和流動的專業(yè)組織成員共同組成，形成一支既穩(wěn)定又流動的評價團隊。團隊成員必須有切實了解本校實際發(fā)展現(xiàn)狀和問題的校內(nèi)人員，此基礎(chǔ)上，聘請校外該領(lǐng)域相關(guān)專家教授和第三方評價機構(gòu)，對評價項目的完成“實績”做出可靠的、高質(zhì)量評價。

（五）重視績效管理中的成本信息，逐漸形成降本增效意識

成本預(yù)算績效管理是以物有所值為核心理念，將績效預(yù)算中成本績效信息放到更加突出的位置，充分發(fā)揮成本績效信息在預(yù)算編制、執(zhí)行和預(yù)算評價每一環(huán)節(jié)中的深度應(yīng)用，探索形成的預(yù)算績效管理創(chuàng)新模式。通過開展學(xué)科建設(shè)、院系辦學(xué)、科研項目、后勤運行、社會服務(wù)等全方位全成本管理，建立績效與成本管理的激勵相容制度，形成成本的全過程治理流程。國家和地方應(yīng)引導(dǎo)建立成本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的教育領(lǐng)域定額標(biāo)準(zhǔn)體系，豐富高等教育支出定額庫、支出標(biāo)準(zhǔn)庫。高校應(yīng)基于自身高等教育產(chǎn)出產(chǎn)品的多樣性，重視成本要素在預(yù)算績效管理全過程中的使用分析。具體實踐中，在參考?xì)v史數(shù)據(jù)、同層次或略高層次行業(yè)領(lǐng)先標(biāo)桿的基礎(chǔ)上，測算出質(zhì)量效果基本達標(biāo)情況下的支出定額，確定學(xué)校預(yù)算配置補貼標(biāo)準(zhǔn)，探索基于定額和項目成本預(yù)算配置的管理新機制。為調(diào)動實施主體成本控制的積極性，嘗試建立“基礎(chǔ)補貼+績效獎懲”的預(yù)算配置新機制。

（六）加快績效管理信息化，推動績效管理智慧化

重視財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)信息化建設(shè)，通過系統(tǒng)中預(yù)算模塊、績效模塊、項目庫模塊間的銜接和嵌入，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理的信息化融合，為預(yù)算績效的有效落地提供載體。在此基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)績效管理從信息化向智慧化轉(zhuǎn)變，通過績效信息智慧測算、績效指標(biāo)智能推薦、績效監(jiān)控實時分析、糾偏預(yù)警干預(yù)、績效評價智能分析等全過程智慧績效管理應(yīng)用，實現(xiàn)財務(wù)領(lǐng)域向戰(zhàn)略性管理工作的轉(zhuǎn)變。

綜上，實踐中，預(yù)算績效管理要想落得實、扎得穩(wěn)，不是局部改動修補的陣痛就可以實現(xiàn)，這是一項牽涉到學(xué)校所有資源優(yōu)化改革的系統(tǒng)工程。這個工程不是靠拿來主義就可以實現(xiàn)，是需要因地制宜、因校制宜地統(tǒng)籌布局，循序推動。預(yù)算績效管理路徑選擇應(yīng)堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，跳出狹義財務(wù)管理范疇，以學(xué)校整體績效為觸發(fā)自上而下決定資源配置方向和結(jié)構(gòu)。