吉富星

(中國社會科學(xué)院大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院，北京 102488)

提要： 流域治理作為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保事業(yè)，離不開政府支持，但市場機制的普遍缺位影響了激勵與問責(zé)的有效性，也阻礙了生態(tài)價值的充分實現(xiàn)。當(dāng)前，亟須探索政企深度合作的“準(zhǔn)市場化”機制，來破解治理碎片化、運營效率低、收益平衡難等痛點，切實提升治理的系統(tǒng)效率與綜合效益，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。核心是要探索政府與市場協(xié)同發(fā)力這一“準(zhǔn)市場化”下的治理機制和運作模式，提升流域運營效率和“造血”能力，形成綜合治理、生態(tài)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的投入與產(chǎn)出的良性閉環(huán)。其中，應(yīng)重視多主體協(xié)調(diào)為引領(lǐng)、資本聯(lián)合為紐帶的組織方式創(chuàng)新，形成“投、建、管、運”一體化運作，發(fā)揮“專業(yè)的人干專業(yè)的事”和激勵相容機制作用，形成跨時空資金平衡和高效溢價回收。積極探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)(EOD)、全要素統(tǒng)籌一體化開發(fā)等“準(zhǔn)市場化”機制，將生態(tài)環(huán)境治理與資源開發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合，進行系統(tǒng)謀劃和綜合平衡。目前流域治理仍存在一定體制機制障礙，未來應(yīng)繼續(xù)創(chuàng)新政策，完善市場機制，加強治理模式、資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補償、綠色金融、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等協(xié)同改革。

一、問題的提出

黨的十八大以來，中央將生態(tài)文明建設(shè)放到治國理政的重要位置。目前，我國生態(tài)環(huán)境保護取得重大進展，但治理模式及其生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)仍存在較大“短板”，市場化機制作用或社會資本參與方面仍面臨一些“堵點”。為此，2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》提出，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動生態(tài)產(chǎn)品價值有效轉(zhuǎn)化。2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》指出，統(tǒng)籌必要投入與合理回報，暢通社會資本參與和獲益渠道，創(chuàng)新激勵機制、支持政策和投融資模式，激發(fā)社會資本投資潛力和創(chuàng)新動力。這些文件為今后生態(tài)環(huán)境治理提供了根本遵循，但政策落地見效還需要進一步探索。

其中，流域治理作為公益性環(huán)保事業(yè)，涉及區(qū)域廣、主體多，且存在運作復(fù)雜、效率不高、投資回報機制不健全、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化難等問題。在經(jīng)濟下行壓力和地方隱性債務(wù)整肅形勢下，單一依靠地方政府投入和運營管理已顯得力不從心，“九龍治水”式效率有待提升。與此同時，依托流域治理開展資源經(jīng)營開發(fā)尚未有效構(gòu)建起來，仍須破解流域生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等痛點。尤其是市場機制普遍缺位影響了激勵與問責(zé)的有效性，阻礙了資源價值的充分實現(xiàn)。毋庸置疑，流域特殊性離不開政府支持，但政府不能因此而“大包大攬”，如何將“政府主導(dǎo)、市場運作”落到實處，將潛在生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實優(yōu)勢是不可回避的難點。

當(dāng)前流域治理亟須破解現(xiàn)行制度體系下深層次瓶頸制約，倡導(dǎo)在政府主導(dǎo)下“準(zhǔn)市場化”這一內(nèi)涵式“造血”模式。結(jié)合永定河、新安江、成都錦江等多個流域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，應(yīng)借鑒其協(xié)調(diào)組織形式、經(jīng)營開發(fā)與資源價值實現(xiàn)等市場機制經(jīng)驗。通過政府與市場協(xié)同發(fā)力，健全政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，推動綠水青山向“金山銀山”更加充分轉(zhuǎn)化，更好實現(xiàn)“少花錢、多辦事、辦好事”的目標(biāo)。

二、研究進展

我國生態(tài)補償與在國外生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(PES)類似，相關(guān)研究較多，但補償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大分歧。生態(tài)補償本質(zhì)是實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化[1]，可分為科斯概念下和庇古概念下的兩種解決思路[2]。整體來看，主要依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值、利益相關(guān)者的支付補償意愿[3]、生態(tài)建設(shè)成本[4]、生態(tài)足跡等[5]對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)進行測算。同時，我國生態(tài)補償主要還是政府財政主導(dǎo)模式，資金來源渠道和補償方式單一[6]，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補償方式未得到應(yīng)有重視[7]。并且，各方對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)核算方法和指標(biāo)的選取仍存有較大爭議[8]。

生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制越來越受到重視，但國內(nèi)外理論和實踐存在較大差異。市場化工具被視為解決棘手環(huán)境問題的一種經(jīng)濟高效的手段，被各國廣泛應(yīng)用于生物多樣性、空氣污染、非點源污染、土地保護等領(lǐng)域[9]。國外的市場化手段包括收取水費(稅)、用水者付費和污染者付費、征收環(huán)境稅等方式，所謂的市場治理模式是依托市場經(jīng)濟開展水權(quán)交易、排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓等靈活有效的經(jīng)濟手段[10]。發(fā)達國家環(huán)境服務(wù)付費為主的公私合作體系和市場化交易體系也在處于不斷完善階段，無法單獨解決我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)問題[11]。由于我國生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定困難、廣泛的外部性、過高的交易成本等問題，在現(xiàn)實中基本不存在生態(tài)產(chǎn)品市場，生態(tài)補償在現(xiàn)實中無法自發(fā)實現(xiàn)[2]。當(dāng)前，還需要夯實創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的根基，拓展生態(tài)環(huán)境承載空間[12]。

毋庸置疑，要健全流域生態(tài)補償長效機制，必須重視市場化和社會化補償?shù)确绞?，但在操作中面臨諸多難點[6]。只依靠政府力量進行生態(tài)治理收效甚微且難以持續(xù)，市場化手段是重要改革方向，如可采取“土地置換”“生態(tài)交易”等補償方式[2]。但是，國際上普遍采用基于稅收和“聯(lián)合開發(fā)”的溢價回收模式，在國內(nèi)遇到制度性制約較大[13]。癥結(jié)主要表現(xiàn)為制度建設(shè)滯后于市場演進、公私合作契約精神匱乏、生態(tài)產(chǎn)品交易市場淺層化發(fā)育等方面[11]。

已有文獻就多元化生態(tài)補償進行了有益的探索，但對補償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、方式存在分歧。西方國家科斯或庇古概念下的市場化邏輯，與我國生態(tài)產(chǎn)品市場現(xiàn)實情況存在較大差異，并面臨較大應(yīng)用挑戰(zhàn)。顯然，市場化工具并不能替代政府規(guī)制，綠水青山不會在市場中自動實現(xiàn)向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變。在我國流域治理過程中單一政府主導(dǎo)或完全市場主導(dǎo)都存在不足，都難以形成激勵相容機制。永定河流域治理資金缺口約60%，但治理成效較為顯著，具有一定的借鑒意義。永定河流域探索利用類似市場(market-like)力量去承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)[14]，推動“造血”類的市場化機制，形成流域治理帶動生態(tài)資源開發(fā)的良性互促局面。本文基于流域治理相關(guān)理論和典型案例，嘗試研究多主體、政企合作模式下“準(zhǔn)市場化”治理和生態(tài)補償機制，以期為提升流域治理的系統(tǒng)效率與綜合效益提供借鑒和參考。

三、流域“準(zhǔn)市場化”治理機制和運作模式的創(chuàng)新

美國田納西河流域管理局(TVA)屬于政府資助企業(yè)(GSE)，是介于政府部門和私人企業(yè)之間的特殊目的載體(SPV)，專司田納西河流域的綜合治理工作，有力促進了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，兼顧了市場機制和公共目標(biāo)，是較為成功的流域治理典范。對我國流域治理而言，如何將“政府主導(dǎo)、市場運作”落到實處是一個難點，重點是破解治理主體虛化、主責(zé)不清、投入不持續(xù)等問題。從流域治理相關(guān)理論和案例看，流域治理應(yīng)有效利用市場機制來提升公共產(chǎn)品的供給效率和資源開發(fā)效率，形成“造血式”的良性發(fā)展。可從多元共治、系統(tǒng)集成、溢價回收幾個維度進行“準(zhǔn)市場機制”探索，注重公司化治理、市場化運作和一體化開發(fā)。

(一)基于多元共治和政企合作，創(chuàng)新協(xié)調(diào)組織方式

流域是自然地理和經(jīng)濟發(fā)展的復(fù)合區(qū)域，其治理必然涉及跨區(qū)域聯(lián)動、多主體利益協(xié)調(diào)等復(fù)雜問題。這就容易出現(xiàn)行政區(qū)劃分割引發(fā)的治理體系碎片化、運營效益低下、運營持續(xù)性差等問題。顯然，政府作為單一主體，無論資金供給還是專業(yè)管理能力都是有限的，要逐步改革“大包大攬”“輸血式”發(fā)展弊端。故而，一方面，要避免“公地悲劇”和“九龍治水”等亂象；另一方面，要充分調(diào)動各方積極性，形成激勵相容的合作機制。

流域治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要基于多元共治做好頂層設(shè)計，凝聚形成流域上下游地區(qū)、各類主體的合力，建立多元主體風(fēng)險共擔(dān)、利益共享機制[15]。流域治理涉及規(guī)劃、設(shè)計、融資、施工、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、運營管理等多個環(huán)節(jié)，要充分協(xié)調(diào)好政府間關(guān)系，在規(guī)劃、政策、監(jiān)管等方面發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。同時，解決實施過程中的資金、土地、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等難點，充分發(fā)揮市場機制作用。通過契約式合作，政府可以作為更獨立的規(guī)制者，將流域治理的生產(chǎn)責(zé)任通過合約授予專業(yè)第三方，更有效地實施“硬”預(yù)算約束和質(zhì)量、成本、服務(wù)等方面績效監(jiān)管，從而提高公共服務(wù)供給效率。

為進一步加強內(nèi)生性合作動能，可以考慮構(gòu)建以政府協(xié)調(diào)為引領(lǐng)、資本聯(lián)合為紐帶的統(tǒng)一合作體系，形成多級政府與市場協(xié)同發(fā)力模式。其中，永定河流域采取“部省多級政府統(tǒng)籌+多元主體股份合作”的政企合作模式具有一定創(chuàng)新性，運營路徑見圖1。永定河2018年組建了部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國家發(fā)展改革委牽頭、水利部及各省參與，沿線北京、天津、河北、山西四地和中交集團(央企)按照35∶5∶15∶15∶30的出資比例設(shè)立合資公司，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營管理。各方股權(quán)比例與本地建設(shè)規(guī)模、治理責(zé)任基本匹配，該項目北京段實現(xiàn)25年來首次全線通水[16]。該模式采取高位推動方式，構(gòu)建上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)順暢的合作機制，具有較強的參考意義。

圖1 永定河流域協(xié)調(diào)與運營路徑

通過創(chuàng)新協(xié)調(diào)組織方式、構(gòu)建利益兼容的合作平臺，可以更好地強化政企深度合作，更有力遵循市場規(guī)律，實現(xiàn)全流域治理和開發(fā)“一盤棋”，有助于破解跨區(qū)域協(xié)調(diào)之痛，開辟全新治理路徑。由沿線政府、專業(yè)開發(fā)商來共同組建流域投資公司，形成以資本聯(lián)合為紐帶的政企合作體系，可以更有效地加強政府間協(xié)調(diào)，并激勵技術(shù)、管理等創(chuàng)新活動。流域公司不是傳統(tǒng)政府融資平臺公司，作為“準(zhǔn)市場化”主體兼具公益和市場雙重屬性，依據(jù)契約和市場原則履行相關(guān)公共職責(zé)，并采取商業(yè)化方式負(fù)責(zé)流域整體的投資、融資、建設(shè)和運營管理。各級政府結(jié)合規(guī)劃和各地投入規(guī)模，合理設(shè)置合資公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，但出資上適當(dāng)減輕上游政府投入壓力。屬地政府給流域公司相應(yīng)的政策支持和必要的財政補貼，并配置相應(yīng)的資源，確保流域公司更好開展市場化融資和運營工作。

(二)基于系統(tǒng)集成和協(xié)同效應(yīng)，創(chuàng)新一體化運作方式

流域各自然地理要素是一個不可分割的整體，兼有資源、生態(tài)和經(jīng)濟功能。流域治理涉及行業(yè)領(lǐng)域多、子項目繁雜，具有投入大、實施難度大、回報周期長等特點。如果采用具體工程項目為對象的投融資平衡方式，很難實現(xiàn)持續(xù)融資和長期治理目標(biāo)。從國內(nèi)多個河流、湖泊的生態(tài)修復(fù)與治理情況看，大都停留在政府工程建設(shè)、EPC(工程總包)方式上，或者少量采取分段式、單體式的特許經(jīng)營或PPP等投入方式。這些模式容易割裂系統(tǒng)內(nèi)部要素的自然聯(lián)系和范圍經(jīng)濟，造成治理主體分散化、治理效果碎片化、資金投入難以持續(xù)等難題。

流域治理是一項長期而艱巨的公益性事業(yè)，各國已從關(guān)注公共項目本身的投資效應(yīng)，擴大到了城市規(guī)劃、公共政策的市場影響和增值效應(yīng)方面[18]。流域治理普遍缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，需要挖掘項目相關(guān)的商業(yè)性要素，算好大賬、綜合賬。這就需要摒棄傳統(tǒng)以具體子項目為對象進行投融資平衡的思路，立足從更大空間、更廣范圍、更長周期上實現(xiàn)投融資平衡。市場化機制要秉承EOD(生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā))、全要素統(tǒng)籌開發(fā)理念，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與資源綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將經(jīng)營收益反哺到生態(tài)修復(fù)。

為避免生態(tài)治理投入與其帶來的價值提升脫節(jié)，或避免割裂實施，應(yīng)堅持系統(tǒng)觀念，將生態(tài)治理項目和資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體，盡可能由一個主體牽頭開展項目謀劃、一體化實施和“一攬子”推進，但在后續(xù)子項目實施過程中仍可引入不同的專業(yè)機構(gòu)參與運營。流域治理有必要強化全流域、全過程各要素的系統(tǒng)謀劃和集成實施，堅持山水林田湖草是一個生命共同體方式去治理，從生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市布局等方面綜合考慮，并貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程。其中，永定河流域注重全流域整體規(guī)劃、上下聯(lián)動協(xié)調(diào)、全過程管控，構(gòu)建了以政府為引導(dǎo)、企業(yè)為主體的“投、建、管、運”一體化新模式，具體運作體系見圖2，該模式具有一定創(chuàng)新性。通過一體化實施，可以更好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)收入反哺生態(tài)環(huán)保，資金籌措和融資平衡等都在一個市場主體內(nèi)部完成，邊界更為清晰、統(tǒng)籌運作更為便利，大大調(diào)動了各主體的主觀能動性，也為市場化融資創(chuàng)造了條件。

圖2 流域公司一體化運作體系

為更有效地發(fā)揮一體化效應(yīng)，要注重各種資金、資源、資產(chǎn)等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過“肥瘦搭配”、組合開發(fā)，以商業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，努力實現(xiàn)收益與融資自求平衡，形成高效運營的長效機制。一是統(tǒng)籌各種資金投入，按照市場化方式籌措資金，探索形成區(qū)域內(nèi)經(jīng)營性資產(chǎn)、資源和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等多種收益平衡的融資模式。流域公司作為治理主體匯聚各類資金，統(tǒng)籌使用中央專項資金及沿線政府用于流域治理的財政資金，并通過市場化手段引入各種投資者及融資工具。這就需要充分考慮項目未來的經(jīng)營性現(xiàn)金流以確保償債來源，繼而要求流域公司與各地政府合作挖掘流域周邊的土地、生態(tài)等資源收益，增強自我“造血”功能。二是統(tǒng)籌建設(shè)階段全流域生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)和工程建設(shè)體系，優(yōu)化上下游、左右岸的規(guī)劃及設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，提高全流域各子項目的聯(lián)動建設(shè)效率。在實施過程中，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草等各自然生態(tài)要素的修復(fù)與提升，突出建設(shè)重點、優(yōu)化建設(shè)時序和聯(lián)動建設(shè)，積極推動治理范圍延伸和拓展[12]。流域公司作為綜合治理與生態(tài)修復(fù)的實施主體，重點將河道治理與區(qū)域、街鎮(zhèn)規(guī)劃緊密結(jié)合，將河道清淤、堤岸綠化、郊野公園、濕地建設(shè)、污水、供水等緊密結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)綜合治理與資源開發(fā)一體化運作。三是統(tǒng)籌流域運行階段的管理維護，推動生態(tài)水量統(tǒng)一監(jiān)測、調(diào)度以及工程項目的統(tǒng)一維護維修，提高生態(tài)治理協(xié)同效率。采用先進的維修養(yǎng)護技術(shù)，提高工程管理養(yǎng)護規(guī)范化、專業(yè)化水平，更好地保障水量、水質(zhì)和工程質(zhì)量[17]，同時，也為流域生態(tài)補償?shù)挠嬎?、支付和考核奠定基礎(chǔ)。四是統(tǒng)籌流域范圍內(nèi)的資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)衍生產(chǎn)業(yè)的運營管理，利用資產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益反哺河流生態(tài)治理，增強整體融資可獲得性和發(fā)展可持續(xù)性。沿線地方政府在自有財力和管理能力有限的情況下，配置相應(yīng)的資產(chǎn)或授予相應(yīng)的開發(fā)權(quán)給流域公司，由其負(fù)責(zé)投資運營。綜上，流域公司集工程實施者、資源開發(fā)者、資產(chǎn)經(jīng)營管理者高度統(tǒng)一，形成高度協(xié)同和集成效應(yīng)，有助于流域治理整體提質(zhì)增效[16]。

(三)基于溢價回收和市場導(dǎo)向，創(chuàng)新多種投融資方式

流域治理無疑會帶來區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和周邊物業(yè)、商業(yè)等升值，通過開展與流域治理相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資源項目開發(fā)，基于市場化運作獲得投資收益，則可以“反哺”流域治理項目投入，這稱之為“溢價回收”(value capture)。這個過程實際上是“外部性內(nèi)部化”或外生資源“資產(chǎn)化”的過程，能有效地將綠水青山蘊含的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

流域開發(fā)從設(shè)計之初就應(yīng)注重“準(zhǔn)市場化”機制下的資源配置和溢價回收，形成互相支撐的良性“造血”循環(huán)。用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和人口，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價、增值，并以此對生態(tài)治理進行反哺。沿線各地除了必要的財力支持外，還可為流域公司匹配優(yōu)質(zhì)資源，形成“肥瘦搭配”，并采取多種資金平衡、多種投入模式。尤其是要重點統(tǒng)籌各類資產(chǎn)、資源，形成相對充裕的經(jīng)營性現(xiàn)金流，構(gòu)建市場化還款來源。在運作方式上，可整體或單體采取PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、EOD等方式引入市場機制和社會投資。

按“經(jīng)濟可持續(xù)、財務(wù)自平衡”原則，探索多種資金注入、多主體投入并舉的政企合作模式，建立適宜的投融資機制。流域公司根據(jù)自身條件和項目需求選擇相適宜的投融資方式或組合，如政府債券、投資基金、貸款(政策性、商業(yè))、PPP模式、資產(chǎn)證券化等。其一，采取市場主導(dǎo)方式來融資，即由流域公司采取項目綜合現(xiàn)金流還款方式來融資。該模式意味著地方政府需要向流域公司注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，如經(jīng)營性土地資源、水庫、水廠等，或支持流域公司獲得水費、生態(tài)補償?shù)仁找?。其二，采取PPP、特許經(jīng)營等政企合作方式，政府需要根據(jù)項目經(jīng)營性現(xiàn)金流或公益屬性，提供必要的可行性缺口補助。對具有一定經(jīng)營收益或較少經(jīng)營收益的公益性項目，探索采用BOT(建設(shè)-運營-移交)、ABO(授權(quán)-建設(shè)-運營)等模式授予流域公司投資建設(shè)，或引進專業(yè)的社會資本來投資運營，地方政府按績效進行付費或補貼，具體交易結(jié)構(gòu)見圖3。其三，與政府投入模式形成協(xié)同，政府采取資本金注入、特殊財政補貼、投資補助、專項債委托代建等方式在監(jiān)管基礎(chǔ)上將資金劃轉(zhuǎn)給流域公司統(tǒng)籌投入。

圍繞合格的市場化主體，加強周邊資源配置和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，形成多種綜合收益和現(xiàn)金流，構(gòu)建市場化信用結(jié)構(gòu)。流域公司通過合理商業(yè)模式，獲取相應(yīng)合理收益，形成“投入-產(chǎn)出”跨時空“閉環(huán)”機制，以此實現(xiàn)項目良性運行。此外，創(chuàng)新生態(tài)補償受益權(quán)質(zhì)押、生態(tài)資源權(quán)益動態(tài)擔(dān)保等風(fēng)險緩釋措施，嘗試水權(quán)、林權(quán)等使用權(quán)抵質(zhì)押等信貸業(yè)務(wù)，或以合同項下形成的應(yīng)收賬款或收益作為質(zhì)押擔(dān)保，探索“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項目貸”等模式。例如，成都錦江引入社會投資，通過合資公司采取“政府專項債+市場化融資”進行投入。政府將沿線或綠道2000米范圍內(nèi)的出讓土地部分溢價列入專項收入，基礎(chǔ)設(shè)施配套費列入專項建設(shè)基金，還授權(quán)公司開展旅游觀光、水上娛樂、廣告、停車場等經(jīng)營性業(yè)務(wù)，較好解決了融資難題。

圖3 流域公司采用PPP模式的交易結(jié)構(gòu)

四、“準(zhǔn)市場化”機制的一體化經(jīng)營開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑探索

如何發(fā)揮政府在流域綜合規(guī)劃、資源和產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面的調(diào)控和引導(dǎo)作用，運用市場機制挖掘資源運營收益是一大難點。流域“準(zhǔn)市場化”機制要著眼于區(qū)域開發(fā)的跨期平衡、多方式綜合平衡。在政府監(jiān)管基礎(chǔ)上，合理給予相應(yīng)優(yōu)惠政策、配置相應(yīng)基礎(chǔ)資源，支持流域公司形成經(jīng)營開發(fā)的良性閉環(huán)，提高生態(tài)產(chǎn)品溢價。尤其是政府、流域公司積極與各領(lǐng)域?qū)I(yè)主體合作，遵循“專業(yè)的人干專業(yè)的事”原則，探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)(EOD)、全要素資源統(tǒng)籌一體化開發(fā)等模式和激勵相容機制，將生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產(chǎn)品價值、資源(土地等)開發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效結(jié)合，實現(xiàn)全流域“一盤棋”的高效資源開發(fā)。

(一)加強確權(quán)，釋放產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益，加快推進生態(tài)產(chǎn)品市場交易

進一步明晰資源產(chǎn)權(quán)，激活資產(chǎn)、資源各類權(quán)能。繼續(xù)推動自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，加強流域沿線的山水林湖草等各類資源的確權(quán)登記，明晰所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利及其主體。適度擴大出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能，使持有主體可以獲得直接收入，或信用貸款，或通過入股變成資產(chǎn)或分紅[19]。鼓勵生態(tài)保護修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤，允許利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等獲取收益。此外，建立起環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，開展排污許可、碳匯等權(quán)利，賦予權(quán)利人相應(yīng)權(quán)利[20]。

結(jié)合流域治理特點，進一步優(yōu)化環(huán)境，創(chuàng)建市場，根據(jù)不同類型生態(tài)資源特色，形成不同的市場化經(jīng)營路徑，實現(xiàn)市場化、多元化的生態(tài)補償格局和可行的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式。一方面，在森林、濕地、生物多樣性和自然保護區(qū)等領(lǐng)域構(gòu)建有償使用、購買服務(wù)、生態(tài)補償?shù)壬鷳B(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。同時，嘗試推進綠化、清水增量責(zé)任指標(biāo)等，積極開展水權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)等生態(tài)資源權(quán)益市場交易，探索“濕地銀行”“水銀行”“森林銀行”等自然資源市場化交易路徑。此外，對物質(zhì)供給、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)等生態(tài)產(chǎn)品，將其“分類打包”“有機組合”來對接市場，實現(xiàn)流域生態(tài)保護和生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一。如將農(nóng)田、水域岸線、集體用地和房屋等資源導(dǎo)入生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等進行產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)。在此過程中，地方政府可通過政府采購、購買服務(wù)等方式支持流域公司生態(tài)修復(fù)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

(二)充分利用政策和物業(yè)溢價，開展土地資源整治與綜合開發(fā)

隨著生態(tài)修復(fù)、濱水環(huán)境提升、流域沿線空間優(yōu)化，周邊物業(yè)價值將迅速攀升，要充分重視“流域治理+片區(qū)開發(fā)”等聯(lián)動開發(fā)模式。應(yīng)注重空間、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、土地規(guī)劃，將生態(tài)修復(fù)子項目與當(dāng)?shù)匾?guī)劃緊密銜接，實現(xiàn)良性互動和互促。在生態(tài)修復(fù)和治理過程中，可充分利用土地指標(biāo)政策、土地升值來獲得相應(yīng)經(jīng)營收益，形成溢價回收和公益性項目的成本補償。例如，成都錦江積極加強“土地+水資源”開發(fā)，建設(shè)了成華公園、上新橋公園等特色主題公園，成功孵化“錦江夜游”IP，同時，加大了沿線資產(chǎn)收儲、產(chǎn)業(yè)投資力度，獲得一批特許經(jīng)營權(quán)、商業(yè)用房等經(jīng)營性資源，形成了良性開發(fā)機制。

在土地資源開發(fā)標(biāo)的上，可充分利用蓄滯洪區(qū)土地釋放或廊道區(qū)域內(nèi)(如沿線1千米范圍內(nèi))土地，獲得高質(zhì)量的土地開發(fā)權(quán)。目前土地開發(fā)來源主要有以下幾個渠道：一是未利用的河灘地。在保障防洪及生態(tài)功能的前提下，合理利用河灘地、泛洪區(qū)用地實施低影響開發(fā)，如發(fā)展體育休閑等產(chǎn)業(yè)。二是功能替代釋放的蓄滯洪區(qū)用地。通過優(yōu)化工程規(guī)劃和洪水調(diào)度方案，在滿足防洪能力不降低的條件下，經(jīng)政府同意，釋放部分蓄滯洪區(qū)用地，授權(quán)流域公司開發(fā)。三是政府指定的建設(shè)用地。地方政府結(jié)合城鎮(zhèn)化規(guī)劃，將河道沿線、濕地周邊、水庫周邊建設(shè)用地劃入流域公司開發(fā)[16]。在政策依據(jù)上，參照近年來“鐵路土地綜合開發(fā)政策”“建設(shè)用地增減掛鉤”等政策綜合開發(fā)。如騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或可利用約3%的修復(fù)面積從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

在具體開發(fā)模式上，可采用土地整治開發(fā)或一級土地開發(fā)模式。當(dāng)?shù)卣蓪⒑影渡鷳B(tài)修復(fù)范圍內(nèi)及毗鄰地區(qū)的用地委托流域公司進行開發(fā)，獲得的土地出讓金或土地指標(biāo)交易收入返還給流域公司，用于彌補綜合治理與生態(tài)修復(fù)建設(shè)成本，具體交易結(jié)構(gòu)見圖4。一方面，可選取沿線一定范圍，如1千米范圍內(nèi)具有較高利用價值的土地開展“三通一平”等工作，以達到“熟地”可收儲程度。政府通過“招拍掛”方式對土地進行公開出讓，部分土地出讓收益返還給流域公司作為其開發(fā)成本。另一方面，針對流域范疇內(nèi)相關(guān)低效建設(shè)用地、礦山及鹽堿地等進行綜合整理、整治、復(fù)墾及提標(biāo)，推進新增耕地占補平衡指標(biāo)跨地域流轉(zhuǎn)，探索建立生態(tài)用地和建設(shè)用地功能置換補償機制。當(dāng)然，還可以將生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)參照集體土地入市模式，授予流域公司與地方政府成立聯(lián)合機構(gòu)進行開發(fā)。

圖4 土地整治及土地綜合開發(fā)的交易結(jié)構(gòu)

(三)做好資源配置和經(jīng)營權(quán)授予，積極盤活與開發(fā)沿線水利類資產(chǎn)

流域治理要立足自身資源，做好“水”的文章，依托區(qū)域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境改善以及水資源，充分發(fā)掘流域內(nèi)水庫、電站、濕地和土地等經(jīng)營性資產(chǎn)價值，拓展相關(guān)新建資產(chǎn)或存量資產(chǎn)的經(jīng)營業(yè)務(wù)。一方面，項目所在地政府在全流域范圍內(nèi)為流域公司配置濕地公園、新增建設(shè)用地等資源，以及授予水權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)等收費權(quán)，鼓勵流域公司通過適度開發(fā)，綜合經(jīng)營。在水權(quán)交易上，提供農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市等供水服務(wù)，也可采用合同節(jié)水等手段推進農(nóng)業(yè)節(jié)水改造業(yè)務(wù)。在林權(quán)交易和碳匯上，賦予流域公司對沿線林地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能。另一方面，項目所在地政府將存量的水利、林業(yè)等資產(chǎn)采用改制、委托管理等多種方式，劃給流域公司統(tǒng)籌運營。通過這些舉措，獲得水費收入、發(fā)電收入、生態(tài)旅游收入、水資源和水利建設(shè)基金等。

在運作方式上，采取“新建項目BOT(建設(shè)-運營-移交)+存量項目TOT(移交-運營-移交)或O&M(委托運營)或無償劃轉(zhuǎn)”等多種組合方式，具體交易結(jié)構(gòu)如圖5所示。項目所在地政府可優(yōu)先將濕地類項目、水庫、污水處理廠、供水廠等項目列入PPP項目建設(shè)庫，采取PPP模式或特許經(jīng)營等模式授予流域公司。在PPP運作框架下，政府引入流域公司及其他專業(yè)社會組織合資組建項目公司(SPV)來共同投資、建設(shè)、運營水資源等項目。同時，政府可將沿線一定范圍內(nèi)出讓土地的部分溢價列入項目專項收入，還可授權(quán)項目公司開展經(jīng)營性開發(fā)活動。如經(jīng)營收益仍無法平衡，政府可從公共預(yù)算中分年度列支可行性缺口補助，政府按績效付費給項目公司。此外，對于流域沿線的存量水庫、輸水管網(wǎng)、電站等水利設(shè)施，有針對性地采取不同運作方式，妥善處理項目產(chǎn)權(quán)、人員安置等問題。一種是“重資產(chǎn)”模式，即采取TOT(移交-運營-移交)、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等方式，將整體資產(chǎn)融入流域公司；另一種是“輕資產(chǎn)”模式，考慮到部分存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不完整及其他特殊性，可采取O&M(委托運營)方式，即政府依然保留資產(chǎn)所有權(quán)，只將經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)授予流域公司?？傮w上，將增量、存量項目整合起來授予流域公司，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本和現(xiàn)金流，減輕財政支出壓力，提高融資可得性、運營效率。

圖5 盤活及開發(fā)水利類資產(chǎn)的交易結(jié)構(gòu)

(四)圍繞沿線資源特色和優(yōu)勢，探索相關(guān)多元產(chǎn)業(yè)開發(fā)

流域治理應(yīng)以生態(tài)保護為基礎(chǔ)，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入或發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。通過盤活當(dāng)?shù)剞r(nóng)林業(yè)、土地、文化旅游等資源，導(dǎo)入新的資源、產(chǎn)業(yè)等，推動生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，打通“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的轉(zhuǎn)化通道。進一步依托各地生態(tài)稟賦，積極探索“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等優(yōu)勢。大力發(fā)展精品生態(tài)農(nóng)林牧漁業(yè)，打造綠色品牌，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值提升。同時，推進生態(tài)與健康、旅游、文化、休閑融合發(fā)展，還可以涉及生態(tài)宜居和生態(tài)工業(yè)等領(lǐng)域，如發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)。如日照市實施了日照水庫增容項目，從水庫流域全局入手，以水資源功能區(qū)為核心，構(gòu)建了生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游、科技示范在內(nèi)的特色產(chǎn)業(yè)圈，建立起產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境投入的良性機制。

在運行方式上，發(fā)揮各類主體資金、技術(shù)、運營等優(yōu)勢，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)纳虡I(yè)模式。尤其是將生態(tài)產(chǎn)品價值釋放到片區(qū)開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價。流域公司與各地政府緊密對接，將流域治理和生態(tài)建設(shè)任務(wù)與地方國土空間優(yōu)化、城鎮(zhèn)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量資產(chǎn)盤活等相互融合，進行開發(fā)經(jīng)營。比如，在文旅類項目開發(fā)上，充分挖掘流域自然景觀和人文資源，建設(shè)和提檔升級森林公園、濕地公園，配套建設(shè)大型游樂場、休閑商業(yè)綜合體、康養(yǎng)療養(yǎng)等設(shè)施，實現(xiàn)生態(tài)空間與產(chǎn)業(yè)空間融合發(fā)展。此外，建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識及有機品牌等體系，使保護者通過生態(tài)產(chǎn)品市場獲得更多補償。例如，項目所在地政府、流域公司可引入專業(yè)運營商，投資建設(shè)新文旅項目和改造提升老景區(qū)項目，具體交易結(jié)構(gòu)見圖6。一方面，充分發(fā)揮社會資本專業(yè)運營能力，挖掘市場需求，開展多種經(jīng)營性業(yè)務(wù)；另一方面，充分利用造林、環(huán)境治理等相關(guān)政策，獲得一定比例的建設(shè)用地，發(fā)展森林康養(yǎng)基地、經(jīng)營性物業(yè)等業(yè)務(wù)，探索復(fù)合型、多樣化盈利方式。如巴彥淖爾市按照系統(tǒng)原則、整體布局思路，編制烏梁素海全流域綜合治理規(guī)劃，堅持“湖內(nèi)的問題，功夫下在湖外”，把沙漠治理與鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)脫貧、旅游開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、清潔能源、特色小鎮(zhèn)等結(jié)合起來一體化推進。總體看，未來要進一步協(xié)同推進流域沿線生態(tài)綜合治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)同開發(fā)和沿線生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目運營管理。

圖6 文旅類項目開發(fā)的交易結(jié)構(gòu)

五、啟示與思考

流域治理作為重要生態(tài)環(huán)保事業(yè)，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅依賴屬地政府單一治理效率不高，依靠財政資金投入也難以為繼。毋庸置疑，流域治理是公益性事業(yè)，離不開政府支持，一方面流域治理帶來正外部性，另一方面面臨生態(tài)資源和產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等難點，這就需要建立新型治理關(guān)系，形成“準(zhǔn)市場化”機制破解治理碎片化、運營效率低、收益平衡難等痛點，將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為“金山銀山”和發(fā)展優(yōu)勢。在現(xiàn)有案例探索基礎(chǔ)上，可在合作模式、投融資方式、資源開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等方面進一步探索，切實提升治理的系統(tǒng)效率和綜合效益。

第一，加強跨區(qū)域政府協(xié)調(diào)與企業(yè)化運作力度，推廣“多級政府協(xié)調(diào)機制”，鼓勵“沿線各地政府+行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)”組建合資公司進行市場化、專業(yè)化和一體化運作?？煽紤]高位推動，由相關(guān)部委或高層級政府參與流域治理協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)重大事項決策和必要的政策、資金支持。通過加強各級政府協(xié)調(diào)、資本聯(lián)結(jié)組建合資公司或?qū)嶓w，牽頭負(fù)責(zé)流域綜合治理和資源一體化開發(fā)，在這種模式下各主體定位更明確，運作邊界更清晰，優(yōu)勢互補性強。各級政府及專業(yè)第三方可參照各地項目投入比例，合資組建跨地域企業(yè)法人，承擔(dān)流域治理的具體職責(zé)，形成“投、建、管、運”一體化市場運作新機制。項目所在地的縣市政府負(fù)責(zé)子項目具體監(jiān)管，并給予相應(yīng)的政策、資金、資源支持，履行規(guī)則制定、績效考核、必要補貼等職能。流域公司統(tǒng)籌政府、市場和社會資源，實現(xiàn)規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運營、維護等全生命周期一體化運作，在此過程中，要積極引入綜合實力強、專業(yè)化水平高的市場主體參與。

第二，結(jié)合項目特性整合多種資金，鼓勵多元資金以適宜商業(yè)模式協(xié)同投入，形成資金合力和多方式資金平衡方案。在投融資方式上，強調(diào)市場導(dǎo)向、溢價回收，在全流域范圍內(nèi)形成“資源(土地)開發(fā)+資產(chǎn)經(jīng)營+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的復(fù)合型、跨周期的資金平衡方式，盡可能提升資源溢價，降低財政投入，建立市場化信用結(jié)構(gòu)。鼓勵流域治理主體牽頭做好項目的系統(tǒng)謀劃、收益挖掘工作，各級政府通過注入資金、資源、經(jīng)營性資產(chǎn)或賦予該主體特許經(jīng)營性權(quán)益等方式，充實經(jīng)營性現(xiàn)金流，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在資金投入上，據(jù)自身條件和項目需求采取政府債券、投資基金、政府購買服務(wù)、PPP、特許經(jīng)營、資產(chǎn)證券化、投資補助、資本金注入等方式單一或組合式實施。在不增加財政負(fù)擔(dān)情況下，鼓勵“政府資金+市場化融資”，還可以引導(dǎo)其他主體聯(lián)合流域公司、地方政府等，采取政府購買服務(wù)、PPP、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等模式實施相關(guān)子項目或衍生項目。

第三，積極探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)(EOD)、全要素資源統(tǒng)籌一體化開發(fā)等模式，各級政府在資產(chǎn)、資源配置或權(quán)利授予上創(chuàng)新支持方式，實現(xiàn)“肥瘦搭配”、溢價反哺和跨時空資金平衡機制。流域公司充分發(fā)揮平臺優(yōu)勢，統(tǒng)籌和挖掘各類資產(chǎn)、資源收益，提高融資可獲得性，降低財政負(fù)擔(dān)。其一，加強資源確權(quán)，加快推進排污權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、碳匯等生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和市場交易。其二，開展“流域治理+片區(qū)開發(fā)”等商業(yè)化模式，圍繞土地增值開展經(jīng)營性土地收益分享、土地占補平衡指標(biāo)跨省交易等政策創(chuàng)新工作。其三，做好資源配置和經(jīng)營權(quán)授予，積極盤活與開發(fā)沿線水利類資產(chǎn)，采取改制、劃撥、委托管理、特許經(jīng)營等方式，將沿線水利、林業(yè)等資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給流域公司，或授予其經(jīng)營權(quán)，增強經(jīng)營性資產(chǎn)或現(xiàn)金流。其四，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和發(fā)展方式，依托沿線資源、特色和優(yōu)勢，利用資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌好流域沿線協(xié)調(diào)發(fā)展。

流域治理涉及跨區(qū)域、多主體利益協(xié)調(diào)，也涉及各地資源稟賦差異、公益性項目投入與產(chǎn)出不匹配等問題，面臨理論、政策和實踐諸多挑戰(zhàn)。流域“準(zhǔn)市場化”機制尚處在起步階段，很多做法還需要認(rèn)真總結(jié)和推廣，同時也存在一定體制機制障礙。尤其是地區(qū)間橫向生態(tài)補償、優(yōu)質(zhì)資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或共建園區(qū)等方式落實起來的阻力和難度依然存在，探索路徑清晰、回報穩(wěn)定的資源導(dǎo)向型可持續(xù)發(fā)展模式仍面臨諸多挑戰(zhàn)。特別對欠發(fā)達地區(qū)而言，流域協(xié)調(diào)管理、資金投入可持續(xù)性機制尚未完全建立，可市場化開發(fā)的資源相對缺乏、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)基礎(chǔ)還不牢固，導(dǎo)致模式創(chuàng)新和適用性面臨一定障礙，需要進一步加強探索。未來需要進一步加強系統(tǒng)化治理、市場化開發(fā)力度，平衡好“政府支持與市場機制、生態(tài)保護與綜合開發(fā)、自然生態(tài)要素和產(chǎn)業(yè)要素”，強化政策支持、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補償機制、綠色金融與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制協(xié)同改革。一是進一步明晰中央與地方、上下游政府間、政府與市場的責(zé)權(quán)利，健全流域治理模式、生態(tài)補償機制，激發(fā)各主體動能。其中，要加大生態(tài)環(huán)保考核權(quán)重，讓各地重視生態(tài)治理的投入和成效。中央和省級財政參照生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)保護紅線面積等因素，完善轉(zhuǎn)移支付資金分配、縱向生態(tài)保護補償制度。同時，進一步完善跨省橫向生態(tài)補償機制，在兼顧水質(zhì)、水量基礎(chǔ)上，采取績效付費模式完善上下級政府間、政府與流域公司間等多層面的績效考核和激勵相容合作機制。二是進一步探索生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制和生態(tài)資源權(quán)益交易，考慮不同生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。尤其是加快推進水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、碳匯、用能權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品價值評估和交易市場。三是流域治理提升生態(tài)環(huán)境后帶來的土地增減指標(biāo)交易、資源增值收益的市場開發(fā)與收益分配仍存在政策性、操作性障礙，須聚焦生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化體制機制創(chuàng)新。四是綠色金融對流域治理的大力支持仍須破題，創(chuàng)新推動綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色基金、碳金融等在流域治理中的應(yīng)用。五是進一步促進流域要素資源的高效流轉(zhuǎn)、利用，扶助上游地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并增強“造血”功能。尤其應(yīng)積極探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟等多元化生態(tài)補償方式，合理彌補生態(tài)保護較好區(qū)域和企業(yè)為保護流域而損失的機會成本。