王榮帥

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072)

作為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略決策與制度創(chuàng)新,生態(tài)保護(hù)紅線在強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)、保障國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。在建設(shè)法治國(guó)家和推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的背景下,生態(tài)保護(hù)紅線制度的進(jìn)一步發(fā)展離不開(kāi)法治保障。通過(guò)考察發(fā)現(xiàn),生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管領(lǐng)域并未出臺(tái)國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)立法,各省的地方性立法存在較大差異,不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)格保護(hù)。因此有必要盡快制定國(guó)家層面的《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》,進(jìn)一步深化生態(tài)保護(hù)紅線的法治化、規(guī)范化,為嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線提供根本性保障。

1 生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管領(lǐng)域立法的必要性證成

1.1 國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)性立法存在空白

在國(guó)家層面,涉及生態(tài)保護(hù)紅線的法律規(guī)定分布于《環(huán)境保護(hù)法》《國(guó)家安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律之中。具體而言,2014年修改后的《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條專(zhuān)門(mén)規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”,首次在立法中確立了生態(tài)保護(hù)紅線制度,將生態(tài)保護(hù)紅線制度從政策范疇上升至法律范疇;2015年制定的《國(guó)家安全法》第三十條規(guī)定“國(guó)家完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系,加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度,劃定生態(tài)保護(hù)紅線”;2016年修改后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三條規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,上述規(guī)定僅為原則性條款,必須依靠具體領(lǐng)域的制度構(gòu)建與完善才能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的目標(biāo)。[1]

目前,對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管主要依靠國(guó)土空間規(guī)劃和“三線一單”方案這兩類(lèi)綜合性規(guī)劃。但上述兩類(lèi)規(guī)劃更側(cè)重于加強(qiáng)各類(lèi)制度、規(guī)劃的相互配合、銜接,共同服務(wù)于國(guó)家治理能力的提升,并不是聚焦于生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)性規(guī)劃,并且存在法律效力不足的問(wèn)題。因此,在對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)起著關(guān)鍵性作用的監(jiān)管領(lǐng)域,尚未出臺(tái)國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)立法。

1.2 各省地方性立法存在較大差異

應(yīng)當(dāng)看到,在生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管領(lǐng)域,多數(shù)省份已出臺(tái)了相關(guān)立法,但存在較大差異。以生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任追究為例,各省規(guī)定的差異之處主要體現(xiàn)在責(zé)任主體與責(zé)任性質(zhì)兩個(gè)方面,具體而言:

1.2.1 責(zé)任主體不統(tǒng)一

黑龍江、安徽等省份規(guī)定了違反生態(tài)紅線管控要求應(yīng)追究相關(guān)部門(mén)、單位等行政主體的責(zé)任。例如,黑龍江省規(guī)定要嚴(yán)格追究違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求,造成生態(tài)破壞的部門(mén)、單位和有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任。海南、河北等省份既將行政機(jī)關(guān)納入責(zé)任主體范圍,又對(duì)私主體的責(zé)任追究作出規(guī)定,例如《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》提出,違反本規(guī)定在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)等活動(dòng)的,由有關(guān)主管部門(mén)或者綜合執(zhí)法部門(mén)按照各自職責(zé)依法處理。

1.2.2 責(zé)任性質(zhì)不統(tǒng)一

廣東、四川等省份規(guī)定違反生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)定應(yīng)承擔(dān)行政、刑事等公法責(zé)任?！稄V東省生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》提出,行政機(jī)關(guān)有違反條例規(guī)定行為的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。個(gè)別省份針對(duì)私主體設(shè)置了民事責(zé)任,比如《吉林省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管理辦法(試行)》要求對(duì)人為突發(fā)環(huán)境事件、生態(tài)破壞等行為造成的生態(tài)損害,及時(shí)啟動(dòng)訴訟賠償程序。部分省(區(qū))還規(guī)定了政治責(zé)任,將生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)完成情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。例如《廣西生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法(試行)》規(guī)定要對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)成效開(kāi)展績(jī)效考核,考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核。也有省份未明確規(guī)定責(zé)任性質(zhì),而是通過(guò)設(shè)立轉(zhuǎn)致條款進(jìn)行責(zé)任追究,例如《貴州省生態(tài)保護(hù)紅線管理暫行辦法》提出對(duì)于盲目決策、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職造成生態(tài)破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部,要依法依紀(jì)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。具體情況參見(jiàn)表1。

表1 各省(區(qū))生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法中責(zé)任追究的規(guī)定

綜上所述,在生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管領(lǐng)域,國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)性立法存在空白,而各省份相關(guān)立法在以責(zé)任追究為代表的原則性問(wèn)題上未達(dá)成共識(shí),不利于共同保障國(guó)家生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)劃定紅線的宗旨。因此,制定國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)立法,將生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管納入法治軌道確有必要。具體而言,可以采取行政法規(guī)的方式加以頒布,并將其命名為《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》,對(duì)原則性問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)定。

2 生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題

考慮到實(shí)際情況不同,各省對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線的管理應(yīng)當(dāng)因地制宜。因此,《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》不宜規(guī)定過(guò)細(xì),應(yīng)當(dāng)識(shí)別當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管領(lǐng)域存在的根本性問(wèn)題,并對(duì)其作出統(tǒng)一規(guī)定。

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線的劃定問(wèn)題

中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》提出,要在科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線管控工作,可見(jiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的準(zhǔn)確劃定是開(kāi)展紅線監(jiān)管工作的前提。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線的劃定,各個(gè)省份出臺(tái)的“三線一單”方案與國(guó)土空間規(guī)劃均作出了規(guī)定。但兩類(lèi)規(guī)劃編制部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)不同,所使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與技術(shù)方法并不完全一致[2],導(dǎo)致在生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍上,“三線一單”與國(guó)土空間規(guī)劃存在沖突之處。

以廣東省為例,該省“三線一單”方案劃定全省陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積為36 194.35 km2,全省海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積為16 490.59 km2。而在國(guó)土空間規(guī)劃中,全省陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積為36 215 km2,全省海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積為16 566 km2。相較于“三線一單”方案,廣東省國(guó)土空間規(guī)劃中全省陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積和全省海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積均有所增加,詳見(jiàn)表2:

表2 廣東省“三線一單”方案與國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍對(duì)比 km2

由此可見(jiàn),在省級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方面,國(guó)土空間規(guī)劃與“三線一單”方案劃定范圍不一致的問(wèn)題,阻礙了生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管工作的開(kāi)展,《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》需重點(diǎn)關(guān)注此問(wèn)題。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整問(wèn)題

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域是由諸多互相關(guān)聯(lián)的環(huán)境要素組成的有機(jī)整體,當(dāng)其中某個(gè)或某幾個(gè)要素發(fā)生變化時(shí),生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的系統(tǒng)平衡性也會(huì)受到影響?；诖?生態(tài)保護(hù)紅線劃定后并非一成不變,而是要在符合法律法規(guī)的前提下根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新,以使生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)各個(gè)要素達(dá)到最佳平衡狀態(tài)。此外,《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)工作需與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的基本原則。具體到生態(tài)保護(hù)紅線領(lǐng)域,存在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)占用紅線區(qū)域的可能,需要對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整加以協(xié)調(diào)。2017年出臺(tái)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》也明確規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線管控應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性原則。

然而,對(duì)涉及生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行考察,無(wú)論是《環(huán)境保護(hù)法》等國(guó)家層面立法,還是各省出臺(tái)的《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》等地方性立法,抑或是《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》等行政規(guī)范性文件,均未對(duì)紅線的調(diào)整規(guī)則作出系統(tǒng)明確的規(guī)定,從而導(dǎo)致紅線調(diào)整在實(shí)踐中缺乏可操作性?！渡鷳B(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》應(yīng)對(duì)此問(wèn)題予以回應(yīng)。

2.3 破壞生態(tài)保護(hù)紅線的追責(zé)問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記提到:“要牢固樹(shù)立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上,就是要不能越雷池一步,否則就應(yīng)該受到懲罰?！盵3]法理上講,對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域帶有強(qiáng)烈政策性特征的制度而言,責(zé)任追究條款是一項(xiàng)制度能否有效實(shí)施的關(guān)鍵性因素。[4]因此,對(duì)破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為進(jìn)行責(zé)任追究是生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的重要內(nèi)容。

然而,如前文所提及,各省先前出臺(tái)的生態(tài)保護(hù)紅線管控立法在責(zé)任追究問(wèn)題上存在較大分歧,不利于紅線的嚴(yán)格保護(hù),亟待解決。一方面,《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱若干意見(jiàn))明確要求要建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的國(guó)土空間規(guī)劃體系。作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的核心內(nèi)容,生態(tài)保護(hù)紅線構(gòu)建統(tǒng)一完備的責(zé)任追究體系是實(shí)現(xiàn)若干意見(jiàn)要求的應(yīng)有之義,同時(shí)也符合整體系統(tǒng)觀下生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在要求。[5]另一方面,對(duì)于破壞生態(tài)保護(hù)紅線行為,各省責(zé)任認(rèn)定不統(tǒng)一,也有違法的公平正義精神與可預(yù)期性、融貫性要求。因此,《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》需對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)定,以確保生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定,就不能任意破壞和跨越,對(duì)違規(guī)者必須予以嚴(yán)格的責(zé)任追究。

3 對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的立法建議

3.1 建立備案審查機(jī)制

為解決生態(tài)保護(hù)紅線劃定中現(xiàn)有“三線一單”方案與相應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃劃定范圍不一致的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)在《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定建立以高層級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為備案審查主體、以“三線一單”作為審查對(duì)象、以類(lèi)型化審查作為審查方式的備案審查機(jī)制。具體而言:

3.1.1 成立高層級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為備案審查主體

根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般做法,該議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可命名為“XX領(lǐng)導(dǎo)小組”。在層級(jí)上,該機(jī)構(gòu)應(yīng)定位在省級(jí)政府層面。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。依據(jù)該規(guī)定,國(guó)土空間規(guī)劃的編制部門(mén)自然資源廳與“三線一單”的主管部門(mén)生態(tài)環(huán)境廳在生態(tài)保護(hù)紅線劃定問(wèn)題上存在沖突,應(yīng)當(dāng)由省級(jí)政府這一共同上級(jí)予以協(xié)調(diào)。同時(shí)若干意見(jiàn)規(guī)定了省級(jí)政府對(duì)編制國(guó)土空間規(guī)劃和“三線一單”方案的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,為在省級(jí)政府層面設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組提供了政策依據(jù)。

在人員構(gòu)成上,應(yīng)當(dāng)看到“領(lǐng)導(dǎo)小組”的權(quán)力具有衍生性質(zhì),主要由小組成員在原單位的職權(quán)和在政治權(quán)力體系內(nèi)所處的位置決定。[6]國(guó)土空間規(guī)劃與“三線一單”的協(xié)調(diào)問(wèn)題關(guān)系到全省范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管控,領(lǐng)導(dǎo)小組成員組成上應(yīng)當(dāng)采取“高配”,即由省級(jí)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng),省級(jí)自然資源部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng);辦公室設(shè)在自然資源部門(mén),承擔(dān)日常工作。

3.1.2 以“三線一單”方案為審查對(duì)象

若干意見(jiàn)提出國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃三類(lèi),并明確國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。關(guān)于總體規(guī)劃,若干意見(jiàn)明確將各省份發(fā)布的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃納入總體規(guī)劃的范疇;關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,若干意見(jiàn)提出相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域,為體現(xiàn)特定功能,對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用作出的專(zhuān)門(mén)安排,由相關(guān)主管部門(mén)組織編制。因此,各省生態(tài)環(huán)境廳為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控而組織編制的“三線一單”方案在某種程度上具有專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的特點(diǎn),可以作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的補(bǔ)充和延伸。[7]依據(jù)若干意見(jiàn)要求,“三線一單”方案作為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃這一總體規(guī)劃為基礎(chǔ)。

因此,應(yīng)明確“三線一單”以相同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃作為基礎(chǔ)的銜接規(guī)則。即在備案審查過(guò)程中,要以“三線一單”作為審查對(duì)象,以國(guó)土空間規(guī)劃作為參照主體,二者出現(xiàn)不一致時(shí),“三線一單”應(yīng)根據(jù)備案審查結(jié)果以及國(guó)土空間規(guī)劃作出相應(yīng)修改。

3.1.3 采取類(lèi)型化的審查方式

在對(duì)行政規(guī)范性文件的審查方式上,發(fā)達(dá)國(guó)家普遍運(yùn)用審查強(qiáng)度這一方法,典型例證是德國(guó)的“漸進(jìn)式審查強(qiáng)度”和美國(guó)的“三階密度”等。[8]在我國(guó)司法審判實(shí)踐中,也常見(jiàn)類(lèi)型化審查的做法,例如形式審查與實(shí)質(zhì)審查、合法性審查與合理性審查等[9],這為生態(tài)保護(hù)紅線的備案審查提供了參考和借鑒。具體到對(duì)“三線一單”方案的審查,也可采用審查強(qiáng)度類(lèi)型化這一做法,對(duì)各省(區(qū)、市)方案進(jìn)行類(lèi)型化分,不同類(lèi)型適用相匹配的審查強(qiáng)度,使審查工作更具針對(duì)性。

具體而言,可以根據(jù)“三線一單”方案是否得到地方立法確認(rèn)將其劃分為兩大類(lèi)型。對(duì)于湖南、貴州、山西、江西、陜西、山東、甘肅、天津、四川、河北、吉林11個(gè)省(市)通過(guò)人大立法的方式確立了法律地位的“三線一單”方案而言[10],其因得到立法確認(rèn)而具備法律效力,因此應(yīng)對(duì)其進(jìn)行合法性審查,審查管控要求是否具有法律依據(jù),是否與上位法存在沖突,確保對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的管控符合相關(guān)法律規(guī)定;對(duì)于大部分省份的未得到法律確認(rèn)的“三線一單”方案而言,由于其性質(zhì)上屬于行政規(guī)范性文件,其采取的規(guī)范方式不得具有強(qiáng)制性[11],因而不具備約束相關(guān)主體的強(qiáng)制效力。因此,對(duì)于這部分“三線一單”方案,應(yīng)采取形式審查的方式,集中審查其生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍是否與國(guó)土空間規(guī)劃的要求保持一致,存在沖突的應(yīng)以國(guó)土空間規(guī)劃為準(zhǔn)。

3.2 完善紅線調(diào)整規(guī)則

在紅線調(diào)整問(wèn)題上,主要包括調(diào)入和調(diào)出兩個(gè)方面。因此,《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)制定明確合理的紅線調(diào)入、調(diào)出規(guī)則。具體而言:

3.2.1 紅線調(diào)入方面

在紅線調(diào)入方面,關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于:(1)設(shè)立調(diào)入標(biāo)準(zhǔn)。出于紅線的科學(xué)性、整體性考慮,擬調(diào)入?yún)^(qū)域應(yīng)滿足兩個(gè)條件:一是調(diào)入?yún)^(qū)域經(jīng)相關(guān)部門(mén)的科學(xué)評(píng)估,應(yīng)屬于生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域;二是調(diào)入后有利于提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和空間連通性。(2)明確調(diào)入程序。生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)入的調(diào)整方案須由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)予以制定,并按程序報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn);調(diào)入后應(yīng)及時(shí)更新所在區(qū)域的各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

3.2.2 紅線調(diào)出方面

在紅線的調(diào)出方面,主要體現(xiàn)為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)紅線區(qū)域的占用。出于“最嚴(yán)格保護(hù)”的要求,應(yīng)嚴(yán)格限制紅線調(diào)出的決策權(quán)限,在省一級(jí)政府層面上予以統(tǒng)籌考慮:(1)在項(xiàng)目范圍上,占用紅線區(qū)域的項(xiàng)目必須是符合省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要建設(shè)或維護(hù)項(xiàng)目,如必須且無(wú)法避讓、符合省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);水利、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù);經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)開(kāi)展的重要生態(tài)修復(fù)工程;符合國(guó)家“十四五”規(guī)劃的重大建設(shè)項(xiàng)目等。(2)在調(diào)出程序上,必須體現(xiàn)“最嚴(yán)格保護(hù)”要求,占用紅線區(qū)域應(yīng)由省級(jí)人民政府就占用必要性進(jìn)行充分論證并提出補(bǔ)償措施。調(diào)整方案應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。調(diào)出后應(yīng)修改相應(yīng)層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃,調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線,更新國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

3.3 構(gòu)建責(zé)任追究體系

如前文所述,目前各省對(duì)違反生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任的規(guī)定存在分歧,對(duì)此《生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》應(yīng)從責(zé)任主體和責(zé)任性質(zhì)兩方面作出統(tǒng)一規(guī)定。

3.3.1 責(zé)任主體

在責(zé)任主體問(wèn)題上,應(yīng)當(dāng)將行政主體和私主體均納入問(wèn)責(zé)范圍。理論上分析,根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條的規(guī)定,生態(tài)保護(hù)紅線已從原先的政策范疇提升至法律范疇,是一個(gè)正式的法律制度。從法律關(guān)系角度來(lái)看,生態(tài)保護(hù)紅線法律關(guān)系包括了紅線保護(hù)主體與利用主體之間的關(guān)系以及紅線利用主體之間的關(guān)系。因此,行政主體和私主體作為生態(tài)保護(hù)紅線法律關(guān)系的主體,理應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任追究范圍之內(nèi)。

從實(shí)踐來(lái)看,早期的生態(tài)紅線制度以特定的生態(tài)要素為保護(hù)對(duì)象,保護(hù)手段以限制私主體的權(quán)利為主。例如《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》規(guī)定水資源行政主管部門(mén)對(duì)私主體的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)、取水用水行為具有審批權(quán)和監(jiān)督權(quán),卻未對(duì)主管部門(mén)不作為或亂作為的法律責(zé)任作出規(guī)定?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布后,生態(tài)保護(hù)紅線以整體性生態(tài)空間作為保護(hù)對(duì)象,保護(hù)手段向限制私主體權(quán)利和制約行政主體規(guī)劃?rùn)?quán)、審批權(quán)等權(quán)力并用轉(zhuǎn)變。例如中辦、國(guó)辦《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》中,明確規(guī)定地方各級(jí)黨委和政府是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體,要求建立目標(biāo)責(zé)任制,對(duì)違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門(mén)、地方、單位和有關(guān)責(zé)任人員實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任追究?？梢?jiàn)生態(tài)保護(hù)紅線制度的發(fā)展呈現(xiàn)出規(guī)制對(duì)象不斷擴(kuò)張、法律責(zé)任不斷嚴(yán)格的態(tài)勢(shì),在這一背景下,理應(yīng)將行政主體和私人主體都納入生態(tài)保護(hù)紅線的法律責(zé)任范圍。

3.3.2 責(zé)任性質(zhì)

在責(zé)任性質(zhì)問(wèn)題上,應(yīng)建立多種責(zé)任相互銜接的責(zé)任體系。當(dāng)涉生態(tài)保護(hù)紅線違法行為構(gòu)成犯罪時(shí),應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。目前刑法的規(guī)定難以應(yīng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況,同時(shí)刑法以特定的生態(tài)要素作為保護(hù)對(duì)象,疏于對(duì)“生態(tài)安全”這一法益的保護(hù)。對(duì)此應(yīng)增加生態(tài)保護(hù)紅線方面的刑事責(zé)任,明確生態(tài)安全法益的刑法保護(hù)。[12]但同時(shí)應(yīng)注意刑事責(zé)任的邊界問(wèn)題,刑法應(yīng)當(dāng)具有謙抑性,適用的邊界不能過(guò)寬[13],要將刑事責(zé)任作為最后的法律保障手段。

當(dāng)生態(tài)保護(hù)紅線違法行為未構(gòu)成犯罪時(shí),應(yīng)針對(duì)不同主體,規(guī)定不同性質(zhì)的責(zé)任。

3.3.2.1 行政主體性質(zhì)責(zé)任

就行政主體而言,違反生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)定理應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。但還應(yīng)看到,行政機(jī)關(guān)作為公共權(quán)力的行使者,除依法行政外,還負(fù)有制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé),沒(méi)有履行好這一職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任。[14]當(dāng)行政主體以合法的形式作出不利于維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線穩(wěn)定的決策時(shí),單純的行政法律責(zé)任難以適用,此時(shí)應(yīng)對(duì)其追究政治責(zé)任,實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任與政治責(zé)任的協(xié)同。具體而言,可綜合適用“一票否決”“納入生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)”“納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核”等責(zé)任承擔(dān)方式。

3.3.2.2 私主體性質(zhì)責(zé)任

就私主體而言,違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求,承擔(dān)行政罰款、限期拆除等行政責(zé)任毋庸置疑。但單純規(guī)定行政責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)破壞生態(tài)保護(hù)紅線、造成生態(tài)環(huán)境損害的完全救濟(jì)[15],需要以適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任加以補(bǔ)充:第一,行政處罰不能代替損害賠償,也不足以彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)紅線損害的后果。責(zé)任人所承擔(dān)的行政罰款與生態(tài)環(huán)境損害后果往往極不相稱,巨額的環(huán)境修復(fù)成本最后變成政府買(mǎi)單,權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡。第二,“責(zé)令修復(fù)+代履行”救濟(jì)模式的適用需要以生態(tài)環(huán)境具有可修復(fù)性為前提,對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)難以修復(fù)或不具備修復(fù)可能性的損害難以適用。同時(shí)該模式僅能對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行基本恢復(fù),即將其恢復(fù)至基線狀態(tài),但是無(wú)法補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失。第三,行政處罰、行政命令等行政管制手段需要以行政相對(duì)人存在違法行為為前提。然而由于科學(xué)的不確定性,企業(yè)遵守相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和管制要求的合法生產(chǎn)活動(dòng)也存在造成生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域損害的可能性。對(duì)于這部分損害,行政手段難以予以救濟(jì)。因此,當(dāng)行為人破壞生態(tài)保護(hù)紅線造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞時(shí),還應(yīng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任。在對(duì)接路徑上,可以《民法典》第一千二百三十五條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任作為法律依據(jù),以中辦、國(guó)辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為路徑選擇。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,自然資源部門(mén)作為索賠主體應(yīng)與行為人進(jìn)行磋商,磋商不成的應(yīng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,請(qǐng)求行為人賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等合理費(fèi)用。