健全海南公路代建制激勵(lì)機(jī)制

王瑞杰

（海南省交通工程建設(shè)局，?？?570203）

深化政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制改革是轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的一項(xiàng)重要舉措。多年來(lái)，海南省公路建設(shè)領(lǐng)域堅(jiān)持不懈深化代建制改革，推動(dòng)代建制的不同模式在實(shí)踐中“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”，形成了公路建設(shè)代建制的“海南模板”。2019 年12 月，在加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，海南省修訂出臺(tái)《海南省政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，為繼續(xù)深化海南公路代建制改革提供了遵循。當(dāng)前，代建單位激勵(lì)機(jī)制還存在許多不足，致使代建單位工作的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性未得到充分發(fā)揮，亟須補(bǔ)齊短板。

一、海南公路代建制發(fā)展模式及主要成效

（一）海南公路代建制主要模式

2016 年至今，業(yè)主J 單位管理的40 個(gè)省重點(diǎn)公路項(xiàng)目采用傳統(tǒng)代建的9 個(gè)，PMC 管理單位1 個(gè)，“代建+監(jiān)理”一體化28 個(gè)，另有2 個(gè)項(xiàng)目采用直管模式。其中，“代建+監(jiān)理”一體化一經(jīng)試點(diǎn)，受到市場(chǎng)熱烈反響，便得到迅速推廣，成為深化代建制改革的重要方向。本文中研究的公路代建制主要為“代建+監(jiān)理”一體化和傳統(tǒng)代建模式。

1.傳統(tǒng)代建制。主要指項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選取代建單位，再由代建單位進(jìn)行施工（監(jiān)理）招標(biāo)工作和施工管理工作。傳統(tǒng)代建模式下，對(duì)代建單位的資格要求一般為需具有公路行業(yè)（公路）專業(yè)甲級(jí)（或以上）設(shè)計(jì)資質(zhì)或具有公路工程施工總承包一級(jí)或一級(jí)以上資質(zhì)，招標(biāo)控制價(jià)一般為預(yù)算批復(fù)的建設(shè)單位管理費(fèi)的90%。

2.“代建+監(jiān)理”一體化模式。主要是針對(duì)代建、監(jiān)理職能交叉重疊等問(wèn)題，根據(jù)交通運(yùn)輸部有關(guān)文件，將代建和監(jiān)理職責(zé)合并，由“代建+監(jiān)理”一體化單位承擔(dān)。“代建+監(jiān)理”一體化模式下，對(duì)代建單位的資格要求一般為同時(shí)具備工程設(shè)計(jì)公路行業(yè)（公路）專業(yè)甲級(jí)及以上和公路工程專業(yè)甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì)，或同時(shí)具有公路工程施工總承包一級(jí)或一級(jí)以上資質(zhì)和公路工程專業(yè)甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì)，招標(biāo)控制價(jià)一般為預(yù)算批復(fù)的建設(shè)單位管理費(fèi)的90%加上預(yù)算批復(fù)的工程監(jiān)理費(fèi)的85%（含試驗(yàn)檢測(cè)）或60%（不含試驗(yàn)檢測(cè)）。

（二）海南公路代建制實(shí)踐成效

1.推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。代建制改革核心就是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。代建制的實(shí)施引入了專業(yè)項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，做好費(fèi)用保障制度安排和充分授權(quán)，推行“專業(yè)的人干專業(yè)的事情”，彌補(bǔ)了業(yè)主單位專業(yè)技術(shù)不足，避免項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后人員分流安置問(wèn)題，進(jìn)一步激發(fā)代建單位活力和動(dòng)力。業(yè)主J 單位通過(guò)約40 人的投入，撬動(dòng)了“大產(chǎn)出”，2016—2019 年累計(jì)完成投資379.2億元，圓滿完成省重點(diǎn)公路建設(shè)投資任務(wù)，無(wú)1 例工程造價(jià)超出概算的現(xiàn)象發(fā)生。項(xiàng)目抽檢合格率從2016 年96.4%上升到2019 年98.6%，不斷刷新歷史新高。

2.逐步形成公路代建制“海南模式”。在代建制框架下，業(yè)主J 單位先后出臺(tái)51 項(xiàng)內(nèi)部規(guī)章管理制度，研究編制代建制標(biāo)準(zhǔn)合同范本，基本形成可復(fù)制、可推廣的代建管理體系，被稱為公路代建制的“海南模式”。海南模式以代建制的實(shí)踐范圍廣、時(shí)間早、授權(quán)充分為鮮明特點(diǎn)，特別是因充分授權(quán)、注重發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用被同行稱作“真代建”，產(chǎn)生了明顯的示范效應(yīng)。2016 年以來(lái)，浙江、寧夏等十余個(gè)省份前來(lái)學(xué)習(xí)取經(jīng)。

3.深化公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度改革。推行代建制符合海省島嶼型經(jīng)濟(jì)下，小政府大社會(huì)的管理需求。代建制的實(shí)施，進(jìn)一步深化了公路建設(shè)領(lǐng)域的法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制四項(xiàng)基本制度。在現(xiàn)有法人責(zé)任制基礎(chǔ)上，通過(guò)合同，明確了代建單位是項(xiàng)目建設(shè)期的責(zé)任主體。通過(guò)充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，公開(kāi)招標(biāo)選取代建單位，培育和豐富建設(shè)管理市場(chǎng)，同時(shí)也推動(dòng)了勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位轉(zhuǎn)型發(fā)展。嚴(yán)格執(zhí)行合同管理，明確約定合同雙方權(quán)責(zé)利和相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，并通過(guò)督促合同執(zhí)行落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)管理各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，保證管理效果。在貫徹落實(shí)工程監(jiān)理制基礎(chǔ)上，逐漸改變監(jiān)理獨(dú)立第三方定位，引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)向咨詢服務(wù)發(fā)展，監(jiān)理服務(wù)受項(xiàng)目業(yè)主委托開(kāi)展，監(jiān)理企業(yè)根據(jù)合同開(kāi)展監(jiān)理工程，并對(duì)項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)。

二、海南公路代建制激勵(lì)方式及存在的問(wèn)題

（一）激勵(lì)方式

激勵(lì)包括內(nèi)在激勵(lì)和外在激勵(lì)。內(nèi)在激勵(lì)主要包括潛能的激發(fā)，能力的培養(yǎng)，素質(zhì)的提升，自我價(jià)值與成就的實(shí)現(xiàn)，通俗的講就是給平臺(tái)、給權(quán)限、給信任。外在激勵(lì)主要包括物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、提供良好的發(fā)展機(jī)會(huì)，通俗講就是經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)會(huì)、榮譽(yù)表彰、晉升晉級(jí)等。

1.內(nèi)在激勵(lì)。一是充分授權(quán)并信任。根據(jù)代建合同，業(yè)主J 單位全面授權(quán)代建單位，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)期的管理責(zé)任主體，行使項(xiàng)目建設(shè)管理法人權(quán)力，從某種程度上講就是項(xiàng)目建設(shè)管理法人。與其他省份代建相比，海南代建單位權(quán)力較大，最突出的是具有一定額度內(nèi)的工程變更審批和施工、監(jiān)理招標(biāo)權(quán)力。其他省份公路項(xiàng)目施工招標(biāo)職責(zé)多由業(yè)主負(fù)責(zé)，代建單位無(wú)權(quán)結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際從市場(chǎng)上公開(kāi)擇優(yōu)施工等參建單位。除此之外，海南代建單位還具有撥付項(xiàng)目建設(shè)資金，初評(píng)勘察設(shè)計(jì)成果，對(duì)項(xiàng)目施工質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價(jià)等進(jìn)行全過(guò)程管理的權(quán)力。由此可見(jiàn)，海南代建單位被給予了充分信任，并得到“真授權(quán)”“全面授權(quán)”，有利于管理團(tuán)隊(duì)及人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。二是培育專業(yè)團(tuán)隊(duì)和人才。海南代建單位從項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)階段就開(kāi)始開(kāi)展工作，就項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)文件中設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)及合理性等進(jìn)行評(píng)估和審核，并對(duì)設(shè)計(jì)成果進(jìn)行初步評(píng)價(jià)，項(xiàng)目建設(shè)期要對(duì)質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價(jià)、環(huán)保等全過(guò)程管理。這些均對(duì)代建團(tuán)隊(duì)的專業(yè)素質(zhì)提出很高要求。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中需要代建團(tuán)隊(duì)與地方政府及規(guī)劃、自然資源、林業(yè)、水務(wù)、環(huán)保、審計(jì)等多個(gè)部門溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)項(xiàng)目審批，解決征遷、地材供應(yīng)難題，這些對(duì)代建團(tuán)隊(duì)的溝通協(xié)調(diào)能力具有較高要求。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目建設(shè)周期2—3 年的歷練，項(xiàng)目能逐步培養(yǎng)出一支懂經(jīng)營(yíng)、善管理、精業(yè)務(wù)的管理團(tuán)隊(duì)，這是代建單位最大的收獲。

2.外在激勵(lì)。其一，物質(zhì)激勵(lì)。主要包括固定收入和風(fēng)險(xiǎn)收入。固定收入是代建管理費(fèi)用，風(fēng)險(xiǎn)收入是代建考核獎(jiǎng)勵(lì)。海南傳統(tǒng)代建管理費(fèi)用為交通運(yùn)輸主管部門批復(fù)的工程施工圖設(shè)計(jì)與預(yù)算中建設(shè)管理費(fèi)的90%，代建監(jiān)理一體化在傳統(tǒng)代建費(fèi)用基礎(chǔ)上加上工程監(jiān)理費(fèi)的60%。代建管理實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)投資、質(zhì)量、工期、安全、質(zhì)量、招投標(biāo)等管理目標(biāo)的情況下，通過(guò)業(yè)主單位考核后可獲得代建考核獎(jiǎng)勵(lì)，約為代建管理費(fèi)的10%。其二，精神激勵(lì)。主要是榮譽(yù)表彰及良好業(yè)績(jī)和信譽(yù)。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，業(yè)主J 單位協(xié)調(diào)省總工會(huì)為省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目單列了省級(jí)五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)碌仍u(píng)選序列，建立健全先進(jìn)單位和個(gè)人系列的評(píng)優(yōu)體系。近年來(lái)先后有1 個(gè)單位榮獲省工人先鋒號(hào)，7 人榮獲省五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)?。同時(shí)，通過(guò)瓊中至樂(lè)東高速、海文大橋等一批品質(zhì)工程的建設(shè)，涌現(xiàn)出一部分優(yōu)質(zhì)代建單位，在海南獲得了較好的信譽(yù)和口碑，樹(shù)立了良好的企業(yè)形象。其三，晉升晉級(jí)。以省重點(diǎn)公路項(xiàng)目建設(shè)為平臺(tái)和載體，代建主要管理人員的綜合才能得到淋漓盡致的發(fā)揮和展示，也贏得了業(yè)主和公司的認(rèn)可。2016—2019 年先后有十余個(gè)代建指揮長(zhǎng)因業(yè)績(jī)突出獲得晉升，為項(xiàng)目管理單位培養(yǎng)補(bǔ)充了高端管理人才。

（二）存在的問(wèn)題

1.代建信用評(píng)價(jià)體系未建立。在公路建設(shè)領(lǐng)域，參建單位對(duì)物質(zhì)獎(jiǎng)懲等激勵(lì)手段不是太敏感，但對(duì)信用評(píng)價(jià)卻格外在意。根據(jù)《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將交通運(yùn)輸主管部門的信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)。以海南公路施工招標(biāo)為例，根據(jù)《海南省公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，對(duì)信用評(píng)價(jià)為D 級(jí)的投標(biāo)人一般禁止參與投標(biāo)。高速公路、一級(jí)公路工程、技術(shù)特別復(fù)雜的特大橋梁和特長(zhǎng)隧道的施工招標(biāo)，合理低價(jià)法賦予AA、A、B、C、D 五個(gè)信用評(píng)價(jià)等級(jí)的施工投標(biāo)企業(yè)的最高和最低信用分差值2 分，技術(shù)評(píng)分最低標(biāo)價(jià)法賦分差值20 分，綜合評(píng)標(biāo)法賦分差值10 分，對(duì)項(xiàng)目投標(biāo)結(jié)果具有重大影響。但目前代建單位及主要管理人員尚未納入到公路建設(shè)市場(chǎng)信用體系，相關(guān)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，信用評(píng)價(jià)結(jié)果在項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中的應(yīng)用機(jī)制尚未建立，未能最大限度地激發(fā)代建單位的積極性。

2.固定收入費(fèi)用偏低。這與其他政府投資項(xiàng)目代建制領(lǐng)域存在的問(wèn)題一樣。國(guó)家對(duì)公路代建管理費(fèi)沒(méi)有專門的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，海南代建管理費(fèi)是參照預(yù)算批復(fù)的建設(shè)單位管理費(fèi)下浮來(lái)確定的?！豆饭こ袒窘ㄔO(shè)項(xiàng)目概算預(yù)算編制辦法》（JTGB06-2007）中的建設(shè)單位管理費(fèi)主要適用于傳統(tǒng)指揮部模式，代建模式在人員、稅費(fèi)、履約保函、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于指揮部模式。通過(guò)實(shí)踐代建監(jiān)理一體化模式，將監(jiān)理費(fèi)用合并給代建單位統(tǒng)一使用，適當(dāng)提升了代建單位服務(wù)費(fèi)用，但總體而言仍然偏低。以五指山至保亭至海棠灣高速公路為例，項(xiàng)目概算總金額55.77 億元，代建管理費(fèi)為建設(shè)單位管理費(fèi)的90%，約為2 400 萬(wàn)元，僅占總投資的0.43%，常駐人員29 人，辦公租房相關(guān)費(fèi)用110 萬(wàn)元/年，建設(shè)時(shí)間為3 年加2 年缺陷責(zé)任期。項(xiàng)目投資額較小的項(xiàng)目，代建費(fèi)用更是捉襟見(jiàn)肘，導(dǎo)致代建單位難以投入足夠的優(yōu)秀管理人員。

3.風(fēng)險(xiǎn)收入難以兌現(xiàn)。海南代建服務(wù)合同約定代建考核獎(jiǎng)勵(lì)，但在實(shí)施過(guò)程中缺乏節(jié)余分成等激勵(lì)機(jī)制，主要原因是缺乏明確的法律法規(guī)或政策依據(jù)，在與財(cái)政、審計(jì)等部門溝通上存在障礙，實(shí)施操作難度大。以國(guó)道G361 陵水至大本段改建工程為例，代建單位較好地實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)管理目標(biāo)，業(yè)主J 單位擬按照合同約定給予代建管理費(fèi)的10%的獎(jiǎng)勵(lì)，但最終未得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)而不得不放棄。

三、健全海南公路代建制激勵(lì)機(jī)制的路徑

（一）加快建立代建信用評(píng)價(jià)體系

參照公路施工、設(shè)計(jì)、試驗(yàn)檢測(cè)信用評(píng)價(jià)的做法，建議在綜合分析傳統(tǒng)代建、代建監(jiān)理一體化等代建模式的基礎(chǔ)上，建立健全代建信用評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，要建立信用評(píng)價(jià)結(jié)果在招投標(biāo)中的運(yùn)用等配套制度，構(gòu)建公路行業(yè)的守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。著眼代建制可持續(xù)發(fā)展，最優(yōu)選項(xiàng)應(yīng)該是推動(dòng)國(guó)家層面行業(yè)管理部門出臺(tái)相應(yīng)辦法，推動(dòng)信用評(píng)價(jià)結(jié)果在全國(guó)招投標(biāo)范圍內(nèi)的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)代建信用評(píng)價(jià)結(jié)果在全國(guó)公路建設(shè)行業(yè)內(nèi)的無(wú)障礙通兌。在不具備成熟條件的情況，建議省級(jí)行業(yè)管理部門先行先試，推動(dòng)出臺(tái)運(yùn)用代建信用評(píng)價(jià)體系。

（二）研究提高代建管理費(fèi)用

加快修編《公路工程基本建設(shè)項(xiàng)目概算預(yù)算編制辦法》（JTGB06-2007），增加代建管理費(fèi)項(xiàng)目。代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)建立在測(cè)算代建工作職責(zé)和任務(wù)、建設(shè)周期、人員數(shù)量、辦公場(chǎng)地等基礎(chǔ)上，充分考慮代建單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)，如征遷工作滯后、重大變更、工期調(diào)整等不可抗拒因素造成的代建單位投入增加。作為代建單位的固定收入，代建管理費(fèi)不應(yīng)一成不變，應(yīng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)合理調(diào)整，確保代建管理費(fèi)與工作量相匹配，與公路建設(shè)市場(chǎng)上的服務(wù)報(bào)酬大體一致，能吸引更多優(yōu)質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)參與到公路項(xiàng)目建設(shè)中。

（三）建立績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用兌現(xiàn)機(jī)制

建議交通運(yùn)輸部、省政府能推動(dòng)出臺(tái)代建利益分享等制度，為落實(shí)代建獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用提供政策依據(jù)。省政府要整合法制、發(fā)展改革、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T力量，指導(dǎo)支持兌現(xiàn)績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用。業(yè)主單位在行業(yè)管理部門監(jiān)管下，要科學(xué)編制并實(shí)施代建單位績(jī)效考核辦法，主動(dòng)接受審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)察等部門的監(jiān)督。