城市更新在市政道路土地供應(yīng)中的應(yīng)用
——以廣州白云站配套道路工程為例

姚 斌，歐靜竹

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510060）

1 城市更新支撐市政道路土地供應(yīng)的應(yīng)用背景

1）市政道路建設(shè)當(dāng)前面臨的困境

市政道路交通建設(shè)既是城市規(guī)劃實(shí)施建設(shè)的重要支撐，又是所有重大項(xiàng)目建設(shè)、新城區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)。當(dāng)前市政道路建設(shè)往往面臨兩個(gè)主要困境：①隨著城市的各類成本不斷上漲，道路建設(shè)的土地獲取成本日益增加，而道路土地空間的主要獲取方式是土地征收，在多數(shù)道路建設(shè)預(yù)算中，土地獲取成本超出建安成本2～3倍已成為普遍現(xiàn)象；②土地供應(yīng)周期與道路建設(shè)工期要求不匹配，土地獲取成本的不斷提高，使得政府財(cái)政投資壓力巨大，同時(shí)傳統(tǒng)單一的貨幣補(bǔ)償征收模式，使得土地權(quán)益人失去了原有的生產(chǎn)資料和土地發(fā)展權(quán)，權(quán)屬人的征地積極性較低，放緩了土地供應(yīng)的周期。

2）城市更新參與市政道路土地供應(yīng)的背景

土地作為城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體，在快速促進(jìn)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，依靠土地外延擴(kuò)張的城市增長(zhǎng)模式現(xiàn)階段已難以為繼，為解決該問(wèn)題，全國(guó)各地相繼推出城市更新，其本質(zhì)是如何促進(jìn)存量土地高效開發(fā)利用。2009年，廣東省開展“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房）改造試點(diǎn)工作，在存量建設(shè)用地處置、審批、供應(yīng)、收益分配等方面進(jìn)行多項(xiàng)創(chuàng)新，形成“三舊”改造用地政策體系。廣州市也形成了多套城市更新政策，廣州市“三舊”改造用地資源594km2，約占全市存量建設(shè)用地總量（1 835km2）的1/3。納入省國(guó)土資源廳“三舊”改造標(biāo)圖建庫(kù)的近期改造規(guī)劃面積為202km2，其中至少30%的用地為道路用地，如何用好、盤活“三舊”資源，成為提高道路交通建設(shè)效率的關(guān)鍵。

2 城市更新支撐市政道路土地供應(yīng)的路徑思考

中共中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，要實(shí)現(xiàn)存量土地的再開發(fā)，政策創(chuàng)新上必須堅(jiān)持“放權(quán)均利”的理念，所謂的放權(quán)就是中央政府向地方政府適度釋放建設(shè)許可權(quán)，地方政府向原土地權(quán)益人適度釋放土地發(fā)展權(quán)；所謂的均利就是構(gòu)建“利益共同體”探索利益均衡機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)型促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，與城市更新支撐道路土地供應(yīng)的內(nèi)在邏輯大體吻合，即通過(guò)城市更新讓原土地權(quán)益人繼續(xù)參與并獲得土地發(fā)展的紅利，從而提高原土地權(quán)益人的積極性。

傳統(tǒng)征收方面，以《廣州市白云區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)廣州市白云區(qū)集體土地及非住宅房屋征收補(bǔ)償辦法及廣州市白云區(qū)集體土地上住宅房屋征收補(bǔ)償安置辦法（模板）的通知》為例，集體土地征收補(bǔ)償包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等合計(jì)約46.8萬(wàn)元/畝，而集體土地非住宅房屋征收補(bǔ)償包括房屋補(bǔ)償（暫按A類建筑結(jié)構(gòu)計(jì)算）、附著物補(bǔ)償、搬遷費(fèi)補(bǔ)償、搬遷獎(jiǎng)勵(lì)、停業(yè)補(bǔ)償?shù)群嫌?jì)達(dá)到了2 630元/m2，由此可見，傳統(tǒng)征收模式下，地上建（構(gòu)）筑物及附著物的貨幣補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地征收補(bǔ)償，政府征收集體用地面臨的成本困境更多歸結(jié)于地上附著物而不是土地本身，同時(shí)，在以廣州為代表的“三舊”資源占比較大的城市，原土地權(quán)益主體關(guān)注的補(bǔ)償核心為物業(yè)建設(shè)規(guī)模而非貨幣。

在城市更新邏輯下，則是通過(guò)“貨幣換物業(yè)”的思路，按照城市更新政策核定征地范圍的村集體物業(yè)，將巨額的地上建（構(gòu)）筑物“貨幣補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔飿I(yè)實(shí)物補(bǔ)償”，村集體獲得政策允許下的物業(yè)返還面積，相較于傳統(tǒng)征收只核定留用地的方式，農(nóng)民獲得了更多的生產(chǎn)資料，使得村集體的經(jīng)濟(jì)收入有可持續(xù)的保障，同時(shí)由于貨幣補(bǔ)償金額的降低，極大減輕了政府財(cái)政投入的壓力。

1）創(chuàng)新多元土地獲取方式

廣州市深入推進(jìn)城市更新工作，近些年陸續(xù)出臺(tái)系列城市更新政策及工作指引，針對(duì)“三舊”改造標(biāo)圖建庫(kù)、舊村更新改造成本核算、舊村居安置補(bǔ)償、國(guó)有舊廠更新改造等細(xì)則均制定了政策細(xì)則。市政道路屬于線性工程，沿線權(quán)屬錯(cuò)綜復(fù)雜，若全部由單一工程立項(xiàng)，政府統(tǒng)一征收，土地的征收成本較高。建議結(jié)合道路沿線三舊資源分布，根據(jù)周邊土地的成熟情況，劃定單獨(dú)的政府收儲(chǔ)項(xiàng)目、城市更新改造項(xiàng)目，剩余部分用地可納入道路征地范圍。其中，政府收儲(chǔ)項(xiàng)目及城市更新改造項(xiàng)目均可單獨(dú)立項(xiàng)，其中收儲(chǔ)范圍由政府統(tǒng)一收儲(chǔ)，城市更新范圍由原權(quán)屬人按照城市更新政策，釋放出道路線位空間，均無(wú)需另行征地。

2）堅(jiān)持市場(chǎng)取向、多種模式，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與

在堅(jiān)持政府統(tǒng)一組織、嚴(yán)格規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新政策，鼓勵(lì)運(yùn)用各種市場(chǎng)手段參與存量土地再開發(fā)，形成多元城市更新改造模式。包括政府主導(dǎo)改造、社會(huì)資金參與改造、集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造和原土地權(quán)利人自行改造四種類型，為吸引更多社會(huì)力量參與改造創(chuàng)造了制度條件。從而保障道路建設(shè)的實(shí)施性。以廣州市為例，廣州市針對(duì)舊村莊全面改造、國(guó)有舊廠改造、舊城更新改造、村級(jí)工業(yè)園改造均制定了具體的實(shí)施辦法，對(duì)城市更新項(xiàng)目的編制、申報(bào)流程均提出了指引和計(jì)劃要求。

3）統(tǒng)籌兼顧參與改造各方利益，形成利益共享格局

地方政府與土地開發(fā)者、原土地權(quán)益人可以按照合理比例，共同分享存量土地再開發(fā)的增值收益。地方政府通過(guò)返還一定比例的土地出讓收益，形成了利益共享格局，一方面可以激勵(lì)原土地使用者積極參與權(quán)屬土地的搬遷改造，釋放市政道路用地空間，同時(shí)使低效利用的土地價(jià)值提升；另一方面地方政府也可以實(shí)現(xiàn)城市形象改善，公共設(shè)施完善，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，增加了稅收，獲得了長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益，從而增強(qiáng)市政道路運(yùn)營(yíng)的效益性，縮短政府財(cái)政資金投資的回收周期。

4）挖掘和提升市政道路沿線土地開發(fā)價(jià)值

現(xiàn)階段的道路建設(shè)只針對(duì)道路紅線內(nèi)研究工程可行性和實(shí)施性，忽略了道路沿線的開發(fā)問(wèn)題，特別是一些舊城區(qū)或城中村路段，道路開通后，沿線的物業(yè)開發(fā)無(wú)序發(fā)展，沿線的景觀缺少整體控制，造成城市面貌缺失。市政道路對(duì)于存量地區(qū)的產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大的正向效益，如何發(fā)揮市政道路建設(shè)對(duì)沿線土地開發(fā)價(jià)值的提升作用是值得重點(diǎn)思考的方向，建議在市政道路立項(xiàng)之初，應(yīng)跳出市政道路征地紅線的局限，聯(lián)動(dòng)考慮沿線土地的開發(fā)價(jià)值躍升，以政府主導(dǎo)的方式，提高土地的開發(fā)價(jià)值，加快政府投入的資金回籠效率，同時(shí)，只有提高土地權(quán)益人的積極性，才能促進(jìn)道路建設(shè)的實(shí)施效率。

3 廣州白云站配套市政道路建設(shè)的實(shí)踐探索

廣州白云站是廣州“五主四輔”鐵路客運(yùn)樞紐布局中的主要客站，選址于白云區(qū)南部，城中村環(huán)繞，其配套6條市政道路，包括白云二線、棠槎路、鐵路東線、白云一線節(jié)點(diǎn)改造工程、石槎路北延線及華南快速干線南輔道，總長(zhǎng)度約21.77hm2，道路沿線主要為舊村舊廠用地，共涉及6個(gè)鎮(zhèn)街10條城中村，涉及集體物業(yè)、村居用地征收共計(jì)86.16hm2?？偼顿Y估算約255.64億元，其中土地征拆成本約198.43億元，占總投資額達(dá)到了77.6%，土地征拆成本成為制約白云站配套市政道路建設(shè)的首要問(wèn)題。白云站項(xiàng)目通過(guò)結(jié)合城市更新，針對(duì)如何破解高存量地區(qū)道路建設(shè)的土地供應(yīng)難題，提出以下3個(gè)措施。

1）“城市更新+政府收儲(chǔ)”相結(jié)合釋放市政道路用地空間

除政府收儲(chǔ)項(xiàng)目外，加速推進(jìn)道路沿線較為成熟的“三舊”改造項(xiàng)目，通過(guò)城市更新盤活存量用地空間，道路征拆費(fèi)用納入城市更新改造，可直接釋放市政道路線位空間。

以白云站為例，根據(jù)TOD開發(fā)原則及“三舊”存量用地資源分布，劃定連片綜合開發(fā)范圍，占地面積628.6hm2（見圖1），其中白云站核心區(qū)1km2由政府收儲(chǔ)開發(fā)，其余區(qū)域所涉及的白云區(qū)棠涌村、小坪村、棠溪村等8個(gè)城中村，納入近期城市更新計(jì)劃，推動(dòng)舊村全面改造。在開發(fā)范圍內(nèi)，通過(guò)政府收儲(chǔ)項(xiàng)目及城市更新項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市政道路的土地供應(yīng)，開發(fā)范圍內(nèi)的市政道路征地拆遷費(fèi)用約89.48億元，直接打入該片區(qū)城市更新改造及土地儲(chǔ)備成本，全部6條市政道路的建安費(fèi)用及開發(fā)范圍外的征地拆遷費(fèi)用列入市本級(jí)政府投資計(jì)劃，可大幅減少政府財(cái)政資金投入。

圖1 白云站配套市政道路情況

2）推動(dòng)道路沿線連片土地開發(fā)，回籠資金

根據(jù)《白云站及廣州鐵路集裝箱中心站周邊道路網(wǎng)絡(luò)建實(shí)施方案及白云（棠溪）站綜合交通樞紐及道路周邊城市更新和征地拆遷工作方案》，白云站配套市政道路建設(shè)資金優(yōu)先從何白云站綜合開發(fā)范圍（628.6hm2）連片土地開發(fā)收益盈余中消化解決，白云站綜合開發(fā)范圍共涉及12個(gè)土地收儲(chǔ)及城市更新改造項(xiàng)目，涵括土地收儲(chǔ)項(xiàng)目4個(gè)，舊村全面改造項(xiàng)目2個(gè)，村級(jí)工業(yè)園改造項(xiàng)目3個(gè)，國(guó)有舊廠改造項(xiàng)目1個(gè)，樞紐上蓋綜合開發(fā)項(xiàng)目2個(gè)，共計(jì)可獲得土地開發(fā)收入約415.14億元，扣除土地整備成本后及區(qū)級(jí)財(cái)政收入分成后，市級(jí)財(cái)政盈余可覆蓋解決白云站配套市政道路建設(shè)投資。

3）合理運(yùn)用城市更新政策，創(chuàng)新“貨幣+物業(yè)”的多元補(bǔ)償模式，提高權(quán)屬人積極性

白云站配套市政道路與白云站主體工程要求同步施工同步交付使用，對(duì)土地征收的供地周期有較高要求，且道路征收多涉及村集體用地，村民意見較難協(xié)調(diào)，征收難度大。通過(guò)合理運(yùn)用城市更新政策，在傳統(tǒng)征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，參照城市更新政策制定了收儲(chǔ)補(bǔ)償包，通過(guò)補(bǔ)償包，將原有單一的“貨幣+留用地補(bǔ)償”調(diào)整為“貨幣+復(fù)建物業(yè)+留用地補(bǔ)償”，極大地?cái)U(kuò)充了原權(quán)屬人的生產(chǎn)資料，提高權(quán)屬人積極性，縮短供地周期。

具體征收補(bǔ)償原則即建設(shè)用地征收采用“貨幣+復(fù)建物業(yè)”的補(bǔ)償包模式，不核定留用地，其中對(duì)于2009年二調(diào)之前建設(shè)的集體物業(yè)，統(tǒng)一按照建筑面積1∶0.7核算復(fù)建指標(biāo)，對(duì)于2009年二調(diào)之后建成的集體物業(yè)，根據(jù)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予貨幣補(bǔ)償。非建設(shè)用地征收采用“留量不留地”原則，其征收所產(chǎn)生的留用地指標(biāo)可與該村集體物業(yè)復(fù)建指標(biāo)統(tǒng)籌安排，提高土地開發(fā)強(qiáng)度。村集體既獲得一定的貨幣補(bǔ)償及臨遷補(bǔ)償，又獲得復(fù)建物業(yè)及留用地建設(shè)指標(biāo)，保障了村集體經(jīng)濟(jì)收入水平不降低。

4 結(jié)語(yǔ)

以廣州為代表的珠三角城市，“三舊”資源占城市國(guó)土空間資源比重較大，如何科學(xué)運(yùn)用城市更新政策，重點(diǎn)解決市政道路實(shí)施過(guò)程中面臨的土地獲取成本過(guò)高、土地供應(yīng)時(shí)序與道路建設(shè)周期不匹配等困境。研究以廣州市城市更新的多年實(shí)踐為基礎(chǔ)，探討城市更新政策在市政道路土地供應(yīng)的方式方法，并簡(jiǎn)要總結(jié)了白云站配套市政道路的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以“城市更新+政府收儲(chǔ)”核心工作思路在盤活周邊存量用地、科學(xué)運(yùn)用城市更新政策補(bǔ)償包、創(chuàng)新多元供地模式等方面的實(shí)踐探索，以期為國(guó)內(nèi)其他城市市政道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)土地供應(yīng)模式提供參考。