城市治理中公眾參與的價(jià)值考量與法治進(jìn)路

城市的發(fā)展和城市人的發(fā)展間的關(guān)系是城市治理的中心命題。習(xí)近平總書記考察上海時(shí)指出：“城市是人民的城市，人民城市為人民。”

這表明了“以人民為中心”是現(xiàn)代城市治理必須堅(jiān)持的價(jià)值理念和奮斗目標(biāo)?；谶@一理念，可以看出城市治理的價(jià)值不僅在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更新迭代，更在于城市人的全面、自由的發(fā)展。在“新時(shí)代”，人民對美好生活的向往催生了對城市治理水平的新需要。公眾參與已成為人民群眾表達(dá)訴求和融入城市治理的重要形式，并迫切需要通過制度予以保障。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。”

這要求在現(xiàn)代化治理語境下，探索更多“以人民為中心”的城市治理參與模式和路徑。2021年，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展全過程人民民主?！?/p>

這一對我國社會(huì)主義民主的新論斷，為公眾參與城市治理的研究提出了新命題。

一、學(xué)界相關(guān)研究進(jìn)展分析

近年來，學(xué)界對城市治理過程中公眾參與的研究視野日益擴(kuò)大，研究內(nèi)容不斷豐富，逐步跳出傳統(tǒng)公共決策領(lǐng)域，使得研究路徑更加多元，相關(guān)學(xué)術(shù)話語體系初步構(gòu)筑，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新的實(shí)踐問題不斷出現(xiàn)，相關(guān)理論供給顯現(xiàn)不足，研究范式也有待轉(zhuǎn)換。

其一，關(guān)于公眾參與城市治理的民主價(jià)值探討為本研究提供了理論支撐。學(xué)界多側(cè)重于從我國改革發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等方面的動(dòng)態(tài)狀況，探討公眾參與城市治理的合理性。例如，蔡定劍教授指出：“公眾參與能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，建立公眾參與可以大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好地實(shí)現(xiàn)‘以民為本’的執(zhí)政理念?！?/p>

王錫鋅教授指出：“參與民主提供了一種關(guān)于公共生活問題的解決方案，主張?jiān)诖h制民主的框架內(nèi)，讓公民能夠積極有序地參與公共事務(wù)，而所參與的公共事務(wù)的層次也能更高，逐步擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)生活?！?/p>

可見，國內(nèi)學(xué)者從政府治理、民主政治發(fā)展等視角，對公眾參與的民主內(nèi)涵進(jìn)行了探究，在一定程度上達(dá)成了共識。

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其二，關(guān)于公眾參與城市治理的實(shí)踐研究日趨多元化。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，以實(shí)踐為導(dǎo)向的公眾參與城市治理研究樣本逐漸豐富。例如，張麗梅、王亞平對城市規(guī)劃中的公眾參與進(jìn)行了探討，認(rèn)為公眾參與是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃管理決策科學(xué)化、民主化的必由途徑，未來研究應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公眾參與的內(nèi)涵演變以及組織結(jié)構(gòu)變化,要從管理決策角度對公眾參與行為重新思考,強(qiáng)化社區(qū)組織在公眾參與中的基礎(chǔ)性地位

。張艷純、陳安琪對公眾參與環(huán)境治理進(jìn)行了探討，分析了公眾參與對地方政府環(huán)境規(guī)制政策效果的影響程度,以進(jìn)一步觀察公眾參與、地方政府環(huán)境規(guī)制對環(huán)境治理效果的顯著性

。張瑞平對價(jià)格決策領(lǐng)域的公眾參與進(jìn)行了探究，分析了在大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨的新形勢下,完善我國價(jià)格決策的公眾參與的路徑選擇,認(rèn)為價(jià)格決策既需要政府價(jià)格主管部門發(fā)揮決策主體作用,又需要公眾發(fā)揮參與主體作用

。可見，公眾參與在不同領(lǐng)域有著不同的研究重點(diǎn)，基于對不同領(lǐng)域的實(shí)踐研究，能夠豐富公眾參與研究的維度，并積累更多公眾參與的制度樣本。

基于上文所述，公眾參與作為“全過程人民民主”在城市治理中的重要實(shí)踐形式，其“人民性”內(nèi)涵需要健全的法律制度保障。在“新時(shí)代”法治國家建設(shè)的大格局下，公眾參與城市治理應(yīng)結(jié)合法治政府和法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)行一體化的通盤考量。針對實(shí)踐中存在的問題和不足，可通過規(guī)則化、社會(huì)化、智能化、程序化的機(jī)制安排，充分保障在現(xiàn)代化城市治理中“全過程人民民主”的全面、有序、有效實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，應(yīng)看到該領(lǐng)域的研究依然存在局限性，使得理論的實(shí)踐指導(dǎo)功能較難有效發(fā)揮。具體的欠缺之處主要有：

一是基于法學(xué)視角研究的理論創(chuàng)新還不足。雖然法學(xué)領(lǐng)域?qū)妳⑴c城市治理的研究逐漸展開，但有關(guān)重要理論還主要是先期研究的學(xué)者提出的，近年來研究的同質(zhì)性較強(qiáng)、重復(fù)性研究較多，缺乏創(chuàng)設(shè)性的制度構(gòu)建。二是理論研究相對實(shí)踐發(fā)展有所滯后。近年來我國社會(huì)治理加快推進(jìn)，公眾參與的實(shí)踐也發(fā)生了一些新變化，而理論界對其關(guān)注還不夠及時(shí)，理論跟進(jìn)相對遲緩。三是基于我國話語和時(shí)代特點(diǎn)的研究還需提升。國內(nèi)有關(guān)早期研究多基于國外的民主理論和法律制度的援引，近些年來國內(nèi)研究逐漸注重我國的理論和制度支撐，但相關(guān)研究成果略顯不足?；谝陨涎芯繝顩r，本文擬立足于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的最新理論成果，從全過程人民民主、人民城市建設(shè)、法治政府建設(shè)等視角，探討公眾參與城市治理在民主理論上的合理性和現(xiàn)行法律上的合法性，從而提出公眾參與城市治理的法治完善建議，力爭為保障其“人民性”內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)提供有益參考。

二、價(jià)值內(nèi)涵：“人民性”貫穿城市治理全過程

在新時(shí)代背景下，“全過程人民民主”在城市治理的實(shí)踐中不斷發(fā)展，公眾參與城市治理的價(jià)值內(nèi)涵集中體現(xiàn)在其“人民性”特質(zhì)上。因?yàn)椤叭嗣裥浴笔邱R克思主義最鮮明的品格

，也是當(dāng)代中國城市治理的重要理念。2020年6月，上海通過了《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建,人民城市為人民”重要理念,譜寫新時(shí)代人民城市新篇章的意見》

。這些都進(jìn)一步體現(xiàn)了人民至上原則在新時(shí)代城市治理中的地位。具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

3.1 結(jié)論 1）第14屆世錦賽決賽各項(xiàng)目前8名成套動(dòng)作中動(dòng)力性力量難度動(dòng)作的選用數(shù)量不多，動(dòng)力性力量難度動(dòng)作類型在成套動(dòng)作中應(yīng)用存在不均衡性，缺乏多樣性。

（一）現(xiàn)代城市治理的價(jià)值目標(biāo)凸顯“人民性”

“人民城市為人民”強(qiáng)調(diào)的是人民對美好生活的向往是城市治理的方向。這從工作宗旨的角度，反映出城市治理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是最廣大人民的根本利益。習(xí)近平總書記多次指出：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)?！?/p>

進(jìn)入新的歷史時(shí)期，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！叭嗣袢罕妼γ篮蒙畹南蛲笔俏覈鞘羞\(yùn)行的價(jià)值追求，城市需要為人民群眾的生存發(fā)展提供更優(yōu)質(zhì)的資源和更便利的機(jī)會(huì)，打造更多成就城市人夢想的物理和關(guān)系空間；“不平衡不充分的發(fā)展”反映在城市治理領(lǐng)域主要是城市治理狀況的不平衡不充分，關(guān)系到人民群眾能否享有改革發(fā)展帶來的紅利，是城市治理實(shí)踐需要解決的重大問題。而這一問題的解決需要充分了解人民群眾的生活實(shí)際和對未來生活的新期待，保障人民在新時(shí)代的城市生活中依法享有參與的權(quán)利和表達(dá)的自由。

（二）公眾參與是城市治理“人民性”的實(shí)現(xiàn)路徑

“人民城市人民建”強(qiáng)調(diào)人民是城市的主人，更是治理的主體。隨著科技進(jìn)步和社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高，城市發(fā)展有了更多的強(qiáng)勁動(dòng)力和提高人民生活水平的可能，也對實(shí)現(xiàn)“城市讓生活更美好”的愿景提出了更高的要求。特別是黨的十八大以來，基于社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展的新趨勢，國家對城市治理也有了更高的格局定位。“共建、共治、共享”的理念在城市治理實(shí)踐中生成，并持續(xù)地反作用于城市公共事務(wù)的方方面面。所謂“共”，是指多元主體的共同參與，在城市治理場域中主要體現(xiàn)為各方主體參與城市公共事務(wù)。例如，上海正在努力建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市，近年來上海開展的城市社區(qū)治理、城市交通綜合治理、城市生活垃圾分類等都是公眾參與的實(shí)踐范本。同時(shí)，現(xiàn)代化視野下的城市建設(shè)不限于一城一地，長三角區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展的城市群格局也正在形成，這就需要更多城市、更多區(qū)域的人民群眾堅(jiān)持主體地位，發(fā)揮各自優(yōu)勢，具體參與到城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展中來，以達(dá)成“人人都有序參與治理，人人都有人生出彩機(jī)會(huì)”的城市愿景。

（三）“人民性”是城市治理現(xiàn)代水平的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)

1.法律供給是公眾參與權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的制度性前提

三、法治邏輯：為公眾參與城市治理賦權(quán)增能

在現(xiàn)代城市文明發(fā)展進(jìn)程中，民主與法治的內(nèi)涵密切關(guān)聯(lián)、互為發(fā)展動(dòng)能?！懊裰鳑Q定了法治的價(jià)值和效能，而法治則為民主提供規(guī)則和保障?！?/p>

在城市治理中貫穿“全過程人民民主”，同樣需要強(qiáng)有力的法治保障。黨的十九大報(bào)告指出，到2035年的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)是“現(xiàn)代社會(huì)治理格局基本形成，社會(huì)充滿活力又和諧有序”。這里的“和諧有序”的重要方面是公眾參與的有序，此種局面的達(dá)成要通過完善的法律制度，在充分保障公眾參與權(quán)的同時(shí)，防止無序參與帶來的負(fù)面效應(yīng)。

（一）城市治理中的公眾參與需要法治護(hù)航

人是城市的尺度，讓人民群眾滿意已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市治理的基礎(chǔ)要求。由于現(xiàn)代城市治理面臨許多新的問題與挑戰(zhàn)，對于城市治理水平的評價(jià)也有了新的更高要求。用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量城市治理水平取決于國家制度和社會(huì)性質(zhì)。我國的城市治理工作與人民群眾息息相關(guān)，更應(yīng)當(dāng)重視人民群眾的滿意度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“群眾意見是一把最好的尺子”

。群眾意見可以反映城市治理中的實(shí)際問題和城市治理決策的現(xiàn)實(shí)效果。在城市治理決策之初，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持群眾標(biāo)準(zhǔn)，將群眾的期盼及時(shí)反映到?jīng)Q策之中，制定相應(yīng)的制度和規(guī)范都要注重群眾的呼聲和評判，不能搞“閉門決策”。在城市治理決策實(shí)施的過程中，要經(jīng)常審視是否按照人民群眾的要求實(shí)施，看一看哪些方面群眾不滿意，及時(shí)采取改進(jìn)的辦法和措施。對于城市治理的效果,也要由人民群眾來評價(jià)，不能自說自話、自我滿足。同時(shí)，在評價(jià)過程中，賦予群眾更多的評判權(quán)，通過真實(shí)的意見表達(dá)“真訴求”，而不是形式上的“走過場”。

快速更新的城市發(fā)展中出現(xiàn)的新場景和新樣態(tài)，需要持續(xù)更新的制度跟進(jìn)。比如，近年來，“智慧城市”

、“健康城市”

、“生態(tài)城市”等一些新的城市治理理念提出，需要及時(shí)探索新的治理方法，并上升為相關(guān)立法，進(jìn)而推進(jìn)后續(xù)的城市治理實(shí)踐。公眾參與的法律制度作為城市治理法律制度的重要組成部分，也在順應(yīng)時(shí)代發(fā)展而不斷更新。例如，針對我國生態(tài)環(huán)境治理的新形勢，2015年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》、2018年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》等，在參與條件、形式等方面予以明確，保障公眾依法行使決策、管理以及監(jiān)督的權(quán)利。這些制度保障讓公眾的權(quán)利得到法律層面的認(rèn)可，并為公眾開展參與活動(dòng)提供了行為指引。更為重要的是，當(dāng)公眾的權(quán)利受到不當(dāng)?shù)某鞘兄卫碚呋驔Q策的侵害時(shí)，可以依據(jù)法律尋求相應(yīng)救濟(jì)。

8例病人表示對顱腦損傷相關(guān)知識不了解，5例病人對自己恢復(fù)程度及是否存在后遺癥表示擔(dān)憂；部分病人因?qū)︼嬍匙⒁馐马?xiàng)不了解表示擔(dān)憂。病人B：“我臉上有傷口，不知道飲食方面有沒有忌口？人家說傷口愈合期間不能吃醬油，否則瘢痕處會(huì)有色素沉著?！?病人E：“6個(gè)月后做顱骨修補(bǔ)術(shù)，手術(shù)前我應(yīng)該注意些什么？”病人A：“我的手腳需要多長時(shí)間才能恢復(fù)到跟以前一樣？”

1.公眾是城市治理法規(guī)政策形成的推動(dòng)力量

城市治理的政府主體是依照法律授予的權(quán)力來開展治理工作的，其權(quán)力來源于人民，也需要接受人民的監(jiān)督。權(quán)力自身具有一定的擴(kuò)張性，僅靠權(quán)力行使者的自律是不夠的。政府如果缺乏監(jiān)督，權(quán)力就會(huì)失去約束，會(huì)給社會(huì)秩序和公正帶來極為惡劣的負(fù)面影響。城市治理監(jiān)督，一方面是來自內(nèi)部的自我監(jiān)督程序，另一方面是來自社會(huì)的外部監(jiān)督。如果缺乏外部監(jiān)督，只依賴政府內(nèi)部監(jiān)督，極易出現(xiàn)監(jiān)督不力的問題，難以獲得長期的效果。當(dāng)前有些地方政府的城市治理失誤問題依然存在，其中一個(gè)重要原因是地方政府的決策者存在著權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象，對決策有決定權(quán)的行政首長有很大的權(quán)力，但是其可能承擔(dān)的責(zé)任卻相對較輕，那些失誤的治理決策往往不會(huì)讓決策者個(gè)人獨(dú)自承擔(dān)主要責(zé)任。另外，當(dāng)前有關(guān)決策責(zé)任的追責(zé)制度規(guī)定不夠具體明確。即使有的法律文件中提及決策責(zé)任，一般也缺乏可具體執(zhí)行性，相關(guān)責(zé)任主體與形式不夠明晰。公眾監(jiān)督可以一定程度上補(bǔ)位監(jiān)督制度的缺失，在公眾監(jiān)督下，相關(guān)政府人員會(huì)出于對自身責(zé)任承擔(dān)和職業(yè)發(fā)展等方面的考慮，而謹(jǐn)慎地遵守法律和職責(zé)要求。

硫磺尾氣改造前后吸收塔和再生塔主要操作條件有所不同，吸收塔主要操作條件如表3所示，再生塔主要操作條件見表4。

公眾普遍接受的法律和政策能夠使得公眾主動(dòng)遵守，確保法律和政策的執(zhí)行效率。因?yàn)楣妳⑴c其中的政策制定更具有合法性及可認(rèn)可性，繼而強(qiáng)化公眾對政府的信賴度，降低政府推動(dòng)法律政策實(shí)施的資源消耗。近年來，“群體性事件更多地發(fā)生在地方政府行政決策和行政執(zhí)行過程中”

，例如杭州垃圾焚燒廠選址事件、江蘇啟東造紙廠排污項(xiàng)目事件等等。政策法規(guī)或決策要獲得民眾認(rèn)可，其執(zhí)行流程才可能順暢。公眾參與對于城市治理法律制度落實(shí)的積極意義在于：一是可以讓政府的立法或決策全面體現(xiàn)出民眾的意見，妥善對待各方訴求，平衡各群體之間的利益，制定更加合理的決定，使得城市民眾具有獲得感；二是公眾參與為行政管理主體提供了溝通的契機(jī)，通過各種形式的公眾參與活動(dòng)，行政主體可以向民眾闡明政府行為的背景、緣由以及合理性，爭取民眾的理解，說服民眾接受治理政策的基本思路；三是公眾參與制度制定的過程實(shí)質(zhì)上也是對民眾開展知識普及教育的過程，現(xiàn)代社會(huì)的城市治理政策往往會(huì)涉及比較前沿的信息、知識和技術(shù)，通過公眾參與，能夠使得他們了解城市治理的難題和基礎(chǔ)知識，強(qiáng)化社會(huì)對政府治理的共識基礎(chǔ)。

公眾如果對參與活動(dòng)沒有期許，那么便沒有公眾參與的動(dòng)力。實(shí)踐中，部分公眾忽視參與或不愿參與的原因主要有不知道怎么參與、參與渠道不便利、參與效果不明顯等。所以，城市治理需要為公眾提供可以遵循的規(guī)則和可以預(yù)期的結(jié)果。特別是現(xiàn)代城市人口具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，新進(jìn)入城市的居民有融入城市和參與城市日常社會(huì)生活的需求，只有有法可循才會(huì)讓新城市居民想?yún)⑴c城市治理時(shí)不至于手足無措或惶恐不安。同時(shí)，政府也需要適應(yīng)新群體不斷加入城市治理活動(dòng)的實(shí)際，改進(jìn)吸納公眾參與的方式并通過法律予以固化，確保城市新居民擁有順利表達(dá)訴求的途徑。公眾參與機(jī)制是否健全會(huì)影響到公眾對于參與城市治理效果的預(yù)期。如果公眾感覺到自己提出了意見或建議也無法被管理部門重視，公眾也就漸漸失去了參與的熱情。所以，需要規(guī)范公眾意見聽取制度、公眾意見回應(yīng)制度、城市治理決策的考核評價(jià)制度等，讓公眾意見得到充分的尊重，提升基層協(xié)商參與的效能感

，使得公眾切實(shí)地對自己意見表達(dá)的效果有合理預(yù)期。

結(jié)合果蔬運(yùn)輸系統(tǒng)對溫濕度等參數(shù)的特殊要求以及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用實(shí)際，本文設(shè)計(jì)了一種基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的果蔬運(yùn)輸系統(tǒng)，利用攝像頭、通話器、RFID等傳感網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)有的電信運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)及Internet，搭建了果蔬運(yùn)輸系統(tǒng)網(wǎng)管中心，實(shí)現(xiàn)了對果蔬運(yùn)輸系統(tǒng)的智能化、綜合化管理，達(dá)到了系統(tǒng)的最佳運(yùn)輸效果。該系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，必將解決果蔬運(yùn)輸系統(tǒng)效率低、損失大和管理難等多方面的問題。

（二）公眾參與是城市治理法治建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力

“體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，是新時(shí)代立法工作和法治建設(shè)的根本目的?！?/p>

“全過程人民民主”也體現(xiàn)在保障民主有效實(shí)現(xiàn)的法治建設(shè)之中。公眾參與和法治建設(shè)存在著相互依賴的共生關(guān)系，城市治理中的法治建設(shè)又需要公眾參與的有力支撐。城市治理法治建設(shè)是用法律手段來調(diào)節(jié)城市運(yùn)行中的各方關(guān)系。城市治理的過程可以看作是通過合理的決策和制度制定讓關(guān)系空間更加優(yōu)化、更加和諧的過程。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開人民群眾的參與、配合和監(jiān)督，以達(dá)到民意普遍認(rèn)同的法治目標(biāo)。

2.公眾參與的秩序性有賴于合理的法律制度規(guī)制

公眾參與是城市治理法律制度的合法性和正當(dāng)性的體現(xiàn)。城市治理法律制度是對各方主體利益的權(quán)衡，良好的城市立法，有賴于公眾參與的廣泛性和有效性。公眾參與的意見收集和反映可以為城市治理相關(guān)立法活動(dòng)提供民意基礎(chǔ)。目前涉及城市治理的領(lǐng)域有城市規(guī)劃、環(huán)境治理、住房建設(shè)、社會(huì)救助、公共衛(wèi)生等，這些領(lǐng)域的相關(guān)立法也在探索完善之中。一方面是國家層面的立法，例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》等，這些法律在全國范圍內(nèi)普遍適用；另一方面是地方層面的立法，例如《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（2019年頒布）、《江蘇省農(nóng)村公路條例》（2020年頒布）、《北京市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》（2019年頒布）等，這些法規(guī)規(guī)章的適用具有一定的地域性。此外，各地也在開展形式靈活多樣的公眾參與立法活動(dòng)，比如，深圳、上海、廣州等城市在探索符合城市特點(diǎn)的立法聽證制度。一般而言，公眾參與對于城市治理有關(guān)的法規(guī)制定可以起到三方面作用：一是充分表達(dá)利益訴求，讓城市立法體現(xiàn)民意、解決民需；二是具有專業(yè)背景的公眾為立法提供專業(yè)的信息參考，讓立法機(jī)關(guān)得到更為豐富的信息；三是發(fā)現(xiàn)法案起草時(shí)未發(fā)現(xiàn)的基層中實(shí)際存在的問題，及時(shí)予以修正。

三是大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，深入分析水資源條件對規(guī)劃的保障力與約束因素，引導(dǎo)和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局優(yōu)化，對保證規(guī)劃更具科學(xué)性、合理性和可操作性具有重大意義。廣東省政府已明確由省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)將最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，深圳等市已率先在廣東啟動(dòng)規(guī)劃水資源論證工作。

2.公眾是城市治理法律政策落實(shí)的重要主體

3.明確的制度設(shè)定為公眾參與提供穩(wěn)定的效果預(yù)期

2.4 兩組患兒復(fù)發(fā)情況對比 治療4周后，所有患兒均痊愈，隨訪1年后，觀察組患兒復(fù)發(fā)1例(2.50%)，觀察組患兒6例(15.00%)。兩組患兒復(fù)發(fā)情況之間的差異存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異(χ2=3.911，P=0.048)。

3.公眾對城市管理權(quán)運(yùn)行形成有力監(jiān)督

《意見》指出，社保“黑名單”信息將被納入當(dāng)?shù)睾腿珖庞眯畔⒐蚕砥脚_，由相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依據(jù)此前簽訂的相關(guān)備忘錄規(guī)定，在政府采購、交通出行、招投標(biāo)、生產(chǎn)許可、資質(zhì)審核、融資貸款、市場準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、評優(yōu)評先等方面予以限制。納入聯(lián)合懲戒期限一般不超過5年。

城市治理涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的各領(lǐng)域，與城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、評估等各環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)，需要高效、有序地推進(jìn)。法律的規(guī)制可以減少公眾參與過程中的阻力，讓參與的途徑更為暢通，但鼓勵(lì)和保障公眾參與，并不意味著讓公眾隨意地、沒有界限地參與。只有依照憲法及法律的規(guī)范實(shí)行的民主，才能稱得上是有序的民主。實(shí)踐中，曾經(jīng)出現(xiàn)過一些無序參與的現(xiàn)象，在一定范圍內(nèi)影響和干擾了經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。盡管決策、聽證等制度正在逐漸完善，但在有些領(lǐng)域還存在政策空白以及部分規(guī)則的可操作性有所欠缺，從而導(dǎo)致有時(shí)政府在引導(dǎo)公眾參與方面不夠順暢，讓公眾自發(fā)的參與徘徊在治理活動(dòng)的邊緣。有些政府官員會(huì)存在錯(cuò)誤認(rèn)識，把公眾參與看作是麻煩和負(fù)擔(dān)。公眾的不滿得不到制度化的解決，就會(huì)尋求非制度化的參與，進(jìn)而給政府管理帶來不穩(wěn)定因素。因而，要對公眾參與進(jìn)行有效管理，依靠法律這種可信賴程度高的手段，使公眾參與更具有制度性、程序性以及規(guī)范性。城市治理在確保公眾參與的基礎(chǔ)上，設(shè)置公眾參與活動(dòng)的法律邊界，才能讓公眾參與權(quán)在有序的范圍內(nèi)行使，不對正常的行政管理秩序造成沖擊。

四、優(yōu)化進(jìn)路：公眾參與城市治理的法律制度完善

其三，關(guān)于公眾參與城市治理的法治視角研究相對單薄。有關(guān)公眾參與城市治理的研究較早地受到政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，目前的研究成果多集中在這些領(lǐng)域，涉及公眾參與的法治研究也相對宏觀。王學(xué)輝和王亞棟指出：“公眾參與目前主要存在著概念泛化和實(shí)踐形式化的問題。因此,有必要在行政法治的語境下追溯公眾參與的權(quán)利來源,并通過對其進(jìn)行本質(zhì)分析提取實(shí)質(zhì)性公眾參與概念?！?/p>

姜明安教授從行政決策的視角進(jìn)行研究，指出“行政決策要合法化、法治化，就必須使相應(yīng)決策反映、體現(xiàn)人民的意志和利益，而要使行政決策反映與體現(xiàn)人民的意志和利益，就必須使行政決策民主化：讓人民參與行政決策，并讓人民的愿望、意見、呼聲真正影響行政決策?！?/p>

此類研究從法治維度探討了公眾參與在監(jiān)督政府依法履職、維護(hù)公民合法權(quán)益、推動(dòng)社會(huì)自治等方面的獨(dú)到功能和制度完善方向。

分析孔隙度對油井生產(chǎn)的影響。對樁59-X30井模擬孔隙度為 6.412%、12.824%、25.647%、51.294%時(shí)的生產(chǎn)情況，日產(chǎn)油量分別為0.658、0.931、1.59、2.93t，累 積 產(chǎn) 油 量 分 別 為8 930、15 300、22 100、28 600t。模擬過程中孔隙度為6.412%時(shí)油井生產(chǎn)時(shí)間為5 230d左右，說明小孔隙度油井會(huì)使油井生產(chǎn)時(shí)間縮短。

（一）規(guī)則化：健全城市治理中的公眾參與權(quán)立法

公眾有效參與城市治理的前提是合法有效的規(guī)則依據(jù)。如有學(xué)者所言：“法治城市建設(shè)應(yīng)遵循一定的法秩序規(guī)則，讓權(quán)力制衡、權(quán)利保障和程序規(guī)范等各個(gè)構(gòu)成要素成為一個(gè)有機(jī)整體，相互制約、相互協(xié)調(diào)?！?/p>

近年來，我國越來越多的省、市加強(qiáng)城市治理立法，但是目前在中央層面還缺乏統(tǒng)一的行政程序法，公眾參與在城市治理領(lǐng)域缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)，需要借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)加快行政程序法的立法進(jìn)度。

雖然我國公民參與權(quán)具有憲法性基礎(chǔ)，但具體在城市治理領(lǐng)域的配套立法仍需完善細(xì)化。涉及公眾參與城市治理的有關(guān)權(quán)利主要有知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等。在城市發(fā)展過程中具體行政涉及的范圍越來越廣，如公共衛(wèi)生、公共預(yù)算、食品安全等行政領(lǐng)域公眾參與的需求越來越大。在加強(qiáng)公眾參與配套的法律規(guī)定方面，需要注意以下三個(gè)維度：

一是完善城市治理的不同層級的立法。在國家層面，要進(jìn)一步完善《行政程序法》統(tǒng)一立法，完善《重大行政決策程序暫行條例》，推進(jìn)《城市規(guī)劃法》《價(jià)格法》《環(huán)境保護(hù)法》等各領(lǐng)域單行法律的更新。在地方層面，要加強(qiáng)地方法規(guī)、條例、規(guī)定等制度文件的制定，尤其是各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同，需要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，制定靈活有效的城市治理政策，符合國家關(guān)于“一城一策”的精神。二是健全城市治理的不同領(lǐng)域的相關(guān)立法。目前，城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、價(jià)格決策等領(lǐng)域通過立法賦予了公眾相應(yīng)的參與權(quán)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，一些新的領(lǐng)域在城市治理過程中問題凸顯，例如，社會(huì)信用、食品安全、公共衛(wèi)生、公共安全等領(lǐng)域的公眾參與制度建設(shè)均有待加強(qiáng)。三是細(xì)化公眾參與的不同方面的立法。公眾參與是一個(gè)系統(tǒng)化的過程，涉及參與的方式、途徑、事項(xiàng)范圍、程序等方面，這些方面都需要不斷地細(xì)化規(guī)定，使參與的過程更加清晰規(guī)范。

（二）社會(huì)化：改進(jìn)公眾參與城市治理的共治主體制度

公眾參與是具有不同利益訴求社會(huì)主體的參與。能否有效發(fā)揮主體理性的價(jià)值直接影響著新時(shí)代城市治理的成敗

。在城市治理的公眾力量中，除了公民個(gè)體外，還有社會(huì)團(tuán)體等組織化的參與主體。實(shí)質(zhì)上，“與分散的個(gè)體相比，個(gè)體利益的組織化可以帶來更多的參與資源、更豐富的信息。”

公眾個(gè)體參與城市治理在程序設(shè)置和具體操作上都較為簡便靈活，但個(gè)體參與更多是對個(gè)人利益的表達(dá)，意見較為分散。所以，個(gè)體參與在城市治理方面存在一定的局限，需要通過相應(yīng)的組織形式凝聚共同的利益訴求，形成團(tuán)結(jié)一致的行動(dòng)。例如，在2020年疫情期間，上海的“戰(zhàn)疫”志愿者挺身而出、逆行而上，成為“戰(zhàn)疫”一線的先鋒隊(duì)和主力軍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年5月，上海青年志愿者共上崗9.8萬人，累計(jì)服務(wù)時(shí)長超過200萬小時(shí)。在疫情防控及助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)一線共組建了1 796支青年突擊隊(duì)，隊(duì)員5.3萬人

。他們馳援武漢、守護(hù)城市、加班生產(chǎn)、無償獻(xiàn)血……為城市的安全運(yùn)行貢獻(xiàn)了重要力量。這些也體現(xiàn)了多元主體共治的優(yōu)勢。

城市治理中的組織化參與，可以通過共同利益訴求的集中表達(dá)，使公眾形成與行政權(quán)力平等對話的能力。因此，需解決利益主體組織化的問題，結(jié)合不同利益群體的特點(diǎn)形成合理的組織化表達(dá)機(jī)制?，F(xiàn)代化的城市治理不可以簡單地依賴政府承擔(dān)治理責(zé)任，應(yīng)該樹立多元治理、共享共治的新思維，建立現(xiàn)代城市治理主體結(jié)構(gòu)。要結(jié)合城鄉(xiāng)基層治理體系建設(shè)，在政府主導(dǎo)下，充分協(xié)同企事業(yè)單位、社會(huì)組織和其他公眾等多元主體，構(gòu)建政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的社會(huì)治理機(jī)制

。之所以如此重視社會(huì)組織參與，主要是因?yàn)樯鐣?huì)組織是某一類利益群體的集合和代表，比起公民個(gè)人分散的表達(dá)訴求，社會(huì)組織的參與可以更加高效地發(fā)聲，并可以抵御個(gè)人較難承擔(dān)的時(shí)間和財(cái)力成本，提升社會(huì)自我治理的能力。在組織化參與方面，要通過制度手段，合理界定政府和社會(huì)組織功能邊界,正確處理政府和社會(huì)關(guān)系。同時(shí)，還要高度重視基層的參與力量，充分激活各種行業(yè)協(xié)會(huì)以及城鄉(xiāng)居民組織功能，有效推動(dòng)社會(huì)治理的進(jìn)步。

（三）智能化：開拓大數(shù)據(jù)時(shí)代的現(xiàn)代化參與路徑

我國在城市治理實(shí)踐中出現(xiàn)了征求意見會(huì)、民意調(diào)查、聽證會(huì)、懇談會(huì)等公眾參與形式。然而，信息技術(shù)的發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，為公眾參與方式的豐富提供了更多可能，對于推進(jìn)城市治理的智能化、精細(xì)化水平具有重大影響。具體而言，可以從如下方面加強(qiáng)探索：

一是借助網(wǎng)絡(luò)新媒體及時(shí)發(fā)布城市公共事務(wù)信息。當(dāng)前公民接受政府信息主要依靠新媒體，政府信息公開的樣態(tài)需要適時(shí)更新，順應(yīng)公眾接受方式。二是充分利用新型政務(wù)互動(dòng)平臺，建立政府和民眾兩者互相交流的現(xiàn)代化途徑，例如，有學(xué)者提出，基于平臺賦權(quán)和議題匹配兩個(gè)維度，推動(dòng)政民互動(dòng)平臺提升公眾參與有效性

。三是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，分析公眾群體需求和輿論趨勢，制定出體現(xiàn)民眾利益和需求的政策和決策，例如，上海在2020年疫情期間，依靠“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”守好校門家門社區(qū)門和城市大門，把流行病學(xué)調(diào)查做實(shí)做細(xì)

。四是運(yùn)用人工智能技術(shù)，讓公眾有更多情景式、體驗(yàn)式、沉浸式的模擬參與體驗(yàn)，更加形象化地感受城市治理事項(xiàng)的情況和可能發(fā)展的趨勢。

在利用這些新的技術(shù)形式時(shí)，需要設(shè)計(jì)合理的法律框架，讓城市治理既可以享有技術(shù)紅利帶來的便利，又避免科技對于公民權(quán)利行使和政府權(quán)力運(yùn)行造成的負(fù)面影響。比如，規(guī)范政府對信息的收集、處理、利用，保障公民個(gè)人信息安全。這需要從以下方面加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)：

一是健全城市治理中大數(shù)據(jù)手段運(yùn)用的法律制度。在相關(guān)數(shù)據(jù)的對外開放上，需建立政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放清單等，規(guī)范數(shù)據(jù)開放的范圍、程序、條件；在獲取公民或機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定數(shù)據(jù)合法獲取方式和非法獲取責(zé)任等

。二是算法的賦權(quán)與限權(quán)。隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，算法技術(shù)深刻影響著社會(huì)生活和城市治理的諸多方面?！叭斯ぶ悄芩惴☉{借其優(yōu)越的預(yù)測分析能力為公共決策提供了強(qiáng)大的智能支持?！?/p>

在充分運(yùn)用算法技術(shù)助力公眾參與的同時(shí),也應(yīng)注意到算法權(quán)力的濫用可能導(dǎo)致的負(fù)效用,有必要建立限制算法權(quán)力擴(kuò)張的法律機(jī)制，防止算法應(yīng)用主體利用數(shù)據(jù)集成便利,挑戰(zhàn)政府權(quán)威或侵害公民信息和財(cái)產(chǎn)安全。三是加快出臺約束網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為的有效法規(guī)，對政府、公眾、網(wǎng)絡(luò)媒體等主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理規(guī)制，從法律層面上確保網(wǎng)絡(luò)公眾井然有序地參與。例如，2020年3月實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)了“政府、企業(yè)、社會(huì)、網(wǎng)民”等各類主體在網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理中的作用，重點(diǎn)規(guī)范了參與主體的權(quán)利與義務(wù)

。其為后續(xù)有關(guān)公眾參與的網(wǎng)絡(luò)行為的具體立法提供了參考思路和法律依據(jù)。

直線方程(7)和(8)構(gòu)成對參數(shù)xA的線性約束。將點(diǎn)集SFA和SCD內(nèi)點(diǎn)的坐標(biāo)轉(zhuǎn)換成新坐標(biāo)系下的坐標(biāo),為簡化符號,在不引起歧義的情況下,這里仍用(xP,yP)表示點(diǎn)集內(nèi)的P點(diǎn)在新坐標(biāo)系下的坐標(biāo)。

（四）程序化：加強(qiáng)公眾參與的全周期、全流程管理

城市治理有著自身的周期和規(guī)律。在我國城市治理的實(shí)踐中總結(jié)出了“全周期管理”理論

，這既是城市治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，又是新時(shí)代城市治理的新需求。特別是針對新冠肺炎疫情期間暴露出來的問題，讓我們意識到需要系統(tǒng)性地構(gòu)建社會(huì)治理的全鏈條。城市治理中的“全周期”主要表現(xiàn)在：一是從治理介入時(shí)機(jī)上，做到即時(shí)性應(yīng)對，風(fēng)險(xiǎn)治理控制需要做到及早發(fā)現(xiàn)，及早應(yīng)對，有效控制；二是從治理運(yùn)行過程上，以系統(tǒng)思維視角，統(tǒng)籌各流程環(huán)節(jié)有序銜接，特別是“要確保整個(gè)管理體系從前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對執(zhí)行、后期復(fù)盤總結(jié)形成一個(gè)有機(jī)的閉環(huán)，真正做到環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同配合、權(quán)責(zé)清晰、系統(tǒng)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”

；三是從治理效果評價(jià)上，加強(qiáng)事后反思與調(diào)整，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理閉環(huán)，充分吸納社會(huì)對治理的過程和效果的評價(jià)，形成正、反向反饋，以及時(shí)優(yōu)化升級治理機(jī)制，增加治理工具箱中的治理措施和程序方案的儲(chǔ)備。

在城市管理的周期中，需要對每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)的流程進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前，我國對于公眾參與程序的規(guī)定政策性、原則性比較強(qiáng)，在公眾參與的程序規(guī)則制定上還需進(jìn)一步提升可操作性，特別是在具體領(lǐng)域的公眾參與程序規(guī)定上應(yīng)當(dāng)明確清晰。從整體的城市治理過程來看,需要建立涵蓋城市治理的各領(lǐng)域、全流程的程序規(guī)范體系，從訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障等方面進(jìn)行合理、順暢的過程安排。在城市治理的決策正式作出前，如果相關(guān)草案沒有充分征詢公眾意見，就不應(yīng)當(dāng)作為城市政府執(zhí)行事務(wù)的根據(jù)；在城市治理的決策作出時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮公眾意見的合理性和是否予以采納，在公布決策方案時(shí)應(yīng)當(dāng)說明公眾意見的采納情況，沒有采納應(yīng)當(dāng)向公眾說明理由；在城市治理的決策作出后，如果正式付諸實(shí)施，應(yīng)當(dāng)有公眾參與執(zhí)行監(jiān)督的程序規(guī)范，以保證全流程的民意體現(xiàn)。尤其是要建立科學(xué)合理的城市治理考核評價(jià)程序，通過公眾滿意度調(diào)查和KPI等數(shù)據(jù)化指標(biāo)，對城市治理的社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等進(jìn)行評估。

五、結(jié)語

“人民性”是我國現(xiàn)代城市治理的題中應(yīng)有之義。公眾參與不單是現(xiàn)代城市治理的基本要求，還是現(xiàn)代法治的重要內(nèi)容，城市建設(shè)既要體現(xiàn)人民意志，又要加強(qiáng)法治保障。在新時(shí)代背景下，需要構(gòu)建以人民為中心的現(xiàn)代城市治理主體結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮公眾參與和城市治理法治化的相互促進(jìn)作用，基于法治的要求管理城市公共事務(wù)。堅(jiān)持人民中心、公眾參與主體地位、政府與社會(huì)共治是全國城市治理都必須遵循的，但各地要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘兄卫頎顩r和人民需求狀況，形成“共建共治共享”的人民城市治理局面。如此，才能更好地實(shí)現(xiàn)“人民城市”建設(shè)的人本價(jià)值。

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