公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制研究

關(guān)博豪

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、問(wèn)題的提出

“公共資源的民營(yíng)化在世界上已有100多個(gè)國(guó)家接受為一種合法的、通常是核心的治國(guó)理政的工具。民營(yíng)化已作為通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置資源的最重要因素之一，這已經(jīng)是一種持續(xù)全球化的現(xiàn)象?！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="28" style="display: none;">William L. Megginson、Jeffry M. Netter. From State To Market: A Survey Of Empirical Studies On Privatization. , June 2001, p321.所謂公共資源是對(duì)公法上的公共物品和公用事業(yè)的總稱，在不同的國(guó)家有著不同的范疇。如美國(guó)加利福尼亞州的《公共設(shè)施法》規(guī)定：“公共設(shè)施包括收費(fèi)橋梁、管道、燃?xì)?、電力、電話、電?bào)、供水、污水處理、供熱等”。但在通常情況下，從其形態(tài)看，包括公物和公用事業(yè)兩個(gè)方面。從它的適用主體來(lái)看，則分為由行政主體或者其他公權(quán)主體使用的公共資源，以及行政相對(duì)人和其他廣大公眾所使用的公共資源。前者如公車(chē)和政府機(jī)關(guān)的辦公用房等，后者包括電信、公共交通、公共公園、煤氣供應(yīng)等等公共資源。行政法上公共資源的主要范疇似乎是后者而非前者。公共資源在絕大多數(shù)情況下是由公眾所使用的那些資源。對(duì)于公共資源的屬性我們可以作出這樣一些概括：一是公共性。美國(guó)學(xué)者費(fèi)雷德里克森指出：“當(dāng)人們?cè)诠残姓袑ふ夜驳囊夂臅r(shí)候，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，公共與公民的角色密不可分?！彼^公共性是指公共資源是歸屬于公眾或者不特定社會(huì)主體的，它與社會(huì)個(gè)體或者私人所占有的資源、所使用的資源是相對(duì)立的，可以說(shuō)公共性是公共資源的本質(zhì)屬性。二是公權(quán)支配性。公共資源由于與公共利益緊密聯(lián)系在一起，因此公共資源在現(xiàn)代法治國(guó)家都是由公權(quán)支配的，即公共資源的管理行為屬于國(guó)家行為或政府行為，其是公權(quán)作用的對(duì)象，即便是實(shí)行私有制的國(guó)家公權(quán)也能夠以特定的方式對(duì)公共資源進(jìn)行支配。三是公法調(diào)整性。公共資源的享用也許是單個(gè)的社會(huì)個(gè)體，但從它的關(guān)系形式看，則是一種公共關(guān)系，因此公共資源也應(yīng)當(dāng)由公法進(jìn)行調(diào)整。上列三個(gè)方面是公共資源的基本屬性。這些屬性也表明，公共資源從傳統(tǒng)的公權(quán)管理的角度看，它的經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)是公權(quán)系統(tǒng)，通常是由行政系統(tǒng)代表國(guó)家對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的。

我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共資源是由國(guó)家經(jīng)營(yíng)的，或者由行政主體代表國(guó)家經(jīng)營(yíng)，或者由公有企業(yè)或其他公共單位經(jīng)營(yíng)。然而推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，尤其隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政職權(quán)在行政法中不斷剝離，一方面社會(huì)控制過(guò)程需要行政職權(quán)發(fā)生作用，甚至需要行政系統(tǒng)通過(guò)行政職權(quán)進(jìn)行干預(yù)，另一方面，社會(huì)的運(yùn)行過(guò)程也必須有市場(chǎng)機(jī)制的配套功能，也就是說(shuō)，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政府干預(yù)的同時(shí)必須給市場(chǎng)留下非常大的空間，凡是能夠通過(guò)市場(chǎng)解決的問(wèn)題政府就不能像以前那樣隨意介入，這在《行政許可法》關(guān)于行政許可的設(shè)定中有明確規(guī)定?？傊覈?guó)現(xiàn)在的治理格局是要求行政職權(quán)盡可能不要介入市場(chǎng)機(jī)制，行政職權(quán)在一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中必須予以剝離。這種行政職權(quán)的剝離也能夠合理的反映到公共資源的經(jīng)營(yíng)之中，以前通過(guò)行政職權(quán)進(jìn)行的公共資源經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可以采用職權(quán)剝離的方式交由其他主體去經(jīng)營(yíng)，那就是由民間組織或者私人參與經(jīng)營(yíng)。這就帶來(lái)了一系列法律問(wèn)題，如哪些公共資源可以民間參與經(jīng)營(yíng)、民間參與經(jīng)營(yíng)以后主體的法關(guān)系如何定位、民間參與經(jīng)營(yíng)以后行政法治如何應(yīng)對(duì)等。目前學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域已有所涉獵，但還存在較大的研究空間。本文擬從行政法治的角度，對(duì)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的若干問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、嚴(yán)格限定公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法律邊界

公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)，被定義為一種由私營(yíng)企業(yè)參與財(cái)政，設(shè)計(jì)，建設(shè)，擁有，或者運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施服務(wù)的規(guī)劃。公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)改變了公共資源的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式，即是說(shuō)將傳統(tǒng)的公共資源由行政經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化為了民間經(jīng)營(yíng)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是這種轉(zhuǎn)化并沒(méi)有從根本上改變公共資源的本質(zhì)屬性，所改變的只是公共資源的經(jīng)營(yíng)模式問(wèn)題。

(一)公共資源由非政府主體經(jīng)營(yíng)但不改變主體性質(zhì)

公共資源由于本身屬于公用事業(yè)的構(gòu)成部分，這便使它從一開(kāi)始就貼上了國(guó)家或者政府的標(biāo)簽，從它的歸屬來(lái)看，它或者歸屬于國(guó)家，或者歸屬于其他公共權(quán)力主體，這種權(quán)力上的歸屬也就決定了公共資源的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)是具有公法主體資格的機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)模式下該機(jī)構(gòu)就是行政系統(tǒng)，或者類(lèi)似于行政系統(tǒng)的法律法規(guī)授權(quán)的組織，深而論之，公共資源的經(jīng)營(yíng)主體屬于政府而不是非政府的組織機(jī)構(gòu)或個(gè)人。但是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)則使問(wèn)題發(fā)生了質(zhì)的變化，就是將公共資源的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行了新的托轉(zhuǎn)或者轉(zhuǎn)換，在這個(gè)轉(zhuǎn)換中，作為非政府的機(jī)構(gòu)組織或者個(gè)人成了公共資源的經(jīng)營(yíng)主體，這些主體與政府行政系統(tǒng)以及其他公權(quán)主體是完全不同的，它們無(wú)論是以組織的名義出現(xiàn)或者是以個(gè)人的名義出現(xiàn)，都是非政府性的。當(dāng)然在不同的國(guó)家對(duì)公共資源經(jīng)營(yíng)主體的轉(zhuǎn)化以及轉(zhuǎn)化的條件和方式都有相應(yīng)的實(shí)在法進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)調(diào)整使這種主體的轉(zhuǎn)化過(guò)程成為一個(gè)正式的法律行為，也使得新的經(jīng)營(yíng)公共資源的這些私權(quán)主體能夠從公法上獲得相應(yīng)的主體資格。當(dāng)這些主體在公法上取得相應(yīng)的主體資格后，它的身份關(guān)系究竟是為私的呢還是為公的呢，在筆者看來(lái)，它們并不因?yàn)槿〉昧斯操Y源的經(jīng)營(yíng)資格就變成了公權(quán)主體，它們應(yīng)當(dāng)還是私權(quán)主體的范疇，也只有這種身份關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性才使得公共資源經(jīng)營(yíng)主體的這種變化具有相應(yīng)的價(jià)值和意義。因此必須強(qiáng)調(diào)在公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的情況下，公共資源的經(jīng)營(yíng)主體始終是非政府化的，這一點(diǎn)是我們把握公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的一個(gè)非常關(guān)鍵的切入點(diǎn)。之所以這樣說(shuō)是因?yàn)槿绻诮?jīng)營(yíng)主體資格發(fā)生變化以后我們繼續(xù)將這種主體資格視為公權(quán)主體的話，那么公共資源的經(jīng)營(yíng)又會(huì)回到公權(quán)范疇中來(lái)，而這實(shí)質(zhì)上沒(méi)有改變公共資源的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式。

(二)公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)一般以契約形式進(jìn)行

在西方國(guó)家，公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的方式是多種多樣的，美國(guó)學(xué)者薩瓦斯就指出，“私有化通常需要用到以下幾種方式：(1)政府服務(wù)，(2)政府出售，(3)政府間協(xié)議，(4)合同，(5)特許經(jīng)營(yíng)，(6)許可，(7)認(rèn)股權(quán)證，(8)自由市場(chǎng)，(9)志愿服務(wù)，(10)自我服務(wù)。”E.S.Savas, - ,Chatham House Publishers, 2000, p.67.但一概而言，契約是一種常見(jiàn)的形式。契約本是一個(gè)私法問(wèn)題，換句話說(shuō)，契約從一開(kāi)始就是私法范疇的東西，是平等主體之間處理關(guān)系的一種法律形式，這種法律形式的基礎(chǔ)既在于主體之間的平等性，也在于主體之間的誠(chéng)實(shí)和相互信任的關(guān)系基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的公法關(guān)系中主體之間是通過(guò)一種意志之間的支配力進(jìn)行連接的，即一方通過(guò)單方意志對(duì)另一方發(fā)生作用，而被發(fā)生作用的一方只有按照另一方的意志來(lái)從事某種行為，這種關(guān)系才能正常運(yùn)作，這也是傳統(tǒng)行政法關(guān)系的本質(zhì)。而自進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)代之后，尤其在現(xiàn)代服務(wù)理念和給付行政的模式下，公法關(guān)系中也引入了平等的理念、誠(chéng)信的理念以及其他類(lèi)似于契約精神的理念，這便為契約在行政法治中的普遍存在奠定了基礎(chǔ)。行政主體常常通過(guò)契約關(guān)系的行使與行政相對(duì)人進(jìn)行相應(yīng)的法律行為，公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)便是這種契約關(guān)系的具體體現(xiàn)。具體的講，行政主體通過(guò)契約的形式將本來(lái)屬于自己經(jīng)營(yíng)的公共資源轉(zhuǎn)讓給非政府主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，契約在這個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中具有決定性的價(jià)值和意義。當(dāng)然這樣的契約關(guān)系是建立在一定的利益關(guān)系的基礎(chǔ)之上的，當(dāng)某一民營(yíng)組織或者機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)公共資源時(shí)，尤其在與行政主體形成這樣的經(jīng)營(yíng)契約時(shí)，它有一定的利益上的訴求。與之相對(duì)應(yīng)，行政主體讓這種私權(quán)主體經(jīng)營(yíng)公共資源也具有相應(yīng)的利益訴求，在這其中，雙方利益的對(duì)等性、雙方形成意志和利益上的合致是該契約形成的前提條件。同時(shí)契約作為一種法律形式也為雙方主體在這個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中確定了權(quán)利和義務(wù)，確定了責(zé)任形式等等。

(三)適度保持公共資源經(jīng)營(yíng)管控的行政性

公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)是一個(gè)范疇概念，它不僅僅表示公共資源在微觀上的經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，而是將整個(gè)公共資源的經(jīng)營(yíng)作為一個(gè)大系統(tǒng)來(lái)看待的，它除了表示相對(duì)微觀的經(jīng)營(yíng)行為之外，還包括對(duì)整個(gè)經(jīng)營(yíng)的管控過(guò)程。因?yàn)楣操Y源無(wú)論是公權(quán)經(jīng)營(yíng)或者私權(quán)經(jīng)營(yíng)，都必須為社會(huì)公眾提供有用性，都能夠使社會(huì)公眾合理的使用這些公共資源，都能夠從這些公共資源中獲得相應(yīng)的利益，就是我們通常所說(shuō)的受益于公共資源。由于在公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的情形下，公共資源的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生了變化，公共資源的經(jīng)營(yíng)形式發(fā)生了變化，而且對(duì)于新的經(jīng)營(yíng)公共資源的主體而論，可能是基于自身的利益而從事這種經(jīng)營(yíng)行為的，這就有可能發(fā)生一種傾向，那就是使公共資源的經(jīng)營(yíng)成為了某種純粹的私人行為，成為了經(jīng)營(yíng)主體獲取私利的行為。如果真的出現(xiàn)了這樣的情形，那就改變了公共資源經(jīng)營(yíng)行為的本質(zhì)。所以公共資源的經(jīng)營(yíng)無(wú)論如何都不能夠完全從行政系統(tǒng)的行為模式中游離出去，都不能將一個(gè)公法上的行為變成完全的私法行為。這就必然決定了公共資源在民間參與經(jīng)營(yíng)的情況下，它的管控仍然具有強(qiáng)烈的行政性，這種行政性的基本含義是行政主體在通過(guò)契約與民營(yíng)主體建立公共資源的經(jīng)營(yíng)關(guān)系時(shí)，必須將公共資源的經(jīng)營(yíng)過(guò)程置于行政系統(tǒng)的管控之下。至于行政主體通過(guò)什么樣的形式對(duì)公共資源的經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行管控則是另一范疇的問(wèn)題。在現(xiàn)代法治國(guó)家行政主體對(duì)公共資源進(jìn)行的管控應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治手段為之，在這里有一個(gè)非常微妙的問(wèn)題那就是公共資源經(jīng)營(yíng)管控中行政主體所行使的管控權(quán)的維度，這個(gè)維度一定要把握的恰到好處，它的量上的任何變化都會(huì)成為公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)良性與否的一個(gè)變量。行政上的管控如果超過(guò)必要限度就有可能使公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)回到公權(quán)干預(yù)的老路上，反之行政管控如果沒(méi)有達(dá)到一定的量度，則有可能使公共資源無(wú)法讓廣大的社會(huì)公眾受益。

(四)公共資源經(jīng)營(yíng)過(guò)程要求社會(huì)化

公共資源的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式與行政高權(quán)的運(yùn)行是緊密聯(lián)系在一起的，而公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)以后行政高權(quán)在行政資源的經(jīng)營(yíng)中日益淡化，其他社會(huì)主體對(duì)公共資源的廣泛參與就是這種高權(quán)淡化的結(jié)果，也反映了公共資源在行政高權(quán)淡化后的經(jīng)營(yíng)特征?！肮操Y源的民間參與經(jīng)營(yíng)使公共資源的經(jīng)營(yíng)從封閉的行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到開(kāi)放的社會(huì)系統(tǒng) ，從單方權(quán)力的經(jīng)營(yíng)關(guān)系轉(zhuǎn)移到對(duì)等的法律關(guān)系行使之中，這種社會(huì)化是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要的法律特征。

三、明確規(guī)定公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法律事項(xiàng)

公共資源在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家所走的是市場(chǎng)化的道路，即是說(shuō)這些國(guó)家的公共資源一開(kāi)始就與市場(chǎng)機(jī)制緊密地聯(lián)系在一起。當(dāng)它作為一個(gè)市場(chǎng)問(wèn)題時(shí)，它并沒(méi)有直接受到行政法規(guī)范的調(diào)整。有學(xué)者指出：“眾所周知，私法是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)制的一門(mén)脆弱的技術(shù)。畢竟，對(duì)更有效的規(guī)制技術(shù)的尋求導(dǎo)致了現(xiàn)代公共規(guī)制產(chǎn)生?！边@些國(guó)家對(duì)公共資源的法律控制與其對(duì)市場(chǎng)的管制與放松管制是緊密地聯(lián)系在一起的。他們通過(guò)干預(yù)市場(chǎng)的法律典則對(duì)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)控，這是在壟斷資本主義時(shí)期所采取的法律路徑。后來(lái)，隨著放松管制及理念的深化，公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)也就通過(guò)這樣的法律典則拓展了相應(yīng)的空間。這個(gè)過(guò)程表明公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家走的是一條非常特殊的路徑，尤其在法律調(diào)控中是與有關(guān)市場(chǎng)的法治聯(lián)系在一起，而不是與有關(guān)行政的法治聯(lián)系在一起。當(dāng)然，一些大陸法系的國(guó)家由于實(shí)行嚴(yán)格的制定法，這便使這些國(guó)家從一開(kāi)始或者說(shuō)從對(duì)行政法制度進(jìn)行構(gòu)建時(shí)就將公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題作為行政法的基本內(nèi)容之一。那么，行政法如何確定公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法律范圍呢，大體上有下列法治路徑。

一是通過(guò)行政程序法調(diào)控。行政程序法規(guī)范了行政主體行使行政權(quán)的所有程序，包括抽象行政行為的程序和具體行政行為的程序。概括地講，行政規(guī)劃、行政決策、行政執(zhí)行、行政處理等等都在行政程序法典則的調(diào)控之內(nèi)，由于行政程序法這種相對(duì)全面的覆蓋范圍，使得有關(guān)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題能夠通過(guò)行政程序予以調(diào)整。例如，行政程序法中有一個(gè)非常重要的范疇就是行政契約問(wèn)題，就是對(duì)行政契約的規(guī)制和調(diào)整。而公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)便是通過(guò)行政契約的形式確定權(quán)利和義務(wù)的，所以通過(guò)行政程序法來(lái)規(guī)范和調(diào)整公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)便成了一個(gè)基本的立法模式。

二是通過(guò)部門(mén)行政法調(diào)控。部門(mén)行政法是指與行政法總則部分相對(duì)應(yīng)的有關(guān)部門(mén)管理的行政法典則規(guī)范或者體系。部門(mén)行政法在有些國(guó)家是一個(gè)正式的法律概念，而且在這些國(guó)家，部門(mén)行政法有著具體的部類(lèi)，比較典型的是德國(guó)的部門(mén)行政法及其體系。在德國(guó)的部門(mén)行政法中，有一個(gè)非常重要的部門(mén)就是經(jīng)濟(jì)行政法，其中經(jīng)濟(jì)行政法中的一部分內(nèi)容涉及到公共資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，公共資源通過(guò)民間參與經(jīng)營(yíng)是該國(guó)行政法的一個(gè)重要內(nèi)容。與德國(guó)相比，我國(guó)的部門(mén)行政法包含著更加龐大的體系范疇，如土地行政法、礦產(chǎn)資源行政法、水利行政法、草原行政法、社會(huì)救助行政法、信息行政法、工商行政法、稅務(wù)行政法等等。而且我國(guó)每一個(gè)部門(mén)行政法都有一個(gè)相對(duì)完整的典則體系，在這些復(fù)雜的部門(mén)行政法及其體系中就涉及到了公共資源的管理。當(dāng)然，我國(guó)部門(mén)行政法關(guān)于公共資源的規(guī)定主要不是公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，主要是公共資源的政府管制問(wèn)題，但也有一些內(nèi)容涉及到了公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)。

三是通過(guò)專(zhuān)門(mén)典則調(diào)控。行政法的典則體系可以根據(jù)各國(guó)行政法治的模式和進(jìn)程靈活予以選擇，應(yīng)當(dāng)說(shuō)絕大多數(shù)國(guó)家的行政法典則體系的發(fā)展和形成都遵循了這樣的模式。就是說(shuō)需要對(duì)某個(gè)方面的行政事務(wù)進(jìn)行調(diào)整就制定一個(gè)相應(yīng)的行政法典則，例如英國(guó)的《濟(jì)貧法》、美國(guó)的《電信法》、我國(guó)的《政府采購(gòu)法》等都具有這樣的立法特點(diǎn)。這種類(lèi)型的行政法典則很難將它歸到行政組織法、行政救濟(jì)法或者行政行為法之中，但它們?cè)谡{(diào)控特定的行政法關(guān)系中有著自己獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。上文我們提到的美國(guó)的《電信法》就非常有特色，它就包括了公共信息資源及其民間參與經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題?！叭魏螄?guó)家或地方的法律法規(guī)，以及其他規(guī)定都不得禁止或有效禁止任何主體提供州際或州內(nèi)電信服務(wù)的能力?！庇纱丝梢?jiàn)，通過(guò)專(zhuān)門(mén)典則來(lái)解決公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題是另一條立法路徑。上述我們從立法模式上揭示了公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法律范圍，然而，公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法律范圍究竟包括哪些內(nèi)容則是我們需要從更加深刻的層次予以探討的。在筆者看來(lái)，下列方面是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的主要法律范圍：

(一)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)范疇的法律范圍

公共資源從本質(zhì)上講屬于公權(quán)的范疇，這是毋庸置疑的。因此，究竟什么樣的公共資源能夠走民間參與經(jīng)營(yíng)的道路便是一個(gè)非常具體而且嚴(yán)肅的問(wèn)題，對(duì)此有學(xué)者曾經(jīng)指出：“政府審查財(cái)產(chǎn)權(quán)固然重要，但它并不是決定市場(chǎng)分配資源的唯一因素。”換言之，不是所有的公共資源都可以通過(guò)行政契約的形式由私營(yíng)主體進(jìn)行。有些公共資源可能必須走國(guó)家壟斷的經(jīng)營(yíng)模式，該問(wèn)題是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)法律范圍最為基本的問(wèn)題。如何調(diào)整公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)首先必須用法律典則規(guī)定什么性質(zhì)的公共資源只能由國(guó)家進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，什么性質(zhì)的公共資源可以走民間參與經(jīng)營(yíng)的道路。該問(wèn)題并不是一個(gè)在立法上很容易予以厘清的問(wèn)題，而且可以說(shuō)該問(wèn)題也受到不同的經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和文化因素的影響和制約。在這個(gè)問(wèn)題解決以后，就存在一個(gè)將可以由私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的公共資源進(jìn)行類(lèi)型化處理的問(wèn)題，就是我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律典則對(duì)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)規(guī)定相應(yīng)的類(lèi)型。上文提到，有學(xué)者將公物分為通用公物、特別公物和營(yíng)造公物等三個(gè)范疇，這三個(gè)范疇的公物是否就已經(jīng)概括了公共資源的類(lèi)型恐怕不能夠作出肯定的回答。也就是說(shuō)公共資源及其民間參與經(jīng)營(yíng)的類(lèi)型確定是一個(gè)仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的問(wèn)題，這就為我們?cè)诹⒎ㄉ咸幚碓搯?wèn)題提供了新的思路。即可以根據(jù)我國(guó)公共物品的實(shí)際情況對(duì)公共資源的類(lèi)型作出劃分，這種類(lèi)型劃分是非常關(guān)鍵的，因?yàn)楣操Y源在民間參與經(jīng)營(yíng)的實(shí)施中是有程度上的區(qū)分的。從西方國(guó)家管制到放松管制的立法邏輯可以看出，在這些國(guó)家公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)同樣是一個(gè)非常糾結(jié)的問(wèn)題，有些公共資源可能必須是有限的民間參與經(jīng)營(yíng)模式，而有些公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)則可以是放開(kāi)的?？傊?，公共資源能否民間參與經(jīng)營(yíng)、民間參與經(jīng)營(yíng)的程度等等都與公共資源的類(lèi)型劃分聯(lián)系在一起。如果從法律典則上將公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的范疇及其類(lèi)型作了合理規(guī)定，那么公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的其他法律范圍則相對(duì)容易解決。

(二)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)主體的法律范圍

“政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場(chǎng)化包括國(guó)有企業(yè)的民間參與經(jīng)營(yíng)、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制等”。私人經(jīng)營(yíng)公用業(yè)務(wù)、私人經(jīng)營(yíng)公共資源往往是通過(guò)機(jī)構(gòu)或者組織的形式出現(xiàn)的。例如，在西方國(guó)家農(nóng)作物保護(hù)團(tuán)體、地方抗癌中心、省際漁獵協(xié)會(huì)等都是這種私法法人的具體體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的主體是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)中一個(gè)十分重要的問(wèn)題。一方面，這些主體能夠最好具有機(jī)構(gòu)的屬性，就像上面我們所列舉的這些協(xié)會(huì)，他們實(shí)質(zhì)上都具有機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。另一方面，這些私營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有法人資格，也就是說(shuō)他們能夠以自己的名義從事法律行為和承擔(dān)法律責(zé)任。通過(guò)這種人格化的主體資格使其履行經(jīng)營(yíng)公共資源的職能應(yīng)當(dāng)更加可靠。換言之，將公共資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給單個(gè)的私人或者交給作為個(gè)體的當(dāng)事人去經(jīng)營(yíng)可能會(huì)冒比較大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檎f(shuō)到底公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)并不僅僅是讓行政主體在公共資源的管理中更加省事，更為重要的是通過(guò)這種民間參與經(jīng)營(yíng)可以使公共資源的經(jīng)營(yíng)更加有效率，更加能夠使公眾從這種新的經(jīng)營(yíng)模式中獲得更大的利益。公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的主體能否與一般意義上的市場(chǎng)主體相等同，能否讓所有具有市場(chǎng)主體資格的人都有權(quán)利、有資格經(jīng)營(yíng)公共資源都應(yīng)當(dāng)用法律形式作出回答。那么法律典則如何確定公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)主體的主體資格便成了又一個(gè)重要的法律范圍問(wèn)題。

(三)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)關(guān)系的法律范圍

公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)以后牽涉到若干復(fù)雜的關(guān)系形式，例如公共資源占有主體與經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系、公共資源享用主體與經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系，還可能牽涉到其他方面的關(guān)系形式，有學(xué)者對(duì)美國(guó)1978年的公共服務(wù)改革就做過(guò)這樣的評(píng)價(jià)：“成立美國(guó)政府道德辦公室的法案與1978年的公共服務(wù)改革法案同時(shí)通過(guò)，這決不只是巧合?！比绻操Y源民間參與經(jīng)營(yíng)通過(guò)法律典則進(jìn)行調(diào)整，那么不同主體之間的關(guān)系就是法律上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，就必須明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)主體與占有主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、經(jīng)營(yíng)主體與享用主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公共資源是公法范疇的東西，因此公權(quán)主體在公共資源中處于主導(dǎo)地位，即便是通過(guò)一定法律形式讓私營(yíng)主體取得了公共資源的經(jīng)營(yíng)資格，公權(quán)主體也不應(yīng)當(dāng)放松對(duì)公共資源經(jīng)營(yíng)的法律監(jiān)控和行政監(jiān)控。這便引申出來(lái)一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題，那就是在公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的契約關(guān)系形成以后，公權(quán)主體還能否為經(jīng)營(yíng)主體制定相應(yīng)的行為規(guī)則，還能否通過(guò)行政行為去制約經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)行為，這些問(wèn)題在法律調(diào)控中都不可以回避。但究竟如何作出具體規(guī)定卻是一道難題，因?yàn)槿绻x予了公共資源監(jiān)控主體在公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的情況下還有權(quán)制定相應(yīng)的行為規(guī)則，就有可能導(dǎo)致公共管理機(jī)構(gòu)將這種私營(yíng)權(quán)無(wú)端收回的情形。因?yàn)楣珯?quán)主體完全可以通過(guò)制定規(guī)則的權(quán)力對(duì)經(jīng)營(yíng)主體作出這樣或那樣的限制，而最后的結(jié)果則可能剝奪了經(jīng)營(yíng)主體的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，就使得公共資源的經(jīng)營(yíng)主體只享有法律上的形式權(quán)利，而無(wú)法律上實(shí)質(zhì)性的權(quán)利。公共資源的經(jīng)營(yíng)主體能否主張公共資源享有過(guò)程中的相關(guān)權(quán)利，能否直接對(duì)這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行訴求，這都是一些具體而實(shí)在的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)以后并不能夠從本質(zhì)上改變公共資源的公共性，并不能夠讓行政主體免去在公共資源中所負(fù)有的義務(wù)，但同時(shí)作為經(jīng)營(yíng)主體如果失去了經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的法律人格，那它對(duì)這樣的經(jīng)營(yíng)就會(huì)失去相應(yīng)的積極性和主動(dòng)性，這中間究竟選擇哪種具體的關(guān)系形式，同樣是一個(gè)立法上的技術(shù)問(wèn)題。

(四)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)方式的法律范圍

公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)并不是說(shuō)國(guó)家或者行政系統(tǒng)一股腦的將絕大多數(shù)公共資源都交給民間去經(jīng)營(yíng)，只是說(shuō)在當(dāng)下的行政法治中，公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)為公共資源的經(jīng)營(yíng)模式注入了新的活力，使公共資源由原來(lái)的單一經(jīng)營(yíng)模式變成了現(xiàn)在的多元經(jīng)營(yíng)模式。毫無(wú)疑問(wèn)，這種新的經(jīng)營(yíng)模式必然使公共資源的經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生變化，這種變化的最大特點(diǎn)就是公共資源的經(jīng)營(yíng)比以前更加靈活、更加具體、更加能夠?yàn)楣妱?chuàng)造相應(yīng)的實(shí)惠。那么，作為調(diào)整公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法律典則就必須對(duì)這種新的經(jīng)營(yíng)方式作出規(guī)范和確認(rèn)。而這樣的確認(rèn)從法律上講可以采取兩個(gè)徑路：一個(gè)徑路就是通過(guò)法律典則對(duì)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的具體方式作出明確規(guī)定，例如在私人承包公共服務(wù)的情況下，承包制就是一個(gè)具體的方式，而這樣的方式也是相應(yīng)的行政法規(guī)范所認(rèn)可的。當(dāng)然，民間參與經(jīng)營(yíng)本身是通過(guò)行政契約形成的，這種通過(guò)契約形成民間參與經(jīng)營(yíng)是一種新的經(jīng)營(yíng)方式。另一個(gè)徑路就是法律典則并不對(duì)公共服務(wù)的具體經(jīng)營(yíng)方式作出規(guī)定，而由經(jīng)營(yíng)主體自行決定相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)方式或者提供服務(wù)的方式。上面已經(jīng)指出，公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)主體大多是具有行業(yè)屬性的機(jī)構(gòu)或者法人組織，這些機(jī)構(gòu)和法人組織有權(quán)制定內(nèi)部規(guī)章和規(guī)范，這樣的內(nèi)部規(guī)章和規(guī)范在公共資源的經(jīng)營(yíng)乃至于管理中已經(jīng)超越了實(shí)在法的規(guī)定。也就是說(shuō)諸多新的經(jīng)營(yíng)方式可以在這些內(nèi)部規(guī)章中體現(xiàn)出來(lái)，當(dāng)然，大前提是法律是否留給這些主體相應(yīng)的規(guī)則制定權(quán)。

四、公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的具體環(huán)節(jié)

上文我們提出了對(duì)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的整體路徑，除此之外，公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的一些具體操作環(huán)節(jié)也是不能忽視的。

(一)關(guān)于公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的成立要件

美國(guó)民間參與經(jīng)營(yíng)學(xué)者薩瓦斯曾說(shuō)：“服務(wù)的提供者可以是政府部門(mén)，特別的行政區(qū)域，志愿的市民協(xié)會(huì)，私營(yíng)企業(yè)，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，或者在特定情況下是消費(fèi)者自己?！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="1285e9e428b2b28687b66fee1782fca5" style="display: none;">參見(jiàn)E.S.Savas, - ，New York, NY: Chatham House Publishers, 2000, pp.64-65.公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)肯定了公共資源由私人主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)這一事實(shí)，同時(shí)，該事實(shí)也在公法制度中產(chǎn)生了一個(gè)新的行政法制度，我們也可以將它理解為一種新的行政法現(xiàn)象。其作為行政法制度或是行政法現(xiàn)象，它總是行政法范疇之內(nèi)的東西，至于它在行政法的法治體系中處于什么樣的地位，我們暫且可以不予關(guān)注。但是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)作為一種法律制度或現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的法律要件，即是說(shuō)只有當(dāng)其具有一定的法律標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我們才可以給他貼上公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的標(biāo)簽，而這個(gè)法律要件只有通過(guò)法律典則和法律規(guī)范進(jìn)行設(shè)定才能夠體現(xiàn)出來(lái)。一則將公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法律主體予以確認(rèn)。就是只有什么樣的主體才能夠?qū)⒐操Y源轉(zhuǎn)移出去，只有什么樣的主體才能夠經(jīng)營(yíng)公共資源。這樣的主體要件是非常關(guān)鍵的，因?yàn)槿魏畏尚袨樽罱K都是法律主體的行為。二則將公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的主觀要件予以確認(rèn)。公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)是受相關(guān)的條件制約的，即是說(shuō)某種公共資源要進(jìn)入民間參與經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)就必須受相應(yīng)條件的制約，這樣的條件應(yīng)當(dāng)是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)主體的一種主觀意識(shí)，既包括行政機(jī)關(guān)將公共資源作民間參與經(jīng)營(yíng)處理的意識(shí)，也包括私營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)公共資源的意識(shí)。這些主觀意識(shí)的確認(rèn)當(dāng)然是行政法治中的難題，而作為一種法律要件，它是不可或缺的。三則將公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的客體要件予以確認(rèn)。什么樣的公共資源可以民間參與經(jīng)營(yíng)，什么樣的公共資源不可以民間參與經(jīng)營(yíng)就是該關(guān)系中的客體。從這個(gè)角度講公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)所包括的類(lèi)型也可以視為它的客體。通過(guò)這樣的客體要件，我們可以將不能夠進(jìn)行民間參與經(jīng)營(yíng)的公共資源排除在民間參與經(jīng)營(yíng)的過(guò)程之外。四則將公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的客觀要件予以確認(rèn)。公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)在客觀方面包括相關(guān)主體的行為，包括相關(guān)主體的行為方式，包括相關(guān)行為在實(shí)施過(guò)程中的內(nèi)外在條件等等。一個(gè)公共資源要實(shí)現(xiàn)民間參與經(jīng)營(yíng)，其主體的行為只有在符合相應(yīng)客觀要件的前提下才能夠成立。說(shuō)到底有關(guān)公共資源經(jīng)營(yíng)中的程序規(guī)則所針對(duì)的就是這些客觀要件。

(二)關(guān)于公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的發(fā)包原則

公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)是通過(guò)行政契約予以調(diào)整的，即是說(shuō)相關(guān)主體在這個(gè)行為過(guò)程中是通過(guò)公法契約聯(lián)系在一起的。通常情況下，公共資源的占有者及行政系統(tǒng)是發(fā)包方，而公共資源的經(jīng)營(yíng)者則是承包方，它們二者關(guān)系的建立是通過(guò)契約這種法律形式進(jìn)行的。但是，在這里必須確立相應(yīng)的發(fā)包原則，即是說(shuō)某種公共資源發(fā)包與承包契約關(guān)系的形成必須受制于一個(gè)相對(duì)較高的法律原則，該原則凌駕于這個(gè)契約關(guān)系之上。在承包和發(fā)包過(guò)程中如果違反了相關(guān)的原則，這兩個(gè)主體之間就不可以形成承包與發(fā)包的契約關(guān)系，這些原則究竟如何確立對(duì)于行政法治實(shí)踐而言是一個(gè)需要認(rèn)真琢磨的問(wèn)題。我們可以對(duì)這些原則作出層次上的劃分，即確立最高原則、次一級(jí)的原則和具體原則，我們還可以抽象的確立若干大原則。公共資源從大的范疇來(lái)講屬于公權(quán)范疇，那它為什么要轉(zhuǎn)到私營(yíng)機(jī)構(gòu)手上呢，這其中就牽扯到行政法的成本問(wèn)題，牽扯到行政權(quán)行使中的行政效率問(wèn)題，那么效率原則就可以是承包與發(fā)包過(guò)程中的一個(gè)相對(duì)較大的原則。同時(shí)，社會(huì)中的私人組織或者私人個(gè)體都是不特定的，而且常常是以不特定的多數(shù)面對(duì)行政系統(tǒng)的，那么行政系統(tǒng)究竟將公共資源發(fā)包給這些不特定的主體中的哪一個(gè)，這又牽扯到一個(gè)公平與公正分配的原則問(wèn)題，或者說(shuō)又牽扯到不同主體的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，那么傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)原則便在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)目前有關(guān)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)在承包和發(fā)包過(guò)程中的法律原則是相對(duì)不明確的，盡管我國(guó)《行政許可法》《政府采購(gòu)法》確立了不同市場(chǎng)主體在相關(guān)的市場(chǎng)行為中尤其在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)手段獲取資源的行為過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)遵循的原則，但是這些原則是否一定能夠適用于公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)中的發(fā)包與承包行為卻是大有疑問(wèn)的?；诖?，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)專(zhuān)門(mén)制定一個(gè)帶有總則性的行政法典則，并在這個(gè)總則性的典則中確立這樣的原則。

(三)關(guān)于公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的公權(quán)濫用及控制

一定意義上講，公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)牽扯到行政主體對(duì)公共資源的分配問(wèn)題。“盡管有法律法規(guī)的規(guī)定，公共決策者并不會(huì)全面而公平地考慮私營(yíng)企業(yè)提供大量交通服務(wù)的承載能力?！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="67620e051e0be314ba579a1f8edae75e" style="display: none;">參見(jiàn)Hanlon, J. R. Umta's privatization directive: Legal and regulatory obstacles barring opportunities for the private sector to serve transit demand in southwestern pennsylvania. 24(4), p1152.當(dāng)公共資源由行政系統(tǒng)主導(dǎo)實(shí)行民間參與經(jīng)營(yíng)時(shí)，它牽扯到行政主體對(duì)民營(yíng)主體及其資格的選擇。例如在政府采購(gòu)中就有若干主體共同對(duì)某一公共資源進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，行政主體如果按照嚴(yán)格的公法或者私法程序來(lái)完成這樣的市場(chǎng)行為，它的選擇就是公平的、合理的。反之，當(dāng)行政主體在程序之外或者在沒(méi)有相應(yīng)程序的情況下來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)市場(chǎng)行為時(shí)就有可能導(dǎo)致過(guò)程中公權(quán)的濫用。而目前我國(guó)公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，有關(guān)調(diào)控的法律典則較少，即是說(shuō)相當(dāng)一部分發(fā)包行為是沒(méi)有實(shí)在法上的依據(jù)的，是沒(méi)有一定法上的規(guī)則的。這就必然有可能出現(xiàn)過(guò)程中的職權(quán)濫用。我國(guó)公權(quán)行使中存在著非常明顯的權(quán)利懸殊現(xiàn)象，這也成為行政腐敗的一個(gè)基本表現(xiàn)形式，而且我國(guó)諸多公共資源本來(lái)應(yīng)當(dāng)走民間參與經(jīng)營(yíng)的道路，然而行政系統(tǒng)則人為地將這些資源予以壟斷。當(dāng)然有些壟斷行為被披上了合法化的外衣，或者說(shuō)行政主體雖然沒(méi)有直接成為這種發(fā)包資源的經(jīng)營(yíng)者，但它卻決定了經(jīng)營(yíng)者的命運(yùn)。上列兩種情形都是公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的公權(quán)濫用。因此，公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的法治進(jìn)路必須將一定的著力點(diǎn)放在對(duì)公權(quán)濫用的控制上，應(yīng)當(dāng)說(shuō)我國(guó)2003年制定《行政許可法》的一個(gè)目的就在于控制行政主體在公共資源分配中的濫用職權(quán)行為，但當(dāng)時(shí)我們沒(méi)有從公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的角度來(lái)對(duì)這種濫用行為進(jìn)行針對(duì)性的控制，這便提醒我們?cè)诮窈蟮姆山?gòu)中控制公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的公權(quán)濫用應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題予以處理。

(四)關(guān)于公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任

公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)存在著巨大的法律上的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)學(xué)者理查德森就認(rèn)為：“授權(quán)私營(yíng)主體管理部分政府事務(wù)存在以下風(fēng)險(xiǎn)：(1)競(jìng)標(biāo)者的選擇將很大程度上依賴于預(yù)測(cè)，這可能造成更大的成本(由于私營(yíng)主體接管公共服務(wù)的能力是未知數(shù))；(2)承包商可能對(duì)國(guó)家和潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手存在巨大杠桿作用，因?yàn)楦鼡Q管理者需要高成本；(3)衡量承包商的管理能力具有較大難度；(4)如果私營(yíng)主體退出或許會(huì)使國(guó)家及州政府造成大量財(cái)政損失，從而政府需要重新介入；(5)一些私有化項(xiàng)目被認(rèn)為是松散管理，存在較大問(wèn)題?！蓖瑫r(shí)公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的一個(gè)非常特殊的主體從形式上看屬于私人機(jī)構(gòu)或者屬于私權(quán)主體，但從實(shí)質(zhì)上講該主體的經(jīng)營(yíng)行為以及該經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生的后果則具有明顯的公權(quán)屬性。毋庸置疑，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)公共資源的民間參與經(jīng)營(yíng)取得公共資源的經(jīng)營(yíng)資格時(shí)，它是以追逐自身的利益為出發(fā)點(diǎn)的。我們不能夠?qū)υ撝黧w抱有什么樣的幻想，不能夠指望這樣的主體成為真正意義上的慈善家。換言之，一旦公共資源民間參與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系形式成立，我們就必須對(duì)經(jīng)營(yíng)主體確立相應(yīng)的法律責(zé)任。一方面，經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)包者承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)榘l(fā)包者通過(guò)一種委托關(guān)系將自己的職權(quán)轉(zhuǎn)移到了經(jīng)營(yíng)者手上，從委托關(guān)系的管理看，委托者對(duì)被委托者進(jìn)行控制是天經(jīng)地義的。因此經(jīng)營(yíng)者對(duì)發(fā)包者承擔(dān)責(zé)任也是順理成章的。另一方面，經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)對(duì)公共資源的受益者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即是說(shuō)它既對(duì)公共資源的受益者負(fù)有一定的法律義務(wù)，又在沒(méi)有能夠履行好這樣的法律義務(wù)時(shí)承擔(dān)諸如補(bǔ)償或者賠償?shù)呢?zé)任。由于經(jīng)營(yíng)主體具有非常特殊的身份，并且由于它從主體資格上講仍然屬于私人機(jī)構(gòu)或者組織，那么讓它對(duì)公共資源受益者完全承擔(dān)責(zé)任并不一定是公平的，也就是說(shuō)公共資源的發(fā)包者應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)隨經(jīng)營(yíng)者的行為負(fù)法律責(zé)任或連帶責(zé)任。