長三角一體化鄉(xiāng)村治理共融共享共建機制研究

2022-10-29 04:49:22林笑笑

安徽農業(yè)科學 2022年19期

林笑笑

(浙江農林大學文法學院，浙江杭州 311300)

2019年12月，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，規(guī)劃中的地理范圍包括了上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域。以上海市，江蘇省南京、無錫、常州等市，浙江省杭州、寧波、溫州、湖州等市，安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山等市共27個城市為中心區(qū)，輻射帶動長三角地區(qū)高質量發(fā)展。綱要中提到要主動服務、積極支持上海發(fā)揮龍頭作用，充分集成江蘇優(yōu)勢，在長三角一體化框架下加速全省域一體化發(fā)展。到2025年，長三角一體化發(fā)展取得實質性進展，跨界區(qū)域、城市鄉(xiāng)村等區(qū)域板塊一體化發(fā)展達到較高水平?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出實施鄉(xiāng)村建設行動，深化農村改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農業(yè)農村發(fā)展活力，推動一體化中實現(xiàn)高質量發(fā)展，更好引領長江經濟帶發(fā)展，更好服務國家發(fā)展大局。

1 長三角一體化下的鄉(xiāng)村治理邏輯

黨的十九大報告提出打造“共建共治共享的社會治理格局”，要求“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。黨的十九屆四中全會再次明確“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。這既是推進國家治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化的頂層設計，也是對當下鄉(xiāng)村社會共建共治共享治理格局有效實現(xiàn)的路徑深化。長三角一體化發(fā)展主要是發(fā)揮上海龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，加強跨區(qū)域協(xié)調互動，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理水平構建區(qū)域聯(lián)動協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調發(fā)展新格局，對引領全國高質量發(fā)展具有代表意義。

在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022年》中把健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系作為主要目標。2013年桐鄉(xiāng)市首次提出“三治融合”建設。十九大報告中，也提出加強農村基層基礎工作，健全黨領導下的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

堅持黨領導是鄉(xiāng)村治理的基本原則。2018年中央一號文件提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”，明確黨領導在鄉(xiāng)村治理體系中的地位。黨的領導不僅在治理格局上有統(tǒng)領作用，同時貫穿整個鄉(xiāng)村治理體系，將自治、法治、德治相融合，也同樣在每個環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用。不管是美麗鄉(xiāng)村建設，還是三治融合的實踐過程，都是以黨建為抓手，任何一個環(huán)節(jié)都是以黨建推動各項工作展開。

自治作為鄉(xiāng)村治理的基礎。鄉(xiāng)村治理與城市治理不同，鄉(xiāng)村治理具有特殊性，其表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社區(qū)是一個封閉的社會。自治應該從內部展開，從核心出發(fā)擴大治理對象和鞏固治理主體，充分合作，約定治理中的權威與路徑，共享鄉(xiāng)村治理的收獲與利益。

法治是鄉(xiāng)村治理體系建設中的保障與底線。鄉(xiāng)村治理的任何環(huán)節(jié)都需要在國家法律許可的情況下實施，任何建設方案都需要有法可依，有理有據(jù)。

德治是治理體系的支撐，費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提到，鄉(xiāng)土社會秩序的維持，有很多方面和現(xiàn)代社會秩序的維持不同。鄉(xiāng)土社會是“禮治”社會，是主動服于成規(guī)。是鄉(xiāng)村治理體系建設的輔助工具。三者相輔相成，充分發(fā)揮村(居)民自治動力，進而使內生循環(huán)得到優(yōu)勢發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興的總要求是產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。而治理有效就是對制度成效的肯定，鄉(xiāng)村治理作為基層治理，面對全球治理體變革加速推進需要迎接新挑戰(zhàn)。長三角沿帶互聯(lián)網大數(shù)據(jù)、智能化的加速發(fā)展，人口總量增加，老齡化程度進一步加深，“人戶分離”現(xiàn)象進一步突出，鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生深刻變動。把鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化相關內容積極嵌入長三角一體化戰(zhàn)略中，對同類型地區(qū)推進鄉(xiāng)村治理資源有機整合、聯(lián)動發(fā)展具有借鑒作用，有助于打造毗鄰地區(qū)鄉(xiāng)村治理共同體。

與此同時，隨著數(shù)字化社會的來臨和長三角一體化建設使命等要素疊加，需要構建精密智控和精準服務相結合的智慧鄉(xiāng)村治理體系，推動治理數(shù)字化轉型。堅持創(chuàng)新共建是長三角一體化的基本原則，也是鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的基本原則。上海市推進社區(qū)政務服務智能化，兩委班子“下樓辦公”，利用互聯(lián)網、媒體載體拓展村(居)民參與監(jiān)督渠道。浙江省構建精密智控與精準服務相結合的基層智慧治理體系，推動基層治理數(shù)字化轉型，寧波鄞州區(qū)創(chuàng)新升級“365社區(qū)治理工作規(guī)程”，實化三大治理主體、細化六大治理任務、強化五大治理機制。

2 長三角一體化鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實基礎和條件

江浙滬皖鄉(xiāng)村發(fā)展水平高，經濟發(fā)展位居前列，區(qū)位優(yōu)勢明顯，城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度較高。因此，在長三角一體化發(fā)展背景下，毗鄰地區(qū)的鄉(xiāng)村治理有著優(yōu)良的社會治理基礎。

從長三角空間區(qū)域看，長三角位于江海交匯之處，往內陸可以沿萬里長江而深入中國腹地，直達皖贛、湖湘、荊楚、巴蜀、青藏地區(qū)；往海洋可以進入太平洋，直達世界五大洲主要國家的港口。蘇皖邊界，天目山余脈往東延伸。一汪清泉，從天目山主峰蜿蜒而來，流經安徽省宣城市郎溪縣、廣德縣，穿越伍員山，往東匯流于江蘇省溧陽市天目湖。

從長三角文化認同看，劉士林指出自成一體的、具有獨特的結構與功能的某種區(qū)域文化，通常具備兩個基本條件：一是區(qū)域地理的相對完整性；二是文化傳統(tǒng)的相對獨立性。江南文化正是這樣一種相對獨立的文化體系。其中也包括春秋戰(zhàn)國時期的吳越地區(qū)，即今江、浙大部分地區(qū)和皖、贛的部分地區(qū)所形成的吳越文化。

從長三角營商環(huán)境看，經濟長三角城市群是我國規(guī)模最大的城市群，也是經濟和產業(yè)活動最為活躍的地區(qū)，區(qū)域經濟市場化水平較高，為經濟與產業(yè)高質量發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。長三角地區(qū)經濟實力在全國范圍內處于領先地位，全員勞動生產率位居全國前列。在此基礎上，長三角地區(qū)需要加速提升社會事業(yè)服務效率。

從長三角基礎設施建設看，交通干線密度較高，省際高速公路基本貫通，主要城市間航運體系初步形成，區(qū)域機場群體系基本建立，公共服務體系相對完善。上海中心城市輻射帶動作用較好發(fā)揮，南京、杭州、合肥、蘇州、無錫、常州、寧波等城市群建設成效明顯，同城化效應日益顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)發(fā)展比較協(xié)調，城鄉(xiāng)居民收入差距相對較小，城鄉(xiāng)要素雙向流動等都為長三角一體化鄉(xiāng)村治理做好了基礎準備。

3 長三角一體化鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新實踐

上海服務功能進一步提升，蘇浙皖比較優(yōu)勢充分發(fā)揮。城市群同城化水平進一步提高，各城市群之間高效聯(lián)動，省際毗鄰地區(qū)和跨界區(qū)域一體化發(fā)展探索形成經驗制度，城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興取得顯著成效。上海市堅持協(xié)同政府推動、部門聯(lián)動、村企互動、基層發(fā)動的總基調，堅持完善治理體系補短板強弱項，持續(xù)提升抵御風險能力；浙江省采用基層治理，制度先行，較好地形成了“三社聯(lián)動”機制，深化“最多跑一次”改革，江蘇省實行“政社互動，現(xiàn)代治理”，安徽省實行“基層社區(qū)，多方共治”，深入開展以“三大革命”“三大行動”為重點的農村人居環(huán)境整治。

黨建引領服務能力提升。上海市浦東新區(qū)探索社區(qū)治理規(guī)范化精細化路徑，統(tǒng)籌鎮(zhèn)核心發(fā)展權、下沉區(qū)域管理權；探索基本管理單元體制機制，合理設置基本單元格常住人口2萬以上或地域面積2 km以上，建立“兩委一中心”，形成“3+3”管理服務基本資產配置標準。建立“家門口”服務體系，持續(xù)提升服務效能。合肥市圍繞治理業(yè)務開展“一門式、一網式、上門式”，同時以體制改革為抓手，主要采用抓書記、抓考核評價、抓綜合執(zhí)法、抓紅色物業(yè)、抓三社聯(lián)動、抓引智工程等相關措施。

社會聯(lián)動、民主協(xié)商助推農村社會治理現(xiàn)代化。浙江省德清縣將鄉(xiāng)賢參事會作為重要平臺。通過鄉(xiāng)賢理事會聚集各領域精英提升決策能力和監(jiān)督評議能力，多方資源增加村級社會組織的互助互利服務能力。滁州市、天長市搭建“11355”協(xié)商共治體系，“一個主體”組建村級層面的協(xié)商委員會；“一套目錄”建立村協(xié)商公職目錄庫，明確協(xié)商內容；“三個層級”建立鎮(zhèn)、村、自然村三級協(xié)商機制，重點是村級以下的協(xié)商；“五步五單”是在協(xié)商過程中的步驟公示。安徽省蚌埠市在協(xié)商方面先行先試，通過黨建引領，構建協(xié)商主體的多元化，加強協(xié)商過程的組織化運作，細分協(xié)商內容推動形式分類化。

推動基層自治組織規(guī)范化。浙江省三門縣要建好村民代表會議主席團制度，以及建設好以鄉(xiāng)賢、書記、農村指導員為主的三支隊伍；落實“三聯(lián)制度”，明確一個主席團成員抓一個議事協(xié)商小組，落實村兩委干部聯(lián)系村民代表制度。安徽省巢湖市以“協(xié)商議事”為抓手，推進農村自治，“公平公開”為重點，“家風晾曬”為關鍵，形成巢湖特色鄉(xiāng)村治理體系。

“智治”為基層治理提供高效準確服務。安徽省蕪湖市實施“互聯(lián)網+社區(qū)治理”深度融合工程。整合資源電子政務項目，建立了企業(yè)服務、公眾服務等多種信息服務平臺，實現(xiàn)了公安、司法交易、社保等部門數(shù)據(jù)交換，著重解決群眾“最后一公里”的服務問題。

提升“鄰里+”模式的內容體系。江蘇南通市崇川區(qū)從鄰里自理到“鄰里+”的創(chuàng)新模式，解決了不斷加深的自治職能弱化問題，在管理性網格基礎上，強調自治性的區(qū)域單元，內聚性的群體結構等內生性要素，堅持以黨建為核心，探索更精準、細致、智慧的治理方式。

長三角區(qū)域下三省一市各個地區(qū)給鄉(xiāng)村治理共同出謀劃策，提供了可行性新思路，但在一體化融合協(xié)同發(fā)展方面，如何在長三角一體化大背景下毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展，還需探索更多有效路徑。

案例背景。平湖市廣陳鎮(zhèn)S村與上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)相鄰，全鎮(zhèn)區(qū)域面積55.84 km，戶籍人口4萬多人，外來流動人口1萬多人，轄11個行政村和1個居民委員會，轄有183個村民小組、5個居民小組，是省級示范建設區(qū)。區(qū)域邊界多、不同省份的人員多是其主要特點，該鎮(zhèn)以黨建為引領，在“鄰”治理等方面進行探索，如建立了“鄰管家”制度，并在“村落議站”等方面探索出了一定的有效機制。

案例面臨的問題。在當下的社區(qū)治理與服務機制創(chuàng)新成果的存量積累過程中，仍有諸多問題存在。比較特殊的是該區(qū)域在行政劃分上看是兩個地區(qū)，所以造成文化相近不認同、治理方式不協(xié)同、發(fā)展路徑不互通等問題，給治理增加了難度。還有各村莊普遍面臨的治理問題，在產業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村治理內生動力不足，土地統(tǒng)一流轉后出現(xiàn)新型“失地”農民，其村落“大家庭”的身份認同感等。

案例解決方案。兩村堅持以毗鄰黨建為引導，圍繞文化認同、治理協(xié)同、發(fā)展互同3個方面積極采取應對方案，推動構建“互動—共治—發(fā)展”新格局。

一是以毗鄰黨建引領區(qū)域聯(lián)動，成立聯(lián)合黨組織，隊伍建設，形成黨建紅色輻射區(qū)，并堅持陣地共享原則，黨組織活動輪流到各地開展，努力打造“互動式、互助式、互建式”立體式的基層黨建模式；二是文化認同和傳承，利用傳統(tǒng)文化增進交流實現(xiàn)情感認同，通過開設鈸子書課程，吸引兩村不同年齡段村民參與，增加兩地凝聚力；三是治理協(xié)同，如“鄰管家”制度在村情民意收集、鄰里糾紛處理、困難群體幫扶等方面發(fā)揮作用，開設“村落議站”，通過戶長會議制定村規(guī)民約，提供連心服務。完善村落“鄰管家”微機制，構建鄉(xiāng)村有效治理新方式。同時，圍繞長三角一體化背景下的鄉(xiāng)村振興為目標，將目標重點放在產業(yè)發(fā)展和農村增收上。引進了綠植種植基地，結合現(xiàn)代種源產業(yè)，提高了農民收入，增加農旅融合，做大當?shù)芈糜纹放啤?/p>

兩村由于地處浙江上海交界處，客觀存在文化差異，增加了協(xié)同治理難度。但該村積極探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展共融共建共享新機制，共同建立毗鄰黨支部，“鄰”治理成果為兩村共享，形成了常態(tài)化、制度化的交流互動態(tài)勢。實現(xiàn)兩地協(xié)同發(fā)展，為解決跨省區(qū)域邊界治理相互融合形成創(chuàng)新經驗。

4 長三角一體化鄉(xiāng)村治理共融共享共建機制面臨的挑戰(zhàn)

上述平湖市案例并非個例，在三省一市省際邊界的毗鄰行政村都可能存在這樣的情況。在快速市場化和數(shù)字化背景下，面向現(xiàn)代化治理的要求，長三角地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，解決持續(xù)變遷中的社會結構，探索與建立協(xié)同共治、利益共享、要素共融的鄉(xiāng)村治理秩序。從長三角地區(qū)橫向空間分布和垂直空間單元以及外部因素分別探討。

一是各個區(qū)塊之間融合治理程度不深。方大春等針對安徽在長三角一體化融合程度方面提出4個方面問題，其中包括上?！褒堫^效應”不足、安徽“洼地效應”不足、經濟發(fā)展動能不足、發(fā)展戰(zhàn)略差異化不足。主要表現(xiàn)在，行政區(qū)劃分割與地方分灶財政并存，缺乏利益分享機制和有效治理組織。尤其是中心城市的“集聚效應”，對實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展也是挑戰(zhàn)。

二是垂直空間單元內問題，即村莊內部普遍性問題，主要表現(xiàn)是自治能力不強，政策落實不到位和錯位。當前中國鄉(xiāng)村治理各主體的“缺位、越位、卡位”、村治組織的弱化以及治理規(guī)則的斷層等導致各治理主體間相互嵌入機制缺失，影響著三治融合對改善鄉(xiāng)村治理的效果。其中包括“人、事、物”三大塊，村民、村支書、村委會、其他自治組織，以及他們相互聯(lián)系生活在鄉(xiāng)村內所產生的一系列治理問題。他們是村莊的核心，對村莊內部外部情況了如指掌，但是缺少理性客觀分析村莊現(xiàn)存問題的方法和科學有效的解決途徑，很難通過一己之力治理村莊。如果引入正規(guī)化和職業(yè)化的村干部又可能會對村莊整體發(fā)生沖突。

資源下鄉(xiāng)分量充足，賀雪峰指出，隨著資源下鄉(xiāng)，農民越依賴資源就越缺乏動員，村莊邊緣群眾就越可能變成“帶領”節(jié)奏的人。這樣一來，村莊治理的公共性消失了，村莊的整體性消失了。一是引進職業(yè)管理者對村莊進行治理和村莊會產生一定沖突。二是數(shù)字化鄉(xiāng)村治理中存在著信息整合，部門分隔，數(shù)字技術和治理沒有相互融合，在使用過程中，有不會用、使用次數(shù)少等問題出現(xiàn)。

5 長三角一體化鄉(xiāng)村治理共融共享共建機制探索

實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，實現(xiàn)更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質量發(fā)展。長三角一體化的鄉(xiāng)村治理也是協(xié)同治理，基層治理現(xiàn)代化必然是精準治理，精準治理要以因地制宜作為前提。精準是有成本的，一定程度上的模糊是一種治理智慧。長三角一體化的鄉(xiāng)村治理應該也是黨領導下的城鄉(xiāng)基層治理道路，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，從機制方法建設到創(chuàng)新制度建設。長三角一體化鄉(xiāng)村治理，辯證地看是基于長三角一體化共性，但又保留了各地區(qū)鄉(xiāng)村的個性。應當利用好各區(qū)域資源要素優(yōu)勢，走鄉(xiāng)村振興下的共融共享共建的鄉(xiāng)村善治之路。

長三角地區(qū)內差異化和動能不足問題，應是各地區(qū)沒有找好各區(qū)域定位，明確定位，各區(qū)域才能發(fā)揮效能，使治理更加融合。以長三角地區(qū)為空間載體，合理優(yōu)化上海市功能布局。上海是長三角城市群的引領者，南京與杭州是長江三角洲的南北兩翼，蘇州和寧波是長江三角洲南北兩翼上的重要城市，通過加強城市間的聯(lián)系，形成“點線成面”的網絡空間布局，實現(xiàn)長三角區(qū)域空間協(xié)同發(fā)展，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

應堅持以“自治、法治、德治”三治融合治理體系，把治理貫穿到引領鄉(xiāng)村新經濟、新參與、新文化、新服務、新環(huán)境五大空間建設中，推進“內容之治”和“程序之治”的制度建設和制度創(chuàng)新，推動治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機融合。

長三角數(shù)字化與鄉(xiāng)村治理融合，改善數(shù)字鄉(xiāng)村治理，簡化服務流程，操作簡單明了。使村民能用、會用、愛用，能從數(shù)字化產品里快速獲得信息公開和便民服務。長三角各地區(qū)黨建之間融合是重中之重，黨建引領是任何治理成效實現(xiàn)的基礎，不僅長三角一體化發(fā)展需要提升黨員能力，鄉(xiāng)村治理也需要提升黨的組織建設能力。長三角區(qū)域下應建立毗鄰黨組織、相互融合，通過加深交流，協(xié)同合作，共謀發(fā)展。

堅持黨的領導，堅持組織和制度共同建設。中央一號文件提出要強化自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，健全基層民主制度，完善村規(guī)民約，推進村民自治制度化、規(guī)范化、程序化；激發(fā)村民自治活力，堅持民主自治。鄉(xiāng)村治理的重點應該體現(xiàn)在村莊整體的凝聚力，充分調動村民自治積極性，激發(fā)內部動力，依靠自身能力對自身村莊進行治理。村民自治受利益、文化、地域、規(guī)模和個人意愿等因素的影響。五大影響因素的功能和作用各不相同，利益相關特別是產權相關是村民自治有效實現(xiàn)的經濟基礎；群眾自愿是村民自治有效實現(xiàn)的主體基礎;地域相近是村民自治有效實現(xiàn)的外部條件;文化相連、規(guī)模適度是村民自治有效實現(xiàn)的內在要求。進一步挖掘農村人力資源并成為資源優(yōu)勢，通過具有威望的鄉(xiāng)賢等人力資源，建立民間非正式協(xié)調組織，如鄉(xiāng)賢商會、鄉(xiāng)賢理事會等社會組織，以困難對象幫扶、貧困大學生等特殊資源匱乏為治理對象，以鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村振興為主要目標，以同族共親的連結方式，共同參與鄉(xiāng)村治理和建設。其中，村民委員會和“新鄉(xiāng)賢”應充分發(fā)揮其積極作用，合作共治。從政府角度看，鄉(xiāng)賢是值得信賴的輔治者，有助于實現(xiàn)政府治理與村民自治良性互動。還應該做好農民教育工作，為其提供科技文化培訓，進一步提升村民的綜合素質，讓村民在參與鄉(xiāng)村共建共治共享的治理體系建設過程中發(fā)揮主人翁作用。在走向鄉(xiāng)村善治過程中找到了破題解難的新路徑。

社會組織建設和發(fā)展不容忽視，從多元主體參與共治層面來看，“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系建設需要多元社會主體與規(guī)范予以支撐，多元規(guī)范包含最基本的道德規(guī)范和自治章程，同時也包含國家的相關法律、村規(guī)民約這些規(guī)范共同構成。同時，既要有村民自治的基層自治組織，更要有不斷完善的社會組織治理結構和合作治理機制。在鄉(xiāng)村治理的關鍵一環(huán)中，必須是以鄉(xiāng)村振興為主要戰(zhàn)略，經濟提升為目標。匹配農業(yè)現(xiàn)代化產業(yè)體系、經營體系和服務體系，形成治理有效、充滿活力、和諧有序的新農村。

提升文化認同感和歸屬感，長三角區(qū)域的文化構成主要是吳越文化。文化認同程度意味著該區(qū)域的經濟風險程度和凝聚力程度，認同水平越高風險越低，交易成本就越低。同時該區(qū)域的文化潛能直接影響著人們的創(chuàng)新力，影響著該區(qū)域的經濟速度和活力，同時也影響著村莊內凝聚力和治理成效高低。