王曉賓，馬 華

2021年12月25至26日，習近平總書記主持召開的中央農村工作會議強調，要“加大對鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣傾斜支持力度，抓緊完善和落實監(jiān)測幫扶機制”。處在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，全面推進鄉(xiāng)村振興，是鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要任務，也是順利實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略保障。與脫貧攻堅工作相比，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋了產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興五大方面，任務更為復雜。隨著脫貧攻堅任務的完成，原駐村扶貧工作隊完成了歷史使命。在脫貧不脫政策的方針下，有些地方將原來的駐村扶貧工作隊就地轉化為鄉(xiāng)村振興工作隊，廣東省則將幫扶機制提升到鎮(zhèn)一級，向全省綜合實力較弱的鎮(zhèn)派出駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊。新的歷史時期，幫扶工作如何進行，如何在原有幫扶機制上探索出一種符合鄉(xiāng)村振興工作的新工作機制，成為各地相繼探索的方向，也成為學界探討的焦點。

一、問題提出與文獻綜述

農民是我國的主體，“三農”工作歷來都是全黨工作的重中之重，向鄉(xiāng)村地區(qū)派駐工作隊則是中國共產(chǎn)黨開展農村工作、動員組織群眾的重要方式。不同歷史時期，中國共產(chǎn)黨面臨不同的歷史任務，派駐工作隊的功能也有所差別，如土地革命和解放初期派駐的土改工作隊，社會主義運動教育時期派駐的四清工作隊，20世紀80年代中期以來開展扶貧開發(fā)工作派駐的扶貧工作隊以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村振興工作隊。劉金海認為工作隊是某個特殊時期為了完成特定任務而組建的特殊形式的工作組織，按照組建形式不同，可將幫扶工作隊分為“黨—軍”、“黨—黨、政”、“黨—黨、政、事”、“黨—黨、政、軍、企、事”、“黨—事”、“黨、政—政”、“黨—黨”、“政—政”等八種模式。

工作隊作為派駐嵌入到鄉(xiāng)村的臨時性組織，李里峰將其看作是運動式治理的重要方式，鄧燕華則認為是一種混合式科層組織，是由運動式治理向常規(guī)化治理的過渡組織形式。不管是運動式治理，還是混合式科層組織，工作隊匯聚了跨部門、跨區(qū)域資源，在一定程度上打破了原有的科層體制，串聯(lián)了國家與鄉(xiāng)村，可以有效動員農民，重塑鄉(xiāng)村政治精英，重構鄉(xiāng)村社會的治理結構。正是借助于國家強大的動員能力，社會主義制度優(yōu)勢才有效轉化為治理效能，使得國家意志得以在鄉(xiāng)土社會貫徹落實。學界關于對工作隊作為外來組織嵌入農村工作的角色定位研究，將其看作是“政府代理人”、“村莊合作者”、“資源鏈接者”以及“實踐嵌入者”。工作隊可以看作是國家力量在鄉(xiāng)村社會的縮影，代表著國家的權力和意志，通過與鄉(xiāng)村社會的互動，實現(xiàn)國家的政治目標。工作隊憑借自身所擁有的資源，在村莊發(fā)展、資源分配中展現(xiàn)出了強勢的一面，成為了國家在鄉(xiāng)村社會的代理人。工作隊員的派出機構，作為后方支持力量，在鄉(xiāng)村發(fā)展中的作用越發(fā)凸顯，通過科層身份、社會資本以及行動網(wǎng)絡等全方位的嵌入，不僅整合了村莊內部各類資源，也增強了村莊獲取外部資源的機會與能力。

另外有學者從“壓力承擔者”的角色來看待工作隊，認為工作隊是一種高度制度化的組織形態(tài)，其運作過程受制于政治考核的壓力，面對工作時往往采取一些“非制度化”的方式，爭取在短期內達到一定的效果，來完成考核任務。工作隊由外部派遣而來，缺少對地方性知識的認知，往往導致水土不服，既承受著派出單位的考核壓力，又有不被地方政府和村莊精英認可的雙重壓力。工作重點的轉移、工作隊組織內部的軟性治理以及人際關系緊張等，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導致幫扶工作陷入困境。

總的來看，工作隊對于鄉(xiāng)村地區(qū)的作用有目共睹，作為一個嵌入型柔性組織，與地方協(xié)作并進需要一個磨合過程。工作隊的目標導向與時代發(fā)展緊密相關：革命戰(zhàn)爭時期，工作隊主要是動員群眾參與革命；建國初期，工作隊則作為黨和國家的“代理人”，進行鄉(xiāng)村秩序再造、構建基層群眾的政治認同；改革開放后，工作隊主要是幫扶貧困地區(qū)發(fā)展、維護鄉(xiāng)村地區(qū)穩(wěn)定。隨著脫貧攻堅任務完成，進入到全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段，工作隊的主要任務也勢必面臨轉變。新形勢下如何做好幫扶工作，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興，就成了一個重大課題。廣東省作為先行先試地區(qū)，研究其駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作安排部署，探討組團結對幫扶機制及實踐中面臨的問題挑戰(zhàn)，具有較強的現(xiàn)實意義。

二、J縣駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作的制度安排

在中央全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，為了實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，廣東以組團結隊幫扶形式開展駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作，全面推進鄉(xiāng)村振興。幫扶單位既包括了政府機關、事業(yè)單位，也包括了國有企業(yè)，既有中直駐粵單位，也有省直、市直單位，多個層級、多個性質的單位共同組成了具有典型混合科層組織特征的駐鎮(zhèn)幫扶工作隊。

（一）工作方案出臺

2021年6月初，廣東省出臺了《廣東省鄉(xiāng)村振興駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作方案》，將全省1 127個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為重點幫扶鎮(zhèn)、鞏固提升鎮(zhèn)和先行示范鎮(zhèn)三類，600個重點幫扶鎮(zhèn)由珠三角6市、省直單位和中央駐粵單位、屬地市直屬單位按照5∶2∶3的比例組團結隊幫扶；301個鞏固提升鎮(zhèn)由屬地縣（市、區(qū)）自行組團幫扶。主要任務涵蓋了鞏固脫貧攻堅、鎮(zhèn)村公共基礎設施、鎮(zhèn)域公共服務、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和黨建引領五個方面。6月底，M市出臺《M市鄉(xiāng)村振興駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作方案》，將全市105個鎮(zhèn)劃為69個重點幫扶鎮(zhèn)和35個鞏固提升鎮(zhèn)兩大類別，其中重點幫扶鎮(zhèn)又分為省直和中直駐粵單位幫扶鎮(zhèn)18個、廣州市幫扶鎮(zhèn)30個、M市級幫扶鎮(zhèn)21個。J縣則在8月份出臺了《J縣鄉(xiāng)村振興駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作方案》，按照省市分類，全縣8個鎮(zhèn)中5個被納入到重點幫扶工作中，其中省直單位幫扶鎮(zhèn)1個、廣州市直單位幫扶鎮(zhèn)2個、屬地市直單位幫扶鎮(zhèn)2個，其余3鎮(zhèn)由縣直單位幫扶。

從省、市、縣工作方案中可以看出，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作將重心提升到鎮(zhèn)一級，區(qū)別于精準扶貧時期工作隊重心在行政村一級的制度安排。駐村扶貧工作隊主要是面向農戶，以“六個精準”實現(xiàn)了對村、戶信息的有效動態(tài)掌握和幫扶，圓滿完成了脫貧攻堅任務。全面推進鄉(xiāng)村振興時期，鄉(xiāng)村社會面臨更多的是發(fā)展問題。精準扶貧時期為了實現(xiàn)村莊基本公共基礎設施和公共服務的發(fā)展，各類資源投入到村莊中，但“撒胡椒面”式的對村幫扶，只能解決村莊基本需要，很難實現(xiàn)更好發(fā)展。資源稟賦較差的村莊，也是人口流失嚴重的區(qū)域，持續(xù)資金投入的單位效益越來越大?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》將鄉(xiāng)村分成集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類四種類型，一些資源稟賦差的村莊最終要通過搬遷撤并來實現(xiàn)發(fā)展，在保障這些村莊的基本公共基礎設施的同時，更多的是要將中心工作轉變到對人的發(fā)展和服務上。鎮(zhèn)是一個自然形成的、以集市為中心、生活交往的熟人社會，人們具有天然親近感，同時鎮(zhèn)域內各個村莊資源稟賦不同，通過鎮(zhèn)域內部的資源互補，可以激活內生動力實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展。駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作便是著眼于鄉(xiāng)村發(fā)展，統(tǒng)籌鎮(zhèn)域發(fā)展條件，以圩鎮(zhèn)及條件較好村的發(fā)展為重心，同時對特殊村莊持續(xù)幫扶。J縣的重點幫扶鎮(zhèn)中，省直單位幫扶鎮(zhèn)是城區(qū)接壤鎮(zhèn)，2個廣州市幫扶鎮(zhèn)是J縣中心鎮(zhèn)，2個屬地市幫扶鎮(zhèn)是長壽鄉(xiāng)中鄉(xiāng)，都是從鎮(zhèn)域發(fā)展的角度組團進行幫扶。

（二）幫扶單位構成

駐鎮(zhèn)幫扶工作隊每3年輪換一次，采取批次滾動輪換方式進行，延續(xù)了之前駐村扶貧工作隊的時間安排。J縣8個駐鎮(zhèn)幫扶工作隊共由33個單位組成，按照單位性質可以分為黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)等三個類別，其中黨政機關22個、事業(yè)單位6個、國有企業(yè)5個。黨政機關和事業(yè)單位涵蓋了包括省、市、縣三個層級，國有企業(yè)均為市屬國企。

珠三角派駐工作隊隊員的身份類別搭配合理，黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)較為平均，而屬地市和縣派駐的工作隊主要是以黨政干部為主，屬地市派駐的兩個工作隊中，國有企業(yè)都是駐該市的國有銀行分行，由此可以看出，作為珠三角優(yōu)勢發(fā)展地區(qū)，高校、國有企業(yè)較多，在對口幫扶工作中可以動員的社會資源相對充足。

表1 J縣駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊結對組團單位來源

（三）幫扶成員構成

在人員安排上，各單位選派1名以上干部，牽頭單位選派1名擔任隊長。省直和中直駐粵單位組團隊長由牽頭單位副處級以上干部擔任，市縣組團隊長由牽頭單位副科級以上干部擔任，掛任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記。J縣8個駐鎮(zhèn)幫扶工作隊人員配置比較均衡，均由1個隊長、4個成員，共5名成員組成，級別涵蓋了從處級到普通職員多個級別。8個掛任鎮(zhèn)黨委副書記的隊長中，除了縣里統(tǒng)籌安排的3個工作隊由縣副科級干部擔任外，其他5個重點幫扶鎮(zhèn)都是由處級干部擔任，屬于典型的低職高配。每個工作隊至少選派一名隊員擔任駐村第一書記，根據(jù)幫扶單位來源，由省委組織部統(tǒng)一選派、管理。幫扶工作隊中，既有鎮(zhèn)黨委副書記，又有駐村第一書記，在組織體系上更好地串聯(lián)起了鎮(zhèn)村，便于工作隊全盤掌握鎮(zhèn)村情況。除正式隊員外，每個鎮(zhèn)還配有金融助理、志愿者、科技特派員，提升了工作隊服務能力。

從年齡結構來看，工作隊員涵蓋了60后、70后、80后、90后四個年代，70后是中堅力量，3個珠三角幫扶工作隊的年齡結構以70后、80后為主，占比93.3%，屬地市幫扶工作隊成員則年齡偏大；從學歷上來看，學歷層次較高，以本科和研究生為主，占比將近9成，珠三角幫扶工作隊的學歷全部本科以上；從職級上來看，珠三角工作隊的職級較高，縣處級和科級干部14人，占比超過9成；在身份類別上，以黨政機關人員為主，尤其是縣派駐工作隊基本上屬于黨政機關，而珠三角工作隊在黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)三個類別中配比較為均衡。

表2 J縣駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊隊員構成

三、駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村機制的運行成效

駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作隊以“組團式”幫扶機制，動員省、市、縣三級優(yōu)勢力量入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，安排結構互補、專業(yè)對口的人才要素，匯聚多渠道資源推進鄉(xiāng)村振興，有效推動了鎮(zhèn)、村全面發(fā)展。

（一）匯聚多元主體合力

全面推進鄉(xiāng)村振興，是國家戰(zhàn)略層面破解城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略決策，是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯演進結果。縱觀近代以來城鄉(xiāng)發(fā)展關系，鄉(xiāng)村始終處于弱勢地位，其根源在于人口、土地、資金等多種資源的單向度輸出?！敖M團式”幫扶機制則從小切口破解鄉(xiāng)村振興大問題，引導鄉(xiāng)村外部力量、資源下鄉(xiāng)，推動鄉(xiāng)村振興。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊既有黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)等不同類別，又跨越了珠三角單位、市直單位和縣直單位不同地域，也包含處級、科級、職員不同層級，作為一種組團式幫扶機制，打破了原有單位性質、工作場域和科層體制，將不同單位、不同層級的人員整合在一起，使多元化主體達成一致行動，有效發(fā)揮了匯聚資源作用，聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理三大任務助推鄉(xiāng)村振興。

一是注入人才支撐。每個駐鎮(zhèn)幫扶工作隊正式隊員5名，同時著眼于鄉(xiāng)村發(fā)展中急需人才，派駐科技特派員、金融助理、志愿者，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊規(guī)模總體達100人左右，解決了鄉(xiāng)村年輕人口流失導致的人才缺乏難題。全省范圍內通過“志愿者服務鄉(xiāng)村振興行動”，吸引了高校畢業(yè)生到粵東西北駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村，扎根鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興注入鮮活力量。二是匯聚多方資源支持。8個工作隊共由33個單位組成，涵蓋了省、市、縣三級的黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)等不同性質單位，幫扶單位結合自身業(yè)務優(yōu)勢，通過投入專項資金、引進相關項目、搭建平臺等方式，為基層匯聚發(fā)展資源。如XP鎮(zhèn)牽頭單位廣州發(fā)展集團與鎮(zhèn)政府簽署“光伏小鎮(zhèn)”示范項目，計劃總投資9億元發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，總規(guī)模達220兆瓦，建成后每年發(fā)電量2.37億度。三是拓展農產(chǎn)品銷售渠道。農產(chǎn)品具有季節(jié)性，集中上市不僅使農產(chǎn)品議價空間有限，甚至無法及時賣出，陷入“增產(chǎn)不增收”的困境。GF鎮(zhèn)鷹嘴桃作為“一村一品”項目，2021年7月份產(chǎn)量達40萬斤，但由于集中上市無法及時找到銷路，剛入駐的工作隊迅速對接珠三角市場，3天時間就落實了5萬余斤的訂單，保障農產(chǎn)品及時保價銷售。

（二）激活內生發(fā)展動力

鄉(xiāng)村場域內包含著內生資源和外生資源兩種形式。外生資源是外部引入資源，是促進鄉(xiāng)村發(fā)展的輔助力量；內生資源是根植于本土的資源，是鄉(xiāng)村振興的關鍵。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊通過多種方式引入外部資源，整合內部資源，有效激活了鄉(xiāng)村內生發(fā)展動力。

一是制定鎮(zhèn)域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。通過對鎮(zhèn)域內各類資源、發(fā)展情況進行摸底，結合鎮(zhèn)域發(fā)展規(guī)劃，邀請專業(yè)隊伍進行鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，結合規(guī)劃進行任務分解，分階段分步驟推進鄉(xiāng)村振興。如GF鎮(zhèn)廣州地鐵集團結合自身優(yōu)勢，由集團規(guī)劃設計部門人員專門到場進行規(guī)劃。二是開展專業(yè)人才培訓。鄉(xiāng)村發(fā)展最關鍵的是人才。由于鄉(xiāng)村缺少產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)，村莊人口流失嚴重，農業(yè)從業(yè)人口基本在50歲以上，無力發(fā)展高效農業(yè)。針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才缺乏現(xiàn)象，由駐鎮(zhèn)幫扶工作隊申報需求，省統(tǒng)一為工作隊派駐科技特派員，長期駐鎮(zhèn)培訓產(chǎn)業(yè)人才。同時結合域內企業(yè)需求，聯(lián)系省農科院、高等院校、科研機構等進行定期現(xiàn)場培訓，為鄉(xiāng)村打造一支帶不走的“三農”工作隊伍。三是培育特色經(jīng)濟。鄉(xiāng)村資源長期閑置和低效利用，是造成鄉(xiāng)村相對落后的重要原因，如何將鄉(xiāng)村資源轉化為資產(chǎn)就成為破解鄉(xiāng)村發(fā)展困境的重要途徑。工作隊將派駐單位業(yè)務與鎮(zhèn)域資源相結合，培育特色產(chǎn)業(yè)。如CT鎮(zhèn)牽頭單位是省市場監(jiān)督管理局，結合當?shù)孛?，打造三及第特色美食街，深耕三及第文化，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。

（三）引入現(xiàn)代性治理理念

除了人口、土地、資金等各類顯性資源外，地方文化、鄉(xiāng)規(guī)民約等隱性資源也是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的重要因素。鄉(xiāng)村社會作為一個相對封閉的家族共同體，依靠歷史傳統(tǒng)下形成的鄉(xiāng)規(guī)民約行事，形成了基于鄉(xiāng)村運行邏輯的地方性知識與鄉(xiāng)土秩序，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)規(guī)民約、家風祖訓，而現(xiàn)代性規(guī)則制度“只是作為一種制度外殼將鄉(xiāng)村社會包裹起來，未能深入延伸到鄉(xiāng)村社會內部”。2006年農業(yè)稅費改革后，國家權力在部分場域退場，鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)為“權力收縮、自治下沉”格局。通過派駐工作隊，將國家意志有效輸入到鄉(xiāng)村社會，強化了國家在場。

一方面，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊帶來現(xiàn)代性治理理念。工作隊在運用自身資源為鄉(xiāng)村帶來多種資源，在決定這些資源如何利用時占據(jù)了更大的話語權，其通過柔性嵌入的方式影響著鎮(zhèn)、村的行為方式、運行邏輯。如YT村環(huán)村路建設，村莊通過多方籌款，尋找鄉(xiāng)土能人合作修建路基，降低了成本，但不符合現(xiàn)代化規(guī)則；而工作隊需要先進行估價后決定捐助額度，尋找有資質的工程隊建設，符合規(guī)則，但無形中拉高了修建成本。二者在磨合中將現(xiàn)代化的理念引入鄉(xiāng)村。另一方面，工作隊助推鄉(xiāng)村共同體構建。工作隊作為外來人員，在一定程度上置身于鄉(xiāng)土人情之外，更容易從公平、公正角度動員村民參與村莊公共事務。通過文化資源導入推動鄉(xiāng)村公共精神建設，拓展村民公共活動空間，培育村民跨越宗族的“村落共同體”意識。

（四）打造干部鍛煉交流平臺

2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，提出“把鄉(xiāng)村振興作為培養(yǎng)鍛煉干部的廣闊舞臺”。派駐工作隊，是中國共產(chǎn)黨長期以來開展農村工作、動員組織群眾的重要方式，也是鍛煉培養(yǎng)干部的一個重要方式。

一方面，駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作為工作隊員提供了鍛煉機會。工作隊員在駐鎮(zhèn)幫扶期間，長期深入基層，在解決鎮(zhèn)村發(fā)展困難的過程中，鍛煉了其擔當作為、主動破解難題的能力。鄉(xiāng)村社會依舊是一個人情社會，日常的情感互動是基層場域工作順利開展的助推器。工作隊員原本剛性的治理技術在與基層干部、群眾接觸的過程中逐漸柔化，柔性嵌入到鄉(xiāng)村社會結構中，使工作開展更有溫度，凸顯了“農民主體地位”。工作隊員的思想觀念在與基層干部群眾接觸中受到洗禮。另一方面，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊在日常工作中，帶動基層干部主動作為，在困難不斷破解過程中提升了基層干部的工作熱情與能力。

四、駐鎮(zhèn)幫扶工作隊的嵌入困境

駐鎮(zhèn)幫扶工作隊作為一個“混合科層組織”，其成員涵蓋了黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)等不同組織，盡管具有一定的組織優(yōu)勢，但每個組織都有自己的運行邏輯，跨越原本場域重新組建，在嵌入基層的過程中需要一個磨合過程。

（一）多元主體運行邏輯不同

黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)，單位性質不同，其運行邏輯和工作程序也有所區(qū)別?；旌辖M織中需要一個協(xié)調者，協(xié)調者動員能力強，混合組織便可以發(fā)揮出組織優(yōu)勢。對于駐鎮(zhèn)幫扶工作隊，牽頭單位對幫扶工作隊作用，主要取決于單位性質、資源吸納能力以及派駐人員的統(tǒng)合能力。牽頭單位作用主要體現(xiàn)在對內部團隊整合能力、與駐地黨委政府對接能力兩個方面。

J縣8個駐鎮(zhèn)幫扶工作隊中，屬地市和縣派駐工作隊均由市直和縣直黨政機關牽頭，珠三角派駐的3個工作隊中，省直駐鎮(zhèn)幫扶工作隊由省直單位牽頭，廣州市駐鎮(zhèn)幫扶工作隊則由廣州市屬國企牽頭。CT鎮(zhèn)幫扶工作隊來自于省直單位，在對駐鎮(zhèn)進行幫扶時可以借助行政系統(tǒng)的力量，定點幫扶項目可以下達市局，然后通過縣局直接到鎮(zhèn)，運行邏輯較為順暢。屬地市和縣派駐的工幫扶作隊也具有此等便利條件。廣州市派駐的幫扶工作隊則不同，他們在行政關系上沒有直屬關系，在單位性質上又屬于企業(yè)單位牽頭。對于企業(yè)來講，工作中注重效益與程序，要求進行規(guī)劃、設計、作方案、預估、考核等一整套的閉環(huán)程序，不僅延長了工作周期，中途可能還會增加額外費用；對于鎮(zhèn)村而言，工作緊任務重，更加注重效果與效率，工作往往屬于時間節(jié)點倒逼型，到了某一時間節(jié)點必須要完成某項任務，難免會出現(xiàn)邊做邊完善程序的現(xiàn)象。如GF鎮(zhèn)在“三清三拆三整治”工作中，由于時間緊迫，鎮(zhèn)村干部邊做工作邊進場整治，個別群眾家禽散養(yǎng)污染村道，多次做工作仍不圈養(yǎng)，于是鎮(zhèn)村干部先將其家禽抓走圈養(yǎng)在鎮(zhèn)養(yǎng)老院，最后在群眾答應圈養(yǎng)后還回。不同運行邏輯與工作程序需要在工作中進行磨合，對于J縣8個駐鎮(zhèn)幫扶工作隊來講，黨政機關牽頭的工作隊在剛入駐時對接更為順暢，工作開展也較為順利。

（二）鄉(xiāng)村振興工作重點方向偏差

為配合駐鎮(zhèn)幫扶工作隊開展工作，廣東省計劃于2021—2075年對粵東西北地區(qū)12市和肇慶市所轄的901個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年2 000萬元的標準籌集資金，由省、珠三角幫扶市、被幫扶市按照6∶3∶1比例分擔，M市則將幫扶比例分解為省、廣州市、M市、各縣6∶3∶0.5∶0.5。資金用于鞏固拓展脫貧攻堅成果和銜接推進鄉(xiāng)村振興、發(fā)展富民興村產(chǎn)業(yè)、提升鎮(zhèn)村公共基礎設施水平和公共服務能力，專款專用，資金使用范圍包括鞏固脫貧攻堅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務四大方面，這就使得工作隊與鎮(zhèn)之間關于資金使用重點方向產(chǎn)生了分歧。

在資金使用安排上，鎮(zhèn)認為鎮(zhèn)域公共服務和基礎設施欠缺，資金使用方向應優(yōu)先集中于環(huán)境整治和圩鎮(zhèn)、村莊公共基礎設施建設。對于個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，多輪的對村幫扶，使得村一級基礎設施和人居環(huán)境依靠專項資金投入得到較大改善，鎮(zhèn)區(qū)卻因為鎮(zhèn)級財力有限而投入不足，形成了鎮(zhèn)村基礎設施建設水平“倒掛”現(xiàn)象。因此，GF鎮(zhèn)在得到駐鎮(zhèn)幫扶資金后首先修繕了鎮(zhèn)區(qū)農貿市場周邊道路；駐鎮(zhèn)幫扶工作隊則認為鄉(xiāng)村振興之所以與精準扶貧有區(qū)別，根本在于能否依靠激活鎮(zhèn)村內生發(fā)展動力，增強鎮(zhèn)域造血功能，帶動農民增收，資金使用和項目立項應優(yōu)先產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。

從工作隊角度來看，駐鎮(zhèn)幫扶工作的最終考核將是全面性的，圍繞鞏固脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、公共服務、村民收入水平等多個方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是最能體現(xiàn)工作隊成效的方面。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基本以村為單位，規(guī)模小，產(chǎn)量供應不足影響常規(guī)銷售渠道搭建。如果單純搞鄉(xiāng)村建設，工作隊駐鎮(zhèn)的作用無法真正體現(xiàn)，工作隊駐不駐鎮(zhèn)都可以做；對于鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府來講，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是一個久久為功的過程，目前鎮(zhèn)內各村基本都形成了一村一品牌，但面臨的最大問題就是“增產(chǎn)不增收”，銷路、價格不容易掌控，目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大的困境就是銷售問題，已有產(chǎn)業(yè)不敢輕易擴規(guī)模，新產(chǎn)業(yè)不敢輕易發(fā)展，所以工作隊應該從科技服務、產(chǎn)品銷售、消費幫扶、銷售渠道建立等方面做好服務能力。不少村莊因為人口流失、人才不足導致原來已培育起來的產(chǎn)業(yè)逐漸衰落。單純農業(yè)產(chǎn)業(yè)投入是個高風險行為，想要發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)就需要進行人居環(huán)境整治與基礎設施建設，同時這兩個方面的資金投入也最容易出成效。

（三）基層需求與幫扶單位優(yōu)勢錯位

每個駐鎮(zhèn)幫扶工作隊背后都依托著多個單位，具有各自的優(yōu)勢。如XP鎮(zhèn)牽頭單位廣州發(fā)展集團本身就有很多項目投資，2021年11月與鎮(zhèn)政府簽署“光伏小鎮(zhèn)”示范項目，計劃總投資9億元發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，總規(guī)模達220兆瓦，建成后每年發(fā)電量2.37億度。項目合作中值得關注的是地面集中式和房屋分布式兩種建設模式：地面集中式規(guī)模200兆瓦，占總規(guī)模比例超過9成，一期計劃用地1 494畝，二期計劃用地3 506畝，共計劃用地5 000畝；屋頂分布式規(guī)模僅20兆瓦，占比不到一成，主要利用鎮(zhèn)政府、衛(wèi)生院、村委會、學校等公共房屋屋頂、停車區(qū)域以及公園、長廊、工業(yè)廠區(qū)等地。簽署合作意向之后，目前進展并不順利，主要集中在土地租用上。

對于鎮(zhèn)來講，XP鎮(zhèn)作為中心鎮(zhèn)，縣里的三個大型建材公司有兩個位于該鎮(zhèn)。光伏發(fā)電項目周期一般在30年左右，5 000畝土地對于鎮(zhèn)是一個很大的壓力，擔心企業(yè)大規(guī)模圈用土地，影響鎮(zhèn)的后期發(fā)展用地。光伏發(fā)電用地租金一般會低于其他性質企業(yè)用地租金，產(chǎn)生的稅收也會一定比例返還，同時光伏發(fā)電項目對本地的就業(yè)帶動作用不大，主要是用地租金收入。目前，有其他企業(yè)想在XP鎮(zhèn)投資，所以也在選擇之中?？h、鎮(zhèn)政府在考量企業(yè)引進時，除了財政收入之外，還有帶動就業(yè)的考量，兩個方面都不占優(yōu)的情況下，肯定會有所顧慮。

在駐鎮(zhèn)幫扶工作隊中不僅存在工作隊成員單位優(yōu)勢與地方需求融合嵌入的問題，還存在自選動作與地方任務壓力的矛盾。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員單位一般都有自選動作，完成省對口幫扶協(xié)作辦的要求任務，派駐隊員就需要結合單位優(yōu)勢，在規(guī)定動作或團隊動作之外做一些相關工作。某駐鎮(zhèn)幫扶工作隊員想借助單位優(yōu)勢，邀請國外專家給鎮(zhèn)學校學生上一堂外教課，感受下國外文化。于是在向鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長匯報后，請鎮(zhèn)分管領導聯(lián)系學校、找場地，安排人員布置調適設備。視頻教學順利完成，但講課內容及課件沒有向鎮(zhèn)里提前報備，最后書記有些責怪，最終做了事卻沒有得到贊許。其實對于鎮(zhèn)來講，首先需要安排人員對接、參與，對原本就工作緊張的鎮(zhèn)里來說增添了壓力，同時外教講課內容沒有及時審核，容易引起不必要的麻煩。對于同樣一件事情，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊與鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府的考慮角度有待溝通磨合。

（四）精英文化與地方文化的磨合互嵌

鄉(xiāng)土社會作為一個熟人社會，有一套自己的運行規(guī)則，形成了特征明顯的地方性知識。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊作為一個臨時搭建的外來組織，代表的是一種外來的“精英文化”，在鄉(xiāng)村社會開展幫扶工作，需要充分了解地方性知識，懂得鄉(xiāng)土社會內部的運行規(guī)則。許漢澤、李小云等認為，駐村干部開展工作時，會在一定程度上受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村莊干部的“共謀”，以及鄉(xiāng)土社會中的排斥，進而影響駐村幫扶工作的成效。

YT村自2020年就開始計劃拓寬環(huán)村道路，并邀請縣領導和主管部門現(xiàn)場調研，同意了立項建設。按照丁縣鄉(xiāng)村基礎設施建設要求和資金使用規(guī)定，財政資金不能用于占用土地及附屬物的補償，只有在道路路基成形、沿線達到無障礙施工的條件下才能入場鋪設道路。J縣的普遍做法是由村莊或村民理事會牽頭，動員鄉(xiāng)賢與村民捐款，爭取縣直部門及鎮(zhèn)政府的資金支持。YT村起初預算費用約130萬元，各部門爭取資金約30萬元，加上鄉(xiāng)賢捐款才達到預算費用的一半額度，想爭取駐鎮(zhèn)幫扶工作隊的支持。以廣州地鐵集團為首的GF鎮(zhèn)駐鎮(zhèn)幫扶工作隊在爭取派出單位支持后，廣州地鐵集體允諾出資做好路基，但要求前期施工要由具有資質的企業(yè)通過招投標來承接。于是村兩委又重新測算了做路基費用，一下子升到了470萬—510萬元。村兩委給出前期測算資金低的原因有兩個：一是村兩委和村民理事會動員村民讓地，象征性地按照每平方米100元給予一點補償，有些村民甚至主動捐地折算捐資金額；二是找會做工程的包工頭帶人施工，基本成本就是工人做工工資和材料費用。如果讓企業(yè)施工，土地讓渡價格要達到每平方米450元以上，再加上招投標費用、項目稅費等，導致預算費用飆升。

近年來，J縣在鄉(xiāng)村基礎設施建設過程中，按照政府主導、社會籌資、群眾參與的原則，村莊通過鄉(xiāng)賢捐款實現(xiàn)無障礙施工、政府財政投資建設，前期工程及村莊小工程都交給村莊來做、政府驗收，既籌集了多方資源，減輕了政府財政投入壓力，又調動了村民參與積極性，J縣也被評為省級人居環(huán)境整治示范縣。廣州地鐵集團作為企業(yè)，必須嚴格按照企業(yè)流程進行，但又不想只是通過捐款參與到環(huán)村路建設中。兩種規(guī)則、兩種文化，在YT村環(huán)村路建設中產(chǎn)生碰撞。

五、駐鎮(zhèn)幫扶工作隊的柔性嵌入機制

駐鎮(zhèn)幫扶工作是一個長期的過程，作為工作開局之年，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊與鎮(zhèn)村之間必然存在多重錯位，需要針對錯位進行磨合嵌入，逐漸構建起市縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)黨委為核心的多元合作機制。

（一）完善市、縣、鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調機制

要建立完善市、縣、鎮(zhèn)三級統(tǒng)籌協(xié)調機制，強化縣域內駐鎮(zhèn)幫扶工作隊統(tǒng)籌協(xié)調。按照《廣東省鄉(xiāng)村振興駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作方案》要求，廣州市在M市設立了廣州市對口幫扶M州指揮部，總指揮擔任M市市委常委、副市長，專門統(tǒng)籌協(xié)調廣州市對口幫扶工作。各縣（區(qū)、市）設立幫扶工作組，協(xié)調本區(qū)域駐鎮(zhèn)幫扶工作，但作用發(fā)揮并不明顯。J縣8個駐鎮(zhèn)幫扶工作隊中省直幫扶工作隊、廣州市幫扶工作隊、M市幫扶工作隊、J縣幫扶工作隊等4個類別，不同類別之間的協(xié)調統(tǒng)籌面臨障礙。幫扶工作中指揮部是駐地最高領導機構，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊具體執(zhí)行落實，幫扶資金、幫扶事務卻在縣一級統(tǒng)籌，導致了權責不匹配現(xiàn)象。因此，要將縣內4種類型幫扶工作隊統(tǒng)籌起來，建立定期協(xié)調溝通機制，定期召開協(xié)調推進會，破解各駐鎮(zhèn)幫扶工作隊各自為戰(zhàn)的局面，相互之間要協(xié)作互補、形成合力。同時，統(tǒng)籌協(xié)調駐鎮(zhèn)幫扶工作隊在全縣域范圍內優(yōu)勢與需求鎮(zhèn)結對，彌補需求與優(yōu)勢的錯位問題。

（二）建立駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員單位協(xié)調對接機制

建立駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員定期匯報制度。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊中，盡管省直單位和廣州市派駐干部級別基本上以科級、處級干部為主，但在派駐單位內部屬于中層以下干部，無法及時向單位領導匯報，只能按部就班先向直屬領導匯報，再逐級向上匯報，既延誤了時機，也可能會過濾掉信息，無法及時統(tǒng)籌協(xié)調到單位最大資源。通過建立駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員定期匯報制度，定期以書面或座談方式向單位領導匯報工作，有效協(xié)調單位一致行動，使單位各處室、科室或院系形成合力，爭取最大支持資源，發(fā)揮最大效用。同時，建立駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員單位定期會商制度。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊最少的由2個單位，最多的由5個單位組成。盡管工作方案要求每個成員單位的正職和副職分管領導每年都要到幫扶鎮(zhèn)實地調研，加強對被幫扶鎮(zhèn)的幫扶工作，但并未與各成員單位之間溝通。通過建立定期會商制度，各成員單位之間如何實現(xiàn)信息互通、優(yōu)勢互補，可以更好地推動幫扶工作。

（三）建立駐鎮(zhèn)幫扶工作隊駐鎮(zhèn)掛村聯(lián)戶工作機制

鄉(xiāng)村社會的運行有其內在規(guī)則，鄉(xiāng)土精英擁有著對鄉(xiāng)村運行規(guī)則的主導權與解釋權。鄉(xiāng)村振興工作是一個系統(tǒng)性工程，并非單純依靠行政體制就可以完成，必須抓住村莊中最了解鄉(xiāng)土人情的關鍵少數(shù)，發(fā)揮其引導參與能力。調研中發(fā)現(xiàn)，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊長期駐扎在鎮(zhèn)上，較少深入村莊展開調研，即使掛村第一書記也很少真正深入到村莊了解村情民意。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊想要開展工作，就需要建立與村民的聯(lián)系，尤其是與鄉(xiāng)村精英的長期溝通，了解村莊發(fā)展的痛點難點及工作開展的運行邏輯。

因此，駐鎮(zhèn)幫扶工作隊可以在鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌下，建立駐鎮(zhèn)掛村聯(lián)戶工作機制，通過在鎮(zhèn)一級掛任副書記、在行政村掛任第一書記的基礎上，定點聯(lián)系幾戶村民，建立長期幫扶聯(lián)絡機制，形成打通鎮(zhèn)、村、戶的三級聯(lián)通機制，破解對地方文化不熟、村情民意不了解的現(xiàn)實困境。

（四）完善駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員激勵機制

任何一項工作的開展，最終落實成效關鍵在人。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員舍棄原有單位和家庭生活，長期在偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，承受著巨大的工作和生活壓力。所以要加強對駐鎮(zhèn)幫扶工作隊成員的激勵機制，既要工作上給予鼓勵支持，又要生活上給予關心關愛。

從工作上來講，要建立體系化的容錯機制，增加工作施展空間，農業(yè)產(chǎn)業(yè)本身就是一個高風險產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)費時費力，要從體制機制上建立一整套的容錯機制，給予隊員修正機會。同時給予一定的工作補貼，達到一定期限的享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼，明確資金來源。對完成期限的干部，按照考核結果，優(yōu)先評優(yōu)、提拔使用，晉升職級；在生活上，被幫扶縣要定期組織駐鎮(zhèn)幫扶工作隊進行團隊交流學習，被幫扶鎮(zhèn)要定期關心工作隊員生活情況，及時協(xié)助解決困難。此外，可以按照駐鎮(zhèn)時間給予一定的假期獎勵，解決其與家庭長期分離的困境。

總結與討論

向鄉(xiāng)村地區(qū)派駐工作隊是中國共產(chǎn)黨開展農村工作、動員組織群眾的重要方式。不同歷史階段，工作隊肩負著不同的歷史任務。脫貧攻堅時期，幫扶工作隊主要面向貧困戶，派駐到村可以及時精準掌握貧困戶動態(tài)。進入到全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段，主要任務是守住糧食安全和不發(fā)生規(guī)模小返貧的“兩個底線”，做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理“三個重點工作”。駐鎮(zhèn)幫扶工作隊這一組團幫扶機制，由不同行業(yè)、不同地區(qū)的單位組團構成，既具有一定的科層性質，又帶有較強的混合性，根據(jù)任務需要又將金融助理、科技特派員、志愿者等納入進來，構成了特征明顯的混合科層組織，能夠機動靈活地集中力量對重點鎮(zhèn)進行幫扶，可以發(fā)揮集成優(yōu)勢。但工作隊成員來自不同性質的單位，不僅面臨著內部成員及其來源單位的磨合，在嵌入鄉(xiāng)村社會過程中也面臨一些困境，可以通過完善統(tǒng)籌協(xié)調機制、內部協(xié)調對接機制、駐鎮(zhèn)掛村聯(lián)戶工作機制和成員激勵機制，推動駐鎮(zhèn)幫扶工作隊有效嵌入鄉(xiāng)村社會。縣域作為最為基礎和完整的治理單元，幫扶資金也在縣級統(tǒng)籌，因此，盡管駐鎮(zhèn)幫扶工作隊“駐在鎮(zhèn)、掛在村”，但應該從縣的層級對全縣駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村工作進行統(tǒng)籌，使不同來源、不同層級的駐鎮(zhèn)幫扶工作隊在縣的統(tǒng)籌下進行優(yōu)勢資源互補、形成合力，同時發(fā)揮工作隊對外聯(lián)系功能，最終形成縣域內部統(tǒng)籌、外部聯(lián)結、多方合力的組團幫扶機制。

馬華，負責方向指導、調研協(xié)調、理論分析與文章修改；王曉賓，負責實地調研與文章初稿撰寫、終稿修改。