鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合用地制度創(chuàng)新研究
——以南京市高淳區(qū)為例

李世灝，張亞楠，郭瑩馨

(南京市規(guī)劃和自然資源局高淳分局，江蘇南京211300)

在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的時(shí)代背景下，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，既是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然要求，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)選擇。2021年中央一號(hào)文件指出，以鄉(xiāng)村振興為背景加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合體系建設(shè)。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合是鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵和難點(diǎn)，但當(dāng)前農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)融合用地保障方面尚存在諸多瓶頸。在分析南京市高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)改革試點(diǎn)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者提出了南京市高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障措施及可能的制度創(chuàng)新，以保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的用地需求，助推鄉(xiāng)村振興。

1 加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障的意義

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，但是也隱藏著一些不容忽視的問題。一方面，由于主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低，農(nóng)民收入增速放緩；另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上升，農(nóng)業(yè)競爭力連年下降。在這樣的背景下，中央提出了要“促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道”，指明要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，關(guān)鍵在于走好產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的道路。

在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新要求，迫切需要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)行資源、技術(shù)、要素的優(yōu)化重組，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的跨界融合。因此，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合是時(shí)代發(fā)展的需要。一方面，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)產(chǎn)品的加工率，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)拓展到其他領(lǐng)域，可以提高農(nóng)業(yè)的多功能性，延長產(chǎn)業(yè)鏈，有利于拓寬農(nóng)民增收渠道，縮小城鄉(xiāng)差距；另一方面，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可以改變整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力，有利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。同時(shí)，通過促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)鏈布局在農(nóng)村，使產(chǎn)業(yè)和利益留在農(nóng)村，可以減少勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工數(shù)量，有利于解決農(nóng)村空心化、老齡化等問題。當(dāng)前，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求和重要途徑，農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)的有序結(jié)合，可以為鄉(xiāng)村的健康發(fā)展與基層社會(huì)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)防范提供有力的物質(zhì)基礎(chǔ)保障，是促進(jìn)農(nóng)民增收、加快農(nóng)村振興的重要舉措。

土地是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要載體，健全農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合用地制度，可有效破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的用地瓶頸。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，可更為合理地配置農(nóng)村土地資源要素，提高土地利用效率，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，消除城鄉(xiāng)之間、一二三產(chǎn)業(yè)之間的界限提供助力，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新的生機(jī)和活力。

2 高淳區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地現(xiàn)狀與問題分析

高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以新型經(jīng)營主體為引領(lǐng)，以農(nóng)業(yè)為依托來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與各產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)結(jié)、協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2017年12月，高淳區(qū)全區(qū)農(nóng)民合作社發(fā)展到683家，農(nóng)戶參合率超過80%。其中，國家級(jí)示范社4家，省級(jí)示范社13家，市級(jí)示范社22家。其他新型經(jīng)營主體中，家庭農(nóng)場數(shù)量急劇增長，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展迅速。高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，一方面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體發(fā)展推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合方面；另一方面體現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展，從事休閑旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民數(shù)量增多，農(nóng)民純收入增加方面。

此外，高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展還體現(xiàn)在多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式并存互惠，除傳統(tǒng)的種植業(yè)外，高淳區(qū)還積極發(fā)展設(shè)施蔬菜、瓜果、花卉種植，新建茶園，栽種早園竹；在水產(chǎn)養(yǎng)殖方面，除固城湖螃蟹外，還發(fā)展水草、青蝦、蟹苗養(yǎng)殖等配套或相關(guān)水產(chǎn)養(yǎng)殖。此外，還將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與服務(wù)業(yè)相結(jié)合，在成立電商物流中心的同時(shí)，引入生態(tài)養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)休閑等產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更緊貼人民實(shí)際需求，拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展路徑。

高淳區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展工作上已取得了一系列顯著成效，但仍然存在著一些用地問題制約著其發(fā)展融合與鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展用地緊張，鄉(xiāng)村發(fā)展土地空間受限。當(dāng)前高淳區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展普遍反映出村莊發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)不足，甚至部分村莊無地發(fā)展的問題。雖然當(dāng)前強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，但在實(shí)際發(fā)展情況中，建設(shè)用地指標(biāo)仍然向城市傾斜，甚至有城市擠占鄉(xiāng)村發(fā)展空間的現(xiàn)象。此外，重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡的任務(wù)也落在地方上。種種原因?qū)е庐?dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展意愿強(qiáng)烈，卻又苦于缺少發(fā)展用地空間，難以滿足當(dāng)前農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地綜合、多樣化的需求。雖然目前國家有支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策，但仍存在政策落實(shí)較難的問題。

土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。當(dāng)前高淳區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)僅限于組內(nèi)流轉(zhuǎn)，且不可自行流轉(zhuǎn)，因此催生了宅基地隱形市場。部分宅基地幾經(jīng)易手，甚至發(fā)生村民和城鎮(zhèn)居民之間的房產(chǎn)交易。宅基地私下流轉(zhuǎn)不僅擾亂了土地市場的正常秩序，造成“一戶多宅”等現(xiàn)象，也加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，給調(diào)查確權(quán)和登記發(fā)證帶來困難，增加了管理的難度。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較為零散，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平及專業(yè)化種養(yǎng)程度的提高。并且部分農(nóng)民依然受傳統(tǒng)觀念的影響，將土地視為生活保障，不愿輕易流轉(zhuǎn)自己承包的土地。當(dāng)前，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合迫切需要解決土地流轉(zhuǎn)問題，以擴(kuò)大適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)推進(jìn)進(jìn)度較慢。高淳區(qū)目前采取的是類似整村流轉(zhuǎn)抵押的“太倉模式”，即主要面向大農(nóng)戶、大項(xiàng)目進(jìn)行承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的評(píng)估與發(fā)放，但目前面臨著“大農(nóng)戶貸不著，小農(nóng)戶不需要”的困境。雖然采取了一系列鼓勵(lì)措施，但總體來講，各涉及部門積極性不高，各銀行發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿也普遍較弱。試點(diǎn)工作推行以來，高淳區(qū)尚未推出具體的試點(diǎn)暫行辦法，對于農(nóng)用地的評(píng)估也缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和相對統(tǒng)一科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且對于貸款貼息上也尚未提出優(yōu)惠政策。

3 高淳區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地制度創(chuàng)新研究

高淳區(qū)以東壩鎮(zhèn)為試點(diǎn)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的探索。東壩鎮(zhèn)地處蘇皖交界，位于高淳區(qū)東南部，是南京市新型示范小城鎮(zhèn)。東壩鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)資源豐富，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活躍，又有良好的山水田園環(huán)境以發(fā)展民宿等鄉(xiāng)村旅游業(yè)，因此，可以將東壩鎮(zhèn)作為高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展取得成果的縮影。

發(fā)展“一村一品”。東壩鎮(zhèn)依托村莊特色資源，規(guī)劃并制定實(shí)施《東壩鎮(zhèn)“一村一品”實(shí)施方案》，打造“一村一特色”集體經(jīng)濟(jì)品牌，探索盤活閑置資產(chǎn)新路徑，拓寬村民增收致富新渠道。發(fā)展“一村一品”有利于發(fā)揮資源優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，有利于培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，有利于培養(yǎng)新型農(nóng)民、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，有利于壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)發(fā)展活力，是農(nóng)村地區(qū)立足資源稟賦、挖掘資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要途徑。

將試點(diǎn)工程建設(shè)與促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合有機(jī)結(jié)合。東壩鎮(zhèn)作為特色田園鄉(xiāng)村的試點(diǎn)區(qū)，在工程推進(jìn)之初，就制定了科學(xué)細(xì)致、具有可操作性的規(guī)劃，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一、全面覆蓋，以規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展。規(guī)劃中以小茅山腳自然村、大仁凹自然村以及壟上自然村為東壩鎮(zhèn)組團(tuán)，組團(tuán)編制三條壟—青山片區(qū)建設(shè)規(guī)劃，積極打造特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的試驗(yàn)田和樣板區(qū)。

開展不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和登記發(fā)證工作。以小茅山腳試點(diǎn)村為例，在開展了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，該村將大面積的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)民閑置宅基地與社會(huì)資本合作開發(fā)精品民宿，并將所得收入再投入到鎮(zhèn)級(jí)投資公司，形成持續(xù)收益。這種因地制宜開展閑置宅基地、農(nóng)村空關(guān)房、存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收儲(chǔ)租賃，積極推動(dòng)集體資產(chǎn)股權(quán)“量化到人，固化到戶，戶內(nèi)繼承，社內(nèi)流轉(zhuǎn)”的做法，能夠有效激活市場、激活要素、激活主體。

東壩鎮(zhèn)在農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合上的探索實(shí)踐，完全契合近幾年中央一號(hào)文件關(guān)于“拓寬農(nóng)民增收渠道、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系”“推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，健全產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機(jī)制”等戰(zhàn)略部署，試點(diǎn)工作產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，為高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的后續(xù)開展提供了借鑒。

以規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的起點(diǎn)，就是建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、科學(xué)、精細(xì)的規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)各項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)各種發(fā)展需求。對于高淳區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展用地指標(biāo)不足的困境，可對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目用地給予傾斜，從規(guī)劃開始為農(nóng)村發(fā)展用地預(yù)留規(guī)劃空間，對于增減掛鉤產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)也應(yīng)向農(nóng)村適當(dāng)傾斜；與此同時(shí)，實(shí)行差別化、精細(xì)化、個(gè)性化的供地政策，對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目給予支持，對產(chǎn)能過剩行業(yè)減少批地；對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)以及具有引領(lǐng)作用的重大項(xiàng)目的建設(shè)用地，建立報(bào)批綠色通道，實(shí)行優(yōu)先供地和審批政策，并在適當(dāng)?shù)那闆r下，降低新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地成本。最后，供地后應(yīng)規(guī)范用地行為，建立土地利用監(jiān)管機(jī)制及農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和環(huán)境友好利用的約束機(jī)制。

集成應(yīng)用國土政策促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用好土地是基礎(chǔ)，用足用好土地政策是關(guān)鍵。在加強(qiáng)國土空間規(guī)劃管理相關(guān)政策研究的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮規(guī)劃的管控和引領(lǐng)作用，在符合總體規(guī)劃的前提下，細(xì)化鄉(xiāng)村土地利用空間布局規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村未來發(fā)展用地合理需求；集成應(yīng)用土地整治項(xiàng)目、補(bǔ)充耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目等支持政策，整合涉土項(xiàng)目相關(guān)資金，對“山水林田湖村”實(shí)施綜合整治，將土地綜合整治與規(guī)劃設(shè)計(jì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)相結(jié)合，在提升用地保障能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

積極盤活農(nóng)村閑置土地，支持和引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前高淳區(qū)部分宅基地空置導(dǎo)致資源浪費(fèi)的背景下，除了探索宅基地自愿有償退出機(jī)制外，更應(yīng)積極盤活農(nóng)村閑置土地，以出租、合作等方式盤活空閑農(nóng)房、宅基地，以入股、聯(lián)營、自辦等方式盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意和不改變土地性質(zhì)的前提下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也可依法使用農(nóng)村工礦、學(xué)校廢棄用地、閑置宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地和四荒地，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

緊抓土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，拓寬農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地融資渠道。針對當(dāng)前高淳區(qū)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)推進(jìn)較慢的情況，第一要完善價(jià)值評(píng)估機(jī)制，應(yīng)由政府部門主導(dǎo)培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，科學(xué)量化評(píng)估指標(biāo)，建立科學(xué)評(píng)估體系；第二要健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可設(shè)立與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相匹配的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，加大保險(xiǎn)支持力度，探索增設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，緩釋貸款風(fēng)險(xiǎn)；第三應(yīng)完善信用體系建設(shè)，要加快推進(jìn)征信系統(tǒng)建設(shè)及配套信息電子化數(shù)據(jù)庫建設(shè)，逐步建立數(shù)據(jù)庫共享機(jī)制；第四應(yīng)加大財(cái)政支持力度，健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金運(yùn)行機(jī)制，建立專門的貸款損失保障或補(bǔ)償機(jī)制，加大財(cái)稅支持力度，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)在稅收方面給予優(yōu)惠，減輕農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的成本。

4 結(jié)語

促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意義重大。通過研究南京市高淳區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展現(xiàn)狀，提出了鄉(xiāng)村發(fā)展用地空間制約、政策落實(shí)困難、土地流轉(zhuǎn)受限和融資渠道不暢等問題，針對性地從規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、集成應(yīng)用國土政策、支持和引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)以及拓寬土地融資渠道等方面提出了高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障措施，這對于南京市高淳區(qū)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有借鑒意義。進(jìn)一步的研究應(yīng)在國土空間規(guī)劃實(shí)施的背景下，針對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的特點(diǎn)和問題，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合用地制度創(chuàng)新，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。