鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)安全監(jiān)管中政府職責(zé)落實(shí)研究

文/高新新（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 湖南長沙 410125）

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，建設(shè)工程數(shù)量和規(guī)模日益擴(kuò)大，工程建設(shè)安全問題日益突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)工程安全監(jiān)管中的責(zé)任落實(shí)成為重要工作任務(wù)?；鶎咏ㄔO(shè)項(xiàng)目施工中的安全意識(shí)、安全技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等不足，通過政策手段加強(qiáng)建設(shè)工程進(jìn)行安全監(jiān)管，提升安全監(jiān)管的規(guī)范性，從而保障建設(shè)項(xiàng)目安全、順利完成，具有積極的意義和價(jià)值。

一、安全監(jiān)管現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)中政府的安全監(jiān)管職責(zé)可歸納為兩個(gè)方面，一是監(jiān)管方面，二是服務(wù)方面。從監(jiān)管方面來看，將安全監(jiān)管力量覆蓋到村級(jí)單位，成立安全監(jiān)管站或村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃站，并細(xì)化到國土資源、農(nóng)業(yè)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、建筑項(xiàng)目等各個(gè)層面，對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。從服務(wù)方面來看，包括基礎(chǔ)性安全技術(shù)、安全意識(shí)服務(wù)以及資金支持服務(wù)、人才培養(yǎng)服務(wù)等。除此之外，在所涉及的項(xiàng)目建設(shè)中的參建企業(yè)，政府相關(guān)部門也應(yīng)指導(dǎo)、管理、監(jiān)督其安全生產(chǎn)管理，提升企業(yè)安全生產(chǎn)意識(shí)和能力，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督和追責(zé)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)安全監(jiān)管問題

1.安全監(jiān)管責(zé)任不清晰

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎來了建設(shè)工程項(xiàng)目的集中爆發(fā)期，相對(duì)于城市建設(shè)安全監(jiān)管，由于起步較晚，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)有限，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)工程安全監(jiān)管方面面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?；鶎诱跋嚓P(guān)部門的安全管理不到位，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不佳，尤其是在沒有明確、完善的責(zé)任制度背景下，責(zé)任不明確、協(xié)調(diào)不及時(shí)、方法不合適、管理不到位等是存在的主要問題，這也導(dǎo)致政府及相關(guān)部門無法對(duì)參建企業(yè)實(shí)施全面、清晰的安全監(jiān)督管理。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨變化較大的局面，短期內(nèi)尚未協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與管理方面責(zé)任，也導(dǎo)致出現(xiàn)安全監(jiān)管職責(zé)不明以及存在管理盲區(qū)的問題。

2.執(zhí)法監(jiān)督乏力

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)調(diào)查可發(fā)現(xiàn)，近幾年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與建設(shè)是呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展的趨勢(shì)，在國家宏觀政策的支持下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)建設(shè)迎來巨大的機(jī)遇。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展情況，相應(yīng)的配套法律制度、管理體制與機(jī)制等發(fā)展較為緩慢，面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的安全法律法規(guī)及政府管理部門的制度措施，落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建筑業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。不僅如此，建設(shè)項(xiàng)目安全管理需要與之匹配的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，缺少可操作性強(qiáng)的強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致安全生產(chǎn)缺乏保障。在實(shí)際的安全監(jiān)督執(zhí)法過程中，由于責(zé)任不明晰、技術(shù)薄弱，也一定程度上影響了執(zhí)法力度和效果。

3.安全基礎(chǔ)管理薄弱

傳統(tǒng)模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的建設(shè)工程項(xiàng)目安全管理存在較大的區(qū)別，快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)建設(shè)并未建立與之匹配的安全監(jiān)督管理體系，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府安全基礎(chǔ)管理薄弱，無法滿足快速發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展要求。此外，由于缺乏足夠有力的安全監(jiān)督管理水平和力量，也導(dǎo)致建設(shè)企業(yè)、施工單位等不重視安全監(jiān)督管理，政府相關(guān)安全管理規(guī)章制度無法得到完全實(shí)施，各涉及單位未能積極落實(shí)責(zé)任，管理不到位、違法違紀(jì)違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，施工現(xiàn)場(chǎng)的安全管理比較混亂。

4.人員安全素質(zhì)不高

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府相關(guān)安全管理部門缺乏足夠的人才，關(guān)于建設(shè)工程安全管理的經(jīng)驗(yàn)和能力不足，許多工作人員并不是安全監(jiān)管專業(yè)人才，甚至臨時(shí)組建的安全監(jiān)管部門，其工作人員屬于臨時(shí)抽調(diào)，并沒有專業(yè)知識(shí)與技能，安全監(jiān)管綜合素質(zhì)不高。另一方面，建設(shè)工程項(xiàng)目施工人員主要是農(nóng)民工，其缺乏足夠的安全意識(shí)與技能，這導(dǎo)致其在施工中無法預(yù)判、預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)，這給施工安全帶來嚴(yán)重安全隱患。

三、政府職責(zé)落實(shí)對(duì)策

1.全過程控制

建設(shè)工程是一個(gè)系統(tǒng)項(xiàng)目，對(duì)建設(shè)工程實(shí)施安全監(jiān)管必須是動(dòng)態(tài)的、全過程的，必須對(duì)建設(shè)工程的每一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，開展全過程安全管理。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)所涉及的公共基礎(chǔ)建設(shè)、水利工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)工程建設(shè)、建筑工程建設(shè)等，以及城鎮(zhèn)、農(nóng)村房屋建設(shè)等項(xiàng)目，應(yīng)從起點(diǎn)開始實(shí)施安全監(jiān)督管理。比如選址與規(guī)劃，應(yīng)科學(xué)選址，合理規(guī)劃，避免安全隱患地帶，設(shè)置基本規(guī)范準(zhǔn)則，建立原始資料庫，構(gòu)建安全管理執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)體系，為選址與規(guī)劃的安全控制提供依據(jù)。在工程施工中，要針對(duì)政府與參建企業(yè)的安全管理責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，制定規(guī)范的安全監(jiān)督工作流程，制定合理的安全監(jiān)督工作計(jì)劃，并嚴(yán)格按照計(jì)劃實(shí)施安全管理。此外，對(duì)建設(shè)施工還需建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開展差別化、信息化的監(jiān)管工作，實(shí)行信息化動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

2.政府職能主導(dǎo)

對(duì)主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程項(xiàng)目的參建企業(yè)、施工企業(yè)、監(jiān)理單位、安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及政府相關(guān)人員進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)表示政府應(yīng)在建設(shè)工程安全管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但實(shí)際上政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的力度不強(qiáng)，在宣傳、執(zhí)法、技術(shù)指導(dǎo)、安全投入方面表現(xiàn)不佳。因此在建設(shè)工程安全監(jiān)管中，政府應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)職能，建設(shè)安全監(jiān)管體系，加大人力資源支持，加大監(jiān)管資源投入，在各個(gè)環(huán)節(jié)起到主導(dǎo)、引導(dǎo)和指導(dǎo)作用。比如對(duì)于許多村級(jí)改造、風(fēng)貌改造、基礎(chǔ)工程建設(shè)等項(xiàng)目的安全監(jiān)管工作，其現(xiàn)場(chǎng)安全管理與安全防護(hù)水平都較高，這主要得益于這些項(xiàng)目的民生工程屬性，政府各級(jí)部門重視程度較高，安全監(jiān)管投入較大，政府積極發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此對(duì)于所有建設(shè)項(xiàng)目，政府都應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，結(jié)合實(shí)際對(duì)監(jiān)管人員與資源進(jìn)行合理配置，從而提升其在建設(shè)工程安全監(jiān)管中的職能作用。

3.審批部門職能履行

從宏觀政策環(huán)境來看，國家對(duì)于建設(shè)工程項(xiàng)目的審批都有一套完整的程序，而且也有配套的法律法規(guī)予以保障，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程項(xiàng)目的審批，需要嚴(yán)格遵循國家法律法規(guī)的審批流程和審批標(biāo)準(zhǔn)，最好全過程的安全監(jiān)管工作，監(jiān)管職能應(yīng)做到充分發(fā)揮，各盡其責(zé)。

首先，明確國土部門的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用審批流程與標(biāo)準(zhǔn)，遵循安全選址、合理規(guī)劃、科學(xué)委托、科學(xué)利用等原則，開展農(nóng)村土地的合法利用和取得的官宣工作。其次，做好發(fā)改與財(cái)政部門的資金審批、撥付職責(zé)發(fā)揮工作，明確資金審批與撥付的流程、標(biāo)準(zhǔn)、審核以及控制責(zé)任，嚴(yán)格按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，充分考慮安全文明措施的費(fèi)用保障。最后，對(duì)于教育、衛(wèi)生、文化、體育等項(xiàng)目需求部門，必須建立嚴(yán)格、科學(xué)的申報(bào)、審核、考核機(jī)制，建立合理的安全監(jiān)管考核、巡查工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的安全推進(jìn)與項(xiàng)目的年度需求總量掛鉤，從而保障各類型建設(shè)工程項(xiàng)目的安全監(jiān)管工作質(zhì)量。

4.安全監(jiān)管部門監(jiān)督職能發(fā)揮

對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)工程項(xiàng)目的安全監(jiān)管工作，主要涉及兩個(gè)主導(dǎo)部門，一是安全生產(chǎn)監(jiān)督相關(guān)部門，另一是住房城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)主管部門，二者在安全監(jiān)管方面的職責(zé)與權(quán)利不同，但又有職能交叉與重復(fù)的地方，這導(dǎo)致有些建設(shè)項(xiàng)目疏于監(jiān)管，流于監(jiān)管之外。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源有限的情況下，應(yīng)加快整合各自的安全監(jiān)管資源，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的安全建設(shè)巡查隊(duì)伍和巡查工作機(jī)制，建立全覆蓋的安全監(jiān)管巡查員體系或社會(huì)第三方監(jiān)督體系，致力于解決法理與財(cái)政兩方面難題，規(guī)范化、完善化考核工作機(jī)制，在資源與財(cái)政上給予一定的支持，以確保安全監(jiān)管部門監(jiān)督職能的更高水平的發(fā)揮。

5.政府引導(dǎo)與規(guī)范監(jiān)管

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程的安全監(jiān)管工作，要從全局出發(fā)，發(fā)揮政府引導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)，尤其是住建相關(guān)部門，應(yīng)發(fā)揮行業(yè)水平整體提升的指導(dǎo)意見，在提高范圍、管理水平、各方職責(zé)、源頭把控、監(jiān)管機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)全面提升。不僅如此，政府相關(guān)部門還應(yīng)做到規(guī)范監(jiān)管工作的落實(shí)，加大安全文明措施費(fèi)用的投入，確保安全費(fèi)用投入的真實(shí)性與規(guī)范性，依據(jù)安全文明施工費(fèi)費(fèi)率、監(jiān)管方式、工程計(jì)價(jià)依據(jù)等，進(jìn)一步規(guī)范安全監(jiān)管工作的落實(shí)。

6.企業(yè)職責(zé)履行的監(jiān)督

政府相關(guān)部門不斷通過各種措施和手段提升安全監(jiān)管職能的發(fā)揮的同時(shí)，還應(yīng)積極引導(dǎo)、嚴(yán)格要求參建企業(yè)的安全責(zé)任落實(shí)。參建企業(yè)是利潤的主要受益者，也是安全生產(chǎn)的承擔(dān)者，因此政府應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)安全責(zé)任和措施，建立完善的安全監(jiān)管制度和實(shí)施團(tuán)隊(duì)，要求企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化全面落實(shí)，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)與管理，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理與區(qū)域化監(jiān)督體系的構(gòu)建，建立科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲措施，激勵(lì)相關(guān)人員的安全管理主動(dòng)性與積極性。