試析湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則

王麗娜，申 潔，廖文秀

（1.湖北省規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430000；2.武漢科技大學(xué)城市建設(shè)學(xué)院，湖北 武漢 430065）

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是“五級三類”規(guī)劃體系中最基層的實(shí)施性規(guī)劃，引導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制，對編制科學(xué)實(shí)用、多規(guī)合一的村莊規(guī)劃提出科學(xué)的引導(dǎo)和約束，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，為鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)提供指導(dǎo)[1-2]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃直面社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)利益沖突，其成果實(shí)施直接涉及到廣大農(nóng)民的切實(shí)利益和鄉(xiāng)村振興的成效[3-4]。

相較于縣級及以上層級的國土空間規(guī)劃探討，目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的研究總體呈現(xiàn)較為低迷的狀態(tài)，且研究面較窄，或從規(guī)劃理論進(jìn)行分析探討，或從實(shí)踐中歸納總結(jié)、探索編制重點(diǎn)與思路。前者注重于在理論層面探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在“五級三類”體系中的地位與作用、基本框架、重點(diǎn)內(nèi)容以及主要特點(diǎn)[5-6]，后者多從某具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)踐中總結(jié)并探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃編制方法[7]。

總體而言，理論層面的探討多注重內(nèi)涵建構(gòu)與內(nèi)容界定，綱領(lǐng)性作用顯著，但指導(dǎo)性不足；實(shí)踐層面的歸納總結(jié)多基于地方特性，所歸納結(jié)果具有時(shí)空上的局限性，且鮮有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土總體規(guī)劃技術(shù)文件進(jìn)行橫向比較來探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土空間規(guī)劃編制路徑?；诖?，對六省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制技術(shù)特點(diǎn)進(jìn)行梳理，并著重解析湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)編制導(dǎo)則的思路、特點(diǎn)及要求，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土空間規(guī)劃提供借鑒。

1 導(dǎo)則編制的背景

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)18號文）要求建立“五級三類四體系”的國土空間體系，其中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是四體系中的重要組成部分。目前自然資源部已出臺了一系列技術(shù)規(guī)程及技術(shù)文件，例如《市級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱市級指南）、《市級國土空間總體規(guī)劃制圖規(guī)范（試行）》（以下簡稱市級制圖規(guī)范）、《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》（以下簡稱市級數(shù)據(jù)庫規(guī)范）、TD/T 1063-2021《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱城市體檢評估規(guī)程）等。

為了承接和傳導(dǎo)自然資源部的工作要求，目前約有9個(gè)省發(fā)布了關(guān)于國土空間規(guī)劃編制的技術(shù)文件。從各省發(fā)布的文件名稱來看，主要以“編制導(dǎo)則”、“編制指南”、“技術(shù)要點(diǎn)”為主。從發(fā)布文件的體系來看，四川、河北、山東、江蘇、吉林將市級與縣級合并，發(fā)布了市縣國土空間總體規(guī)劃技術(shù)文件，而浙江省文件則體系最全，涵蓋市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)層級，已出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土總體規(guī)劃技術(shù)文件的有浙江、湖南、四川、山東、河北、吉林等地。

為進(jìn)一步指導(dǎo)湖北省地市（州）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推進(jìn)國土空間總體規(guī)劃的編制工作，湖北省自然資源廳啟動(dòng)了湖北省市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則的編制工作，歷經(jīng)半年研究、多輪征求意見及專家咨詢，于2021年9月發(fā)布試行版，形成了一套體系完整、覆蓋全面的國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)體系。

本文重點(diǎn)分享湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)則）的編制過程及思路。

2 各省文件解讀

根據(jù)筆者整理，目前約有6個(gè)省發(fā)布了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)文件，分別為山東、河北、浙江、湖南、四川、吉林。

2.1 各省文件框架比較

各省文件框架主要包括總則、編制程序（要求、組織）、規(guī)劃內(nèi)容（編制內(nèi)容）、成果要求、附錄附表等五部分，其中河北省與湖南省增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類引導(dǎo)章節(jié)，河北省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為城郊服務(wù)型、工貿(mào)帶動(dòng)型、特色保護(hù)型、資源生態(tài)型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型五類；湖南省分為城郊服務(wù)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、商貿(mào)物流型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型、文旅融合型、生態(tài)保護(hù)型、其他特色型七類。

2.2 各省編制內(nèi)容要求

根據(jù)各省文件內(nèi)容總結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)主要編制內(nèi)容包括基礎(chǔ)研究（現(xiàn)狀分析評估）、發(fā)展目標(biāo)定位、國土空間格局、底線管控、規(guī)劃分區(qū)、資源保護(hù)利用、生態(tài)修復(fù)與國土綜合整治、鎮(zhèn)村體系與村莊居民點(diǎn)布局、支撐體系（公共服務(wù)設(shè)施、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施）、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地規(guī)劃）、近期建設(shè)規(guī)劃、規(guī)劃傳導(dǎo)與實(shí)施等內(nèi)容。

其中，浙江省強(qiáng)調(diào)規(guī)劃分區(qū)與用途管制及規(guī)劃傳導(dǎo)，該省對規(guī)劃分區(qū)在自然資源部市級指南基礎(chǔ)上有進(jìn)一步深化與優(yōu)化，并形成了《浙江省國土空間規(guī)劃分區(qū)與用地分類指南（試行）》，作為指導(dǎo)規(guī)劃分區(qū)與用途管制的依據(jù)。規(guī)劃傳導(dǎo)主要通過劃分詳細(xì)規(guī)劃編制單元，分為城鎮(zhèn)單元及鄉(xiāng)村（郊野單元），通過明確各個(gè)單元的控制要求向下位規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)。吉林省探索性提出規(guī)劃留白，預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，用以保障村莊各類建設(shè)需要并預(yù)留彈性。

2.3 各省編制成果要求

各省對成果要求主要包括規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫及附件。文本強(qiáng)制性內(nèi)容的要求主要包括上級規(guī)劃約束性指標(biāo)的落實(shí)及分解情況、三條控制線的落實(shí)及管控要求、自然保護(hù)地及生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)的管控要求、自然資源及歷史文化資源的保護(hù)和管控要求、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)及布局、鎮(zhèn)區(qū)四線管控等。

3 湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)則的編制思路及要求

3.1 編制思路及特點(diǎn)

3.1.1 落實(shí)部省級要求

以《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)18號文）、湖北省人民政府辦公廳印發(fā)《全省國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的若干措施》（鄂政辦函〔2020〕31號）為工作綱領(lǐng)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的編制任務(wù)。

以市級指南中提出的5項(xiàng)基礎(chǔ)工作和9項(xiàng)編制內(nèi)容作為規(guī)劃編制內(nèi)容框架；以市級制圖規(guī)范提出的5張調(diào)查型圖件、20張管控型圖件、5張示意型圖件，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)圖件的參考范圍；結(jié)合市級數(shù)據(jù)庫規(guī)范提出的數(shù)據(jù)庫提交要求，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)成果體系。

3.1.2 市、縣、鎮(zhèn)導(dǎo)則同步編制

市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級導(dǎo)則同步編制，既形成了統(tǒng)一的編制思路，又形成了層級差異（如圖1所示）。首先體現(xiàn)了系統(tǒng)性，統(tǒng)一市、縣、鎮(zhèn)三級導(dǎo)則的編制框架及體例，統(tǒng)一成果要求。其次體現(xiàn)了層級性，圍繞市、縣、鎮(zhèn)總規(guī)的任務(wù)特點(diǎn)，形成層級差異、層層傳導(dǎo)的工作思路，圍繞各級規(guī)劃的任務(wù)特點(diǎn)提出編制要求。市級總規(guī)強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縣級總規(guī)強(qiáng)調(diào)承上啟下、落實(shí)深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)強(qiáng)調(diào)落實(shí)優(yōu)化、管控落地，以三條控制線為例，市級總規(guī)統(tǒng)籌三條控制線，縣級總規(guī)劃定三條控制線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)落實(shí)三條控制線。最后體現(xiàn)了延續(xù)性，本次市、縣、鎮(zhèn)導(dǎo)則編制充分吸收和延續(xù)了原有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)，對DB42/T 1078-2015《湖北省市縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》及湖北省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳2014年發(fā)布的《湖北省鎮(zhèn)域規(guī)劃編制導(dǎo)則》進(jìn)行了充分的總結(jié)歸納。

圖1 市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級導(dǎo)則編制思路框架

3.1.3 借鑒其他省經(jīng)驗(yàn)

借鑒其他省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)技術(shù)文件經(jīng)驗(yàn)及優(yōu)點(diǎn)，例如湖南省與河北省的編制內(nèi)容框架較全面，浙江省對規(guī)劃分區(qū)及用途管制要求較詳細(xì)，通過詳細(xì)規(guī)劃單元?jiǎng)澐謱ο挛灰?guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)及管控等。通過總結(jié)各省文件，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的編制內(nèi)容框架、編制重點(diǎn)及成果要求。如表1所示。

表1 各省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)技術(shù)文件特點(diǎn)總結(jié)

3.1.4 突出湖北地方特色

多年來湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)等方面一直在不斷探索，例如2013年在全國率先開展“四化同步”鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作，探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行全域規(guī)劃，從傳統(tǒng)的關(guān)注鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注全域統(tǒng)籌，并于2014年發(fā)布了《湖北省鎮(zhèn)域規(guī)劃編制導(dǎo)則》，進(jìn)一步總結(jié)了鎮(zhèn)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)[14]。本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)則編制吸收和延續(xù)了原鎮(zhèn)域規(guī)劃編制導(dǎo)則的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國土空間規(guī)劃的要求，針對湖北省的國土空間特征，作出了一些探索[15]。

首先強(qiáng)調(diào)全域全要素統(tǒng)籌。國土空間規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的統(tǒng)籌安排[16]，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)則中從國土空間格局、規(guī)劃分區(qū)、底線管控、資源保護(hù)利用等方面提出編制要求，強(qiáng)調(diào)對三類空間的統(tǒng)籌，對自然資源的保護(hù)利用，對底線管控的落地。

其次強(qiáng)調(diào)落地可管控。在空間規(guī)劃改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國行政區(qū)劃的重要基礎(chǔ)單元，該層次的空間規(guī)劃上承市縣國土總體規(guī)劃，下引村莊規(guī)劃[17]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃通過充分融合原有的土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，對具體地塊的用途做出確切的安排，對各類空間要素進(jìn)行有機(jī)整合。上位規(guī)劃要求的約束性指標(biāo)、規(guī)劃分區(qū)、各類底線在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面都需要落地；此外為了有效指導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制，指導(dǎo)村莊建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)則要求劃定村莊建設(shè)邊界，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)編制的難點(diǎn)和重點(diǎn)之一[18]。

最后強(qiáng)調(diào)規(guī)劃傳導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)則建議編制詳細(xì)規(guī)劃單元，以此指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃編制，詳細(xì)規(guī)劃單元分為城鎮(zhèn)編制單元與村莊編制單元。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)為城鎮(zhèn)編制單元，編制內(nèi)容參考控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容，包括用地規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度、四線劃定、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、綠地開敞空間、防災(zāi)避難場所規(guī)劃要求。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外為村莊編制單元，原則以一個(gè)或若干個(gè)行政村為一個(gè)編制單元，編制內(nèi)容包括村莊人口及建設(shè)用地規(guī)模、約束性指標(biāo)分解落實(shí)、劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、村莊建設(shè)邊界等各類控制線，提出公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的布局原則和配置標(biāo)準(zhǔn)等。

湖北部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)受限于經(jīng)濟(jì)條件限制，詳細(xì)規(guī)劃覆蓋度不高，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)層面編制詳細(xì)規(guī)劃單元可以代替詳細(xì)規(guī)劃，起到一定的管控作用[19]。

3.2 基礎(chǔ)工作要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)基礎(chǔ)工作相比市級和縣級總規(guī)相對簡化，主要包括調(diào)查研究、評估分析、底圖底數(shù)三部分。

調(diào)查研究工作除傳統(tǒng)鎮(zhèn)總規(guī)內(nèi)容外，還需對村莊基本情況、發(fā)展條件、耕地情況、土地綜合整治潛力等展開調(diào)查研究[20]。

評估分析工作主要是開展國土空間現(xiàn)狀評估、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估和規(guī)劃實(shí)施評估[21]。現(xiàn)狀評估重點(diǎn)是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀國土空間開發(fā)保護(hù)情況進(jìn)行分析評估；災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估則需結(jié)合縣級雙評價(jià)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然本底條件，研判發(fā)展過程中所面臨的各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)劃實(shí)施評估則需對已有的空間類規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施評估總結(jié)。

底圖底數(shù)工作主要結(jié)合三調(diào)及相關(guān)管理數(shù)據(jù)，根據(jù)相關(guān)要求，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的工作底圖底數(shù)[22-23]。

3.3 編制內(nèi)容要求

編制內(nèi)容包括目標(biāo)定位、國土空間格局、三線劃定與管控、規(guī)劃分區(qū)與國土空間功能結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源保護(hù)與利用、鄉(xiāng)村振興與村莊建設(shè)、國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)、鎮(zhèn)區(qū)（鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）規(guī)劃、支撐體系、規(guī)劃實(shí)施。

3.4 成果要求

規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件、規(guī)劃說明、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和其他材料。

規(guī)劃文本應(yīng)包含以下內(nèi)容：①國土空間現(xiàn)狀；②發(fā)展目標(biāo)定位與指標(biāo)體系；③國土空間總體格局與三類空間格局；④底線管控、規(guī)劃分區(qū)和國土空間功能結(jié)構(gòu)調(diào)整；⑤資源保護(hù)與利用；⑥鄉(xiāng)村振興與村莊建設(shè)；⑦國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)；⑧鎮(zhèn)區(qū)（鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）規(guī)劃；⑨國土空間支撐體系；⑩規(guī)劃實(shí)施保障措施。

規(guī)劃圖件包括調(diào)查型圖件、管控型圖件、示意型圖件三類，必要圖件有21張，且導(dǎo)則對圖件編制做出相應(yīng)要求，包括圖件比例尺、圖幅、圖件的合并與拆分、必選圖件繪制要求（分為必選要素和可選要素）。

4 結(jié)語

本文對各省已發(fā)布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制技術(shù)文件進(jìn)行了深入的解讀，并闡述了湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則的思路及要求。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃側(cè)重于實(shí)施性與落地性，編制重點(diǎn)主要包括約束性指標(biāo)的落實(shí)及底線管控、規(guī)劃分區(qū)及用途管制的細(xì)化落地、全域資源要素的保護(hù)、對村莊建設(shè)的管控和引導(dǎo)、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃布局及對詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)約束。

我國幅員遼闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積、地形地貌、居民點(diǎn)分布均有著較大差異性。以湖北省為例，中部江漢平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積普遍為幾平方公里且居民點(diǎn)集中，西部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多面積在幾十平方公里，且居民點(diǎn)分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的較大的差異性導(dǎo)致規(guī)劃編制和管控手段需要因地制宜[6]，還需要進(jìn)一步開展探索工作。