我國養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管優(yōu)化路徑

黃清敏

（上海工程技術(shù)大學，上海 201620）

引言

近年來，我國老齡化已然成為社會發(fā)展的重要趨勢。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年底，我國60歲及以上的老年人口接近2.54億，占總?cè)丝诒戎氐?8%左右，成為目前世界上唯一一個老年人口超過2億的國家。預(yù)計“十四五”期間，老年人口將突破3億，占到總?cè)丝诘?0%左右，年均老年人口增加1 200萬左右，增速超過發(fā)達國家。到“十四五”末，我國將從輕度老齡化進入到中度老齡化階段，到2050年以后，我國將進入重度老齡化社會，老齡化時間周期再次縮短。伴隨著全球化快速發(fā)展的新格局，人們的工作和生活節(jié)奏不斷加快，少子化家庭、不婚族、丁克族等生育觀念逐漸成為熱議話題，我國未來面臨的養(yǎng)老任務(wù)任重道遠。

我國政府一直以來高度重視養(yǎng)老服務(wù)，各部門相繼出臺多項關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開等政策措施。2019年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，提出深化“放管服”改革；2019年11月，民政部印發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)市場失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法》，擬定了強制性國家標準《養(yǎng)老機構(gòu)基本服務(wù)安全規(guī)范》，再次強調(diào)建立政府、市場、社會“三位一體”的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，不斷適應(yīng)養(yǎng)老監(jiān)管工作新常態(tài)，這對于“后監(jiān)管時代”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展無疑是極其必要的。2020年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，對養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管工作作出部署，指出要深化“放管服”改革，加快形成高效規(guī)范、公平競爭的養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)一市場，建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，引導和激勵養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)誠信守法經(jīng)營、積極轉(zhuǎn)型升級、持續(xù)優(yōu)化服務(wù)。圍繞“監(jiān)管什么、誰來監(jiān)管、怎么監(jiān)管”提出了一系列措施，確定了明確監(jiān)督重點、落實監(jiān)管責任、創(chuàng)新監(jiān)管方式的政策措施。

一、相關(guān)理論綜述

早在20世紀70年代，國外學者就開始關(guān)注并研究養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域存在的服務(wù)質(zhì)量問題，試圖通過構(gòu)建相關(guān)模型以改進養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量問題。Parasuraman& Zeithaml（1985）等在研究中設(shè)計了服務(wù)質(zhì)量差距模型，以進行養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價；Yue & Lin（2019）分析了養(yǎng)老PPP項目中政府部門和私人養(yǎng)老機構(gòu)的演化博弈策略，認為政府通過對養(yǎng)老機構(gòu)進行補貼和懲罰手段可以約束養(yǎng)老機構(gòu)行為，進而提高養(yǎng)老PPP項目服務(wù)質(zhì)量。也有學者在總結(jié)各國優(yōu)秀經(jīng)驗基礎(chǔ)上，尋找對提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的啟示。Campbell（2010）以德國和日本的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為研究對象，探討了德國和日本在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理方面的優(yōu)秀經(jīng)驗及方法。

國內(nèi)學者對養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的研究大多數(shù)是基于為政府提供決策建議以約束養(yǎng)老機構(gòu)行為的角度。王俊豪（2021）從政府監(jiān)管的高度，提出要建立服務(wù)于中國政府監(jiān)管實踐需求的中國特色政府監(jiān)管理論體系。趙曼、朱麗君（2020）探討“放管服”改革過程中政府分權(quán)和監(jiān)管的雙向平衡，提出了以跨部門綜合監(jiān)管和聯(lián)合信用監(jiān)管等養(yǎng)老機構(gòu)事中事后監(jiān)管的實現(xiàn)路徑。趙潔（2019）通過分析和總結(jié)美國、英國、澳大利亞等國家在養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管中的發(fā)展歷程和經(jīng)驗教訓，對我國養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管提出對策建議，包括統(tǒng)籌機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的服務(wù)監(jiān)管模式、建立養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度等。馬曉黎、王濟萍（2016）聚焦城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障監(jiān)管，提出政府監(jiān)管、行業(yè)自律和引入第三方機構(gòu)評估相結(jié)合的完善建議。

基于上述文獻的歸納和分析，能看出目前學界在養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管中對政府主體的研究更加豐富，強調(diào)政府監(jiān)管的主導作用，并在后續(xù)研究中更加細化，逐步聚焦到居家養(yǎng)老和養(yǎng)老PPP項目等服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管研究中。但是，我國養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管研究很少站在綜合監(jiān)管的高度，機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老都是我國養(yǎng)老服務(wù)體系中必不可少的部分，而綜合監(jiān)管是推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的有效抓手。本文將梳理我國養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管面臨的實踐困境，探討如何完善我國養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管的路徑和策略。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管面臨的實踐困境

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，未來我國的養(yǎng)老市場需求將會逐漸擴大，在滿足龐大的養(yǎng)老需求的同時，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量是需要著重考慮的因素。但是，目前我國養(yǎng)老服務(wù)市場中，服務(wù)質(zhì)量參差不齊、養(yǎng)老機構(gòu)魚龍混雜、從業(yè)人員濫竽充數(shù)等行業(yè)亂象叢生，進一步加大我國養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管力度對促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展而言至關(guān)重要。

（一）政府養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管力度有待提升

1.養(yǎng)老服務(wù)立法未能覆蓋各個領(lǐng)域，缺乏養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的綜合性法規(guī)。雖然在2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，對養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管工作作出部署，還涉及養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在消防、設(shè)施設(shè)備和服務(wù)人員資質(zhì)等方面的要求。但是，《意見》多是站在宏觀角度作出統(tǒng)一部署，在資金監(jiān)管、機構(gòu)運營管理、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管等方面仍未作出明確規(guī)定。

2.缺乏持續(xù)而穩(wěn)定的日常管理和監(jiān)督執(zhí)法，對問題機構(gòu)的約束力度不足?，F(xiàn)行頒布的法律法規(guī)，在監(jiān)管執(zhí)法上通過年度檢查、“雙隨機，一公開”、重點檢查、財務(wù)審計、等級評估等手段進行。在日常監(jiān)管中，存在形式化和走過場的現(xiàn)象，對出現(xiàn)問題的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，監(jiān)督部門大多是“大事化小”的態(tài)度給予整改機會，公私舞弊現(xiàn)象時有發(fā)生，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實際存在的問題和隱患仍然無法得到根除。

（二）養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍建設(shè)不足

一直以來，我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員流動性大、專業(yè)性不強，社會認可度和職業(yè)地位都較低，針對養(yǎng)老護理人員的準入標準缺少監(jiān)管。自設(shè)立養(yǎng)老護理員職業(yè)以來，國家先后出臺了相關(guān)法規(guī)，規(guī)定了養(yǎng)老從業(yè)人員的培訓和考評要求，既要掌握崗位知識，還要學習心理、醫(yī)藥知識等，基本設(shè)立了從業(yè)資格門檻。但由于缺乏對從業(yè)人員的技能培訓和證書發(fā)放的有效監(jiān)管，機構(gòu)考核存在形式化、以次充好等現(xiàn)象，我國養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍建設(shè)仍有較大的提升空間。

（三）養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管社會參與度不足

在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中，由于存在信息不對稱，對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管顯得尤為重要。但是在我國養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管主體中，政府一直是監(jiān)管責任的“領(lǐng)頭羊”，行業(yè)協(xié)會、第三方監(jiān)督機構(gòu)等社會組織和老年人、大眾媒體等主體的監(jiān)督參與不足。要形成綜合監(jiān)管的新局面，就需要社會各方力量參與支持，光靠官方監(jiān)督檢查，需要耗費大量的監(jiān)督成本，無法深入解決行業(yè)“頑疾”，監(jiān)管效果不佳。因此，如何發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的輔助功能和老年人、社會大眾的參與積極性，成為養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管的難點之一。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管的優(yōu)化路徑

（一）構(gòu)建“國家主導，地方領(lǐng)責，行業(yè)遵行”的多支柱監(jiān)管體系

養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，涉及多個政府部門，有必要建立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，多方合力研究解決養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重大問題和存在的突出困難，針對性地研究解決辦法，進一步發(fā)揮多方監(jiān)管的合力。

1.國家主導。深化“放管服”改革，明確養(yǎng)老服務(wù)立法，明確國家主導地位和各主體部門責任。首先，明確養(yǎng)老服務(wù)立法，國家應(yīng)該發(fā)揮頂層設(shè)計的主導地位，對現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)進行梳理總結(jié)，謀篇布局，使各項規(guī)定相互協(xié)調(diào)。其次，需要建立健全養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)全程監(jiān)管機制。在國家取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可的態(tài)勢下，對養(yǎng)老機構(gòu)在審批、運營和退出方面需要制定更加細致的規(guī)定，尤其對監(jiān)管提出了更加嚴格的要求。最后，養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，需要國家結(jié)合各個地方實際情況，制定具有普適性和針對性的監(jiān)管政策。

2.地方領(lǐng)責。堅持“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”原則，結(jié)合地方實際制定地方監(jiān)管制度和評價標準。養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管不僅需要國家的主導，還需要各行政區(qū)和各職能部門的配合落實，各行政區(qū)政府應(yīng)該緊跟國家政策，落實各部門監(jiān)管責任，并結(jié)合地方養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)存問題因地制宜地制定地方監(jiān)管制度和評價標準。2020年我國雖然取得了全面脫貧攻堅和全面建成小康社會的勝利，但各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均，所面臨的養(yǎng)老負擔也不一樣，這種情況下就要學習優(yōu)秀的兄弟城市經(jīng)驗，同時完善地方法律法規(guī)，使每個地區(qū)根據(jù)自己的不同情況制定獨具特色、適用于本地區(qū)的監(jiān)管制度，因地制宜滿足老人的需求。

3.行業(yè)遵行。首先，組建養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會。加快發(fā)展各地社會化養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會，通過協(xié)會承擔起規(guī)范行業(yè)管理的職責，使政府部門從本非政府職能的管理事務(wù)中解放出來，主要精力放在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的宏觀管理和綜合監(jiān)管方面，把政府監(jiān)管和行業(yè)自律結(jié)合起來。對于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會的建立，各級政府部門需要鼓勵并給予支持，研究制定統(tǒng)一的管理制度，推進管理的精細化和標準化。其次，加強內(nèi)部管理，實現(xiàn)行業(yè)自律。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會除了要發(fā)揮好政府與機構(gòu)之間的“橋梁”作用，還需要加強內(nèi)部管理，定期開展行業(yè)聯(lián)席會議，按規(guī)定嚴格落實換屆選舉；引導各養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)互享信息，互幫互助；協(xié)助建立行業(yè)標桿，規(guī)范機構(gòu)等級評選活動，引導業(yè)內(nèi)機構(gòu)努力向高質(zhì)量標準提供服務(wù)。

（二）構(gòu)建以“事中和事后”為重點的長效監(jiān)管機制

2018年12月，國家取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，這對養(yǎng)老機構(gòu)在審批、運營和退出方面的監(jiān)管提出了更加嚴格的要求，這需要政府部門從事前嚴管過渡到以“事中和事后”為重點的長效監(jiān)管機制。

1.年度、日常檢查和不定期暗訪相結(jié)合。政府需要改革創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管手段，在年度檢查、季度檢查的基礎(chǔ)上，結(jié)合日常檢查、抽查和不定期暗訪等手段，重點關(guān)注“事中和事后”監(jiān)管，詳細制定檢查對象的發(fā)展性跟蹤報告，從關(guān)注結(jié)果轉(zhuǎn)到關(guān)注過程，狠抓制度落實，發(fā)現(xiàn)問題要限期整改，建立重點監(jiān)督對象名單，形成長效監(jiān)管機制。

2.巧用“雙隨機、一公開”機制?！半p隨機，一公開”通過在監(jiān)督執(zhí)法過程中隨機抽取檢查對象和執(zhí)法人員，并將抽取結(jié)果和檢查情況向社會公開，以達到“懲一儆百”的監(jiān)管效果，有效解決監(jiān)管中權(quán)力尋租現(xiàn)象。但不乏會存在個別養(yǎng)老機構(gòu)抱著僥幸心理、臨時抱佛腳態(tài)度，只做表面功夫，投機取巧應(yīng)對監(jiān)督檢查。因此，政府要嚴格落實“雙隨機、一公開”檢查制度，靈活設(shè)置抽查對象和監(jiān)督執(zhí)法人員，建立“雙隨機、一公開”的權(quán)威性。

（三）結(jié)合智能大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型大背景下，需要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，助力綜合監(jiān)管朝著智能化和標準化的方向發(fā)展。首先，探索建立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一信息平臺，借助智能大數(shù)據(jù)，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)上傳的資金收支、運營管理、從業(yè)人員資質(zhì)、消防安全、獎懲情況、設(shè)施設(shè)備等信息進行整合，并由政府部門集中管理，對下屬部門和養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置權(quán)限級別。其次，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一信息平臺要與各類養(yǎng)老服務(wù)信息終端聯(lián)動，通過該平臺動態(tài)掌握每位老人的基本信息和身體狀況，形成老年人基本信息數(shù)據(jù)集，并根據(jù)老年人的個性化需求開展服務(wù)對接，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，筑織綜合監(jiān)管智慧網(wǎng)。

（四）鼓勵社會多元主體參與主動監(jiān)督

1.加大宣傳和輿論引導力度，提供社會大眾參與監(jiān)督的多元途徑。銀發(fā)浪潮來勢洶洶，每個家庭都有老年人，老齡化問題不單單是政府的事情，它還需要個人、家庭和全社會的共同發(fā)力。應(yīng)暢通社會大眾監(jiān)督參與途徑，開通監(jiān)督舉報平臺和電話，借力微博、政務(wù)平臺、新聞媒體等主體的力量加大宣傳力度和宣傳范圍，引導形成“人人參與監(jiān)督”的積極社會輿論，并對收到的舉報投訴及時處理解決，將處理結(jié)果向社會反饋。

2.引入專業(yè)的第三方機構(gòu)參與服務(wù)評價，保證公信力。對養(yǎng)老服務(wù)的評估不能僅僅依靠政府監(jiān)管和養(yǎng)老服務(wù)組織的自查、自糾，還應(yīng)該引入更為客觀和公正的第三方評價體系，形成多方合力，促使養(yǎng)老服務(wù)評估更加規(guī)范化。這就要求政府通過購買公共服務(wù)的方式，與專業(yè)的第三方評估機構(gòu)合作，將監(jiān)管權(quán)力下放至第三方評估機構(gòu)，對各種養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的人員、消防、設(shè)施設(shè)備、資金、服務(wù)質(zhì)量等情況進行綜合評估，并將評估結(jié)果與年度檢查、日常檢查等數(shù)據(jù)結(jié)合，有利于全面掌握養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)具體信息。