我國農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式的現(xiàn)實困境及應對措施

張瑞紅，李鑫悅

(河南師范大學商學院，河南新鄉(xiāng) 453007)

根據(jù)1956年聯(lián)合國劃定的人口老齡化標準，我國于1999年進入了老齡化社會。20多年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國人口老齡化程度持續(xù)深化。世界衛(wèi)生組織根據(jù)65歲以上人口占總人口比達到7%、14%和20%，把一國或地區(qū)劃分為老齡化社會、老齡社會和超老齡社會3個階段。根據(jù)2021年全國第七次人口普查公布的結果，我國60歲、65歲以上人口占比例分別為18.71%和13.50%，處于老齡化社會后期，距超老齡社會非常接近。同時，我國人口老齡化水平城鄉(xiāng)差異顯著，農(nóng)村60歲、65歲以上人口占比分別為23.81%、17.72%，遠高于全國平均水平?？梢?，我國養(yǎng)老問題的重點在農(nóng)村，當務之急是如何開拓資源解決農(nóng)村規(guī)模龐大的老年群體養(yǎng)老需求。

我國農(nóng)村老年人傳統(tǒng)養(yǎng)老方式主要有2種：一種是費孝通先生提出的“反饋模式”的家庭贍養(yǎng)；另一種則是依托新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，由國家和政府對老人提供基本生活保障的社會養(yǎng)老。這2種模式在為老年人提供養(yǎng)老保障的同時，也存在環(huán)境條件受限、供給不足等問題。尤其是隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村青壯年勞動力紛紛外出務工，老年人則仍留在農(nóng)村生活，致使農(nóng)村“空心村”、空巢老人顯著增多；再加上生育政策的持續(xù)作用及生育觀念的逐步轉變，農(nóng)村家庭規(guī)模不斷縮小，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老觀念遭到?jīng)_擊，第七次全國人口普查結果顯示，我國家庭平均人口已經(jīng)從10年前的3.10人減少到2.62人，顯示家庭養(yǎng)老功能正逐漸弱化。同時，長期受城鄉(xiāng)二元體制的影響，新農(nóng)保的養(yǎng)老保障水平較弱，難以有效滿足老年人的基本養(yǎng)老需要。

黨的十八大以來，我國高度重視養(yǎng)老服務體系建設，并取得顯著成效。十九大以來，為積極應對人口老齡化，根據(jù)決策部署國務院先后印發(fā)了《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見(國辦發(fā)〔2019〕5號)》《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》等，指出人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情，要持續(xù)完善人口老齡化制度框架，逐步建立多層次養(yǎng)老服務體系，以有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務需求。新時期面對我國農(nóng)村養(yǎng)老需求的迅速提升，為激發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老資源供給，有效滿足人們養(yǎng)老服務需求，提出盤活土地資產(chǎn)，“以地養(yǎng)老”的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式，實踐探索中該模式初見成效，但同時在法規(guī)政策、資源投入及養(yǎng)老觀念等方面仍面臨諸多問題，亟待通過相應努力予以解決。

1 文獻綜述

目前，對于“以地養(yǎng)老”模式，學術界主要從以下幾個方面展開探討：一是土地保障作用的分析。溫鐵軍認為，我國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民社會保障的雙重功能，并且隨著人口的不斷增加，保障重于生產(chǎn)。李永萍則指出，相比于傳統(tǒng)社會，當前土地對年輕人的保障功能在逐步減弱，但在我國還未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系的情況下，土地對農(nóng)村老年人依然具有較強的保障作用。而黃建強等通過測算得出，土地收益不足、養(yǎng)老保障水平低下，不足以支撐農(nóng)村老人的基本生活需求。二是“以地養(yǎng)老”模式的界定。夏柱智認為“以地養(yǎng)老”是指農(nóng)村老年人通過耕種承包的土地，獲得農(nóng)產(chǎn)品及收入，自主地滿足養(yǎng)老需求的模式。鄭風田則認為農(nóng)村老年人以土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權換取養(yǎng)老資金和服務，其類似于城市的“以房養(yǎng)老”。三是“以地養(yǎng)老”模式的現(xiàn)實選擇。聶志平等指出“以地養(yǎng)老”模式是指將土地視為一種資源，入股并委托公司和企業(yè)進行管理和經(jīng)營，從所獲得的利潤中抽取一定的比例，作為養(yǎng)老儲蓄金，逐月支取。陳曉琳等認為該模式是農(nóng)民將土地、宅基地使用權交由村集體或第三方統(tǒng)一進行規(guī)?；a(chǎn)，將土地流轉的收益返還給老年人，或建設老年公寓等安排老年人集中居住、分戶生活，老年公寓提供基本的飲食、醫(yī)療、文化等服務。

以上關于“以地養(yǎng)老”問題的探討，為該研究提供了重要參考。雖然關于土地保障作用和“以地養(yǎng)老”模式的分析中，不同學者提出了不同觀點，但筆者認為，土地對農(nóng)村養(yǎng)老保障的貢獻是不可否認的，“以地養(yǎng)老”模式的不同選擇不是非此即彼的關系，利用土地實現(xiàn)自給自足主要針對有勞動能力的老年人，而對沒有勞動能力的高齡老人來說，通過轉讓土地、宅基地的使用權獲得養(yǎng)老資源支持則更符合現(xiàn)實需要。從長遠發(fā)展來看，通過村集體或第三方對土地進行統(tǒng)一管理，將老年人集中起來入住養(yǎng)老院這一“以地養(yǎng)老”模式更符合農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。通過文獻梳理可知，已有研究多是從宏、微觀層面分析界定“以地養(yǎng)老”模式，但結合具體實踐，指出存在的問題并提出建議的研究比較少。為此，該研究通過對“以地養(yǎng)老”模式的現(xiàn)狀進行分析，指出實踐中面臨的現(xiàn)實困境，并提出相應的對策建議，以期為該模式的持續(xù)推行與發(fā)展提供支持。

2 農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國農(nóng)村60歲、65 歲以上老人分別有1.21億和0.90億，面對如此龐大的老年人群，急需開拓養(yǎng)老資源，滿足現(xiàn)實養(yǎng)老需求。為此，探索實踐中提出“以地養(yǎng)老”模式，將養(yǎng)老與土地結合起來，發(fā)揮土地的多重功能，以保障老年人的晚年生活。當前，圍繞“以地養(yǎng)老”模式，政府不斷加強政策制度支持，社會各界持續(xù)關注和積極參與養(yǎng)老服務供給，老年人的養(yǎng)老觀念也由傳統(tǒng)逐步向現(xiàn)代轉變。

隨著農(nóng)村養(yǎng)老問題的日益突出，政府加大了對農(nóng)村養(yǎng)老模式探索實踐的政策支持力度。一方面，積極推進鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務供給。2017年，黨的十九大報告指出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題提供了政策支持。2021年，中央一號文件提出了要健全縣、鄉(xiāng)、村3級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，推動村級幸福院等養(yǎng)老服務設施建設，發(fā)展普惠型、互助型養(yǎng)老，為農(nóng)村養(yǎng)老問題作出了更加具體系統(tǒng)的指導，為“以地養(yǎng)老”模式提供了發(fā)展方向。如山東沂源縣東里鎮(zhèn)在國家政策的指導下，于2021年建立起了互助幸福院，探索出“以地養(yǎng)老”“互助養(yǎng)老”新模式。另一方面，加快完善土地確權。2014年，新的土地制度改革將土地的所有權、承包權和經(jīng)營權分開，對農(nóng)村土地進行確權頒證。截至2020年底，全國農(nóng)村承包地確權登記基本完成，土地確權頒證率達96%，這使得老年人擁有了穩(wěn)定的土地承包權，為“以地養(yǎng)老”提供了制度支持和保障。

在政府一系列政策制度的推動引導下，社會各界持續(xù)關注農(nóng)村養(yǎng)老需求，并通過多方合作，積極努力探索“以地養(yǎng)老”服務供給，針對老年人對“以地養(yǎng)老”需求的差異性，提供不同的“以地養(yǎng)老”支持方式。

首先，企業(yè)或種糧大戶等經(jīng)營主體通過土地流轉建立農(nóng)業(yè)合作社，通過集中大規(guī)模經(jīng)營或投資利潤更高的項目，為老人獲取更多的養(yǎng)老資金。據(jù)國家統(tǒng)計局最新統(tǒng)計顯示，我國60歲以上的人口中，60～69歲的低齡老人占比達55.83%，這些低齡老年人大多身體狀況良好，可以從事相對較輕強度的田間勞動發(fā)揮余熱。因此，農(nóng)村低齡老人主要選擇土地流轉入股合作社，并通過參與簡單的田間勞動管理獲得分紅、工資和租金等多種收益，老年人通過該“以地養(yǎng)老”方式，不僅可以養(yǎng)活自己，必要時還可補貼子女。

其次，針對已經(jīng)沒有勞動能力，尤其是需要人照顧的高齡老人，村集體通過整合基層黨組織、基層志愿者、留守群體等各方參與力量，由領導干部、能人帶動建立村中養(yǎng)老院，并引導其通過土地流轉、宅基地騰退等，獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金收入，以支付入住養(yǎng)老院的各項開支。面對許多老年人認為傳統(tǒng)養(yǎng)老院離家遠、缺少歸屬感而不愿入住的現(xiàn)實困境，與一般養(yǎng)老院不同，村中規(guī)劃建設的養(yǎng)老院一般位于村中心的核心地段，靠近衛(wèi)生所、老年活動中心和小賣部，以方便老人的日?；顒?。如山東沂源縣東里鎮(zhèn)鼓勵本鎮(zhèn)生活條件相對較差的獨居老年人，入住位于村中心的互助幸福院，老人則自愿有償退出和轉讓自己的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權，交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，村集體將所得收益反哺幸福院，保障互助幸福院的持續(xù)運行，既盤活了閑置的土地和房屋資源，將不動產(chǎn)轉化為可供養(yǎng)老的資本，又豐富了老人的養(yǎng)老生活，緩解了農(nóng)村養(yǎng)老壓力。同時，鄉(xiāng)賢能人通過無償捐款或成立基金會等方式，支持村中養(yǎng)老院的建設，逢年過節(jié)對老人進行慰問，成為農(nóng)村養(yǎng)老服務供給不可或缺的重要支持力量。

長期以來，受儒家文化的影響，老年人認為居家由子女照顧的“反饋模式”家庭養(yǎng)老關系是最佳選擇，但面對我國制度變遷和社會轉型，家庭規(guī)模的小型化和結構簡化，人口流動性持續(xù)增加，愈來愈多的農(nóng)村年輕人進城務工，以及家庭權力的逐漸轉移，照顧下一代需要更多的家庭資源等，“反饋模式”的養(yǎng)老面臨著極大挑戰(zhàn)。為此，隨著社會及家庭生活環(huán)境條件的改變，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老觀念也開始發(fā)生改變，逐漸由依靠子女照顧家庭養(yǎng)老轉向自我養(yǎng)老，或雇人照顧、入住養(yǎng)老機構等社會養(yǎng)老方式。為此，我國農(nóng)村留守老人或選擇半工半耕家庭分工模式下“半耕”的主力，直接依靠土地獲取生活和基本經(jīng)濟保障，或通過土地流轉、宅基地騰退等方式持續(xù)獲得養(yǎng)老服務供給。

3 農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式面臨的主要困境

我國農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式在政府政策、社會資源及老年群體的支持關注配合下，取得一定成效。但面對持續(xù)擴大的老年人群規(guī)模，“以地養(yǎng)老”模式的持續(xù)運行和普遍推廣，仍面臨法規(guī)政策不夠完善、社會資本投入不足、農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”觀念尚待建立等現(xiàn)實困境。

明確規(guī)范專業(yè)的法律法規(guī)約束的缺失?，F(xiàn)有法律只是將土地作為簡單的生產(chǎn)工具和可交易的資產(chǎn)加以保護，而沒有將土地對農(nóng)民的生活養(yǎng)老保障權考慮進去，致使現(xiàn)有的土地交易只是合法，但不合理，實踐中也因沒有針對“以地養(yǎng)老”模式的專門法律法規(guī)，村集體等第三方在與老人簽訂土地經(jīng)營權和宅基地使用權轉讓協(xié)議后，若生產(chǎn)運營中遭遇自然災害等不可抗力因素，面對巨額損害，收入大幅度降低時，因缺乏相關法律法規(guī)的規(guī)范約束，導致老年人的養(yǎng)老權益難以得到有效保障。

持續(xù)公平高效的制度環(huán)境支持的缺乏。2002年我國將“增人不增地，減人不減地”寫入了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》；2019年國家提出了第二輪土地承包到期后再延長30年的舉措。這兩項規(guī)定在穩(wěn)定人們對土地承包權預期的同時，也會隨著家庭人口的增減變化，導致出現(xiàn)農(nóng)地分配的愈加不均衡。根據(jù)我國農(nóng)村家庭慣例，老人通常會把擁有的土地承包權贈予兒孫等無地家庭成員，若老人把土地流轉出去滿足養(yǎng)老需求，兒孫無法繼承承包權財產(chǎn)，可能會產(chǎn)生更大的家庭沖突，影響到老人應獲得的家庭關愛與照護。同時，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展存在較大差距，土地對家庭及老人的保障功能各不相同，“以地養(yǎng)老”模式中的土地相關政策也應不盡相同。

長期以來，受城鄉(xiāng)及制度差異影響，社會資本多集聚于城市及發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活服務的各類軟硬件設施供給嚴重不足，無形中增加了“以地養(yǎng)老”資本進入的成本，提升了養(yǎng)老服務及農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的門檻。首先，企業(yè)及相關經(jīng)營機構參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的意愿不強。一方面，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤低、風險大等影響，社會主體參與土地流轉規(guī)?；?jīng)營的積極性仍待提升；另一方面，許多地區(qū)因只有部分老人愿意退出土地，經(jīng)營主體經(jīng)營管理的土地較為分散，勢必會增加管理運營負擔和用工成本。其次，村集體、鄉(xiāng)賢能人等的投資規(guī)模較小，承擔風險能力較低，支持力度有限，難以滿足現(xiàn)實的養(yǎng)老需要。

當前，我國農(nóng)村地區(qū)老年人仍認為“養(yǎng)兒防老”是首選養(yǎng)老方式，只是迫于現(xiàn)實條件約束，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式日漸式微，濃厚的鄉(xiāng)土情結促使老年人加大了對土地的依賴程度，但“以地養(yǎng)老”觀念建立尚待時日。首先，低齡和中齡老年人對家庭及土地的堅守。該年齡階段老年人只要身體條件允許，通常不僅肩負著照看幼小孫輩的重任，而且還承擔著農(nóng)地的耕種管理工作，因此，對于該群體而言，通過直接參與土地生產(chǎn)勞動獲得更多的財富積累是應對養(yǎng)老問題的關鍵。其次，高齡老年人對家庭及土地的不舍。該年齡階段老年人基本上都經(jīng)歷過經(jīng)濟困難、生活物資極度匱乏的時代，他們一生絕大多數(shù)時間都在從事農(nóng)業(yè)勞動，土地對他們而言是“命根子”，不放心將土地交給他人經(jīng)營；再加上受教育水平有限，對新思想、新模式的接受能力較差，擔心土地流轉出去后難以獲得安全可靠的養(yǎng)老保障，以及自己子女將來如果回農(nóng)村養(yǎng)老靠什么生活等后續(xù)問題。因此，雖然農(nóng)村老年人的養(yǎng)老觀念已經(jīng)逐漸由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變，但“以地養(yǎng)老”觀念的建立仍需要一個過程。

4 農(nóng)村推行“以地養(yǎng)老”模式的應對措施

當前，農(nóng)村各地紛紛探索“以地養(yǎng)老”模式，但因受主客觀條件限制，“以地養(yǎng)老”模式仍面臨諸多問題，為此，提出進一步完善“以地養(yǎng)老”法律法規(guī)，加大吸引社會資本對“以地養(yǎng)老”的投入力度，引導老年人樹立“以地養(yǎng)老”觀念等應對措施。

我國各地農(nóng)村地區(qū)差異大，“以地養(yǎng)老”模式不能一刀切。一方面，政府及相關部門應深入調(diào)查，了解“以地養(yǎng)老”的現(xiàn)實需求，因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況制定相關政策，既要保證政策的普遍適用性和可操作性，又要使法規(guī)具有一定的預見性，針對老年人擔心的土地流轉后的收益安全問題，政府應規(guī)范完善運營中的風險監(jiān)督控制，通過保險及再保險項目等，切實保障老年人獲得持續(xù)穩(wěn)定安全的養(yǎng)老支持；就家庭成員關心的老年人去世后流轉土地的后續(xù)權益問題，明確法規(guī)和合同約定，確保將土地返還給兒女或村集體，避免產(chǎn)生更大的社會矛盾。另一方面，因“以地養(yǎng)老”模式實施過程較為復雜，需要多方主體共同參與，涉及的利益相關方和法律問題眾多，所以政府要完善相關法律體系，明確界定參與“以地養(yǎng)老”服務供給主體的資格要求、申請條件，以及土地流轉的標準、經(jīng)營的范疇等都要做出明確規(guī)定。同時，積極吸納村委會等基層力量，加強對“以地養(yǎng)老”模式的社會監(jiān)管，有效保障老年人養(yǎng)老權益的順利實現(xiàn)。

通過提供優(yōu)惠政策，加大宣傳力度，降低市場準入門檻，吸引社會各方力量進入農(nóng)村養(yǎng)老領域。一方面，在資金、政策上支持和鼓勵社會組織參與農(nóng)村養(yǎng)老市場的開拓，以積極開放的態(tài)度鼓勵社會力量參與農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式的探索；另一方面，允許企業(yè)或村集體等在公平自愿基礎上引導老年人進行土地流轉或退出，并以作價入股的方式用于基礎設施建設投資，把基礎設施產(chǎn)生的持續(xù)收益用于村幸福院、養(yǎng)老院的日常開銷。同時，政府財政支出也應盡可能向農(nóng)村地區(qū)傾斜，加大對農(nóng)村養(yǎng)老的資金投入力度，提高農(nóng)村養(yǎng)老補貼標準，努力擴大養(yǎng)老保障服務范圍，提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老質量。

首先，地方政府結合本地經(jīng)濟發(fā)展水平以及文化風俗，探索家庭養(yǎng)老與以地養(yǎng)老的有機結合，為老年人提供更多的養(yǎng)老選擇，以確保老年人晚年生活質量的穩(wěn)步提高；其次，對積極響應參與“以地養(yǎng)老”的老年人，進行分類管理和重點幫扶，如對低齡、中齡與高齡老年人，身體健康硬朗與體弱多病的老年人，在自愿協(xié)商的基礎上確定彼此間的權利義務和合作關系；再次，政府相關工作人員和村干部利用該模式的模范典型進行積極宣傳引導，講解該模式的具體實施辦法和優(yōu)勢，增加老年人及其家庭對村集體和其他經(jīng)營主體的信任，消除他們的后顧之憂，使不愿意接受或處于觀望狀態(tài)的老年人轉變觀念，逐步建立“以地養(yǎng)老”的觀念。