李小波 程慕天

(中國(guó)人民公安大學(xué) 首都社會(huì)安全研究基地，北京 100038)

一、問題的提出

在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層社會(huì)治安治理的效能很大程度上取決于基層警務(wù)的實(shí)踐成效。在2019年全國(guó)公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“大抓基層、大抓基礎(chǔ)”，做強(qiáng)做實(shí)公安基層基礎(chǔ)工作已成為基層警務(wù)變革的目標(biāo)與方向。然而，“頂層設(shè)計(jì)”與“基層實(shí)踐”之間難以完全契合，警務(wù)運(yùn)行的預(yù)期和現(xiàn)實(shí)路徑總是存在一定的差距。實(shí)踐中，基層警務(wù)運(yùn)行并非嚴(yán)苛依照制度規(guī)范行事，而是呈現(xiàn)出一定的權(quán)變性與策略性。與此同時(shí)，越來越多的學(xué)者也開始注意到基層警務(wù)工作中所出現(xiàn)的諸多制度與實(shí)踐相背離的現(xiàn)象，并將其作為研究課題的出發(fā)點(diǎn)。

派出所處于國(guó)家權(quán)力和社會(huì)互動(dòng)的“第一線”，承擔(dān)國(guó)家政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的職能，既要自上而下地貫徹國(guó)家政治控制意圖，同時(shí)還要承擔(dān)社會(huì)治理任務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，作為連接國(guó)家治理與基層社會(huì)的基本單位，基層警務(wù)實(shí)踐樣態(tài)并非是嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家法律建構(gòu)出來的，而是在與基層社會(huì)長(zhǎng)期互動(dòng)中不斷形塑出來的。過往研究從整體主義立場(chǎng)出發(fā)，遵循“制度-功能”分析范式，通過研究基層警務(wù)與應(yīng)然政策的偏離，提出解決思路，是一種自上而下的應(yīng)然研究進(jìn)路。這種研究進(jìn)路缺乏從具體實(shí)踐場(chǎng)景出發(fā)對(duì)基層警務(wù)實(shí)際運(yùn)行狀況的分析，特別是對(duì)警務(wù)實(shí)踐運(yùn)作最重要的基層主體——公安派出所缺乏足夠的關(guān)注，難以對(duì)基層警務(wù)運(yùn)行的諸多要素給予全面系統(tǒng)的闡釋。因而了解基層警務(wù)實(shí)踐運(yùn)作，必須深入具體的場(chǎng)景中，從其運(yùn)作背后的種種考量揭示其內(nèi)在邏輯。從公安派出所出發(fā)研究基層警務(wù)運(yùn)行邏輯，首先，要明確派出所在社會(huì)治安治理中的位置，分析所處的組織環(huán)境與實(shí)踐場(chǎng)域；其次，要分析國(guó)家政治控制與基層治理需求兩者的沖突與張力如何塑造了其行為；最后，考察派出所如何權(quán)衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。本研究以S省T派出所為考察對(duì)象，以“結(jié)構(gòu)-過程”為主要分析范式，輔之理性選擇制度主義理論為解釋工具，為揭示基層警務(wù)運(yùn)作邏輯提供一種新的視角。

二、田野介紹與分析框架

本研究所涉及的訪談材料均來自對(duì)S省J市T派出所為期90天的實(shí)地考察。S省是我國(guó)華東地區(qū)沿海城市，J市是淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市之一，屬于內(nèi)陸型城市，T派出所位于J市城市副中心地帶，轄區(qū)面積5.7平方公里，所轄區(qū)域內(nèi)不僅擁有兩個(gè)大型商圈，還包括4個(gè)城市社區(qū)和3個(gè)回遷社區(qū)等居民區(qū)。T派出所轄區(qū)實(shí)有人口6.5萬，但戶籍人口數(shù)僅有3.1萬，流動(dòng)人口占比超過戶籍人口。T派出所現(xiàn)有民警13名，警務(wù)輔助人員28名。除所長(zhǎng)、教導(dǎo)員與2名分管戶籍與內(nèi)勤的民警之外，治安隊(duì)與社區(qū)隊(duì)民警僅有9人，警力相對(duì)匱乏且隊(duì)伍年齡整體偏大。2021年9月至11月期間，T派出所月接處警均數(shù)為159起，受轄區(qū)流動(dòng)人口多、娛樂場(chǎng)所多影響，受理案件類型以民間糾紛類和打架斗毆類警情為主，治安形勢(shì)相對(duì)較為復(fù)雜。

本研究采用參與式觀察和非結(jié)構(gòu)訪談方式展開，在參與式觀察中，我們將自身定位于執(zhí)法和相關(guān)勤務(wù)的參與者，參與出警60余次，參與矛盾糾紛化解20余次，客觀真實(shí)記錄基層警務(wù)決策及執(zhí)行的過程，結(jié)合參與式觀察共情共事的特點(diǎn)，盡可能掌握調(diào)查對(duì)象決策背后的考量；在非結(jié)構(gòu)訪談中，先后與派出所的所長(zhǎng)、教導(dǎo)員、治安民警、內(nèi)勤民警等進(jìn)行深入交流，先后訪談17次。在訪談過程中，以研究的核心問題為中心，策略性地引導(dǎo)民警講述基層警務(wù)實(shí)踐中的壓力和處境，對(duì)民警的“訴苦”報(bào)以共情回饋進(jìn)而追問，捕捉其最真實(shí)的情感，還原基層警務(wù)運(yùn)作中的真實(shí)邏輯。

在分析框架選擇方面，本研究試圖通過政治社會(huì)學(xué)中所提出的“結(jié)構(gòu)-過程”的分析方法，將微觀視角下行動(dòng)主體所采取的各種行動(dòng)策略置于宏觀結(jié)構(gòu)關(guān)系中，來分析其背后的內(nèi)涵本質(zhì)。之所以采取這一分析框架，是因?yàn)椤爸袊?guó)政府組織結(jié)構(gòu)中‘制度化’發(fā)展在實(shí)踐過程中往往因非個(gè)人、非預(yù)期具有長(zhǎng)程、系統(tǒng)性特點(diǎn)的變遷而產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的變化，因而考量體制合法性支撐在于廣泛的社會(huì)實(shí)踐中所產(chǎn)生的非預(yù)期性后果，并不單純?nèi)Q于法律條文規(guī)定、知識(shí)精英評(píng)判抑或是主流意識(shí)形態(tài)的闡釋”[3]。從分析角度上看，“結(jié)構(gòu)-過程”這一分析范式來自對(duì)“結(jié)構(gòu)-制度”[4]與“事件-過程”[5]分析范式的批判，它既不同于“結(jié)構(gòu)-制度”從宏觀制度層面來分析具體行為，也不同于“事件-過程”從微觀描述由若干事件所組成的動(dòng)態(tài)過程，而是立足于中觀環(huán)節(jié)有效鏈接結(jié)構(gòu)化理論與微觀經(jīng)驗(yàn)的中層理論。透過“結(jié)構(gòu)-過程”的分析框架來觀察社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)作，結(jié)構(gòu)負(fù)責(zé)“秩序”并以此設(shè)定行動(dòng)框架，行動(dòng)者通過具體行為作為過程連接結(jié)構(gòu)，過程則負(fù)責(zé)“適應(yīng)”與“打破”。結(jié)構(gòu)與過程相互依賴，行動(dòng)者在具體過程中選擇不同的行動(dòng)策略來試探制度邊界，結(jié)構(gòu)決定在何種條件下，可以調(diào)節(jié)何種制度和非制度資源，來實(shí)現(xiàn)基本秩序和特定目標(biāo)[6]。

從這一分析框架出發(fā)，基層警務(wù)工作因其所擁有的國(guó)家權(quán)力屬性與貼合社會(huì)面的治理主體這一雙重特征，決定了其特殊的邏輯與型式實(shí)際發(fā)生在正式和非正式正義體系兩者互動(dòng)合一所形成的“第三領(lǐng)域”之中[7]。從結(jié)構(gòu)上看，在具備理性選擇制度主義特征的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)下，基層派出所的日常工作必須做到依法依規(guī)、照章辦事，并成為監(jiān)督考核體制的壓力傳導(dǎo)終端；另一方面，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的時(shí)代背景下，作為基層治理主體的公安派出所又必須妥善化解基層社會(huì)中的矛盾沖突，防止治安事件的發(fā)生。因此，針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的基層警務(wù)工作存在制度規(guī)定與工作實(shí)踐相背離的情況，有必要將制度邏輯與實(shí)踐邏輯共同作為考察依據(jù)。

三、基層警務(wù)實(shí)踐中的矛盾張力及其異化表現(xiàn)

公安派出所預(yù)防、制止違法犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序，服務(wù)民眾的“末梢”，其獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)位置，決定基層民警常常需要在國(guó)家制度與社會(huì)環(huán)境等多重壓力影響下展開工作。為了保證警務(wù)工作規(guī)范、高效，提升群眾滿意度，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)派出所設(shè)定了嚴(yán)格的考核指標(biāo)，并開展常規(guī)化督查，使其不偏離組織目標(biāo)，然而基層警務(wù)實(shí)踐往往與制度設(shè)置呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。

(一)技術(shù)治理過剩中的內(nèi)卷化及其應(yīng)對(duì)

?？略凇兑?guī)訓(xùn)與懲罰》一書中提出了“全景敞視”的概念，即監(jiān)督者通過時(shí)刻對(duì)被監(jiān)督者的一舉一動(dòng)進(jìn)行一覽無余的監(jiān)視，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)后者的越軌或逾矩行為，而被監(jiān)督者無法得知監(jiān)督者的信息，也不知道監(jiān)督者會(huì)在何時(shí)何地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督模式迫使被監(jiān)督者進(jìn)行主動(dòng)的自我審查和自我規(guī)訓(xùn)[8]。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督考核中，這一模式在信息技術(shù)的加持下，極大地拓展了監(jiān)督的范圍、力度和強(qiáng)度，并開始逐步形成以技術(shù)治理為核心的“全景敞視”監(jiān)督格局。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，T派出所從刑事到行政案件、從立案到辦理完結(jié)，全程要求在公安機(jī)關(guān)警綜平臺(tái)執(zhí)法辦案系統(tǒng)中完成，通過網(wǎng)上采集、網(wǎng)上研判、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上預(yù)警、網(wǎng)上督辦等程序，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和全程監(jiān)督。冗長(zhǎng)的辦案流程被不同的辦案期限和審批流程分割，辦案逐漸成為一種機(jī)械化和流水線的操作，民警成為系統(tǒng)的操作員，隨著系統(tǒng)升級(jí)和規(guī)則修改，如何錄好系統(tǒng)成為辦案質(zhì)量的重要考核指標(biāo)。這種監(jiān)督模式一方面極大推動(dòng)了案件辦理規(guī)范化，當(dāng)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來后，一切都“照章辦事”，沒有任何私人活動(dòng)的余地；但另一方面，民警消耗了大量的精力研究辦案系統(tǒng)，規(guī)范填報(bào)格式，被戲稱為“破案三小時(shí)，填報(bào)一整天”，這種形式主義源于規(guī)范化要求，有利于監(jiān)督，但是極大束縛了警力。在就辦案系統(tǒng)的使用情況與民警們交流過程中發(fā)現(xiàn)，許多民警認(rèn)為，上級(jí)建立網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)的意圖是通過技術(shù)手段來規(guī)范基層民警的執(zhí)法行為，而那些在警務(wù)實(shí)踐中所摸索出的經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策，由于不具備制度化規(guī)定的基礎(chǔ)而難以定量化言說，難登“系統(tǒng)”的大雅之堂。調(diào)研中，Y民警談道：

原來搞案子就是單純搞案子，現(xiàn)在先得研究系統(tǒng)，研究完有一半的精力得在系統(tǒng)里面走程序，因?yàn)槟阋洸缓茫绦蛩煌伦?。其?shí)最早的辦案系統(tǒng)功能很單一，但是后來這個(gè)功能越開發(fā)越強(qiáng)大，最終錄入這些東西的就只有辦案民警這伙人，好比“一千根線都穿到這個(gè)針眼里去”。你說這是科技為人服務(wù)還是人為科技服務(wù)？(FT-20210907)

在科層制的組織結(jié)構(gòu)中，由于多層級(jí)權(quán)力關(guān)系帶來的信息不對(duì)稱問題始終橫亙?cè)谡叩闹贫ㄕ吲c執(zhí)行者之間，上級(jí)政府所處于的信息劣勢(shì)處境也給基層政府提供了博弈的空間[9]。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中，上級(jí)監(jiān)管部門的信息劣勢(shì)處境同樣給基層警務(wù)工作中屢禁不止的“實(shí)際裁量權(quán)”提供了博弈空間，上級(jí)督查部門難以全面掌控基層民警的履職情況。因此，辦案系統(tǒng)錄入的信息越細(xì)化，上級(jí)監(jiān)管起來就越方便，但也造成了基層民警工作量陡增。調(diào)研中，T派出所治安民警B談道：

“這幾年工作比原來難干，太細(xì)了，凡事都要求一個(gè)結(jié)果，都要求有個(gè)流程。立案之后如果沒有最后的結(jié)論，省廳天天通報(bào)、市局通報(bào)，你說案件受理之后，誰(shuí)能保證我每個(gè)案件都能破了？后來領(lǐng)導(dǎo)們也發(fā)現(xiàn)有些案子沒結(jié)論，所以現(xiàn)在開始通報(bào)那種有嫌疑人的，只要你添加了嫌疑人，沒繼續(xù)處理，他就會(huì)一直通報(bào)你。你說嫌疑人他沒到案，讓我們?cè)趺刺幚硭俊焙髞泶蠹揖筒扇≈灰宋吹桨?，就不往案件里添加嫌疑人，別給自己找麻煩。如果說沒有這個(gè)通報(bào)，我們?cè)谔砑酉右扇撕?，碰巧其他單位抓到了這個(gè)人，他在看見添加的這個(gè)人的信息后，也會(huì)給我們打個(gè)電話，讓派人接走?；蛘哒f我們抓到人后發(fā)現(xiàn)其他派出所將他添加為嫌疑人了，也會(huì)跟對(duì)方聯(lián)系把人接走，這樣大家都能相互通個(gè)氣?，F(xiàn)在我們這邊不添加嫌疑人，人家別的單位肯定也能想到這么做，大家都互不通氣了。本來這個(gè)系統(tǒng)是為辦案服務(wù)的，結(jié)果成了束縛大家手腳的東西了。(FT-20211023)

實(shí)踐中，隨著監(jiān)督控制權(quán)逐漸上移，可供基層民警運(yùn)作的空間不斷被壓縮，在這樣一種技術(shù)加持的“全景敞視”監(jiān)督格局下，很多基層單位礙于系統(tǒng)監(jiān)督的“眼”，“多一事不如少一事”“睜一只眼閉一只眼”，過往能夠通過簡(jiǎn)單互動(dòng)解決的問題囿于系統(tǒng)的桎梏而放棄，對(duì)“事”負(fù)責(zé)逐漸變成了對(duì)“系統(tǒng)”負(fù)責(zé)，靈活的治理空間被堵死，“自由發(fā)揮”的權(quán)力被系統(tǒng)“鎖住”，客觀上造成基層治理能力的弱化，導(dǎo)致“小問題”變成“大問題”。正如渠敬東等所言，“治理的不斷技術(shù)化，并不一定能夠強(qiáng)化行政體系對(duì)于具體社會(huì)問題的感受力和應(yīng)變力，反而會(huì)使后者變得越加遲鈍”[10]。因而，對(duì)基層派出所形式主義的考核愈強(qiáng)化，越有可能使得基層公安成為一個(gè)懸浮性組織，喪失對(duì)基層社會(huì)的感知與應(yīng)變能力，進(jìn)而導(dǎo)致基層治安治理的虛化，甚至為了避免被上級(jí)部門通報(bào)，出現(xiàn)所謂的“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象[11]，嚴(yán)重背離了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的初衷。

(二)無責(zé)涉警投訴增長(zhǎng)與策略化應(yīng)對(duì)

公安機(jī)關(guān)監(jiān)督投訴平臺(tái)的設(shè)立可以視為是以權(quán)力規(guī)訓(xùn)為核心的警務(wù)改革的重要舉措之一，即通過發(fā)動(dòng)群眾對(duì)基層民警的履職行為進(jìn)行監(jiān)督。投訴平臺(tái)主要由市長(zhǎng)熱線12345與公安機(jī)關(guān)及民警違法違紀(jì)舉報(bào)熱線12389(主要負(fù)責(zé)對(duì)群眾舉報(bào)投訴的督辦案件進(jìn)行核查)兩部分組成，兩類監(jiān)督渠道均體現(xiàn)出借助社會(huì)力量對(duì)民警履職行為進(jìn)行監(jiān)督的鮮明特征。一般而言，平臺(tái)在接到群眾投訴舉報(bào)電話后，會(huì)根據(jù)屬地管理的原則，將其訴求分配至各分局由警務(wù)督察部門負(fù)責(zé)相關(guān)核實(shí)工作。分局督察部門作為主管單位，負(fù)責(zé)將每日投訴事項(xiàng)下發(fā)至各具體責(zé)任單位并要求回訪落實(shí)。各派出所受理舉報(bào)投訴后，必須在24小時(shí)內(nèi)同投訴舉報(bào)人聯(lián)系，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)反饋核查情況；同時(shí)，上級(jí)主管部門也會(huì)對(duì)投訴舉報(bào)人進(jìn)行回訪，并將回訪群眾的滿意度作為基層派出所考核的重要指標(biāo)。從監(jiān)督效果來看，投訴舉報(bào)平臺(tái)的設(shè)立在全方位監(jiān)督警察權(quán)力運(yùn)行方面發(fā)揮了不可替代的作用，上級(jí)公安機(jī)關(guān)借此工具實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層民警執(zhí)法的“越軌”信息及時(shí)全面的掌握，并通過自下而上的群眾監(jiān)督遏制和糾正各類警察不作為、亂作為等執(zhí)法亂象，進(jìn)而促進(jìn)警察執(zhí)法的規(guī)范運(yùn)行。

2015年以前，J市公安機(jī)關(guān)對(duì)群眾滿意度的考核主要通過入戶走訪等方式開展，對(duì)轄區(qū)居民的訴求進(jìn)行記錄，通過查閱T派出所內(nèi)勤室的工作臺(tái)賬，發(fā)現(xiàn)在2013年9—11月期間，T派出所轄區(qū)居民的涉警訴求大都集中在接處警和與戶籍辦理方面，見表1。2015年，J市公安局為響應(yīng)“創(chuàng)安創(chuàng)滿”工作的號(hào)召，開始將轄區(qū)居民對(duì)派出所工作評(píng)價(jià)納入考核體系當(dāng)中，同時(shí)啟動(dòng)12345市長(zhǎng)熱線和12389民警違紀(jì)投訴舉報(bào)平臺(tái)，公眾可以通過投訴平臺(tái)了解案情進(jìn)展，反饋執(zhí)法問題，舉報(bào)民警違法亂紀(jì)行為，有效推動(dòng)了公安法治建設(shè)和公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

然而，投訴舉報(bào)平臺(tái)在提升執(zhí)法規(guī)范的同時(shí)，其帶來的負(fù)面影響正在顯現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，投訴平臺(tái)的設(shè)立有效推動(dòng)基層民警在日常工作中依法履職，違法違紀(jì)現(xiàn)象大幅減少，然而整體的投訴量卻并未減少，特別是無責(zé)涉警類投訴(1)無責(zé)涉警類投訴是指，民警在日常警務(wù)工作中嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，不存在不履行或不正確履行法定職責(zé)的問題，但群眾依舊撥打投訴電話進(jìn)行投訴。大量增長(zhǎng)。2021年，筆者所在T派出所的市局機(jī)關(guān)將涉警投訴全面納入全市公安隊(duì)伍風(fēng)險(xiǎn)隱患分析中，根據(jù)調(diào)研期間的數(shù)據(jù)分析，T派出所共接到來自12345熱線、9600110熱線平臺(tái)及12389舉報(bào)投訴平臺(tái)投訴124起，從T派出所涉警投訴總排序中可以發(fā)現(xiàn)，與案件辦理相關(guān)的投訴數(shù)量占比高達(dá)75%(2)根據(jù)2021年9—11月份T派出所涉警投訴所有內(nèi)容進(jìn)行排序(見表2)，可以發(fā)現(xiàn)同案件辦理相關(guān)的投訴內(nèi)容“案件辦理效率低”“案件處理進(jìn)度未告知自己”“對(duì)案件處理結(jié)果不滿意”，占到總量的75%，而這也意味著，雖然民警在辦理案件過程中并無違法違紀(jì)問題，但報(bào)案人傾向于通過撥打投訴電話來向民警施壓。，見表2。

表2 T派出所涉警投訴總排序(2021年9—11月)

究竟是什么原因?qū)е逻@一變化，筆者在與T派出所負(fù)責(zé)回復(fù)投訴信息的內(nèi)勤民警L的攀談中找到了答案，他講道：

“現(xiàn)在投訴大部分是針對(duì)民警態(tài)度不好、案件處理進(jìn)展比較慢、報(bào)警以后沒有得到滿意答復(fù)的，真正涉及民警違法違紀(jì)的很少。一般案件發(fā)生后，當(dāng)事人都心里著急，催著趕快辦案，希望今天報(bào)案，明天就得破案，民警要是有點(diǎn)怠慢，他就投訴，有些當(dāng)事人甚至隔三差五去投訴，但上級(jí)部門不管這個(gè)，就想著怎么讓當(dāng)事人別老投訴啊，你說辦案也是有時(shí)效的，也不能其他案子不辦了停下來就辦他的案子?！?FT-20210921)

在調(diào)研過程中，部分民警抱怨，明明沒有超過辦案期限的案件，報(bào)案人卻總是通過投訴來迫使民警優(yōu)先處理自己的案件，雖然無責(zé)涉警投訴并不會(huì)對(duì)民警個(gè)人工作考核造成任何實(shí)質(zhì)性的影響，但是大量無責(zé)涉警投訴的涌入?yún)s給基層民警造成困擾。T派出所副所長(zhǎng)F曾向筆者戲稱，如果哪天沒有收到投訴，那一定是內(nèi)勤那邊偷懶了！上級(jí)主管部門在接到群眾投訴后，只是簡(jiǎn)單地將投訴情況下發(fā)給各派出所并要求反饋落實(shí)，民警們需要花費(fèi)大量時(shí)間、精力針對(duì)投訴內(nèi)容按照“事件調(diào)查—情況說明—電話回訪”等固定程式向上級(jí)進(jìn)行答復(fù)。在與投訴人的溝通中，為了使其對(duì)處理結(jié)果滿意，民警們往往需要靠“說軟話”獲得投訴人的諒解。此外，諸多投訴的目的并不在于民警們是否嚴(yán)格依法履行了自己的職責(zé)，而是希望通過投訴這種本該對(duì)民警依法履職行為進(jìn)行監(jiān)督的渠道來對(duì)民警施壓，從而推動(dòng)案件朝著對(duì)自己有利的方向去發(fā)展。筆者曾在過往的研究中指出，在諸多的矛盾糾紛中，符合公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解或立案受理的是少數(shù)，更多的是民間糾紛。這類糾紛中，只要當(dāng)事人有一方不同意調(diào)解就需要提起民事訴訟或者由其他部門處理，但由于司法手段的低效率導(dǎo)致當(dāng)事人不愿采用，而是希望借助公安機(jī)關(guān)行政手段的高效率得以解決，一旦公安機(jī)關(guān)不予受理，就希望通過投訴的方式迫使基層民警因?yàn)椤芭侣闊倍鴰椭浣鉀Q問題[12]。除此之外，筆者在其他地方的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，部分投訴人員的具體訴求雖然與公安機(jī)關(guān)沒有直接關(guān)系，但因其長(zhǎng)期投訴而被上級(jí)單位認(rèn)為存在“維穩(wěn)”風(fēng)險(xiǎn)，要求基層派出所“妥善解決”，從而使無責(zé)投訴轉(zhuǎn)化為維穩(wěn)職責(zé)，迫使基層派出所通過與其他部門，如房管所、街道辦等部門聯(lián)系，幫助長(zhǎng)期投訴的當(dāng)事人解決非警務(wù)糾紛。

(三)治安調(diào)解的“擺平”思路

治安調(diào)解，是指因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。治安調(diào)解的前提必須是當(dāng)事人自愿調(diào)解，如果當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《治安管理處罰法》對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。作為行政調(diào)解的重要組成部分，治安調(diào)解在轉(zhuǎn)型期化解矛盾糾紛方面發(fā)揮了重要作用，也是推動(dòng)基層治安治理的重要抓手。但治安調(diào)解有其范圍，特別是對(duì)不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，無法適用治安調(diào)解，當(dāng)事人應(yīng)向人民調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解或者向人民法院提起訴訟。實(shí)踐中，屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的治安調(diào)解工作卻意外地呈現(xiàn)出范圍擴(kuò)大化趨勢(shì)，筆者發(fā)現(xiàn)，針對(duì)不存在治安違法行為的民間糾紛，民警一般會(huì)向當(dāng)事人詳細(xì)說明治安調(diào)解的適用范圍，并告知其解決途徑。但很多情況下，當(dāng)事人單純地認(rèn)為民警只是想通過這種方式將自己“打發(fā)走”，并往往會(huì)通過“鬧大”這一策略，包括威脅對(duì)民警投訴、上訪、訴諸媒體曝光等方式來迫使民警轉(zhuǎn)變態(tài)度，將不屬于治安調(diào)解范疇的糾紛事務(wù)納入管轄范圍?？紤]到滿意度測(cè)評(píng)與轄區(qū)治安的穩(wěn)定，派出所“不得不”受理相關(guān)糾紛，通過恩威并施解決這些糾紛。

你包括像是土地糾紛、債務(wù)糾紛這種，它歸我們公安管嗎？好比如果咱倆存在債務(wù)糾紛，法院那邊也判決了，你怎么給人家解決？還有像是拖欠農(nóng)民工工資這種，處理這件事的主體不是我們，公安只是其中一環(huán)，他那邊不給，咱這邊怎么來協(xié)調(diào)這個(gè)事？你去做工作了他就是不給這個(gè)錢，你怎么辦？(FT-20210921)

作為基層治理單位，派出所雖然可以依法將這些糾紛推向法院和政府其他部門，如農(nóng)民工討債等勞動(dòng)爭(zhēng)議類型案件，一般應(yīng)先行經(jīng)過勞動(dòng)行政管理部門處理后公安機(jī)關(guān)才能受理，部分當(dāng)事人沒有經(jīng)過前置環(huán)節(jié)，而是通過頻繁的報(bào)警，使民警為擺脫反復(fù)出警的消耗而不得不設(shè)法“擺平”，即在溝通中運(yùn)用各種方式促成當(dāng)事雙方的“和解”。筆者在跟隨T派出所民警參與處理糾紛類警情時(shí)發(fā)現(xiàn)，人口快速流動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的陌生化，單純依靠地方性知識(shí)處理矛盾糾紛變得越來越困難。在T派出所轄區(qū)9月份處置的36起糾紛案件中，有24起與外來人員有關(guān)，過往通過地方經(jīng)驗(yàn)的方式處理涉及外來人員的糾紛變得行不通，也沒有相應(yīng)的社會(huì)資本可以依托，說理方式難以奏效，大多數(shù)情況下民警采取暫時(shí)性的方式將問題“擺平”，導(dǎo)致了權(quán)宜化治理問題。

很多時(shí)候?qū)τ谶@類壓根兒?jiǎn)渭円揽课覀児沧陨砹α繜o法妥善解決的矛盾糾紛，大家往往就以他不再來派出所為準(zhǔn)，幾乎就是以這個(gè)限度去調(diào)解，換句話說就是以解決本次警情為目標(biāo)去調(diào)解，只要這次把你打發(fā)走，我們就算完成任務(wù)。這樣也有好處，節(jié)省辦案資源，效率高。壞處就是這種方式就像止疼藥，你暫時(shí)地糊弄走了，但實(shí)質(zhì)性的問題沒解決，根兒還在，還會(huì)復(fù)發(fā)。(FT-20210922)

維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是公安工作的重要任務(wù)，也是基層警務(wù)工作的重要內(nèi)容，在基層警務(wù)考核中，維穩(wěn)既是底線，也是目標(biāo)，發(fā)揮著“指揮棒”作用，對(duì)基層派出所工作有著重要影響[13]。訪談中，很多民警坦言，自己起初也想著為群眾徹底化解糾紛，但后來發(fā)現(xiàn)在一起糾紛調(diào)解中所消耗的時(shí)間與精力往往造成后續(xù)工作的積壓，為保證警務(wù)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，民警們更多的是尋求平息糾紛，即只要當(dāng)事人不再鬧就可以，至于問題的“根”是否得到解決不是他們力所能及的。這種調(diào)解方式對(duì)民警的好處在于，通過糾紛的“擺平”消除了威脅治安秩序的隱患，達(dá)到了警務(wù)治理的基本目的[14]。正如民警所說，“擺平”只是一種治標(biāo)之策，基層民警對(duì)于糾紛“擺平”的思維，使得糾紛調(diào)解工作更多時(shí)候像是一支“救火隊(duì)”，往往是起火后去把火撲滅，至于下次會(huì)不會(huì)再起火，則不是他們所能控制的。在執(zhí)法和服務(wù)實(shí)踐中，民警面對(duì)諸如家庭、鄰里糾紛，經(jīng)濟(jì)債務(wù)、拖欠農(nóng)民工工資等特殊和疑難問題時(shí)，為了盡快解決，更多的是依賴道德經(jīng)驗(yàn)、人情世故等非正式行動(dòng)策略與之進(jìn)行交流。這種權(quán)宜化的治理手段只重視當(dāng)下困境的解決[15]，難以真正實(shí)現(xiàn)糾紛的徹底解決。

(四)滿意度測(cè)評(píng)造成警察職能泛化

近年來，公安工作考評(píng)中，除維穩(wěn)外，另一項(xiàng)重要考評(píng)指標(biāo)是群眾的“滿意度”。如何提升群眾滿意度，使派出所在平行單位考核中不至于因排名靠后而被通報(bào)成為影響基層警務(wù)工作的重要因素。調(diào)研過程中，J市將“創(chuàng)安創(chuàng)滿”工作納入派出所工作考核，在年終會(huì)對(duì)各派出所轄區(qū)內(nèi)居民開展?jié)M意度回訪，一旦滿意率排在全市派出所100名之外則會(huì)觸發(fā)“一票否決”機(jī)制，無法參加全年工作評(píng)優(yōu)評(píng)先。為了避免觸發(fā)“一票否決”機(jī)制，基層派出所對(duì)群眾滿意度十分重視，筆者對(duì)2021年上半年T派出所的警情匯總中發(fā)現(xiàn)，與“民意訴求”相關(guān)的警情數(shù)占到全部接處警總數(shù)的55.4%。民警們?cè)谌粘９ぷ髦胁坏幚碇T如“財(cái)物遺失”“老人走失”“鄰里糾紛”等一般性警情，甚至“寵物丟失”“樓上漏水”“鎖眼被堵”等也需要找警察幫忙。在這種考評(píng)機(jī)制下，民警對(duì)前來求助的非警務(wù)警情不敢隨便推卸，如果以缺少法律授權(quán)或不屬于求助事項(xiàng)為由推脫，恐引發(fā)群眾不滿；如果大包大攬則面對(duì)可能存在超越職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，且警力極為有限的情況下難以面面俱到，幫誰(shuí)不幫誰(shuí)，如果平衡不好，還會(huì)引發(fā)新的群眾不滿。

實(shí)踐中，基層派出所在有限權(quán)力、有限警力范圍內(nèi)承擔(dān)了大量非警務(wù)工作，疲于應(yīng)對(duì)。在談到如何應(yīng)對(duì)非警務(wù)警情時(shí)，T派出所社區(qū)民警C講道：

“一般情況下，我遇到這種人來報(bào)警時(shí)，我都會(huì)先跟他說明公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，我跟你解釋清楚你去哪里處理，如果再不明白，你就打12345問他們。我說公安局就是政府的一個(gè)局，有些事不歸我們管，我們也沒有那個(gè)權(quán)力管，管了會(huì)追究我們責(zé)任。但類似于我們自己社區(qū)老百姓丟鑰匙、丟寵物之類的事情，我還得管一下，維護(hù)下關(guān)系?！?FT-20211110)

近年來，盡管公安部相繼出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)和人民警察的職責(zé)范圍，但地方政府對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)行專項(xiàng)工作能力的“重視”和群眾滿意度測(cè)評(píng)考核，致使非警務(wù)活動(dòng)并未實(shí)質(zhì)減少。這種狀況不僅導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化推進(jìn)受阻，同時(shí)還影響了警民關(guān)系。有研究者認(rèn)為，無節(jié)制的上級(jí)任務(wù)安排與非警務(wù)警情導(dǎo)致基層民警在日常工作中產(chǎn)生“內(nèi)生性權(quán)責(zé)困境”，影響了公安機(jī)關(guān)的法治化、正規(guī)化和專業(yè)化建設(shè)[16]。同時(shí)，由于警力有限，基層派出所難以全面回應(yīng)群眾訴求，這反而增加了派出所與民眾沖突的概率，許多民警陷入“巨大的付出卻沒有得到社會(huì)公眾認(rèn)可”的困惑中。公安派出所作為公安機(jī)關(guān)最基層組成單位，決定其直接為公眾提供最基本的公安安全產(chǎn)品和服務(wù)，因而也是被測(cè)量、評(píng)估的第一主體，但是，在群眾滿意度測(cè)評(píng)實(shí)踐中，由于測(cè)評(píng)指標(biāo)不完善、評(píng)估主體不合理、測(cè)評(píng)結(jié)果運(yùn)用不夠有效等一系列問題，一定程度上影響了滿意度測(cè)評(píng)的有效開展和基層公安機(jī)關(guān)的履職效果[17]。雖然T派出所圍繞滿意度測(cè)評(píng)不斷改進(jìn)自身工作與服務(wù)態(tài)度，但受警力資源與職責(zé)權(quán)限等因素制約，還是難以有效回應(yīng)群眾訴求，在滿意度測(cè)評(píng)中疲于應(yīng)對(duì)。

圖1 基層警務(wù)實(shí)踐場(chǎng)域“結(jié)構(gòu)-過程”分析圖(虛線內(nèi)為過程)

四、權(quán)宜化治理：基層警務(wù)實(shí)踐場(chǎng)域中張力的調(diào)適

“權(quán)宜化”治理現(xiàn)象在我國(guó)基層部門當(dāng)中普遍存在，所謂權(quán)宜化治理是指為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的治理目標(biāo)，基層治理主體所采取的諸多具備靈活性與策略性特征的手段或方法，權(quán)宜化治理方式的出現(xiàn)主要與壓力型考核體系密切相關(guān)。在壓力型考核機(jī)制下，基層警務(wù)工作的好壞判定逐漸演變?yōu)橐环N制度化、機(jī)械性的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)制度性壓力下傳到公安派出所時(shí)，基層民警需要在同時(shí)兼顧規(guī)范、法治、穩(wěn)定等多重目標(biāo)的條件下,通過各種治理手段來最大限度地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從而盡量與考核標(biāo)準(zhǔn)相匹配。此外，單一性的考評(píng)規(guī)范與制度化的文本要求難以與復(fù)雜多變的基層治理情景相適應(yīng)，一線民警在警務(wù)活動(dòng)中難以遵循恒常規(guī)則并一以貫之，常常陷入“在規(guī)范性‘法理’與生活性‘情理’之間的張力中該如何抉擇”的困境[18]。有學(xué)者認(rèn)為，“在當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理中，均衡自由與秩序的必要性日益凸顯，以控制為導(dǎo)向和核心原則的國(guó)家治理方式面臨全面轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大壓力”[19]，而這也成為眾多派出所普遍面臨的現(xiàn)實(shí)問題?；赥派出所的調(diào)研材料可以發(fā)現(xiàn)，在權(quán)威體制與有效治理之間[20]，基層派出所始終都致力于尋求一種平衡，既維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)又實(shí)現(xiàn)有效治理。因而不難發(fā)現(xiàn)，基層民警雖然能夠達(dá)成治理目標(biāo)，但并非是完全按照理性化、制度化的科層制要求，在治理過程中所運(yùn)用的手段往往依據(jù)具體的治理情景來進(jìn)行抉擇?；谶@些研究發(fā)現(xiàn)，我們認(rèn)為，完善基層警務(wù)運(yùn)行，需要樹立建設(shè)法治公安底線思維，注重治安治理資源的開掘與應(yīng)用，有效平衡警力與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之間的張力，運(yùn)用情感治理彌補(bǔ)法律機(jī)械主義的不足，進(jìn)而構(gòu)建出一個(gè)規(guī)范的、可持續(xù)的基層警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

(一)推動(dòng)基層警務(wù)運(yùn)行的規(guī)范化，回應(yīng)法治公安建設(shè)訴求

公安派出所作為一個(gè)正式的組織機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作方式與約束機(jī)制都遵循國(guó)家及上級(jí)部門所制定的各種成文的、正式的規(guī)章制度，并以書面或者其他明確的形式固定下來，基層民警在日常工作中應(yīng)遵循正式的制度規(guī)范開展工作。近年來，公安機(jī)關(guān)在法治化建設(shè)進(jìn)程中執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法主體等方面都有了明顯提升，基層警務(wù)中的法治化運(yùn)作模式日益增多。各地公安機(jī)關(guān)在推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中，充分運(yùn)用信息化手段，第一時(shí)間了解基層民警的執(zhí)法活動(dòng)，及時(shí)感知越軌行為并進(jìn)行必要干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)“零距離”“面對(duì)面”的權(quán)力規(guī)訓(xùn)[21]。實(shí)踐中，雖然上述技術(shù)治理存在著一定的問題，但是在推進(jìn)法治公安建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，有效約束了過往僅憑警察自身經(jīng)驗(yàn)、存在自由裁量、權(quán)力過大而導(dǎo)致的權(quán)力濫用問題，樹立了警察的執(zhí)法形象和權(quán)威。我們認(rèn)為，基層警務(wù)建設(shè)大的趨勢(shì)是進(jìn)一步規(guī)范基層警務(wù)活動(dòng)，使其朝著規(guī)范化、專業(yè)化、法治化的方向繼續(xù)發(fā)展，同時(shí)要開展針對(duì)性的監(jiān)督，發(fā)揮技術(shù)監(jiān)督之長(zhǎng)，規(guī)避技術(shù)監(jiān)督形式化導(dǎo)致的執(zhí)法機(jī)械主義與空白，具體而言，一是要完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)。執(zhí)法辦案系統(tǒng)完善應(yīng)當(dāng)吸納基層辦案業(yè)務(wù)骨干進(jìn)入系統(tǒng)開發(fā)團(tuán)隊(duì)，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)設(shè)計(jì)辦案系統(tǒng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)確實(shí)無法到案的嫌疑人允許時(shí)間上的遲滯，使此類案件能夠錄入系統(tǒng)；同時(shí)，要大量簡(jiǎn)化信息填報(bào)流程，解放警力。二是要完善執(zhí)法規(guī)范并加大執(zhí)法培訓(xùn)。從當(dāng)前看，基層警務(wù)遇到的新情況、新問題不斷凸顯，如何規(guī)范執(zhí)法成為重要的議題，因而應(yīng)盡快發(fā)布針對(duì)新興業(yè)態(tài)引發(fā)的治安問題的執(zhí)法規(guī)范，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)民警相應(yīng)執(zhí)法技能提升，使其規(guī)范高效地開展執(zhí)法活動(dòng)。

(二)多重維度治理資源混合運(yùn)作以補(bǔ)充技術(shù)治理的不足

當(dāng)前，我國(guó)位于國(guó)家治理體系末端的基層政府正普遍面臨資源和權(quán)力日益稀薄的困境，而城鎮(zhèn)化擴(kuò)張后期所引發(fā)的社會(huì)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性的增長(zhǎng)，也使得行政力量無論如何擴(kuò)張也無法做到全面控制，因此，尋求體制內(nèi)外的資源支持幾乎成為所有基層政府在面對(duì)治理危機(jī)時(shí)的首要選擇[22]。與此同時(shí)，對(duì)于公安派出所這類正式治理資源匱乏與基礎(chǔ)性權(quán)威弱小的基層治理部門而言，轄區(qū)的公共安全與治理任務(wù)不可能單純依靠警察來實(shí)現(xiàn)，基層警務(wù)在實(shí)踐過程中往往呈現(xiàn)出多重治理資源混合運(yùn)作的鮮明特征。基層民警在面對(duì)超越受理邊界而又無法分流的日常難題時(shí)，有時(shí)無法有效采用捍衛(wèi)自身權(quán)威的策略，只能通過各類非正式途徑來進(jìn)行自我調(diào)整[23]。在滿意度測(cè)評(píng)工作中，民警們針對(duì)大量涌入基層派出所的非警務(wù)訴求，往往不會(huì)立即訴諸正式途徑解決，而是大部分將其交予輔警這類半正式人員接手處理諸如對(duì)“樓上漏水”“鎖眼被堵”之類的非警務(wù)警情的處置。這種方法很大程度上緩解了基層警力資源不足的問題，而只有在矛盾擴(kuò)大到足以危害到公共秩序時(shí)，作為國(guó)家正式權(quán)力的基層民警才會(huì)介入干預(yù)。與之相似，為緩解正式治理資源不足所帶來的影響，T派出所在實(shí)踐過程中開始有意識(shí)地培養(yǎng)轄區(qū)中各類社會(huì)治理主體來開展治理工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多民警利用自身在社區(qū)中的熟人關(guān)系以及個(gè)人影響力，開始廣泛動(dòng)員轄區(qū)中多方治理資源參與維護(hù)轄區(qū)治安穩(wěn)定，諸如“網(wǎng)格員”“紅袖箍”“義警群眾團(tuán)體組織”等群防群治力量開始被廣泛動(dòng)員起來，成為源頭性的矛盾糾紛化解力量，推動(dòng)基層警務(wù)由單向管理向多元治理轉(zhuǎn)變。通過依靠來源于社會(huì)的力量來維持基層警務(wù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠有效提高國(guó)家對(duì)基層社會(huì)治理的韌性，從而有利于減輕基層警務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)。另外，國(guó)家治理力量也開始逐漸向基層社會(huì)滲透，2021年T派出所在轄區(qū)推動(dòng)社區(qū)民警進(jìn)社區(qū)(村居)兩委班子，比例達(dá)到60%。此外，通過規(guī)范警務(wù)室建設(shè)，新建社區(qū)警務(wù)室與社區(qū)村居同址辦公，持續(xù)深化“1+2+N”“一村一警務(wù)助理”等社區(qū)警務(wù)機(jī)制，完善社區(qū)民警帶隊(duì)巡邏、就地接處糾紛、求助警情、社區(qū)案事件必到現(xiàn)場(chǎng)制度以及相鄰警務(wù)區(qū)聯(lián)勤協(xié)作等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專職社區(qū)民警80%以上的工作時(shí)間沉在社區(qū)。因此，應(yīng)對(duì)日益增加的警務(wù)需求，要多方動(dòng)員治理資源，一方面是增加輔助警務(wù)力量，并規(guī)范其使用；另一方面是動(dòng)員轄區(qū)兩委力量，將治安治理責(zé)任與其他治理“一體打包”，在扁平化治理中維護(hù)基層治安秩序。

(三)差序化處置以平衡警力不足與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的張力

基層警務(wù)工作異常繁雜，從新生兒戶口登記到死亡證明開具，從鄰里糾紛調(diào)解到防火防盜防詐宣傳，從越軌行為制止到違法犯罪打擊，可謂包羅萬象，單純應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)工作警力已經(jīng)捉襟見肘，但自上而下的監(jiān)督還需要民警填報(bào)系統(tǒng)、應(yīng)付各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表等事務(wù)性工作，進(jìn)而體現(xiàn)治理效能。然而，基層派出所處于科層體系最底端，其決策權(quán)和可資動(dòng)員的資源相對(duì)來說是很有限的，甚至已有“碎片化”的傾向[24]，有限的警力資源很難對(duì)各項(xiàng)工作做到面面俱到。因此，工作重要程度不同，所選擇的應(yīng)對(duì)方式也存在很大差別，以T派出所對(duì)涉警投訴的處置為例，在臨近年終對(duì)轄區(qū)滿意度進(jìn)行考核前夕，為避免因投訴數(shù)量過高而觸發(fā)“一票否決”機(jī)制，民警們往往將工作重點(diǎn)落在對(duì)投訴信息的落實(shí)與回訪上。在每周工作例會(huì)前，派出所領(lǐng)導(dǎo)會(huì)多次強(qiáng)調(diào)落實(shí)投訴信息回訪工作的重要性，并根據(jù)投訴內(nèi)容指定相應(yīng)民警予以落實(shí)。此外，對(duì)于單純通過電話溝通無法妥善解決的群眾投訴，所長(zhǎng)與民警則會(huì)親自登門與其進(jìn)行面談，傾聽投訴人的不滿并詳細(xì)說明現(xiàn)階段案件進(jìn)展情況。對(duì)于那些未列入考核環(huán)節(jié)或者考核成績(jī)基本達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，T派出所民警在工作過程中的熱情明顯會(huì)降低許多，諸如國(guó)家反詐中心APP推廣宣傳、“九小場(chǎng)所”消防安全檢查等則一般會(huì)交予輔警落實(shí)。對(duì)于T派出所此種治理主體根據(jù)著力應(yīng)對(duì)的目標(biāo)分配有限的治理資源，從而實(shí)現(xiàn)日常工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，有學(xué)者在考察基層警務(wù)的治理邏輯時(shí)曾提出“差序治理”的概念[25]，即在資源、精力十分有限的約束條件下，基層警務(wù)工作基本上是圍繞上級(jí)的工作部署與考核來進(jìn)行。實(shí)踐中，T派出所對(duì)于涉警投訴的處置一定程度上也呈現(xiàn)出“差序治理”的運(yùn)作特征。為了避免反復(fù)受到群眾投訴從而影響對(duì)派出所的年終工作考核，民警們將有限的精力優(yōu)先圍繞上級(jí)所考核的事項(xiàng)進(jìn)行，對(duì)與考核成績(jī)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的事項(xiàng)則在一定程度上形式化應(yīng)對(duì)、權(quán)宜化處理。

(四)運(yùn)用情感治理彌補(bǔ)法律機(jī)械主義

作為國(guó)家嵌入到基層社會(huì)的治理主體，民警們?cè)谂c群眾打交道的過程中，需要運(yùn)用情感治理的方式來彌補(bǔ)法律機(jī)械主義中非此即彼的二元對(duì)立格局。雖然執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求基層民警依法行政，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，但實(shí)踐中，剛性的法律制度并不總能實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。情感治理實(shí)質(zhì)上是以倫理價(jià)值而不是以形式邏輯為主導(dǎo)，因?yàn)樗v究的是妥協(xié)和實(shí)用性的解決糾紛，而不是形式主義的法律條文、程序和明判是非對(duì)錯(cuò)[26]。作為基層治理主體的民警在執(zhí)法活動(dòng)中，很多時(shí)候并不是生搬硬套法律的過程，而是在復(fù)雜的人心和情感上下了許多功夫[27]。在T派出所調(diào)研過程中，筆者曾全程參與處理了一起“特殊”的打架斗毆案件，起因經(jīng)過是兩名未成年人(以下簡(jiǎn)稱A與B)在球場(chǎng)因口角發(fā)生肢體沖突后，A返回家中向自己的叔叔訴說被對(duì)方欺負(fù)的經(jīng)歷，隨即A的叔叔便帶其返回球場(chǎng)與B進(jìn)行理論。在交涉過程中，因言語(yǔ)不和，A的叔叔打了B兩耳光，B返回家中向父母訴說后隨即報(bào)警。在案件調(diào)查過程中，民警發(fā)現(xiàn)A的家庭情況極為特殊，父親早年出車禍去世后，母親改嫁，目前與爺爺奶奶生活在一起，且A的奶奶曾多次因偷竊被T派出所處罰。為了查明案情，民警將A帶至派出所進(jìn)行詢問，A的爺爺表現(xiàn)出極大的不滿，認(rèn)為民警是故意針對(duì)自己的孫子，并多次與辦案民警產(chǎn)生言語(yǔ)沖突。隨著案情事實(shí)調(diào)查清楚，在對(duì)A的叔叔作出治安拘留7天的行政處罰決定后，本以為該案件應(yīng)當(dāng)告一段落，但是T派出所教導(dǎo)員卻購(gòu)置了課外書與文具等學(xué)習(xí)用品，前往A的家中詢問其日常學(xué)習(xí)與生活情況，并鼓勵(lì)他好好學(xué)習(xí)，不要因此受到影響，同時(shí)也詳細(xì)詢問了兩位老人在生活上有何需求。A的爺爺也在民警后續(xù)走訪中，從開始抵觸抗拒的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)處罰結(jié)果的理解與接受。

從法律制度上來講，對(duì)于上述案件中教導(dǎo)員后續(xù)對(duì)A的關(guān)心走訪，本不屬于警察的工作范疇，但是民警個(gè)人依然從呵護(hù)孩子的身心健康與維護(hù)家庭的和睦關(guān)系角度考慮工作，動(dòng)情入理，選擇從“情感”角度出發(fā)，延伸治理深度，化解怨恨糾紛，進(jìn)而穩(wěn)定社會(huì)秩序。這種情感滲透難以通過法律條文、制度規(guī)范等理性設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)，在面對(duì)基層治理中理性主義設(shè)計(jì)與制度所出現(xiàn)的問題與困境時(shí)，基層民警選擇在警務(wù)實(shí)踐過程中從情感治理的維度出發(fā)，在復(fù)雜的“人心”和“情感”上下功夫，從而對(duì)理性主義制度與傳統(tǒng)社會(huì)之間的張力起到了有效的彌合和補(bǔ)充，提升了基層治理的社會(huì)效果。情感治理在一定程度上反映出傳統(tǒng)中華法律體系主要是以道德理念為主導(dǎo)的實(shí)質(zhì)主義的法律體系[28]。因此，當(dāng)前我國(guó)在推行法治化建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)充分重視對(duì)情感治理資源的開掘與應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)形式化邏輯主導(dǎo)下的理性法律體系的補(bǔ)充，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和人民滿意的有效途徑。

五、結(jié)語(yǔ)與討論

在組織社會(huì)學(xué)視域內(nèi)，任何一個(gè)組織必須適應(yīng)環(huán)境才能生存，作為行動(dòng)者的組織無法脫離特定環(huán)境而單獨(dú)生存，這就導(dǎo)致組織中的結(jié)構(gòu)形式與行為邏輯的產(chǎn)生在根本上是與外界環(huán)境相互作用的結(jié)果[29]。以此為依據(jù)，對(duì)于基層警務(wù)實(shí)踐邏輯形成的深層原因離不開從其自身所處的組織環(huán)境中去尋找有關(guān)線索。

從結(jié)構(gòu)上看，公安派出所位于國(guó)家與社會(huì)的交匯處，因而同時(shí)具有國(guó)家與社會(huì)的雙重屬性?；鶎泳瘎?wù)一方面要遵從自上而下明確的法律法規(guī)；另一方面，他們需要有效回應(yīng)和滿足民眾訴求?；鶎泳瘎?wù)實(shí)踐中存在的悖論與張力是制度性的或者是結(jié)構(gòu)性的。因此，我們不能不加區(qū)分地將基層警務(wù)運(yùn)作中的策略性與權(quán)變性視為是對(duì)執(zhí)法規(guī)范化的破壞和民警自身的趨利行為。遵循“結(jié)構(gòu)-過程”這一分析框架，基層警務(wù)的運(yùn)作場(chǎng)域發(fā)生在制度系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的交匯地帶，并通過基層民警的具體行動(dòng)嵌入這一結(jié)構(gòu)中?？梢哉f，基層警務(wù)運(yùn)作實(shí)際上是國(guó)家的正式控制與基層社會(huì)實(shí)際需求雙方共同塑造的，前者是國(guó)家控制性力量，源于科層理性；后者是治理性需求，源于具體場(chǎng)域中的實(shí)踐理性。

透過T派出所日常警務(wù)工作的運(yùn)行可以發(fā)現(xiàn)，首先，在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)背景下，技術(shù)治理的不斷應(yīng)用使得基層警務(wù)運(yùn)行規(guī)范化程度顯著提升。技術(shù)治理本質(zhì)是將新技術(shù)與新手段引入到科層制組織之中，從而強(qiáng)化治理規(guī)范化的一種實(shí)踐方式[30]。技術(shù)治理依循這樣的理念：警察只需嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事，就可以保證基層警務(wù)的規(guī)范化運(yùn)行，保證社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)，但從公安民警的具體實(shí)踐中看，如果嚴(yán)格按照技術(shù)治理的各種程式化方式執(zhí)法辦案，難以實(shí)現(xiàn)“發(fā)案少、秩序好、群眾滿意”的目標(biāo)[31]。有用的難以言說，可以言說的效果有限，在基層警務(wù)運(yùn)作過程中，這兩種邏輯之間始終存在巨大張力。作為一線治理者，民警們往往熟悉實(shí)際情況，很多情況下需要因地制宜地開展警務(wù)工作，基層經(jīng)驗(yàn)與閱歷在實(shí)踐中往往比公式化與標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)定更為有效，為了有效彌合兩者之間的矛盾，基層民警在警務(wù)實(shí)踐場(chǎng)域中需要綜合運(yùn)用各種行動(dòng)策略，將難以言說的經(jīng)驗(yàn)方法“合法化”。

基層公安派出所受制于可支配資源匱乏與基礎(chǔ)性權(quán)力弱小的困境，為回應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下層出不窮的治理需求，開始逐漸采取了一種多元治理主體參與的治理方式。T派出所在日常警務(wù)實(shí)踐中開始廣泛動(dòng)員各類半正式與非正式社會(huì)治理資源參與基層治理，并通過推動(dòng)社區(qū)民警深入社區(qū)打造“國(guó)家在場(chǎng)”與社會(huì)多維度共同治理的格局，這種以實(shí)現(xiàn)轄區(qū)穩(wěn)定為導(dǎo)向的多重治理手段在當(dāng)今社會(huì)中仍然具有較強(qiáng)的生命力與較大的施展空間，成為緩解治理壓力的有效補(bǔ)充。但是，這類治理方式僅僅能夠作為對(duì)技術(shù)治理的必要補(bǔ)充，由于缺乏規(guī)范化制度的限定與指引，如果在實(shí)踐過程中過分倚重，極易滋生權(quán)力尋租空間。其次，在處置涉警投訴中，警務(wù)工作所呈現(xiàn)出的“差序治理”特征，實(shí)際上是公安派出所在警力與精力不足的情況下回應(yīng)上級(jí)監(jiān)督與考核要求所采取的一種方式，即按照上級(jí)考核工作的輕重緩急來分配有限的警力資源。雖然這種方式可以在短期內(nèi)及時(shí)反饋任務(wù)的完成進(jìn)度，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種將注意力只集中于上級(jí)監(jiān)督與考核事項(xiàng)的實(shí)踐方式并不利于治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。最后，隨著我國(guó)持續(xù)深化基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，在越來越多的新技術(shù)與完備的規(guī)章制度加持下，基層治理者只需要依規(guī)用權(quán)、照章辦事即可，但這種對(duì)技術(shù)與制度的凸顯卻往往忽略了“人”與情感的因素，基層社會(huì)治理也由此陷入“治理—問題—治理”的技術(shù)和制度怪圈當(dāng)中[32]。在基層警務(wù)實(shí)踐中，情感治理的出現(xiàn)有效彌合了法律機(jī)械主義與現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間的張力，“軟化”了治理困境。民警在日常工作中，單純依靠講法條很難達(dá)到治理效果，更多的是一種擺事實(shí)、講道理的過程?；鶎用窬谂c民眾打交道過程中，往往并不是高高在上的國(guó)家官僚，在遵照國(guó)家法律開展警務(wù)工作過程中，他們也注重運(yùn)用地方性知識(shí)與人際交流傳統(tǒng)，靈活應(yīng)對(duì)、恩威并施。但這種有著濃重情感基調(diào)的治理方式如果被過度深刻倚重，容易弱化民警在治理過程中的權(quán)威性地位，可能導(dǎo)致效率低下。因此，如何避免情感治理淪為“人情”“關(guān)系”等私人化治理工具，除了明晰最基本的法、理、情的關(guān)系，還要處理好公共與私人之間的邊界。在全面依法治國(guó)的大框架下，制度與情感之間并非是簡(jiǎn)單的非此即彼、水火不容的關(guān)系，未來如何有效協(xié)調(diào)制度體系與情感治理之間的動(dòng)態(tài)平衡以及二者如何有效融合并嵌入基層治理中，這是提升治理效能的關(guān)鍵。

需要指出的是，上述基層民警在工作過程中所運(yùn)用的各類“權(quán)宜性”治理方式并不能視為是我國(guó)警務(wù)工作中可以歸責(zé)的現(xiàn)象，相反，基層警務(wù)本身就處于一個(gè)需要平衡多方力量的復(fù)雜治理場(chǎng)域中，基層民警作為國(guó)家權(quán)力在社會(huì)治安領(lǐng)域的代理人履行法定職責(zé)，同時(shí)還要平衡警務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與回應(yīng)社會(huì)成員的訴求，這使得基層警務(wù)在實(shí)際運(yùn)作過程中并不表現(xiàn)為民警個(gè)人單方面的“干預(yù)”或“支配”，而是表現(xiàn)為平衡治理場(chǎng)域中的多方力量的交互性影響。未來我國(guó)基層警務(wù)改革中，自上而下的科層化組織控制體系與逐級(jí)細(xì)化的考核內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有限度地介入基層警務(wù)之中，摒棄對(duì)制度化規(guī)則的盲目崇拜，通過給予公安派出所一定的自主性空間，使之能夠因地制宜地開展警務(wù)工作。與此同時(shí)，經(jīng)費(fèi)保障與警力資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向基層傾斜，公安派出所在充分掌握治理資源的前提下，通過將各類社會(huì)性治理力量納入正式治理體系的規(guī)范化管控，將社會(huì)治安綜合治理、群防群治建設(shè)落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)與基層社會(huì)的良性互動(dòng)。