社會建設(shè)主體的多重性：“國家”在場與“基層”在場
——以麗江市“11·03”堰塞湖泄洪災(zāi)害為中心的考察

計 杰

云南大學 歷史與檔案學院，云南昆明 650091

2018年10月10日，西 藏 自 治 區(qū)江達縣波羅鄉(xiāng)白格村金沙江右岸發(fā)生山體滑坡，11月3日，同一位置再次發(fā)生滑坡堵江事件并形成了巨大的堰塞湖，第二次滑坡堰塞壩的潰決洪水給沿岸包括西藏、四川和云南三省受災(zāi)范圍內(nèi)的道路、耕地和房屋等造成了嚴重的破壞，直接經(jīng)濟損失僅云南一省就達74.3億，四川省損失約27億，西藏自治區(qū)損失超30億元[1]。白格堰塞湖災(zāi)害發(fā)生以來，引起了社會各界的廣泛關(guān)注[2]。本文以2018年麗江市“11·03”金沙江干流白格堰塞湖泄流洪災(zāi)為中心展開調(diào)查，從白格堰塞湖泄流洪災(zāi)致災(zāi)原因，政府、社會組織、民眾自身對本次災(zāi)害的應(yīng)急防范與救援措施等方面進行分析，旨在探究地方政府、社會以及個人在堰塞湖災(zāi)害面前的救災(zāi)路徑與行為模式，為推動我國防范化解重大自然災(zāi)害提供一些有益的思考。

1 麗江市金沙江干流白格堰塞湖過流泄洪致災(zāi)分析

麗江市“11·03”金沙江干流白格堰塞湖泄洪災(zāi)害主因是滑坡引起金沙江堵塞形成堰塞湖，進而堰塞湖潰決導致洪水暴發(fā)，給沿江兩岸地區(qū)造成重大經(jīng)濟損失，但造成本次洪災(zāi)損失嚴重的原因較為復雜。

1.1 自然因素

金沙江白格滑坡地段位于西藏江達縣波羅鄉(xiāng)白格村日安組，地處金沙江上游，白格滑坡地段為“V”形峽谷，地形高差大，地層結(jié)構(gòu)復雜，巖體破碎。坡地江達縣屬高原寒溫帶半濕潤氣候區(qū)，旱、雨季分明，雨熱同期，日溫差大，平均年降水量650 mm，最大年降水量為1 067.7 mm，最大月降水量為229.5 mm，年內(nèi)降水分布不均，但由于降水量時空分布不均，局地暴雨時有發(fā)生，成為泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的重要誘發(fā)因素[2]。此外，導致山體滑坡的還有特殊地形、暴雨等多種原因。

從江達縣降雨資料來看（圖1），滑坡所在區(qū)域降雨量較往年有急劇的增加，降雨作為滑坡的觸發(fā)機制，雨水沿著滑坡巖土體的裂隙滲入坡體中不斷泥化巖體，使巖體的抗剪強度大大降低，尤其雨水在斷層面附近匯聚時，將極大地降低潛在滑動面的抗剪強度，進一步導致巖體下滑堵塞金沙江，形成白格堰塞湖。

圖1 江達縣波羅鄉(xiāng)各月平均降水量

麗江市玉龍納西族自治縣巨甸鎮(zhèn)以及石鼓鎮(zhèn)在本次洪災(zāi)中受災(zāi)尤為嚴重，這與巨甸鎮(zhèn)以及石鼓鎮(zhèn)獨特的地理環(huán)境有極大的關(guān)聯(lián)。巨甸鎮(zhèn)三面環(huán)山，一面臨江，地形主要為干熱河谷壩區(qū)，封閉且平坦的地形導致江水流速緩慢，排水不暢。石鼓鎮(zhèn)在云南麗江市西，地處金沙江與沖江河交匯處，金沙江流出青海，經(jīng)西藏從德欽縣進入云南，自西北流至石鼓因山崖阻擋便掉頭急轉(zhuǎn)折向東北，形成一個巨大的轉(zhuǎn)彎。加之石鼓鎮(zhèn)地勢平坦，為山間沖積河谷，江水流速緩慢，特殊的地形地貌導致巨甸鎮(zhèn)、石鼓鎮(zhèn)在本次災(zāi)害中受災(zāi)極為嚴重。

1.2 人為因素

導致本次洪災(zāi)嚴重的還有受災(zāi)群眾自身的一些原因，如麻痹心理、慣性思維等。巨甸村群眾常年生活在金沙江畔，水性極好，民眾對金沙江的水文水情較為了解，每年季節(jié)性洪水上漲淹沒金沙江江邊灘地，村民對此已經(jīng)習以為常。洪水到來之前，政府雖然強調(diào)本次險情嚴重，群眾也提前落實了政府的撤離行動，但10月18日洪水較小，實際洪水與往年夏季洪水大小相當，這一定程度上麻痹了村民的思想，導致第二次洪水到來之前財產(chǎn)轉(zhuǎn)移嚴重滯后，損失慘重。

2 麗江市金沙江干流白格堰塞湖過流泄洪風險防范

“11·03”金沙江干流白格堰塞湖過 流 泄 洪 于11月12日10:50開 始，通過提前開挖好的泄流槽開始人工泄流，11月14日14:05，泄流洪水進入麗江境內(nèi)[3]。面對麗江有水文記錄以來最大的洪水，麗江市啟動一級防汛應(yīng)急響應(yīng)，從國家到地方各級政府啟動緊急預(yù)案，果斷行動，防范化解本次災(zāi)害，最大努力地保護民眾的生命與財產(chǎn)安全。

2.1 政府災(zāi)害風險防范

險情發(fā)生后，國家減災(zāi)應(yīng)急管理部、云南省委、省政府、麗江市委、市政府、玉龍縣以及各受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊急行動。國家減災(zāi)委、應(yīng)急管理部于11月12日12:00緊急啟動國家Ⅳ級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，派出工作組赴災(zāi)區(qū)指導協(xié)調(diào)抗災(zāi)救災(zāi)工作。云南省委、省政府工作組多次前往麗江等地沿江察看，實地了解民房、農(nóng)田受災(zāi)情況和道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施受損情況。

麗江市委、市政府也緊急行動，啟動二級防汛應(yīng)急響應(yīng)。麗江市防汛抗旱指揮部下發(fā)《關(guān)于金沙江干流白格堰塞湖泄流麗江境內(nèi)進入緊急應(yīng)急狀態(tài)的通知》，主要內(nèi)容包括：關(guān)注上下游水位、流量變化情況；劃定完善撤離、警戒、安置標識線；停止影響區(qū)內(nèi)的一切生產(chǎn)作業(yè)；實行交通和旅游臨時管制；做好水電庫區(qū)騰庫蓄洪工作；嚴防次生災(zāi)害等方面[4]。此外，玉龍縣根據(jù)洪災(zāi)水文信息，實地劃定“三線”，即“必須撤離的線、禁入的警戒線、穩(wěn)固的安置線”，確保撤離過程不漏一戶、不漏一人。

2.2 災(zāi)區(qū)民眾自我災(zāi)害風險防范

防災(zāi)階段，政府的宣傳工作收到較為明顯的效果，村民在政府的幫助下轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的同時，也積極進行自我救援，通過包車、租車、私家車等形式將重要財產(chǎn)轉(zhuǎn)移至周邊安全地帶的親戚朋友家中，這種自我救援行為雖然較為簡單，但卻是此次災(zāi)前撤離行動中最為有效的方式，確保了重要資產(chǎn)的安全。在災(zāi)害防范階段，村民們也表現(xiàn)出團結(jié)互助的積極力量。

3 麗江市金沙江干流白格堰塞湖過流泄洪災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)

白格堰塞湖泄流洪水過境后巨甸鎮(zhèn)受損嚴重，巨甸壩2.1 km2全部被淹，全鎮(zhèn)6個村委會不同程度受災(zāi)，約有14 000多座房屋不同程度受損，8 000多間房屋倒塌[5]。洪災(zāi)雖千年不遇，但政府出臺相關(guān)政策緊急行動，社會組織也籌集善款與救災(zāi)物資馳援災(zāi)區(qū)，在全社會的積極抗災(zāi)下，創(chuàng)造了無人員傷亡的抗災(zāi)佳績。

3.1 政府救災(zāi)策略

（1）實施災(zāi)區(qū)重大疫病防控。洪峰過境玉龍縣后，受災(zāi)村鎮(zhèn)淤泥滿地，根據(jù)縣里災(zāi)害防御的相關(guān)要求，村民嚴禁回村。相關(guān)疾控部門要做好衛(wèi)生防疫的工作，并對村莊進行一個整體的檢查和消毒，以防止災(zāi)害發(fā)生后的疾病流行。麗江市疾病預(yù)防控制中心大隊應(yīng)急處置工作組于11月16日攜帶裝備到現(xiàn)場開展應(yīng)急處置工作。巨甸應(yīng)急處置工作組根據(jù)災(zāi)情情況，在古渡安置點、巨甸村組、金河安置點、拉市壩、德良5個組開展病死家畜的無害化處理指導、安置點消毒和飲食安全指導、疾病防控宣教等工作。石鼓鎮(zhèn)衛(wèi)生院在每個安置點都安排2～3個醫(yī)務(wù)人員為受災(zāi)群眾提供醫(yī)療服務(wù)，確保讓每個安置點的民眾小病得到及時救治，公共衛(wèi)生安全可靠。

（2）災(zāi)害安置點常態(tài)化建設(shè)。在金沙江白格堰塞湖泄洪過流洪災(zāi)中，巨甸鎮(zhèn)古渡村委會由于地勢較高，受災(zāi)程度較輕，古渡村村委會及時開辟了3個安置點，古渡村的村民還自發(fā)為受災(zāi)群眾捐助了生活物資。安置點在平穩(wěn)運行之后，不少投親靠友的受災(zāi)村民也回到了集中安置點，帳篷、床鋪也不斷運來，確保就地安置回遷災(zāi)民工作的順利進行。

3.2 社會救助方式

洪災(zāi)發(fā)生時，受災(zāi)群眾撤離匆忙，未攜帶日常所需的生活用品以及避災(zāi)所需物資。這種情況下，除政府緊急馳援災(zāi)區(qū)以外，社會多方力量紛紛伸出援手，給予災(zāi)區(qū)巨大支持，來自麗江市旅游協(xié)會、酒店、客棧、景區(qū)、旅行社、旅游監(jiān)理公司、導游等紛紛慷慨相助，為災(zāi)區(qū)奉獻愛心，助力受災(zāi)群眾盡快渡過難關(guān)，早日重建家園。相關(guān)捐贈明細見表1～表2。

表1 2018年11月紅十字會捐贈救災(zāi)物資明細

表2 2018年11月“壹基金”捐贈救災(zāi)物資明細

社會組織、慈善團體的捐贈極大地改善了災(zāi)區(qū)物資緊缺的狀況，這些物資發(fā)放到災(zāi)區(qū)后，幫助安置點受災(zāi)民眾度過了最為艱難的救災(zāi)階段。

3.3 群眾自救行為

洪水過境時，雖然家園被毀，財產(chǎn)損失巨大，但巨甸受災(zāi)群眾已安全撤離到安置點，巨甸村的安置點設(shè)置在古渡村村委會半山腰的活動中心，巨甸的幾百戶村民在安置點的17 d中，從每天早上06:00開始，4個村小組的婦女每天輪流做飯，大家都是義務(wù)自愿主動地去做這件事，團結(jié)互助去解決問題。除做飯之外，群眾積極參與到安置點公共事務(wù)中，包括安置點救災(zāi)物資的分發(fā)、生活區(qū)安全消殺等，受災(zāi)群眾的這種自救自助加速了救災(zāi)的進程，使災(zāi)后重建階段提前到來。

此外，民眾的心理創(chuàng)傷也是要解決的問題，安置點基層負責人以及志愿者積極尋找排解民眾憂郁情緒的解決辦法?！盎鹛習悲煼ň褪亲顬楹唵斡行У囊环N方法。夜幕來臨，安置點會準時支起火塘，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親圍坐在一起，小酌一杯清茶或酒，與父老鄉(xiāng)親吐露內(nèi)心的憂愁，在洪水災(zāi)害發(fā)生期間，受災(zāi)民眾用火塘邊“吹?！边@樣的方法緩解內(nèi)心的悲痛與壓抑，將個人悲痛的回憶最大程度地弱化。這一定程度上幫助本村民眾重塑建設(shè)家園的信心，緩解內(nèi)心悲痛，從而去恢復災(zāi)前的美好生活。

4 結(jié)語

本次泄流洪災(zāi)是金沙江流域千年不遇的一次大型水文災(zāi)害，災(zāi)害不僅造成了金沙江沿線城市與鄉(xiāng)村巨大的經(jīng)濟損失，同時，也是對國家與社會的防災(zāi)減災(zāi)體系的挑戰(zhàn)與考驗。政府在這次災(zāi)害中精準施策、及時深入一線、靠前指揮，體現(xiàn)了我國在公共安全事件中高水平的災(zāi)害應(yīng)急救災(zāi)能力。本次事件也將作為公共安全典型案例為相關(guān)單位提供寶貴經(jīng)驗。

近年來，在黨中央、國務(wù)院堅強領(lǐng)導下，在一次次大型自然災(zāi)害中摸索出來的應(yīng)急救援能力不斷提升，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作取得重大成就。但當前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制有待完善，災(zāi)害信息共享和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源統(tǒng)籌不足，重救災(zāi)輕減災(zāi)思想較為普遍，社會力量和市場機制作用尚未得到充分發(fā)揮，防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育不夠普及現(xiàn)象普遍存在。面對這些亟待解決的問題，相關(guān)部門和人員應(yīng)從災(zāi)害中總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓，在政府主導的防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)體系下充分發(fā)動社會多種力量和地方民眾參與救災(zāi)，提高全民防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)意識，不斷完善社會基層應(yīng)急能力，形成國家“在場”與基層“在場”的防災(zāi)救災(zāi)體系，建立以政府為主導的多元主體參與體制是災(zāi)害應(yīng)急管理的體制基礎(chǔ)，只有救災(zāi)參與主體多元化，才能協(xié)同一致，將災(zāi)害損失降到最低，更好地處理好人與自然的關(guān)系，應(yīng)對突發(fā)性、綜合性、復合型等大型自然災(zāi)害。