共同富裕視閾下農(nóng)村集體經(jīng)濟的分配問題

陸 雷，趙 黎

(中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

一、引言

“共同富?！笔侨祟惿鐣帐赖膬r值和共同的理想，是馬克思主義政治經(jīng)濟學理論的重要內(nèi)容和特色。鑒于19世紀西歐資本主義經(jīng)濟大發(fā)展的同時社會問題大爆發(fā)的矛盾沖突，馬克思和恩格斯將克服貧富分化、實現(xiàn)普遍富裕作為社會主義的目標取向。時至今日，即使是在西方資本主義國家，帶有社會主義色彩的政黨(如社會民主黨、社會黨、工黨等)也在各自的綱領(lǐng)中強調(diào)更高比重的公有制經(jīng)濟是實現(xiàn)社會公平與正義的途徑與手段，是與實現(xiàn)更高的社會福利水平同等重要的政策目標。新中國建立之初，黨和國家學習蘇聯(lián)經(jīng)驗，認為實行生產(chǎn)資料公有制是社會主義的本質(zhì)特征，先進的生產(chǎn)關(guān)系是發(fā)展生產(chǎn)力、實現(xiàn)共同富裕的可靠保證。但其后的事實證明，摒棄市場的社會主義計劃經(jīng)濟的探索失敗了，單一公有制經(jīng)濟始終沒能找到一條切實可行的實現(xiàn)路徑，無法將理論中美好的愿景帶入現(xiàn)實。中國逐漸認識到全社會公有制的局限性及其悲涼的后果——其在發(fā)展生產(chǎn)力、實現(xiàn)“富?！睍r乏善可陳，“共同”更是無從談起。

改革開放40年來，中國通過恢復市場機制，明晰產(chǎn)權(quán)，經(jīng)濟社會諸領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就。但生產(chǎn)力大發(fā)展的同時，過去被低效、短缺等嚴重的生產(chǎn)問題所掩蓋的社會主義分配問題越來越成為社會關(guān)注的焦點。如何解決分配差距過大，體現(xiàn)中國特色社會主義的優(yōu)越性，成為黨和國家必須直面、亟待解決的重大問題。在中國經(jīng)濟市場化進程中，原有公有制主體——全民所有制企業(yè)經(jīng)過股份制改造，成為了施行現(xiàn)代企業(yè)制度，以維護自身、股東和債權(quán)人權(quán)益為依歸的營利法人。國企改制充分借鑒了西方私有產(chǎn)權(quán)條件下的企業(yè)治理模式，相應地在分配上遵循市場原則。但由于國企高管身兼所有者代表和企業(yè)管理者的雙重角色，西方市場經(jīng)濟條件下委托人和代理人之間的制約關(guān)系亦不復存在，導致國有獨資、控股、參股企業(yè)內(nèi)部收入的兩極分化逐年加劇。在現(xiàn)實中，大量使用“勞務派遣”、與“同工同酬”原則背道而馳的現(xiàn)象時有發(fā)生，雙軌制的殘余在“新人新辦法、老人老辦法”的名目下得以復蘇。凡此種種與實現(xiàn)共同富裕的社會主義目標大不相侔。

在中國，從全面小康邁向共同富裕的新發(fā)展階段，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是一個無法回避的命題。集體經(jīng)濟與共同富裕是中國特色社會主義理論體系的重要內(nèi)容。與國企不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟仍然把成員的共同福祉放在首位，其宗旨依然是“維護集體成員權(quán)益、實現(xiàn)共同富?！薄Ｓ谑?，探索更有利于實現(xiàn)共同富裕的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配機制，成為了中國特色社會主義制度建設(shè)的重要內(nèi)容。既能發(fā)展生產(chǎn)，又能在此基礎(chǔ)上保證財富的共享，才是社會主義公有制的應有之義。但經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟越發(fā)達，該集體內(nèi)部成員之間收入分配的差距就越大。因此，當下中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨與國企改制類似的困境。如何在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的同時，充分發(fā)揮其在促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕中的作用，切實保護農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)，是一個重要的現(xiàn)實問題。

基于農(nóng)村集體經(jīng)濟與共同富裕的視角，本文聚焦于農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的突出問題，探討農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配制度改革如何促進農(nóng)民農(nóng)村實現(xiàn)共同富裕這一時代性主題。

二、從夯實共同富裕的基礎(chǔ)看農(nóng)村集體經(jīng)濟的分配能力

從農(nóng)村集體經(jīng)濟的歷史沿革看，因循“三級所有, 隊為基礎(chǔ)”的組織架構(gòu)，生產(chǎn)隊是基本核算單位，土地集體所有權(quán)通常在村民小組一級。但是經(jīng)過多年演變，特別是在1998年修訂的《村民委員會組織法》施行之后，全國統(tǒng)一在生產(chǎn)大隊一級建立村民委員會，行政村、村民委員會成為集體土地的發(fā)包者與實際行使土地集體所有權(quán)的主體。2016年，在全國58.52萬個行政村中，以村委會代行集體經(jīng)濟組織職能的村有34.76萬個，占比達59.4%。中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)以來，全國各地穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使村級基層組織架構(gòu)發(fā)生了變化。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016—2020年，全國以村為單位完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村從6.7萬個增加到53.1萬個，占全國總村數(shù)的比例從11.4%提高到94.9%，村民委員會代行土地集體所有權(quán)的情況大大減少。同期，以組為單位完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村民小組從6.0萬個增加到44.7萬個，占全國村民小組數(shù)的比例從1.2%僅提高到9.8%。因此，本文將討論重點聚焦于行政村一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟的收益分配與農(nóng)民農(nóng)村實現(xiàn)共同富裕的問題。

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。2016年，中共中央、國務院出臺《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行了頂層設(shè)計和總體部署。在此背景下，全國各地區(qū)通過資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東(即農(nóng)村“三變”改革)，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的創(chuàng)新形式和實現(xiàn)集體經(jīng)濟現(xiàn)代化的途徑。按照《意見》提出的目標，2021年是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的收官之年。實踐表明，當前全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務已如期完成。以推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革為重點，全國各地因地制宜，積極開展清產(chǎn)核資、明確資產(chǎn)權(quán)屬、折股量化等工作。此外，各地積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的具體程序、標準和管理辦法，著力推進經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能。截至2020年底，全國已確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員8.79億人，其中，村級集體經(jīng)濟組織共確認成員8.03億人。然而，研究發(fā)現(xiàn)，從夯實農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的基礎(chǔ)來看，當前農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大面臨農(nóng)村集體資產(chǎn)分布不均衡、村集體經(jīng)營性資產(chǎn)持續(xù)盈利和投資能力有限、非經(jīng)營支出占比過大等問題。這些問題限制了村集體對集體成員進行收益分配的能力。

(一)村域之間集體資產(chǎn)規(guī)模不均衡，資源稟賦差異顯著，共同富裕的發(fā)展起點不公平

農(nóng)村集體資產(chǎn)被認為是保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益和壯大集體經(jīng)濟的重要來源。集體產(chǎn)權(quán)制度改革與各級財政和社會對農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅工作的巨大投入一道形成了規(guī)模龐大的集體資產(chǎn)。截至2020年底，全國共清查核實鄉(xiāng)、村、組三級集體資產(chǎn)(不包括土地等資源性資產(chǎn))7.7萬億元。集體資產(chǎn)負債總額3.1萬億元，凈資產(chǎn)達到4.6萬億元，比2019年增加1.3萬億元。其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.5萬億元，比2019年增加2萬億元，占資產(chǎn)總額的比重從2019年的28.7%提高到2020年的45.5%。2020年，村集體經(jīng)濟組織用于直接經(jīng)營、預期可產(chǎn)生收益的經(jīng)營性固定資產(chǎn)(包括房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具器具及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi))達到7 385億元，比上年增長了51.4%。

然而，農(nóng)村集體資產(chǎn)在地域與村域之間分布極不均衡。從地域分布看，東、中、西部地區(qū)資產(chǎn)總額分別為5.0萬億元、1.4萬億元、1.3萬億元，占資產(chǎn)總額比例分別為65%、18%、17%。東部地區(qū)的集體資產(chǎn)總額是中西部地區(qū)資產(chǎn)總額的1.85倍，是西部地區(qū)資產(chǎn)總額的3.85倍。在農(nóng)村集體經(jīng)濟被認為是“廣大農(nóng)民最終實現(xiàn)公平公正和共同富裕的制度保障”的前提下，地域之間實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕面臨著發(fā)展起點不公平的問題。從村域分布看，2020年，村級集體資產(chǎn)總額5.98萬億元，占鄉(xiāng)、村、組三級集體資產(chǎn)總額的77.6%，村均資產(chǎn)1 068.8萬元。分地區(qū)看，東、中、西部地區(qū)村級集體資產(chǎn)總額分別為3.90萬億元、1.24萬億元、8 402.8億元，村均資產(chǎn)分別為1 667.4萬元、696.3萬元、569.8萬元。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，集體資產(chǎn)在村與村之間分布十分不均衡，有超過70%的資產(chǎn)集中在26%的村。從農(nóng)村集體經(jīng)濟的盈利能力看，具備區(qū)位優(yōu)勢等對資源稟賦要求高(特別是旅游資源)的資產(chǎn)，幾乎成為了當下發(fā)展勢頭最好的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的共同特征。國家通過支農(nóng)、扶貧項目的傾斜和統(tǒng)籌，雖然能夠一定程度地縮小農(nóng)村集體在資產(chǎn)量上的差距，但資源稟賦在地域分布上先天的不均衡，決定了村域之間創(chuàng)富能力的不平等。

(二)村集體“統(tǒng)”的部分創(chuàng)收受限，經(jīng)營性資產(chǎn)持續(xù)盈利和投資能力不高

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，全國各地夯實了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟形成了持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016—2020年，全國村集體經(jīng)濟組織總收入從4 256.8億元增加到6 320.2億元，增長48.5%，年均增長10.4%。其中經(jīng)營收入與財政補助收入是兩類最主要的收入來源，2020年分別占總收入的30.6%和27.4%，同比分別增長36.6%和76.1%。然而，需要看到，農(nóng)村集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的部分的收入占比正逐步下降，從2016年的33.3%下降到2020年的30.2%。這說明，一方面，各級政府對村集體的資金扶持與投入水平增長較快，國家對集體的轉(zhuǎn)移支付力度越大越大。另一方面，受到經(jīng)營范圍的制約，村集體經(jīng)營主要依托傳統(tǒng)的土地資源，絕大多數(shù)村農(nóng)村集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的部分的創(chuàng)收增長空間有限。

從發(fā)包及上交收入看，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：這部分收入基本保持穩(wěn)定，2020年達945.5億元，占總收入的15.0%。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺少技術(shù)人員和專業(yè)知識，村集體獲得政府支農(nóng)資金和支農(nóng)項目后，大多會將項目轉(zhuǎn)包，通過收取手續(xù)費、管理費或分成的形式取得收益。這表明：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在很多地區(qū)尚未成為一個能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的單元。從投資收益產(chǎn)生的收入看，這部分收入增速較快，4年來幾乎翻了一番，但由于起點低，2020年也僅為258.0億元，占比4.1%(見表1)。不同學者研究表明，由于缺少專業(yè)經(jīng)營人才支撐，大多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資能力有限，并存在盲目投資的現(xiàn)象。

表1 村集體經(jīng)濟組織收支情況統(tǒng)計(2016—2020年)

(三)集體經(jīng)濟責權(quán)利不清晰，村集體非經(jīng)營支出占比過大

農(nóng)村改革以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的公社解體，村級集體經(jīng)濟組織的體制名分得到保留。以自治原則組建的村民委員會成為維護農(nóng)村穩(wěn)定的基層組織，并在多數(shù)地區(qū)代行村集體經(jīng)濟組織的職能，“合二為一”的現(xiàn)象十分普遍。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的施行，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織組織生產(chǎn)的職能大幅弱化，在一些地方甚至消失，但村級組織之前承擔的社會、政治等職能不僅沒有減少，事項反而不斷增加，內(nèi)容、領(lǐng)域不斷拓展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2016—2020年，全國村集體經(jīng)濟組織總支出從2 798.9億元增加到4 182.4億元，增長49.4%，年均增長10.6%。其中管理費用和其他支出分別從873.2億元和1 129.8億元增加到1 378.6億元和1 984.0億元，年均增長分別達到12.1%和15.1%，2020年分別占到總支出的33.0%和47.4%。經(jīng)營支出的絕對量4年來變化不大，在總支出中的占比從28.4%下降到19.6%(見表1)。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非經(jīng)營性支出占比很高，且逐年遞增，2020年在總支出中的占比已經(jīng)超過八成。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非經(jīng)營支出占比過大的“老大難”問題更加突出。

農(nóng)村村級組織實際承擔著發(fā)展社區(qū)生產(chǎn)、生活，提供民生福祉、公共服務，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等多項職能，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收入是此類各項支出的重要經(jīng)濟來源。一部分村莊雖然有一定的集體經(jīng)濟收入，但由于需要支付包括剛性的村干部報酬(村均8.5萬元)、報刊費等管理費用，以及維持村委會運行等與經(jīng)營管理活動無直接關(guān)系的各項費用，導致其在統(tǒng)計上的經(jīng)營收益少于5萬元，成為“空殼村”，甚至是“零元村”。更有一些沒有集體經(jīng)營收入的村，需要依靠各級財政全額補助負擔村莊運轉(zhuǎn)費用，才能勉強維持。由于公共財政對農(nóng)村公共設(shè)施、公共服務和社會保障的投入難以達到全面覆蓋，即便是在集體經(jīng)濟收益較多的少數(shù)強村，大量支出必須首先用于剛性的福利費，繼而投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務，再去除一定量的集體擴大再生產(chǎn)的支出之后，可用于村民分配的部分變得很少，這種普遍現(xiàn)象嚴重限制了村集體對其成員進行收益分配的能力。

三、從邁向共同富裕的路徑看農(nóng)村集體經(jīng)濟的分配原則

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性試點任務基本完成的背景下，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟收入水平持續(xù)上升，村級公益設(shè)施與公共服務投入也不斷增加。2016—2020年，村集體經(jīng)濟本年收益與上年結(jié)轉(zhuǎn)加總的本年可分配收益從1 930.6億元增加到3 493.8億元，增幅81.0%；村均從34.6萬元增加到64.7萬元，增長87.0%。其中，村集體共提取公積金、公益金從447.3億元增加到787.5億元，增長76.1%。而同期，村集體經(jīng)濟組織向其成員分配收益從567.6億元提高到772.3億元，只增長了36.1%；計提的福利費從293.6億元增加到377.1億元，增長28.4%。從支出用途看，集體提留用于擴大再生產(chǎn)支出從144.9億元提高到241.8億元，增幅66.9%；用于村級公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出基本穩(wěn)定，分別為249.7億元和247.8億元(政府相應獎補為964.9億元和696.2億元)；用于公共服務的支出從147.3增加到255.8億元，增長73.7%。

由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟收益對村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務及其他各項社會事業(yè)發(fā)展的投入近年來增幅明顯，為村民帶來了大量公益性的福利。這一部分分配在規(guī)模上與村民分紅所得總量差別不大，但由于較后者分布更為均勻，有更強的普惠性，是村民共享集體經(jīng)濟成果的主要體現(xiàn)。此外，在脫貧攻堅期間，一些地區(qū)通過將村集體收益的一部分用于貧困戶分紅或者聘請公益性崗位，讓有勞動能力的貧困戶通過勞動獲得報酬，作為其他分配或者提取福利費以保障優(yōu)撫、五保戶、困難戶等部分定向村民的生活福利。這也是農(nóng)民享有農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展紅利的重要方面。

雖然全國農(nóng)村集體經(jīng)濟整體發(fā)展水平得到迅速提升，但由于集體經(jīng)濟收益分配原則不明確，難以保障不同群體村民的財產(chǎn)權(quán)益。在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口流動日益頻繁，社區(qū)邊界日漸模糊，市場的脫嵌力量強烈地重塑著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體經(jīng)濟組織成員與村莊的村民身份不再具有天然的同一性。特別在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，隨著人口凈流入的增加，村莊村民的數(shù)量大幅超過集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量，甚至數(shù)倍于后者。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化，農(nóng)村土地、勞動力、資本等要素市場化配置范圍不斷拓展，越來越多的農(nóng)村集體土地的次級權(quán)屬在市場上流轉(zhuǎn)、交易，不可避免地進一步造成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、股權(quán)及集體成員身份的復雜化以及農(nóng)村社區(qū)居民構(gòu)成的多樣化。在此背景下，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟的共享和救濟原則與現(xiàn)代集體強調(diào)按要素分配的市場原則的張力導致的矛盾日漸凸顯。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案提出推行集體成員按股分配方式，以量化到集體成員的集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份或份額作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。然而，在很多地區(qū)，集體經(jīng)濟組織成員擁有的股權(quán)比例并未成為其參與集體資產(chǎn)收益分配的基本依據(jù)。大量已經(jīng)完成清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的村集體，在實施收益分配中，并沒有落實產(chǎn)權(quán)改革按股分紅的原則，而是繼續(xù)采用在產(chǎn)權(quán)改革之前的福利分配辦法，或兩者混用。

此外，各級財政補助資金通過國家扶貧、鄉(xiāng)村振興等項目投入，形成了大量農(nóng)村集體資產(chǎn)。政府的目的在于改善農(nóng)村社區(qū)居住環(huán)境，增強落后農(nóng)區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ瞧栈菪缘?、面向社區(qū)全體居民的。但由于資產(chǎn)的所有權(quán)屬著落在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名下，不同地區(qū)普遍存在收益分配向原集體成員傾斜甚至完全將新居民排除在外的現(xiàn)象。在一些地區(qū)，集體經(jīng)濟組織封閉性的政策取向，使得大量在村莊社區(qū)工作和生活的居民不能取得集體經(jīng)濟組織成員的資格，無法享有集體經(jīng)濟收益分配權(quán)。個別地區(qū)甚至出現(xiàn)村民難以便捷、平等地享有(政府提供，村集體實施的)基本公共服務和社區(qū)服務的問題。集體經(jīng)濟組織成員(社員)和轄區(qū)內(nèi)居民(村民)之間在分配上的差異化趨勢日漸明顯。

具有不同利益訴求、權(quán)利主張和價值觀念的外來遷入居民與世代聚居的本村居民和村級組織之間形成的利益沖突，不利于村莊的社會團結(jié)，也對集體經(jīng)濟收益分配的合理性提出了質(zhì)疑。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有社區(qū)性和社會性、歷史性和現(xiàn)代性等雙重屬性的當下，如何通過完善集體經(jīng)濟組織收益分配原則，發(fā)揮更多村民的主體性和積極性，發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)共同富裕，是一個現(xiàn)實性問題。

四、從實現(xiàn)共同富裕的目標看農(nóng)村集體經(jīng)濟的分配實踐

2016—2020年，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本年收益和經(jīng)營收益均顯著增加。村集體本年收益從1 457.9億元增加到2 137.8億元，村均集體本年收益從26.1萬元增加到39.6萬元。同期，村集體經(jīng)營收益總額從632.9億元增加到940.9億元，村均集體經(jīng)營收益從11.3萬元增加到17.4萬元?！翱諝ご濉钡臄?shù)量從2016年的41.8萬個減少到2020年的24.6萬個，占總村數(shù)的比例從74.9%下降到45.6%。其中當年無任何經(jīng)營收益村的數(shù)量從28.7萬個減少到12.1萬個，減少了57.8%，占總比從51.5%下降到22.5%，降幅更為顯著。然而，在村集體經(jīng)營收益不斷增加的同時，從促進農(nóng)民農(nóng)村實現(xiàn)共同富裕的目標看，當前農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展存在村域之間經(jīng)營收益不均衡、收益分配實踐不普及、治理機制不完善導致分配實踐難以持續(xù)穩(wěn)定等問題。這些問題既影響了農(nóng)民獲得感的提升，也難以為實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(一)集體經(jīng)濟收益不均衡、分配不普及，難以給予農(nóng)民更多獲得感

當前村集體經(jīng)營收益并不構(gòu)成村集體經(jīng)濟組織的主要收益來源。2020年，村集體經(jīng)營收益只占本年收益的44.0%，占當年可分配收益的26.9%。這也表明：當前大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村集體經(jīng)濟更多依賴政府獎補等財政支持和國家轉(zhuǎn)移支付。此外，村集體經(jīng)營收益在村域之間呈現(xiàn)出極度不均衡的分布狀態(tài)。根據(jù)筆者初步測算，村集體經(jīng)營收益超過100萬元以上的村雖然只占匯總村數(shù)的4%，但其經(jīng)營收益卻占全部匯總村集體經(jīng)營收益總額的四成以上，村均超過170萬元，約為匯總村平均經(jīng)營收益規(guī)模的10倍。村與村之間的差距十分突出。

2020年，相對同期農(nóng)村居民人均可支配收入的17 131元，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人均分紅只有91元，占農(nóng)民收入的比例不到1%?？紤]到實施分紅的村集體占比低于總數(shù)的20%，且分紅的大頭流向了不足1%的集體經(jīng)濟強村的現(xiàn)實，當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配對絕大多數(shù)農(nóng)民的收入增長貢獻能力十分有限。

在一些地區(qū)(特別是部分城中村、城郊村和經(jīng)濟較發(fā)達村)，雖然村集體經(jīng)濟的經(jīng)營性資產(chǎn)總額十分可觀，收入達到了幾十萬元甚至上百萬元，但在扣除經(jīng)營成本、管理費用、提取公積金公益金后，很多村人均分紅十分有限。一些地區(qū)規(guī)定，村集體可分配收益不足10萬元，或戶均可分配收益不足200元，或人均可分配收益不足50元的，可以不向成員進行收益分配，主要用于集體公共積累和發(fā)展集體經(jīng)濟。然而，一些地區(qū)在分配制度中規(guī)定公積金、公益金、福利費提取的比例過高，沒有很好地統(tǒng)籌兼顧集體資產(chǎn)收益分配與公共積累的關(guān)系。最能反映農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成效的集體收入分紅，在提高農(nóng)民滿意度、認可度、信任度方面不僅未發(fā)揮應有作用，甚至造成了一些負面影響。

(二)集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)不完善，難以保證農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)能的實現(xiàn)

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革全面鋪開。在組建產(chǎn)權(quán)改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織過程中，多數(shù)地區(qū)在學習借鑒現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)置成立了成員大會或成員代表大會、理事會、監(jiān)事會的所謂“三會”架構(gòu)；少數(shù)試點地區(qū)更是通過推動實現(xiàn)政經(jīng)分離、聘用職業(yè)經(jīng)理人等方式，力圖完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)。但從實際情況看，改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理和運行方式并未發(fā)生實質(zhì)性的變化。

一方面，在村民委員會長久以來代行集體經(jīng)濟組織權(quán)能的情況下，集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理和組織、人事權(quán)往往由村里一把手行使，特別是在“三職一肩挑”的地區(qū)。“三職一肩挑”可以加強黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導，減少工作掣肘，提高效率，但無法從根本上保證集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理、決策的合理性與有效性。在一些地區(qū)，由于村委會管理體系和行政考核方面的原因，由村委會主任擔任理事長的地方也存在傾向于考慮政績需求而以村委會名義提出建議，有時甚至越過集體經(jīng)濟組織理事會實施項目決策的情況，這既會造成村委會和集體經(jīng)濟組織之間因生產(chǎn)經(jīng)營決策產(chǎn)生矛盾，也影響了集體經(jīng)濟組織執(zhí)行決策能力，打擊了專職經(jīng)管干部參與經(jīng)營的積極性。

另一方面，由于集體成員股權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)，市場價值低，且收益分配絕對數(shù)和相對量都較低，成員甚至成員代表的治理參與意愿不高。由于多數(shù)成員抱持搭便車的心態(tài)，缺乏對集體經(jīng)濟組織各項經(jīng)營決策及時、有效的事前協(xié)商，事中監(jiān)督和事后問責。又由于單個集體經(jīng)濟體量較小，引入專業(yè)市場人才在實操中不經(jīng)濟，有職業(yè)經(jīng)理人加入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理團隊的個案少之又少。雖然很多集體經(jīng)濟組織在形式上應用了現(xiàn)代企業(yè)制度的結(jié)構(gòu)和程序，但在實際運作中往往又回到傳統(tǒng)“干部經(jīng)濟”的窠臼。村干部在集體資產(chǎn)經(jīng)營和處置上權(quán)力大，隨意性強的現(xiàn)象十分普遍。利用權(quán)力尋租、腐敗等個案時有發(fā)生，屢禁不止?？梢哉f，各地農(nóng)民反映較多的農(nóng)村集體經(jīng)營收益權(quán)屬不清，分配不透明、不穩(wěn)定，以及缺乏保障機制等分配問題的根源，都在于集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)尚不完善這一問題。

五、共同富裕視閾下農(nóng)村集體經(jīng)濟的未來走向

農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)民農(nóng)村共同富裕都與社會主義公有制經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)。過往的經(jīng)驗證明，生產(chǎn)資料公有制并不必然導致集體成員的共同富裕。從理論與實踐上把握農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的相關(guān)性問題，仍有很大的探討空間。特別是，對農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)民共同富裕的相關(guān)性又與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革密切相關(guān)。2021年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務已經(jīng)完成。正確認識與把握農(nóng)村集體經(jīng)濟的未來走向，將改革措施落到實處，不斷完善農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織結(jié)構(gòu)與運行機制，有助于在促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的同時，使其全面發(fā)揮應有的作用和價值。

面對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展情況的復雜性以及產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟中出現(xiàn)的利益分化和階層分化，應以尊重歷史、面向未來的態(tài)度，審慎對待農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大與收益分配問題。立足新的發(fā)展階段，筆者認為，一方面，應按照“全面深化改革”“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”的要求，盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宗旨和性質(zhì)在市場經(jīng)濟條件下的實現(xiàn)方式。另一方面，在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，應以村民共享為目標，以擴大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性為核心，分地區(qū)、分時段完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理機制和分配機制，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(一)盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宗旨和性質(zhì)在市場經(jīng)濟條件下的實現(xiàn)方式

具有歷史復雜性和地域唯一性等特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個非常特別的存在。根據(jù)2016年的《意見》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“特殊的經(jīng)濟組織”。2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織歸為特別法人類別，表明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并未取得一般的營利法人地位。2022年3月1日起施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》并未將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為與公司、非公司企業(yè)法人、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體相等同的組織，也就并未對其登記管理行為做出規(guī)定。當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多根據(jù)《意見》，在縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行登記。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記賦碼與國家企業(yè)信息信用公示系統(tǒng)尚未對接，集體經(jīng)濟組織在工商注冊、銀行開戶、申領(lǐng)稅務發(fā)票等方面受限，這為其開展經(jīng)營活動帶來不便，也更難以夯實農(nóng)村集體經(jīng)濟促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。

村集體經(jīng)濟組織是傳統(tǒng)的綜合性組織在現(xiàn)代的延續(xù)，還會要適應市場經(jīng)濟條件發(fā)展成真正的經(jīng)濟主體嗎？兩者存在一定的沖突。前者有利于當前社會穩(wěn)定，后者有利于經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民富裕。政策取向應減少在兩者之間的搖擺局面，“既要也要”的選擇可能導致改革遲滯，非長遠之計。隨著生產(chǎn)力的提高和時代的變遷，面對集體經(jīng)濟現(xiàn)代性與歷史延續(xù)性之間的沖突，筆者建議充分考慮現(xiàn)實條件的變化，在未來立法中明示農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宗旨和性質(zhì)在市場經(jīng)濟條件下的實現(xiàn)方式。切實推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法工作，是一項現(xiàn)實而又迫切的工作。

(二)進一步完善集體經(jīng)濟組織的治理機制

組織治理的核心是成員股東事前對集體重大事項決策的參與、事中對決策過程的監(jiān)督和對經(jīng)營結(jié)果的審查與問責。從治理角度講，“干部經(jīng)濟”的組織治理模式只能作為一種權(quán)宜之計。從當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展規(guī)模的現(xiàn)實出發(fā)，現(xiàn)代企業(yè)治理模式還很難成為一種具有經(jīng)濟效益的決策方式。在大量成員外出、無法民主參與日常管理的農(nóng)村地區(qū)，“干部經(jīng)濟”可能是一種過渡期的理性選擇。在這種情況下，一方面，應不斷強調(diào)選任職業(yè)操守強、受群眾信任的人才進入集體經(jīng)濟的管理機構(gòu)，并通過上級政府的監(jiān)管和問責，盡量避免上一輪“干部經(jīng)濟”把控下集體經(jīng)濟發(fā)展的弊病(即在集體經(jīng)濟發(fā)展好的地方，集體經(jīng)濟組織傾向于轉(zhuǎn)向家族企業(yè)，或在集體經(jīng)濟發(fā)展不盡如人意的地方，產(chǎn)生大量債務問題，從而增加政府和農(nóng)民的負擔)。另一方面，應發(fā)揮農(nóng)民成員股東的主觀能動性，完善參與集體經(jīng)濟組織治理的體制機制，加強對集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理的監(jiān)督。這種監(jiān)督不是國家通過法律或行政手段進行直接干預或規(guī)范管理，而是利用各種社會資源和科技手段，強調(diào)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理和決策的透明性，使監(jiān)督制度化、程序化。例如，對經(jīng)營決策執(zhí)行和經(jīng)營結(jié)果的公示、對存在的問題和潛在風險向村民股東告知等舉措，既能消除集體經(jīng)濟組織與成員之間可能產(chǎn)生的誤解，又能達到集思廣益發(fā)展集體經(jīng)濟的效果。

當未來時機成熟后，通過構(gòu)建明晰的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，拓展各類要素的流通性空間，完成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，適用現(xiàn)代企業(yè)制度進行對集體經(jīng)濟的管理，將會對農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配與村民共享提供更堅實的保障。

(三)進一步健全集體經(jīng)濟組織收益分配制度

探索合理、有效、可行的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理機制和分配機制，既可以保證集體經(jīng)濟健康發(fā)展，實現(xiàn)“富裕”，又能保證收入分配的合理性和平等性，實現(xiàn)“共同”。既能發(fā)展生產(chǎn)，又能在此基礎(chǔ)上保證財富的共享，推動農(nóng)民農(nóng)村逐步實現(xiàn)共同富裕，才是社會主義公有制的應有之義。當前舉措包括：

一是貫徹“把選擇權(quán)交給農(nóng)民”“讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”的改革理念，在保證信息公開的前提下，在集體經(jīng)濟組織收益分配對象與辦法的問題上，遵從村民意愿，達成內(nèi)部一致。發(fā)揚“干部經(jīng)濟“好的面向，抑制可能出現(xiàn)的道德風險，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。其中，關(guān)鍵在于將收益分配原則公開化、透明化，使分配有憑有據(jù)，減少實踐中的隨意性。對于特別情況特殊處理，應做到事前告知、事后報備，與集體成員充分溝通，達成合意。

二是落實分配原則的制度化、規(guī)范化建設(shè)，減少分配的隨意性，滿足各類村民的合理訴求。村莊確實存在需要按產(chǎn)權(quán)改革之前的福利原則分配的款項，可在“提取福利費”項目下先于成員分紅列支，并對非成員村民的利益給予適當考量。而集體經(jīng)濟向成員的分配則應充分體現(xiàn)按股分紅的原則，以體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革的成果及其嚴肅性。

三是積極利用數(shù)字化技術(shù)，提高集體資產(chǎn)管理的透明度，建立激發(fā)農(nóng)民群眾參與集體資產(chǎn)管理的激勵機制，保障農(nóng)民群眾對集體經(jīng)濟組織收益分配的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為落實集體資產(chǎn)收益權(quán)，可考慮設(shè)置最低分紅比例，讓分紅發(fā)揮“宣傳費”的作用，以此增強農(nóng)民群眾的獲得感，調(diào)動他們參與改革、關(guān)注改革的主動性和積極性。

四是在有條件的地區(qū)，依托其資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展新型集體經(jīng)濟，面向社會，面向市場。在大多數(shù)缺少資源稟賦、以農(nóng)耕為主的地區(qū)，推動聯(lián)村發(fā)展、資源流動重組，鼓勵一定區(qū)域范圍內(nèi)的多個集體經(jīng)濟組織成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)合體，形成更大規(guī)模的社區(qū)集體經(jīng)濟，使建立現(xiàn)代企業(yè)制度的可能變得更為現(xiàn)實。

(四)實質(zhì)性推動集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)走向開放

研究表明：全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的地區(qū)，都是在市場化改革進程中走在前列的地區(qū)。少數(shù)強村貢獻了全國村集體經(jīng)營收益的很大比例，他們在發(fā)展壯大的過程中，大多是通過興辦或合辦各類市場主體，多措并舉發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。他們的成功說明了參與市場競爭才是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的改革方向。市場化程度較高的地區(qū)，收入差距相對較小，收入分配也相對更為公平。從長時段的視角看，農(nóng)村集體經(jīng)濟應順應社會經(jīng)濟的歷史變遷，適應現(xiàn)代的開放環(huán)境，以擴大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性為前提，構(gòu)建以具有現(xiàn)代契約性、可流動和可交易的股權(quán)為本位的、可以完全參與市場競爭和開展經(jīng)營活動的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，真正實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)代化。

發(fā)展市場經(jīng)濟被證明是一條切實可行的致富道路，而共同富裕是社會主義道路的根本要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟作為公有制的一種重要形式，能否擔負起促進農(nóng)民、農(nóng)村共同富裕的重任，是對社會主義優(yōu)越性的檢驗場。作為中國道路“活化石”的中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否在新時代獲得新的生命力，能否走出一條內(nèi)生發(fā)展壯大的道路，是對“中國故事”的最好詮釋。

① 參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》的通知(農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號)。

② 數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司，《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報(2016年)》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2017年。

③ 雖然統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明2020年以村委會代行集體經(jīng)濟組織職能的村占比降為5.1%，但是按照統(tǒng)計口徑，只要有相應的集體經(jīng)濟組織名稱，就納入統(tǒng)計范圍。此外，實地調(diào)研顯示：在全國大部分地區(qū)，村集體經(jīng)濟組織負責人往往與村黨支部、村民委員會成員交叉任職。因此筆者認為5.1%的數(shù)據(jù)難以表征村民委員會代行土地集體所有權(quán)的情況。

④ 數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司，《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報(2020年)》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2021年。下文若無特別說明，各年數(shù)據(jù)均出自相應年份的統(tǒng)計年報。

⑤ 根據(jù)統(tǒng)計口徑，其他支出是指村集體經(jīng)濟組織與經(jīng)營管理活動無直接關(guān)系的各項支出。

⑥ 根據(jù)統(tǒng)計口徑，“空殼村”是指村集體沒有經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下的村。

⑦ 例如，一些村莊規(guī)定“公積金提取30%，公益金和福利費提取30%”或“公積金、公益金的提取比例分別為當年可分配收益的60%、10%”。

⑧ 參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》。