交管行政管理服務(wù)的現(xiàn)代治理路徑探索

鞏建國，王偉，賈蓽璋

（1.公安部道路交通安全研究中心，北京100062，中國；2.北京市公安局公安交通管理局， 北京100018，中國 ）

根據(jù)《道路交通安全法》及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，公安交管部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作，同時也承擔(dān)著車輛和駕駛?cè)斯芾?、交通安全宣傳教育等大量行政管理服?wù)職責(zé)，與群眾聯(lián)系最為密切，與民生發(fā)展息息相關(guān)。隨著我國機動化水平的迅速提升，家家有車、人人有證的現(xiàn)象成為常態(tài)，群眾對公安交管服務(wù)要求越來越高，公安交管行政服務(wù)的屬性和職能進一步凸顯，傳統(tǒng)自上而下“管理”理念和工作方式逐步呈現(xiàn)出不適應(yīng)。但國內(nèi)學(xué)者對公安社會治理的研究主要集中在宏觀治理和治安管理領(lǐng)域，對于公安交管的現(xiàn)代治理研究相對偏少。因此，在公安交管的行政服務(wù)方面推行現(xiàn)代治理模式，亟需在理論層面進行深入探究，在實踐層面進行試點佐證。本文結(jié)合近年來推進公安交管改革、推行便民利民服務(wù)措施的情況，就公安交管社會治理模式進行探討。

1 交管行政管理服務(wù)態(tài)勢

1.1 道路交通大發(fā)展

我國經(jīng)濟社會發(fā)展、居民收入水平提升促進了機動化的飛速發(fā)展，深度機動化的時代迅速到來。在機動化時代，人民群眾對美好生活的需要的內(nèi)容，由能有車開轉(zhuǎn)變?yōu)殚_舒適的汽車，汽車更新?lián)Q代更快，購買需求更加旺盛。一方面，數(shù)量大增長，供需矛盾突出。交通大發(fā)展、汽車大增長仍在深入推進，近五年年均新登記汽車2000多萬輛，駕駛?cè)嗣磕晷略?500多萬；截至2021年底，全國機動車保有量已達(dá)3.95億，汽車保有量達(dá)到3.02億，機動車駕駛?cè)诉_(dá)到4.81億，汽車駕駛?cè)?.44億，機動車和駕駛?cè)丝偭俊⒃隽烤痪邮澜绲谝?，平均?個家庭就有1輛汽車，平均每2個成年人就有1人持有駕駛證。在此背景下，也爆發(fā)了交管業(yè)務(wù)的巨量增長，機動車登記、駕駛證業(yè)務(wù)辦理、交通違法和事故處理等業(yè)務(wù)數(shù)以10億計，與有限警力形成突出矛盾。另一方面，結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)變，供需不平衡現(xiàn)象漸顯。我國區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展仍然不平衡不充分。人、車、路增長重心由城市向縣鄉(xiāng)、由東部向中西部快速轉(zhuǎn)移，近年來全國農(nóng)村地區(qū)每年新增機動車和駕駛?cè)司^1000多萬；中西部城市汽車增速明顯加快，平均增速超過30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部城市。

1.2 群眾的品質(zhì)服務(wù)新需求

隨著居民經(jīng)濟水平的提升，群眾對公安交管行政服務(wù)的要求也越來越高。提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，已經(jīng)成為人民群眾美好生活需要的重要組成部分。一是群眾對交管服務(wù)的內(nèi)涵大大擴展，在重視經(jīng)濟成本、期盼付出更少經(jīng)濟支出的基礎(chǔ)上，更加重視時間成本，期盼減少辦事時間，切實做到方便快捷。二是群眾對交管服務(wù)的層次大大提升，在做到限時辦結(jié)的基礎(chǔ)上，更加重視服務(wù)品質(zhì)，要更加舒適、更有尊嚴(yán)，更愿意使用新技術(shù)，需要提供更加公平公正、便捷高效的公共服務(wù)。三是在群眾對交管服務(wù)體驗的品質(zhì)大大提高，人工智能、VR、AR等新一輪科技革命蓬勃興起，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷孕育成長，群眾要求公安交管部門能夠提供更有品質(zhì)、更具時代氣息、更有科技含量的公共服務(wù)。

1.3 服務(wù)資源不足的新挑戰(zhàn)

在道路交通要素高速增長、群眾需求水平與日俱增的同時，公安交管服務(wù)能力不足的短板逐漸顯現(xiàn)?？傮w而言，體現(xiàn)在三個方面：一是警力配置不足。與交通要素增長速度及總量相比，公安交管隊伍警力增長相形見絀，民警數(shù)量長期保持穩(wěn)定，協(xié)輔警數(shù)量增速不足1%，從事行政管理服務(wù)職能的一線民警輔警十年間基本沒有變化，平均每人每天辦理業(yè)務(wù)近500筆，工作任務(wù)十分繁重。二是服務(wù)范圍不足。在傳統(tǒng)的交通“管理”模式下，辦理機動車登記、駕駛?cè)丝荚?、處理交通違法等公安交管業(yè)務(wù)的主要場所是在車輛管理所、交警大中隊，行政性的網(wǎng)點十分稀缺，導(dǎo)致群眾辦事路途遠(yuǎn)、不方便；特別是農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)，辦理公安交管業(yè)務(wù)往往需要遠(yuǎn)程奔波到縣城甚至市區(qū)，經(jīng)濟成本、時間成本十分高昂，也成為偏遠(yuǎn)地區(qū)車輛無牌無證、群眾無證駕駛違法現(xiàn)象高發(fā)的重要原因。三是部門協(xié)同不足。公安交管業(yè)務(wù)屬于“末端管理”，需相關(guān)部門密切配合，為群眾出具相關(guān)證明憑證，如辦理機動車登記需提供車輛購置稅完稅證明、保險憑證等相關(guān)材料，極易導(dǎo)致群眾多頭跑、往返跑。

2 行政管理服務(wù)的改革思路與關(guān)鍵問題

2.1 主要思路

基于公安交管政務(wù)服務(wù)的人員不足、網(wǎng)點不足、功能不全等短板與道路交通發(fā)展新形勢、群眾日益增長新要求形成巨大反差，導(dǎo)致群眾辦事距離遠(yuǎn)、往返跑等問題，不方便、不經(jīng)濟。因此，公安交管現(xiàn)代治理路徑重點從四個方面進行探索：

第一，堅持簡政放權(quán)，推進增“點”，擴大覆蓋面。加快推進交管業(yè)務(wù)權(quán)限下放至縣級交管部門，交管業(yè)務(wù)網(wǎng)點由1個總網(wǎng)點分散至在城區(qū)、縣鄉(xiāng)分布相對均勻的多個小網(wǎng)點，從“大而全”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“小而精”，推進交管業(yè)務(wù)就近辦。

第二，堅持減證便民，推進跨“區(qū)”，打通行政關(guān)。持續(xù)推進減證便民行動，能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)網(wǎng)核查的一律實現(xiàn)網(wǎng)上比對，能夠減免提交的一律不再要求群眾提供；推進異地信息聯(lián)通轉(zhuǎn)遞，放開異地辦理業(yè)務(wù)的限制，方便群眾異地辦。

第三，堅持協(xié)同共治，推進連“線”，提高通達(dá)性。充分融合企業(yè)業(yè)務(wù)增長和交管服務(wù)拓展需求，整合業(yè)務(wù)流線，推進警企、警郵、警銀、警醫(yī)等深度合作，推行汽車4S店、二手車市場、郵政網(wǎng)點、銀行、醫(yī)院等單位代辦公安交管業(yè)務(wù)，推進交管業(yè)務(wù)一點辦。

第四，堅持科技強警，推進通“網(wǎng)”，提升體驗感。深化互聯(lián)網(wǎng)+交管服務(wù)，借力現(xiàn)代科技力量，推行交管業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦、掌上辦，推進交管證照電子化，為群眾提供具有時代感、品質(zhì)感的交管服務(wù)。

2.2 關(guān)鍵問題突破

推進公安交管工作治理能力和治理體系現(xiàn)代化，必然在法律法規(guī)、政策規(guī)定等方面有所突破，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革與法治的關(guān)系，確保固本強基、政策落地。

研究區(qū)淺層基巖類凍結(jié)層上水、松散巖類凍結(jié)層上水和深層基巖類凍結(jié)層下水，沿海拔高程自上而下逐層分布。由圖4可知，哈拉湖地區(qū)地下水水化學(xué)特征垂直分帶規(guī)律有如下特征：海拔越高，礦化度愈低，水化學(xué)類型簡單，水質(zhì)好；海拔越低，礦化度愈高，水化學(xué)類型趨于復(fù)雜，水質(zhì)變差或咸化。

第一，政策制度。從道路交通安全管理、行政許可等法律設(shè)定層面講，機動車登記、駕駛?cè)丝荚嚨裙步还軜I(yè)務(wù)是行政許可的重要組成部分，對許可的主客體資質(zhì)資格、程序手續(xù)都有嚴(yán)格的要求。推行社會代辦、異地通辦等工作，最大的障礙在于法律的許可。為此，需要制定單獨的規(guī)章規(guī)范，明確代辦公安交管業(yè)務(wù)的社會機構(gòu)屬于當(dāng)事人代辦人的法律定位，明晰代辦人所能夠代辦的業(yè)務(wù)范圍，以及違反法律法規(guī)所需承擔(dān)的責(zé)任，細(xì)化委托代辦公安交管業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格設(shè)計委托代辦的法律文書，確保公安交管部門、代辦機構(gòu)、辦事群眾三方責(zé)、權(quán)、利清晰可界。

第二，體制機制。公安交管業(yè)務(wù)涉及部門多、牽扯范圍廣，推進交管業(yè)務(wù)的延伸拓展、簡化優(yōu)化，必然需要突破舊有體制機制束縛，強化部門協(xié)同、異地溝通，切實保障改革政策落地應(yīng)用、惠及群眾。在部門協(xié)同層面，需打破部門、警種界限，建立與稅務(wù)、保險、商務(wù)、交通等不同部門，以及人口、禁毒、出入境等不同警種的信息溝通機制，實現(xiàn)信息實時共享、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，對群眾辦理車輛登記、申領(lǐng)駕駛證等業(yè)務(wù)，能夠及時核查部門信息，減少群眾多部門往返、攜帶大量資料的麻煩。在區(qū)域協(xié)同方面，必須加強異地溝通協(xié)調(diào)，對群眾辦理機動車異地轉(zhuǎn)籍登記、異地考試領(lǐng)證等業(yè)務(wù)時，及時開展信息核查，及時完成業(yè)務(wù)辦理，減少群眾往返兩地奔波。

第三，業(yè)務(wù)權(quán)限。推進公安交管現(xiàn)代治理，推行交管業(yè)務(wù)向縣級下放，突破既有的權(quán)力分配格局，允許縣級交管部門擁有更多的業(yè)務(wù)權(quán)限，同時也賦予了更多的管理責(zé)任。第一，要有授權(quán)，在部門規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)定等法律層面對各級交管部門的業(yè)務(wù)權(quán)限予以明確，確保縣級交管部門依法行政。第二，要有保障，縣級公安交管部門配備相應(yīng)的場地設(shè)施和人力保障，提供業(yè)務(wù)辦理的場所，培養(yǎng)相應(yīng)的業(yè)務(wù)骨干和專家，確保下放的業(yè)務(wù)接得住、管得好。此外，必須同步推進財政資金的下放，財政資金保障對縣級交管部門適當(dāng)予以傾斜、補貼，確?？h級交管部門能夠有配套的場地、人員、設(shè)施設(shè)備等條件開展業(yè)務(wù)、提升服務(wù)、規(guī)范隊伍。

第四，技術(shù)支撐。公安交管現(xiàn)代治理模式的實現(xiàn)，智能化的路徑是必然一環(huán)。當(dāng)前，公安交管部門的業(yè)務(wù)辦理主要依托公安交通管理綜合應(yīng)用平臺和互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合管理服務(wù)平臺。推進交管業(yè)務(wù)的延伸拓展，一方面，需要公安交管信息系統(tǒng)的升級完善，在網(wǎng)上能夠?qū)崿F(xiàn)更多業(yè)務(wù)辦理，簡化網(wǎng)上辦理提交資料，優(yōu)化網(wǎng)上服務(wù)體驗，提升網(wǎng)上辦理比例，使群眾有更快服務(wù)、更好體驗。另一方面，打通部門信息梗阻，推進與相關(guān)部門信息聯(lián)通，需要公安交管不同信息系統(tǒng)與相關(guān)部門的信息系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、實時核查、精準(zhǔn)比對，確保業(yè)務(wù)及時辦理、信息精確無誤。

第五，監(jiān)管同步。公安交管部門作為預(yù)防道路交通事故、保障交通安全的主責(zé)部門，對機動車、駕駛?cè)嗽搭^安全監(jiān)管也是工作的重中之重。推進交管業(yè)務(wù)向縣級下放、向社會延伸、向網(wǎng)上拓展、向異地聯(lián)通，業(yè)務(wù)監(jiān)管的風(fēng)險也與之上升，在全部業(yè)務(wù)網(wǎng)點、全業(yè)務(wù)流程、全重點崗位實施全面監(jiān)管，也是面臨的重要挑戰(zhàn)，需要突破現(xiàn)有的監(jiān)管機制，運用新理念、新技術(shù)、新方法開展業(yè)務(wù)監(jiān)管，確保嚴(yán)格規(guī)范、公平公正。

3 交管現(xiàn)代治理模式的實踐探索

3.1 主要做法

為推進交管“放管服”改革，公安交管部門采取走訪座談、網(wǎng)絡(luò)征詢等方式開展密集調(diào)研，找問題、查原因、摸方法，推出全方位、深層次的系列重大改革舉措，全力做好部署實施和配套保障，扎實推進改革落地見效。

積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好配套保障，會同交通運輸、財政等部門聯(lián)合制定駕駛?cè)丝荚?、機動車檢驗、農(nóng)村地區(qū)道路交通勸導(dǎo)等改革措施，逐一分解改革任務(wù)，合力推動改革落實。如深化車檢、駕考、交通事故快處快賠等改革事項，多次與市場監(jiān)管、交通運輸?shù)认嚓P(guān)部門溝通，落實保障措施，解決新車6年免檢、自主約考、自學(xué)直考等難點問題，建立部門溝通協(xié)調(diào)機制，確保改革順利落地。

建設(shè)升級全國統(tǒng)一的公安交通管理綜合應(yīng)用平臺、互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合服務(wù)管理平臺及“交管12123”手機APP終端，改革措施涉及系統(tǒng)功能有序開通、逐步完善、廣泛應(yīng)用。同時，與郵政、電訊、保險、稅務(wù)、商務(wù)等部門行業(yè)信息互聯(lián)，與人口、禁毒、出入境等其他警種信息互通，推進線上線下服務(wù)一體化運行。

堅持改革與宣傳引導(dǎo)同步推進，積極配合新聞宣傳部門，在改革推出、推進過程中，精準(zhǔn)解讀改革舉措，集中展現(xiàn)改革成果，講好改革故事，宣傳改革成效，增強社會群眾對改革知曉度、認(rèn)可度，營造改革為民、改革惠民的良好氛圍。

3.2 主要成效

堅持刀刃向內(nèi)、自我革命，大力推行減環(huán)節(jié)、減材料、減時限，實現(xiàn)交管業(yè)務(wù)“一次辦、馬上辦”。減證快辦，在所有車駕管服務(wù)窗口推行申請材料減免、身份證明免復(fù)印、申請表格免填寫、部門聯(lián)網(wǎng)信息材料免提交，18類車駕管業(yè)務(wù)持身份證一證可辦。一窗通辦，實現(xiàn)辦理車駕管業(yè)務(wù)受理、審核、繳費、發(fā)證一次排隊、一窗辦結(jié)，補換領(lǐng)駕駛證等業(yè)務(wù)10分鐘內(nèi)辦結(jié)；在車管服務(wù)大廳設(shè)立自助服務(wù)終端，方便群眾自助快辦。異地可辦，主動適應(yīng)人員、車輛大流動的新形勢，全面實現(xiàn)車輛跨省異地檢驗，駕駛證全國一證通考。

充分發(fā)揮社會共治力量，打破部門、警種、地域界限，推進交管服務(wù)觸角延伸到縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)，群眾辦事就近能辦、多點可辦、少跑快辦。農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷健全，把車檢、上牌、考試等業(yè)務(wù)下放基層，95%的縣市可以辦理小型汽車登記業(yè)務(wù)，55%的縣市可以開展小型汽車全科目考試。社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷健全。全國已有2萬多家社會機構(gòu)代辦交管業(yè)務(wù)，城市交管服務(wù)網(wǎng)點覆蓋半徑由10多公里縮短至平均3公里以內(nèi)。

深化“互聯(lián)網(wǎng)+交通管理”應(yīng)用，按照“應(yīng)上盡上、全程在線”的原則，拓展網(wǎng)上服務(wù)功能，實現(xiàn)在線查詢、在線服務(wù)、在線教育。網(wǎng)上平臺覆蓋廣，已建成全國統(tǒng)一的交管互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺、“交管12123”手機APP，交管業(yè)務(wù)實現(xiàn)網(wǎng)上快辦，電子駕駛證成為交管改革新的名片。

堅持監(jiān)督管理與業(yè)務(wù)延伸同步跟進，健全監(jiān)管機制，先后制修訂機動車查驗、駕駛?cè)丝荚?、事故處理等?guī)章規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動各地完善監(jiān)管制度，對駕駛?cè)丝荚?、機動車查驗、執(zhí)勤執(zhí)法、事故處理等重點崗位加強實戰(zhàn)培訓(xùn)和監(jiān)管巡查。強化科技手段應(yīng)用和監(jiān)管機制完善，建立業(yè)務(wù)監(jiān)管中心，配齊執(zhí)法執(zhí)勤記錄儀，推廣查驗、考試監(jiān)管系統(tǒng)，加強網(wǎng)上網(wǎng)下巡查，加強異常業(yè)務(wù)風(fēng)險預(yù)警研判，保證執(zhí)法服務(wù)嚴(yán)格、公正、文明、規(guī)范。

4 結(jié)語

群眾美好生活需要是公安交管部門推進行政管理服務(wù)改革的重要動力。為此，公安交管部門堅持以人民為中心，瞄準(zhǔn)群眾反映的難點痛點，聚焦群眾高品質(zhì)生產(chǎn)生活需要，以法治化、智能化、專業(yè)化、社會化為路徑，推進交管業(yè)務(wù)向內(nèi)部精簡、向基層下放、向社會延伸、向網(wǎng)上拓展，同步加強監(jiān)督管理、規(guī)范執(zhí)法，構(gòu)建普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)的交管服務(wù)體系，持續(xù)提高公安交管現(xiàn)代治理能力和水平。