公共價值創(chuàng)造：數(shù)字政府治理研究新視角
——理論框架與路徑選擇

文/劉銀喜 趙淼

隨著數(shù)字政府治理的理論研究和實踐進程不斷深入，已有研究從多元理論視角對數(shù)字政府治理展開分析，數(shù)字政府治理的內(nèi)涵和外延也相應(yīng)地不斷擴展，但鮮有研究從公共價值創(chuàng)造角度解讀數(shù)字政府治理的本質(zhì)?！肮矁r值”的提出者穆爾指出，政府的首要任務(wù)不是單純確保政府組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，根據(jù)環(huán)境的變化和他們對公共價值的理解，改變組織職能和行為，創(chuàng)造新的價值，即政府管理的最終目的就是要為社會創(chuàng)造公共價值。我們支持這一觀點，認為公共價值創(chuàng)造是數(shù)字政府治理的關(guān)鍵目標之一。在此基礎(chǔ)上，全文嘗試回答以下幾個問題：公共價值之于數(shù)字政府治理的內(nèi)涵是什么？數(shù)字政府治理要尋求什么樣的公共價值？數(shù)字政府治理怎樣創(chuàng)造公共價值？全文將圍繞這三個核心問題展開初步理論探討。

以公共價值創(chuàng)造為目標的數(shù)字政府治理理論基礎(chǔ)

回顧公共價值理論以及數(shù)字政府治理中的公共價值創(chuàng)造相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府治理與公共價值理論兩者之間具有內(nèi)在契合性，這一理論關(guān)聯(lián)是將公共價值創(chuàng)造作為數(shù)字政府治理關(guān)鍵目標的重要理論基礎(chǔ)。

（一）公共價值概念內(nèi)涵

“公共價值”這一概念由馬克·穆爾明確提出，他認為公共部門管理者應(yīng)當充當探索者的角色，與其他人一起，致力于尋求、確定和創(chuàng)造公共價值。穆爾提出這一觀點后，關(guān)于公共價值的研究在公共服務(wù)領(lǐng)域被廣泛討論和應(yīng)用。而關(guān)于什么是公共價值，學(xué)界目前尚無統(tǒng)一定義，本文也無意對公共價值這一概念作出明確界定，但為了促進理解，還是有必要說明其內(nèi)涵。首先，公共價值是由公民決定的，學(xué)者們大多認同公共價值是公民的期望、偏好、需求、意愿的反映。其次，公共價值來源于公共服務(wù)。盡管有學(xué)者指出公共價值是比公共物品范疇廣泛得多的價值體，但公民獲取效用的主要渠道是公共服務(wù)，公共價值創(chuàng)造和輸出的主要載體還是公共服務(wù)。最后，公共價值強調(diào)政治的重要性，公共價值管理研究將政治視為貫穿整個政府管理過程的重要元素。

（二）數(shù)字政府治理中的公共價值創(chuàng)造

學(xué)界對于數(shù)字政府治理的研究焦點集中于兩個方面，一是數(shù)字政府治理的概念界定和框架構(gòu)建等基本理論研究，二是從國外經(jīng)驗借鑒、地方實踐經(jīng)驗等方面探討當前數(shù)字政府治理現(xiàn)狀，從中可以歸納出數(shù)字政府治理的基本特征。首先，數(shù)字政府治理強調(diào)數(shù)字技術(shù)在政府治理變革中的運用。其次，數(shù)字政府治理被寄希望于改善信息和服務(wù)供給，并改變與其他治理主體的關(guān)系，促進不同主體參與決策并形成與政府的良性互動。再次，數(shù)字政府治理的核心目標在于推進以公民為中心的公共服務(wù)，在提高服務(wù)效率的同時改善公民服務(wù)體驗，增強公民滿意度。最后，數(shù)字政府治理的一個重要特征是數(shù)據(jù)驅(qū)動，數(shù)字政府治理以數(shù)據(jù)資源為關(guān)鍵要素，將對數(shù)據(jù)的治理納入議題范圍。

從上述數(shù)字政府治理基本特征可見，數(shù)字政府治理與公共價值創(chuàng)造有著深刻的理論聯(lián)系，兩者有著較高的理論契合度。公共管理領(lǐng)域的相關(guān)研究一直將公共價值理論作為一種分析框架來說明公共部門的實踐，這一理論背景為研究數(shù)字政府治理提供了一種創(chuàng)新性的理論視角，眾多學(xué)者也因此開始關(guān)注如何從公共價值創(chuàng)造的角度評估數(shù)字政府治理這一改革進程。有學(xué)者指出，數(shù)字技術(shù)重塑了公共部門在涉及公共價值創(chuàng)造時要面臨的挑戰(zhàn)、過程的復(fù)雜性和期望，同時也促進了公共部門將管理重點從服務(wù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到實現(xiàn)公眾期望和目標。公共價值創(chuàng)造作為數(shù)字時代政府滿足高水平社會期望的一種回應(yīng)方式，已經(jīng)成為數(shù)字政府治理必須實現(xiàn)的關(guān)鍵目標。

以公共價值創(chuàng)造為目標的數(shù)字政府治理構(gòu)成維度

公共價值創(chuàng)造的核心思想是穆爾提出的戰(zhàn)略三角模型，它包含三個相互關(guān)聯(lián)的維度：公共價值、合法性與支持、運作能力，三個維度通過兩個坐標軸整合在一起，其中橫軸代表“政策發(fā)展、實施與影響的方向”，縱軸代表“定義公共價值的權(quán)威程度”。戰(zhàn)略三角模型為數(shù)字政府治理提供了一個很好的啟示，即如何幫助公共管理者在不斷變化的動態(tài)環(huán)境中從公共價值、合法性與支持以及運作能力三個維度定位確認數(shù)字政府治理中的公共價值創(chuàng)造相關(guān)問題。結(jié)合數(shù)字政府治理在中國的發(fā)展特征，本文以戰(zhàn)略三角模型為分析框架，從理論層面構(gòu)建以公共價值創(chuàng)造為關(guān)鍵目標的數(shù)字政府治理概念框架，即數(shù)字政府治理戰(zhàn)略三角模型。其中，公共價值維度規(guī)定了數(shù)字政府治理的總體使命和目標，即尋求公共價值；合法性與支持維度則指明了數(shù)字政府治理的合法性和支持的來源，政府可以利用它們來爭取社會的持續(xù)支持；運作能力維度則闡明了數(shù)字政府治理應(yīng)怎樣運用數(shù)字技術(shù)安排和運作以達成公共價值創(chuàng)造的目標。數(shù)字政府治理須不斷尋求公共價值、合法性與支持、運作能力三個維度之間最大程度的匹配，以實現(xiàn)公共價值最大化。

（一）公共價值：數(shù)字政府治理的組織使命

公共價值創(chuàng)造是公共組織的關(guān)鍵目標之一，作為數(shù)字時代政府治理的新形態(tài)，數(shù)字政府治理應(yīng)確定以公共價值創(chuàng)造為目標的組織使命，公共價值作為數(shù)字政府治理的關(guān)鍵目標，在一定程度上能夠判斷數(shù)字政府治理是否有效。戰(zhàn)略三角模型強調(diào)政府要在不斷變化的環(huán)境中重新理解公共價值的內(nèi)涵意蘊，并以此為依據(jù)來改變組織職能和行為，以創(chuàng)造新的公共價值。在數(shù)字社會中，公民的愿望和需求是高度多變和多樣化的，這意味著數(shù)字政府治理作為數(shù)字時代的政府變革，其關(guān)鍵是通過公共價值創(chuàng)造適應(yīng)并回應(yīng)新興的和不可預(yù)測的公民需求，從而持續(xù)并動態(tài)地實現(xiàn)公共價值和公民期望。將公共價值創(chuàng)造作為數(shù)字政府治理的關(guān)鍵目標，其重要性表現(xiàn)在數(shù)字政府治理的變革要受到公共價值這一目標約束，只有體現(xiàn)公共價值目標的數(shù)字政府治理才能獲得合法性與支持，也就是說數(shù)字政府治理要重點考慮“數(shù)字政府治理所帶來的政府轉(zhuǎn)型與變革是否是社會和公民所需要的變革”這一根本問題。

（二）合法性與支持：數(shù)字政府治理的制度保障

穆爾的戰(zhàn)略三角模型表明，致力于公共價值創(chuàng)造的公共管理策略，不僅需要特定的組織能力和資源來提供滿足社會期望的服務(wù)，而且需要在政治上合法和可持續(xù)發(fā)展。在公共價值管理范式中，政治是貫穿政府管理過程的有效協(xié)調(diào)機制，特別是在中國，政治對公共價值創(chuàng)造有著更為深刻的影響。數(shù)字政府治理的公共價值創(chuàng)造首先在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度框架下展開，即黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿公共價值創(chuàng)造的全過程。此外，數(shù)字政府治理依托各種智能終端、移動網(wǎng)絡(luò)通信、人工智能等技術(shù)，由此也極大地促進政府與多元主體的互動與合作。在這一過程中，中國共產(chǎn)黨秉持以人民為中心的執(zhí)政理念，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的引領(lǐng)和協(xié)同組織作用，把黨以人民為中心的執(zhí)政理念內(nèi)嵌到數(shù)字政府治理的各項制度設(shè)計中，使數(shù)字政府治理所創(chuàng)造的公共價值始終代表最廣大人民的集體偏好與期望。

（三）運作能力：數(shù)字政府治理的技術(shù)支撐

戰(zhàn)略三角模型中的運作能力指向達成價值目標的能力，強調(diào)資源可得性和管理運作能力對于價值目標實現(xiàn)的重要性。這一維度表明致力于公共價值創(chuàng)造的公共管理策略需要特定的組織能力和資源來提供滿足社會期望的服務(wù)。數(shù)字政府治理需要具備運作和管理上的可行性，以此來實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造的目標。數(shù)字政府治理轉(zhuǎn)變了政府生產(chǎn)和提供服務(wù)以及與公民互動的方式，這些轉(zhuǎn)變是由數(shù)字技術(shù)以及組織結(jié)構(gòu)等因素所推動的。為了能夠適應(yīng)數(shù)字技術(shù)所帶來的轉(zhuǎn)變并更好地滿足社會期望和需要，政府機構(gòu)需要獲得或發(fā)展組織能力，使它們能夠利用數(shù)字技術(shù)應(yīng)對相關(guān)挑戰(zhàn)。因此，數(shù)字政府治理中的組織運作能力是實現(xiàn)公共價值的必要因素，特別是數(shù)字化的組織能力。在數(shù)字技術(shù)的支持下，數(shù)字政府治理的公共價值創(chuàng)造過程是開放的，公共價值創(chuàng)造所需的資源、能力等要素通過數(shù)字技術(shù)有效整合，能夠進一步提升數(shù)字政府治理中的組織運作能力如公共服務(wù)創(chuàng)新能力、公共參與能力、合作生產(chǎn)能力、資源建設(shè)能力、公共部門創(chuàng)新能力和數(shù)據(jù)治理能力。

以公共價值創(chuàng)造為目標的數(shù)字政府治理路徑選擇

以數(shù)字政府治理戰(zhàn)略三角模型為理論指導(dǎo)，數(shù)字政府治理創(chuàng)造公共價值的實踐路徑相應(yīng)地落腳于價值建構(gòu)、價值共創(chuàng)、價值實現(xiàn)三個方面。數(shù)字政府治理在推進過程中應(yīng)在價值建構(gòu)中尋求公共價值，以數(shù)字技術(shù)為支撐促進多元主體參與價值共創(chuàng)，通過建立完善的體制機制為公共價值實現(xiàn)提供制度保障。

（一）價值建構(gòu)：數(shù)字政府治理追尋的公共價值是什么？

識別并認知公共價值是創(chuàng)造公共價值的首要前提，鑒于此，我們首先需要回答數(shù)字政府治理要追尋什么樣的公共價值的問題。數(shù)字政府治理所要創(chuàng)造的公共價值至少應(yīng)包含增進民生福祉、改善公共服務(wù)、提升治理效能三個維度。

增進民生福祉的公共價值維度是指實現(xiàn)人民對美好生活的向往。數(shù)字政府治理的公共價值創(chuàng)造在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度框架下展開，而以人民為中心是黨治國理政的價值引領(lǐng)，因而數(shù)字政府治理追尋的公共價值必須堅持人民主體地位，不斷增進民生福祉，實現(xiàn)人民對美好生活的向往。改善公共服務(wù)的公共價值維度是指數(shù)字政府治理中對不同服務(wù)的改進。為公民提供服務(wù)是公共價值的主要來源之一，這種價值很大程度上取決于政府提供的服務(wù)質(zhì)量和水平。數(shù)字政府治理中的公共服務(wù)改進是要通過采用各類數(shù)字技術(shù)、數(shù)字平臺變得更加精準、高效、優(yōu)質(zhì)、個性化。提升治理效能這一公共價值維度包括提高行政效率和治理能力兩方面。其中，提高行政效率包括政府高效利用數(shù)字技術(shù)提高管理效率和質(zhì)量，優(yōu)化管理流程，同時還涉及保持政府運作的可持續(xù)性、靈活性和更好地配置社會資源。治理能力的提升更多地表現(xiàn)為通過技術(shù)賦能和數(shù)據(jù)賦能提高政府的科學(xué)決策能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、數(shù)據(jù)治理能力、社會溝通和組織協(xié)調(diào)能力等。

（二）價值共創(chuàng)：數(shù)字政府治理如何創(chuàng)造公共價值？

公共價值的建構(gòu)只是公共價值創(chuàng)造的起點，更重要的是數(shù)字政府治理如何創(chuàng)造公共價值。數(shù)字政府治理更加注重多元主體協(xié)同互補，并將各自的資源優(yōu)勢和能力優(yōu)勢在數(shù)字政府治理所建構(gòu)的多元化互動平臺中充分耦合與共享，由制度約束和協(xié)調(diào)，解決公共性與社會性問題，促進社會價值和社會福利最大化。因此，未來數(shù)字政府治理公共價值創(chuàng)造的趨勢是多元主體價值共創(chuàng)，資源、服務(wù)、互動、技術(shù)和制度及其平衡關(guān)系成為價值共創(chuàng)的關(guān)鍵。

從公共價值創(chuàng)造主體來看，數(shù)字政府治理應(yīng)當重塑多元主體角色和主體間的互動關(guān)系，通過建立多元主體間互動與協(xié)商的信任機制平衡多元主體間的價值和利益關(guān)系。從資源整合共享的角度來看，數(shù)字政府治理應(yīng)更加注重基于數(shù)據(jù)資源整合、開放、共享和創(chuàng)新的公共價值創(chuàng)造。從公共服務(wù)層面來看，數(shù)字政府治理對公共服務(wù)的改善應(yīng)基于數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，側(cè)重改變公眾的價值體驗。數(shù)字技術(shù)是創(chuàng)造公共價值的重要工具，數(shù)字政府治理應(yīng)充分利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化公共價值創(chuàng)造過程，提高公共價值創(chuàng)造能力。最后，制度是實現(xiàn)數(shù)字政府治理中價值共創(chuàng)的重要因素，是將多元主體和數(shù)字技術(shù)連接在一起共同創(chuàng)造價值的核心，數(shù)字政府治理應(yīng)繼續(xù)強化制度創(chuàng)新，建立與數(shù)字社會發(fā)展相適應(yīng)的制度規(guī)則體系，為多元主體參與價值共創(chuàng)提供有力的制度保障。

（三）價值實現(xiàn)：數(shù)字政府治理如何釋放公共價值？

數(shù)字政府治理所建構(gòu)和創(chuàng)造的公共價值的實現(xiàn)最終要顯現(xiàn)在公共價值的釋放和分配上。公共價值首先表現(xiàn)為公眾的主觀愿望和偏好，公共價值的實現(xiàn)意味著公共需求得到滿足，意味著公眾的價值期望達成了清晰的價值共識。然而，數(shù)字政府治理面臨的客觀現(xiàn)實是，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展重塑了公眾的價值期望，公眾價值訴求日趨多樣化、個性化，這意味著要想實現(xiàn)公共價值，有效的價值調(diào)節(jié)是不可或缺的。為此，數(shù)字政府治理需要平衡不同主體的價值期望，找尋到促進公共價值實現(xiàn)的路徑。面對多元的價值訴求，數(shù)字政府治理要在協(xié)商和對話的基礎(chǔ)上設(shè)立有效的價值調(diào)和機制來平衡不同主體的價值期望。需要注意的是，公共價值實現(xiàn)的基準必須是公平正義，數(shù)字政府治理在實現(xiàn)公共價值的過程中要警惕數(shù)字鴻溝造成新的社會不公正，更好地利用數(shù)字技術(shù)將價值傳遞給弱勢群體，從而實現(xiàn)參與公共價值創(chuàng)造過程中的所有主體的共享。此外，數(shù)字政府治理需要結(jié)合制度、政治與運作管理構(gòu)建完善的數(shù)字政府治理體制機制，通過對政府的戰(zhàn)略管理、資源配置與權(quán)力的投入保障公共價值的實現(xiàn)。

未來研究議程

本文從理論分析入手，以數(shù)字政府治理為研究對象，從公共價值創(chuàng)造角度重新審視數(shù)字政府治理的概念維度，創(chuàng)新性地提出了以公共價值創(chuàng)造為目標的數(shù)字政府治理理論框架，為分析數(shù)字政府治理中的理論和實踐問題提供了一個新的理論視角。由于本研究是初步探索，難免存在不全面和系統(tǒng)性不足之處，數(shù)字政府治理中的公共價值建構(gòu)、價值共創(chuàng)和價值實現(xiàn)路徑等相關(guān)研究仍然任重道遠。未來應(yīng)重點關(guān)注基于新一代信息技術(shù)識別公眾偏好、公共價值的價值共創(chuàng)機制和中國政治體制背景下數(shù)字政府治理中的公共價值創(chuàng)造等關(guān)鍵研究議題，從而建構(gòu)具有中國特色的公共價值創(chuàng)造理論，以更好地適用于數(shù)字政府治理實踐。