○郭晶

山東工商學(xué)院 山東煙臺(tái) 264005

一、問題的提出

自2008年全球金融危機(jī)以來，盡管歐美等國先后出臺(tái)諸多貨幣政策以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，但世界經(jīng)濟(jì)始終萎靡不振，處于相對(duì)低迷狀態(tài)。隨后，民族主義、反多邊主義、極端政治傾向等多維“逆全球化”思潮席卷而來，迫使世界各國不得不在困局之下尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。在此背景下，為消弭經(jīng)濟(jì)發(fā)展困頓，黨的十九大首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”要求；黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。這一歷史時(shí)點(diǎn)，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展日漸成為進(jìn)一步激發(fā)內(nèi)需潛力與發(fā)展動(dòng)能的關(guān)鍵?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》）指出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。該政策指引之下，2021年中國各大城市均展開實(shí)踐，在盤活資源、整合要素等方面投入大量人力、物力。同時(shí)，如廈門、煙臺(tái)等多個(gè)城市均在本市“十四五”規(guī)劃中制定了匹配中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的階段性目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)總量在2021—2035年邁上萬億元臺(tái)階。顯然，“十四五”時(shí)期，中國GDP過萬億的城市總量將大幅增長，以核心城市為中心的輻射式發(fā)展模式將成為中國高質(zhì)量發(fā)展的主要模式。但就當(dāng)前發(fā)展實(shí)際而言，城市公共服務(wù)“碎片化”嚴(yán)重、城市環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻等問題仍舊存在，成為中國城市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)阻礙。立足于此，為更好提振國民經(jīng)濟(jì)，有效平衡不同城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，相關(guān)參與主體有必要緊跟“十四五”發(fā)展規(guī)劃，在快速推進(jìn)城市化進(jìn)程的同時(shí)，結(jié)合高效、和諧、全面的“城市更新”理念，構(gòu)建中國城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系，以繼續(xù)深化對(duì)外開放格局。

二、“十四五”時(shí)期中國城市高質(zhì)量發(fā)展的基本概念與典型特征

（一）基本概念

1.城市發(fā)展概念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行審視，英國學(xué)者K.J.巴頓將城市定義為“一個(gè)集土地、勞動(dòng)力、住所等要素為一體的網(wǎng)絡(luò)式經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”。從社會(huì)學(xué)視角展開探究，城市即“一個(gè)具有明確地理邊界、個(gè)性化特征的社會(huì)組織形式”。而依據(jù)中國《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》，城市則被定義為區(qū)別于鄉(xiāng)村，由國家行政建制設(shè)立，以非第一產(chǎn)業(yè)人口為主要居民的市、鎮(zhèn)。盡管這些定義基于多個(gè)視角考量，但最終都指向城市的兩個(gè)基本屬性：其一，城市是涵蓋一定地域范圍內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)的綜合系統(tǒng)；其二，城市以人為載體，能夠?qū)崿F(xiàn)人與人之間的“社會(huì)聯(lián)系”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的背景下，城市基本屬性得到豐富，其在經(jīng)濟(jì)體系中的作用與地位也隨之產(chǎn)生一定變化，以滿足城市持續(xù)擴(kuò)張而產(chǎn)生的多元物質(zhì)文化需求。在此過程中，城市發(fā)展會(huì)引申出“量”與“質(zhì)”的演變，促使城市功能性提升?！傲俊蓖ǔＪ侵赋鞘袛?shù)量的增加與城市規(guī)模的擴(kuò)大，即城市化水平提升；“質(zhì)”通常指城市功能的加強(qiáng)，即現(xiàn)代化水平提高。也就是說，城市發(fā)展質(zhì)量是某一國家或地區(qū)城市獨(dú)特性體現(xiàn)，其有著經(jīng)濟(jì)、文化、政治等不同集聚特點(diǎn)。

2.城市高質(zhì)量發(fā)展概念。改革開放以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，有力帶動(dòng)了既有經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革。但在這一過程中，城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)、土地制度及城市資源配置導(dǎo)向等使得城市發(fā)展質(zhì)量“受損”。此背景下，城市高質(zhì)量發(fā)展概念逐漸被提及。城市高質(zhì)量發(fā)展概念脫胎于城市發(fā)展質(zhì)量的相關(guān)研究，且由于城市發(fā)展具有階段性，所以隨著城市發(fā)展階段不斷演進(jìn)，城市發(fā)展質(zhì)量也處于動(dòng)態(tài)演化狀態(tài)。城市發(fā)展前期，人口與產(chǎn)業(yè)快速集聚與基礎(chǔ)設(shè)施滯后的失衡狀態(tài)主要體現(xiàn)在公共資源供給不足方面。此時(shí)對(duì)城市發(fā)展質(zhì)量問題的探究主要是為了引導(dǎo)城市向既定目標(biāo)發(fā)展。城市發(fā)展中后期，物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施基本完善，如何滿足人民日益增長的精神文化需求就成為了發(fā)展重心。此時(shí)，城市發(fā)展質(zhì)量的界定主要是為了反映城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等多方面綜合發(fā)展水平。

“十四五”時(shí)期，如何實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展，成為中國現(xiàn)階段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要方略。從階段性發(fā)展視角審視，城市高質(zhì)量發(fā)展可以看作是絕對(duì)與相對(duì)的統(tǒng)一。一方面，階段性發(fā)展目標(biāo)需匹配與之適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，否則就稱不上高質(zhì)量。另一方面，超越當(dāng)前發(fā)展階段的過高要求，不僅不會(huì)加速城市高質(zhì)量發(fā)展，反而會(huì)有所阻礙。故明晰城市高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，明確城市高質(zhì)量發(fā)展方向，可以有效引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型。圍繞這一話題，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院常務(wù)副院長翟濱指出，“十四五”時(shí)期的城市高質(zhì)量發(fā)展不能再以城市數(shù)量擴(kuò)張與城鎮(zhèn)化率的調(diào)整提升為重點(diǎn)，而要以高污染與高資源消耗是否改善、城市居民幸福感是否提升為新的評(píng)判基準(zhǔn)。趙崢、王炳文（2021）認(rèn)為城市高質(zhì)量發(fā)展需要更加強(qiáng)調(diào)以人為本，注重平衡多元主體利益需求，以綠色、集約、低碳為核心導(dǎo)向。劉秉鐮、汪旭（2021）等則指出，新時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展需打破以土地、資本為核心的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式，提升經(jīng)濟(jì)供給體系韌性，重塑并優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深入挖掘社會(huì)資本潛力，從而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展新格局。在國外城市發(fā)展領(lǐng)域研究中，并未專門提出“高質(zhì)量發(fā)展”概念，與之相近的是城市可持續(xù)發(fā)展相關(guān)論述。如城市可持續(xù)發(fā)展需要將文化與創(chuàng)新相結(jié)合；城市發(fā)展后期需要借助城市地下空間來減輕交通擁擠、優(yōu)化利用土地空間供應(yīng)等。由此不難發(fā)現(xiàn)，中國學(xué)者大多立足國內(nèi)實(shí)情，將生態(tài)保護(hù)、以人為本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同，作為城市高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵。

綜合以上分析，筆者認(rèn)為“十四五”時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵需在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種要素的基礎(chǔ)上，立足“以人為本”“可持續(xù)發(fā)展”“節(jié)能減排”等理念，打造與構(gòu)建更具活力的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、更公平的社會(huì)環(huán)境、更舒適的人居環(huán)境及更綠色的生態(tài)環(huán)境。

（二）高質(zhì)量發(fā)展典型特征

縱觀中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，城市發(fā)展特征是改革開放40余年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)積淀與集中體現(xiàn)。簡單來講，中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程速度與規(guī)模舉世矚目，這一成就集中體現(xiàn)在當(dāng)前城市發(fā)展的各類特征中。隨著中國經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展理念也對(duì)城市發(fā)展提出了更高的要求，促使城市發(fā)展特征側(cè)重點(diǎn)出現(xiàn)偏移。由此來看，分析城市高質(zhì)量發(fā)展特征，有必要對(duì)改革開放40余年中城市發(fā)展內(nèi)核展開系統(tǒng)梳理，以更好明晰“十四五”時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展趨向。具體而言，其特征主要分為以下三個(gè)方面：

第一，以資源系統(tǒng)化整合為目標(biāo)，充分利用與發(fā)掘資源價(jià)值。事實(shí)上，改革開放引致城市快速發(fā)展，使得各區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)不平衡現(xiàn)象突出，而這種不平衡現(xiàn)象又多為供需之間的失衡導(dǎo)致。以人力資源來說，隨著1978年十一屆三中全會(huì)的召開，國家逐漸將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這一時(shí)期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)與發(fā)展，使得農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)大量冗余。這些剩余勞動(dòng)力彌補(bǔ)了深圳、珠海、廈門等沿海城市大力發(fā)展工業(yè)體系建設(shè)的人力缺口，為其快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。直至今日，東部沿海地區(qū)仍為其余省份人口外流的主要目的地。盡管改革開放前期中國城市發(fā)展取得突出成就，但此舉也為后續(xù)幾十年內(nèi)中國城市發(fā)展兩極分化格局埋下隱患。故以此看，“十四五”時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展的重要特征之一應(yīng)當(dāng)是各區(qū)域間供需矛盾得到解決，即城市能夠“以資源系統(tǒng)化整合為目標(biāo)，充分利用與發(fā)掘資源價(jià)值”。一方面，高質(zhì)量發(fā)展理念之下，城市需把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革機(jī)遇，兼顧供給側(cè)與需求側(cè)，貫通城市與城市之間的消費(fèi)、流通以及生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)城市供需結(jié)構(gòu)更高水平的資源整合。另一方面，新消費(fèi)理念興起以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的變化，促使個(gè)性化消費(fèi)趨勢顯現(xiàn)。這一背景下，城市應(yīng)緊跟時(shí)代發(fā)展趨勢，以文化消費(fèi)為目標(biāo)，探索新時(shí)期符合消費(fèi)者需求的消費(fèi)環(huán)境，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，借助電商、自媒體等渠道實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放，以縮小區(qū)域資源要素差距，充分發(fā)揮出互聯(lián)網(wǎng)資源價(jià)值。

第二，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為方向，強(qiáng)化并釋放發(fā)展動(dòng)能。南方談話后，國家對(duì)外開放決心進(jìn)一步明確，推動(dòng)城市正式進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。從這一時(shí)期發(fā)展進(jìn)程來看，一方面中央與地方財(cái)稅關(guān)系基本明確。事權(quán)上，國家通過補(bǔ)充憲法相關(guān)章節(jié)，促使地方政府權(quán)力確立；財(cái)權(quán)上，實(shí)行中央與地方財(cái)政包干制度，增加地方財(cái)政收支積極性。這種分權(quán)治理的方式，不僅提高了地方財(cái)政自主性，也進(jìn)一步激發(fā)地方政府主動(dòng)擴(kuò)大自身財(cái)政利益，加劇城市間經(jīng)濟(jì)競爭。另一方面，以土地財(cái)政為重點(diǎn)的區(qū)域增長方式開始形成。1994年分稅制改革出臺(tái)后，地方財(cái)政比例相繼縮減，只能通過加快城市土地流轉(zhuǎn)來擴(kuò)大財(cái)政收入，地方政府將土地財(cái)政作為城市發(fā)展基石，大力推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)。然而，這種“以土地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，成為日后經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”、地方政府“債臺(tái)高筑”的根源之一?！笆奈濉睍r(shí)期，在國內(nèi)資源要素與投資方式難以為繼、全球價(jià)值鏈矛盾阻隔的雙重誘因下，我國適時(shí)推出了以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的政策理念。相關(guān)學(xué)者指出想要打破生態(tài)發(fā)展困境，必須依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來解決發(fā)展動(dòng)能不足等問題。相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新為基本出發(fā)點(diǎn)，加快城市土地資源、水資源等傳統(tǒng)資源要素，以及云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新型要素充分融合，提高要素使用效率，打造出推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的新環(huán)境。是以，實(shí)現(xiàn)“以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為方向，強(qiáng)化并釋放發(fā)展動(dòng)能”，是當(dāng)前城市高質(zhì)量發(fā)展的特征之一。

第三，以產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)為動(dòng)力，均衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡是“十四五”時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要阻礙因素。此前，“西部大開發(fā)”“中部崛起”“東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興”等戰(zhàn)略的推進(jìn)，先后為西部、中部、東北老工業(yè)區(qū)發(fā)展提供政策指引，使得全國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問題得到有效調(diào)整，西部地區(qū)和中部地區(qū)部分城市主要發(fā)展指標(biāo)增速顯著提升，部分城市指標(biāo)甚至高于東部地區(qū)及全國平均水平。但就智研產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年GDP百強(qiáng)城市排行榜單中，東部地區(qū)城市占比仍舊超過半數(shù)。這在一定程度上是因?yàn)闁|部地區(qū)城市發(fā)展后期傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由信息技術(shù)、金融服務(wù)業(yè)及高端制造業(yè)等逐漸替代，推動(dòng)城市發(fā)展走向高質(zhì)量階段。因而，在“十四五”時(shí)期，“以產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)為動(dòng)力，均衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異”理應(yīng)是中國城市高質(zhì)量發(fā)展的核心特征。中國有必要緊抓產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈升級(jí)主線，優(yōu)化既有行政區(qū)劃空間要素和配置機(jī)制，借助“雙循環(huán)”新發(fā)展格局培育完整的城市產(chǎn)業(yè)體系，在解決未來1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時(shí)，穩(wěn)步縮小區(qū)域間城鎮(zhèn)化水平差距，加速城市高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈相關(guān)傳統(tǒng)制度進(jìn)行革新，加速城市群、都市圈等跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)制度落實(shí)，加快建立健全區(qū)域融合發(fā)展政策體系，破除城市高質(zhì)量發(fā)展體制障礙。

三、“十四五”時(shí)期中國城市高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題

（一）城市公共服務(wù)“碎片化”嚴(yán)重

公共服務(wù)是政府提升城市治理能力的重要內(nèi)容，能夠充分反映出民眾對(duì)生活和工作的期望與需求。顯然，一座城市能否為其民眾提供各種服務(wù)來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要，成為衡量城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，同時(shí)也是城市未來核心競爭力的重要支撐。但在我國城市公共服務(wù)治理過程中“碎片化”問題凸顯，使得城市高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程面臨一定阻礙。一方面，城市公共服務(wù)職責(zé)“碎片化”，缺乏有效整合。長期以來，小農(nóng)意識(shí)或小農(nóng)觀念使得人們對(duì)于公共事務(wù)和公共利益存在片面化思維。放在城市公共服務(wù)上而言，就是各級(jí)政府及其下轄部門、官員缺乏協(xié)同合作精神，慣于“各自為政”，忽視公共服務(wù)特殊性導(dǎo)致的服務(wù)職責(zé)“碎片化”。同時(shí)，官員晉升體制壓力下帶來的“對(duì)上不對(duì)下”負(fù)責(zé)機(jī)制，也是城市公共服務(wù)碎片化的重要體現(xiàn)。在這一體制下，多數(shù)官員“不求有功，但求無過”的心態(tài)，使得在日常公共服務(wù)治理過程中對(duì)跨區(qū)、跨部門公共服務(wù)協(xié)作、公共危機(jī)治理重視不足，一定程度上阻礙了各公共服務(wù)部門職責(zé)的履行。另一方面，城市公共服務(wù)決策“碎片化”，職責(zé)劃分不明。一是缺乏具備整體決策性質(zhì)的公共服務(wù)綜合性立法。目前我國城市公共服務(wù)職責(zé)劃分主要是由多項(xiàng)單一法律構(gòu)成。在此框架下，各個(gè)公共服務(wù)部門僅會(huì)依據(jù)自身需求來制定公共服務(wù)政策與發(fā)展規(guī)劃，難以形成統(tǒng)一的、整體性的公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，以至于各項(xiàng)決策間存在隱藏的沖突性條款。二是現(xiàn)有公共服務(wù)法律法規(guī)中各部門職責(zé)模糊，分工不明。以食品安全監(jiān)管為例，該領(lǐng)域公共管理部門多達(dá)8個(gè)，包括質(zhì)監(jiān)部門、工商部門等。而因我國尚未建立具備整體決策性質(zhì)的公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，在進(jìn)行跨層級(jí)、跨部門協(xié)調(diào)時(shí)，往往會(huì)呈現(xiàn)出治理錯(cuò)位的現(xiàn)象。此外，公共服務(wù)財(cái)政預(yù)算不足，也是導(dǎo)致城市公共服務(wù)“碎片化”發(fā)展的重要因素之一。財(cái)政民主化與財(cái)政透明度較低，財(cái)政決策行為極容易因個(gè)別事項(xiàng)的輕重緩急而出現(xiàn)優(yōu)先級(jí)。可能存在地方政府以投資為導(dǎo)向，以提高本地GDP和稅收為目標(biāo)，進(jìn)行資金撥款，從而忽略公共服務(wù)資金投入的情況。新時(shí)期，城市公共服務(wù)在城市治理和促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展中占據(jù)重要作用，如果無法有效改善，勢必會(huì)影響城市高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

（二）城市發(fā)展模式難以擺脫資源依賴

長期以來，我國大多數(shù)城市的發(fā)展偏向于以資源為導(dǎo)向，較為粗放，且大量城市立足于轄內(nèi)資源，實(shí)行以資源開發(fā)加工為主的單一化發(fā)展模式。隨著我國經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，以此類單一化發(fā)展模式為主的資源導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長模式呈現(xiàn)出“斷崖式”下跌，結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾日益顯現(xiàn)，并已成為影響我國城市高質(zhì)量發(fā)展的重要阻礙。當(dāng)前階段，以資源為發(fā)展導(dǎo)向的城市（以下簡稱資源型城市）仍舊難以擺脫資源依賴，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向深陷煤炭、電力、石化等重化工業(yè)為主導(dǎo)的困局，難以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整與優(yōu)化。尤其是近年來，受金融危機(jī)及新冠疫情影響，金屬、能化等板塊國際大宗原材料商品價(jià)格下降，市場避險(xiǎn)情緒加劇，對(duì)資源型城市產(chǎn)業(yè)沖擊明顯。而諸如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)尚處于試點(diǎn)發(fā)展階段，雖然發(fā)展前景廣大，但目前發(fā)展動(dòng)力不足。深究其因，一方面，資源型城市在吸納人才就業(yè)方面處于劣勢。根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》數(shù)據(jù)，黑龍江有鶴崗、雞西、大慶、黑河等11個(gè)市（區(qū)）被列為資源型城市，這些城市多數(shù)“依資源而建，因資源而興”。在當(dāng)下資本密集型與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)逐步占據(jù)主導(dǎo)地位的背景下，資源密集型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)難以為繼。自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ南陆?，使得本土地區(qū)優(yōu)秀人才不斷流失，據(jù)梧桐果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年黑龍江省人才吸引指數(shù)為-6.19，排名墊底。這說明，當(dāng)前資源型城市人才存在明顯的外流現(xiàn)象，難以通過人才助推城市實(shí)現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)協(xié)同的高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，資源型城市在技術(shù)進(jìn)步方面的表現(xiàn)較差。資源依賴會(huì)抑制資源型城市進(jìn)行技術(shù)變革，主要體現(xiàn)在對(duì)技術(shù)變革相關(guān)要素的“擠出”。以研發(fā)為例，資源密集型產(chǎn)業(yè)多以初加工、低級(jí)制造為主，其對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的要求不高。因而，當(dāng)某一城市發(fā)展資源密集型產(chǎn)業(yè)時(shí)，其側(cè)重點(diǎn)自然會(huì)偏向于生產(chǎn)，從而降低對(duì)研發(fā)資金的投入。受制于此，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，無法為城市高質(zhì)量發(fā)展提供核心技術(shù)支撐，最終導(dǎo)致城市始終處于以資源為經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的困局之中。

（三）城市環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻

工業(yè)是推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長的堅(jiān)實(shí)力量，但隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市污染逐漸超出環(huán)境自凈能力，導(dǎo)致自然環(huán)境各種因素的性質(zhì)和功能發(fā)生變異，城市環(huán)境承載力不足且污染日漸嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境逐漸顯現(xiàn)。水污染方面，截至2020年底，中國城市污水年排放量已超過571.36億立方米。盡管城市污水排放首先會(huì)經(jīng)過污水處理廠處理，但其處理后僅達(dá)到污水處理一級(jí)A標(biāo)，水質(zhì)遠(yuǎn)低于可供居民日常生活的地表Ⅲ類水。隨著中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，城鎮(zhèn)污水排放量勢必會(huì)進(jìn)一步增長。此背景下，中國現(xiàn)有技術(shù)無法完全實(shí)現(xiàn)大量污水轉(zhuǎn)為城市用水，也就無法從根本上解決水資源污染處理問題。同時(shí)，伴隨污水排放而產(chǎn)生的污泥更是致使城市污染的罪魁禍?zhǔn)?。?jù)有關(guān)報(bào)道指出，當(dāng)前我國污水處理廠產(chǎn)生的污泥近80%未得到有效處理，致使其被隨意棄置在農(nóng)田、河流中，最終形成新的污染源。大氣污染方面，盡管自《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來，中國大氣污染治理已取得階段性成效，部分城市已從超重污染轉(zhuǎn)向較重污染或中度污染，但空氣質(zhì)量的改善效果仍有待提升。以細(xì)顆粒物（PM2.5）和臭氧（O3）為例，當(dāng)PM2.5排放得到有效控制后，O3濃度會(huì)隨之上升，呈現(xiàn)出“蹺蹺板效應(yīng)”。而截至目前，中國仍未研發(fā)出PM2.5和O3協(xié)同控制的方法。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因主要在于：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展并未實(shí)現(xiàn)完全綠色化轉(zhuǎn)型。據(jù)2020年中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，2020年全國涉水企業(yè)共7.3萬家，其全年共處理廢水約257.1億噸，仍有164.2億噸廢水尚未處理。從此數(shù)據(jù)分析，當(dāng)前工業(yè)污染是引發(fā)城市環(huán)境污染的一大誘因，有必要通過產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型從源頭上控制城市環(huán)境污染。二是人口不斷增長使得城市資源承載力不足，加劇城市環(huán)境污染。我國人口基數(shù)大，但資源總量平均不足的問題不斷加深。此情形下，隨著城市人口逐步提升，城市資源承載力逐步超過上限，環(huán)境自凈能力下降，一定程度上也加重了環(huán)境污染問題。

四、“十四五”時(shí)期中國城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系的構(gòu)建思路

政府主導(dǎo)背景下，我國需以資源系統(tǒng)化整合為目標(biāo)、以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為方向、以產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)為動(dòng)力，為“十四五”時(shí)期建設(shè)高質(zhì)量城市筑牢根基。然而受外部沖擊以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，公共服務(wù)“碎片化”嚴(yán)重、發(fā)展模式仍以資源為導(dǎo)向、環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻等現(xiàn)實(shí)問題接踵而至，為城市高質(zhì)量發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。本文著眼于中國城市高質(zhì)量發(fā)展基本概念、典型特征及主要問題，構(gòu)建“十四五”時(shí)期中國城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系（如圖1所示）。

（一）網(wǎng)絡(luò)式治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

城市治理是建設(shè)國家治理新格局的基本單元。治理能力與治理現(xiàn)代化程度直接關(guān)乎政府能否高效配置資源、激活城市功能、維護(hù)市場穩(wěn)定。人口數(shù)量是影響城市治理水平的關(guān)鍵因素。人口數(shù)量龐大無疑會(huì)催生并加劇城市資源承載負(fù)荷，致使城市出現(xiàn)各類系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增加管控難度。據(jù)國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2021年，我國常住人口數(shù)達(dá)到千萬級(jí)的大城市已有17個(gè)，合計(jì)人口約2.7億，約占全國人口總數(shù)19%。這為“十四五”時(shí)期城市高效治理與安全治理帶來巨大挑戰(zhàn)。特別是受新冠疫情影響，大量人員流動(dòng)可能引致新一輪疫情暴發(fā)。如何在后疫情時(shí)代維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)成為各級(jí)政府探尋城市高質(zhì)量發(fā)展過程中必須解決的難題。立足于此，本部分將科技要素充分融入現(xiàn)代治理手段與管理方式之中，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)式治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系，以期驅(qū)動(dòng)城市安全、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

網(wǎng)絡(luò)式治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系遵循“以人民為中心”的治理理念，重點(diǎn)從行政治理、公共界域治理、社區(qū)治理、智慧治理四方面入手。在行政治理方面，網(wǎng)絡(luò)式治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系需要漸次改進(jìn)政府傳統(tǒng)矩陣式、條塊化治理架構(gòu)，借助信息技術(shù)手段將城市治理主體進(jìn)行有機(jī)銜接，最終重構(gòu)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)官民共治。在公共界域治理方面，網(wǎng)絡(luò)式治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系要求優(yōu)化城市布局、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施與增加“留白”區(qū)域。其中，優(yōu)化城市布局主要從深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、引領(lǐng)城市結(jié)構(gòu)與資源稟賦相匹配、注重文化城建設(shè)三方面展開；完善城市基礎(chǔ)設(shè)施主要包括加快完善公用基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建“15分鐘服務(wù)圈”與提高公共空間信息化水平；增加“留白”區(qū)域則包括預(yù)留重大事件用地、提高城市生態(tài)環(huán)境供給水平等內(nèi)容。在社區(qū)治理方面，網(wǎng)絡(luò)式治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系致力于提高城市動(dòng)員協(xié)同能力，將治理視角下沉至社區(qū)群眾之中。首先，通過破解基層治理體制不順、優(yōu)化社區(qū)管理機(jī)制、推動(dòng)社區(qū)共建共治共享，建立起一套規(guī)范而實(shí)用的基層治理流程；其次，通過制定社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與建設(shè)社區(qū)發(fā)展基金組織，為社區(qū)設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)提供全生命周期式管理；最后，通過定期開展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、強(qiáng)化社區(qū)防控能力、推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急文化建設(shè)，快速形成基層聯(lián)防聯(lián)控、群防群治機(jī)制。在智慧治理方面，依托智慧系統(tǒng)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)支撐，網(wǎng)絡(luò)式治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系通過深入推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)理政、加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理能力，充分釋放數(shù)據(jù)資源多維價(jià)值，變傳統(tǒng)式審批為數(shù)字化“秒批”、變“網(wǎng)上辦”為“掌上辦”。

（二）互動(dòng)型“創(chuàng)新空間”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

創(chuàng)新在新時(shí)期國家發(fā)展進(jìn)程中占據(jù)核心地位。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國城市發(fā)展也普遍進(jìn)入新常態(tài)。此過程中，城市作為創(chuàng)新的“第一現(xiàn)場”，無疑是推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，是實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國與創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略選擇。以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來提升城市發(fā)展?jié)摿?、破解城市發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方向，從資源驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主。為此，自十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，各地政府均將城市創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的重要前驅(qū)。因此，“十四五”期間，“創(chuàng)新空間”可作為一城創(chuàng)新發(fā)展能力提升的重要增長極。當(dāng)前我國已基本形成多個(gè)“創(chuàng)新空間”，如北京中關(guān)村核心區(qū)與北下關(guān)地區(qū)、天津海河中游發(fā)展“雙走廊”。此類創(chuàng)新空間從創(chuàng)新主體、服務(wù)模式、創(chuàng)新場所等方面實(shí)現(xiàn)了工作、交流、生活等多種功能的集中，有效推進(jìn)了城市高質(zhì)量發(fā)展?；诩扔小皠?chuàng)新空間”建設(shè)優(yōu)勢，本部分以基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)、技術(shù)等要素為基本出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建互動(dòng)型“創(chuàng)新空間”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系，以期驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新要素在城市高質(zhì)量建設(shè)過程中高速流轉(zhuǎn)（如圖2所示）。

就構(gòu)成要素而言，互動(dòng)型“創(chuàng)新空間”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系主要由三方面構(gòu)成，分別是創(chuàng)新主體、基礎(chǔ)空間、組織模式。首先，創(chuàng)新主體分為驅(qū)動(dòng)者、培育者與保障者三類。其中，驅(qū)動(dòng)者是城市創(chuàng)新活動(dòng)的生產(chǎn)源，如研發(fā)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新型企業(yè)；培育者為城市創(chuàng)新活動(dòng)提供服務(wù)支撐，由知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)組成；保障者即政府，為城市創(chuàng)新活動(dòng)創(chuàng)設(shè)完善的物理環(huán)境與制度環(huán)境，促使城市創(chuàng)新主體能夠享有頂尖的硬件、軟件資源。其次，基礎(chǔ)空間即城市享有且能夠被予以利用的物理空間載體。創(chuàng)新主體開展創(chuàng)新活動(dòng)時(shí)，該城市會(huì)逐漸形成創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等不同物理空間載體。這些空間共同組成了一個(gè)城市的空間資產(chǎn)，能夠?yàn)槌鞘袆?chuàng)新活動(dòng)提供基本支撐。最后，組織模式是因創(chuàng)新主體漸次發(fā)展而逐漸形成的服務(wù)網(wǎng)格、組織規(guī)范，能夠很好地驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新主體服務(wù)于城市發(fā)展。

就運(yùn)行機(jī)制而言，第一，互動(dòng)型“創(chuàng)新空間”具有“選擇”與“集聚”優(yōu)勢，分別發(fā)揮“選擇效應(yīng)”與“集聚效應(yīng)”，能夠有效驅(qū)動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、空間、網(wǎng)絡(luò)實(shí)力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長。其中，“選擇效應(yīng)”旨在提升中心城區(qū)創(chuàng)新生產(chǎn)效率，表現(xiàn)為高創(chuàng)新企業(yè)出于企業(yè)升級(jí)的目的向中心城區(qū)轉(zhuǎn)移，或低創(chuàng)新企業(yè)受周邊高創(chuàng)新企業(yè)競爭壓力影響退出中心城區(qū)；“集聚效應(yīng)”即企業(yè)和人口通過集聚帶來的知識(shí)外溢和技術(shù)進(jìn)步促使開發(fā)區(qū)出現(xiàn)生產(chǎn)優(yōu)勢。第二，互動(dòng)型“創(chuàng)新空間”亦發(fā)揮“鄰里效應(yīng)”與“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”。前者受地理位置影響，可實(shí)現(xiàn)不同創(chuàng)新空間資產(chǎn)的有效整合；后者因社會(huì)空間聯(lián)系而產(chǎn)生，可推動(dòng)創(chuàng)新要素嵌入創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的整個(gè)鏈條之中，有利于研發(fā)機(jī)構(gòu)、政府等創(chuàng)新主體之間的技術(shù)與知識(shí)共享?？傮w而言，在“選擇效應(yīng)、集聚效應(yīng)、鄰里效應(yīng)與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”綜合影響下，互動(dòng)型“創(chuàng)新空間”不僅能夠在城市功能發(fā)揮、空間要素流通過程中實(shí)現(xiàn)有效驅(qū)動(dòng)，還可為城市創(chuàng)新空間與生態(tài)、生活耦合提供動(dòng)力。

（三）產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

產(chǎn)業(yè)綠色化水平是影響城市資源承載力、城市市場經(jīng)濟(jì)活力的重要變量因素?！笆奈濉币?guī)劃指出，綠色化轉(zhuǎn)型是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。但是，當(dāng)城市產(chǎn)業(yè)向更優(yōu)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)，如何避免“非綠色化”產(chǎn)業(yè)改造所導(dǎo)致的地域空間資源大量消耗、環(huán)境遭到破壞，甚至出現(xiàn)生態(tài)退化現(xiàn)象，逐漸成為城市高質(zhì)量發(fā)展階段面臨的突出問題。有鑒于此，在“十四五”時(shí)期，必須緊緊抓住產(chǎn)業(yè)升級(jí)主線，以產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系優(yōu)化城市空間要素流動(dòng)和配置，打通城市綠色發(fā)展循環(huán)通道，為補(bǔ)齊城市生態(tài)環(huán)境短板提供內(nèi)驅(qū)動(dòng)力（如圖3所示）。

從構(gòu)成要素來看，產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系包括四大要素，分別為人力資本、科技創(chuàng)新、資金市場、管理政策。人力資本層面，據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，截至2021年初，中國技能勞動(dòng)者超過2億人，我國已成為門類最全、規(guī)模最大的人才資源大國。中國工程院院士譚建榮表示，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，需要依托數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)人才與產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境?？梢?，有必要在既有人才基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)力，為精準(zhǔn)把握城市產(chǎn)業(yè)“綠色化”升級(jí)方向、提升城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量提供基礎(chǔ)支撐?？萍紕?chuàng)新層面，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)公共管理平臺(tái)，為城市科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展互聯(lián)互通、“產(chǎn)業(yè)+創(chuàng)新+價(jià)值”鏈前端綠色科技供給增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢與生態(tài)優(yōu)勢協(xié)同發(fā)展提供保障。在資金市場層面，通過建設(shè)綠色銀行、基金與投融資平臺(tái)，對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)投融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，能夠有效填補(bǔ)“金融市場”與“綠色發(fā)展”之間的鴻溝。管理政策層面，創(chuàng)新設(shè)置碳排放、能源消耗等方面評(píng)價(jià)指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過程管理，可為城市綠色化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。

從驅(qū)動(dòng)機(jī)制來看，一方面，該體系以科技人才、產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)公共管理平臺(tái)為基本支撐，驅(qū)動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)功能向綠色化轉(zhuǎn)型、拓展；另一方面，該體系通過充分發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)+生態(tài)”效應(yīng)，驅(qū)動(dòng)城市“產(chǎn)業(yè)+創(chuàng)新+價(jià)值”鏈上主體和諧共生。在這一體系驅(qū)動(dòng)下，城市將形成豐富多樣的綠色產(chǎn)業(yè)集群，呈“生產(chǎn)+生活+生態(tài)”型產(chǎn)業(yè)耦合格局。

五、“十四五”時(shí)期中國城市高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以統(tǒng)籌規(guī)劃為支撐，完善城市高質(zhì)量發(fā)展框架

1.健全城市可持續(xù)發(fā)展保障制度。掃除影響城市產(chǎn)業(yè)要素、生態(tài)資源要素流通的制度、體制障礙，是“十四五”時(shí)期中國建設(shè)高質(zhì)量城市的基本訴求。因此，有必要在建設(shè)現(xiàn)代化城市進(jìn)程中，以綠色發(fā)展為視角，健全城市可持續(xù)發(fā)展保障制度。就立法性制度而言，一方面，政府有必要以“立法—執(zhí)法—司法—守法”四大環(huán)節(jié)為基本框架，健全城市可持續(xù)發(fā)展保障制度體系，加大城市生態(tài)環(huán)境污染相關(guān)案件的處罰力度，以引導(dǎo)各參與主體依法守法。另一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展保障制度框架內(nèi)各組成要素有機(jī)銜接，通過基金、債券等資本要素，激活自然、生態(tài)資源在城市高質(zhì)量發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)潛力。就非立法性制度而言，政府可鼓勵(lì)企業(yè)利用城市文化館、圖書館等實(shí)體載體和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，深入挖掘貫通城市的綠色生態(tài)文化資源并鏈接城市生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)，為城市發(fā)展筑牢生態(tài)文化基礎(chǔ)。同時(shí)，政府可鼓勵(lì)企業(yè)將城市生態(tài)文明實(shí)踐基地建設(shè)置于首要地位，推動(dòng)城市創(chuàng)新主體以“生命共同體”意識(shí)為根本遵循開展創(chuàng)新活動(dòng)，強(qiáng)力提升城市綠色發(fā)展主體能力。

2.完善城市監(jiān)督配合機(jī)制。想要實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)質(zhì)量的提升，有必要持續(xù)完善城市監(jiān)督配合機(jī)制，及時(shí)對(duì)城市公共服務(wù)治理目標(biāo)、方式等進(jìn)行合理規(guī)劃，保證政府公共政策的科學(xué)性與務(wù)實(shí)性。具體而言，作為一種強(qiáng)制性規(guī)范，城市公共服務(wù)協(xié)同化治理法律框架的出臺(tái)能夠有效規(guī)范相關(guān)公共服務(wù)部門權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。因此，針對(duì)公共服務(wù)“碎片化”問題，城市管理者有必要制定一部詳細(xì)的城市執(zhí)法規(guī)范，有效落實(shí)城市監(jiān)督配合機(jī)制。但在制定過程中要減少政策制定的隨意性與人治化泛濫所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，考慮到多部門協(xié)作可能存在的職能沖突與條款沖突，需要嚴(yán)格規(guī)定政策標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行流程，為各公共服務(wù)部門劃好紅線，以便有效實(shí)行監(jiān)督。

3.優(yōu)化“創(chuàng)新空間”布局。就城市內(nèi)部“創(chuàng)新空間”發(fā)展實(shí)際而言，中心城區(qū)創(chuàng)新優(yōu)勢突出，可催生和孕育新一代創(chuàng)新集聚區(qū)。若想充分發(fā)揮中心城區(qū)創(chuàng)新引領(lǐng)效應(yīng)，需要以宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃為指導(dǎo)，從以下兩方面進(jìn)行優(yōu)化：第一，合理引導(dǎo)“創(chuàng)新空間”功能延伸，突破城市資源約束。首先，政府方應(yīng)積極響應(yīng)城市建設(shè)的“創(chuàng)新空間”發(fā)展訴求，從土地規(guī)劃方面著手對(duì)土地用途進(jìn)行變革，釋放土地空間資源，同時(shí)打破傳統(tǒng)城市功能區(qū)劃分原則，提高土地利用兼容性與效率，形成城市土地資源“混合利用開發(fā)”模式；其次，政府應(yīng)基于宏觀視角進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，縮減城市空間組成要素中低端產(chǎn)業(yè)比例，構(gòu)建兼具創(chuàng)新研發(fā)、交通、生產(chǎn)、行政等功能的高端城市空間形態(tài)；最后，政府需秉持以公共交通為導(dǎo)向的城市空間布局優(yōu)化理念，提高各街區(qū)交通站點(diǎn)布局臨近性與可達(dá)性，促使公共交通網(wǎng)絡(luò)向緊湊型轉(zhuǎn)變，減少城市居民出行成本。第二，因類施策推進(jìn)“創(chuàng)新空間”更新，完善城市公共區(qū)域布局。政府應(yīng)從多個(gè)層面探索“創(chuàng)新空間”更新的有效手段，激發(fā)公共區(qū)域社交與共享屬性。對(duì)于大型公共空間，應(yīng)基于已有建設(shè)基礎(chǔ)提高與周邊地區(qū)的關(guān)聯(lián)度，并通過“騰籠換鳥”模式創(chuàng)新吸引新型企業(yè)入駐，以此增強(qiáng)城市活力、提升公共空間品質(zhì)與價(jià)值；對(duì)于中小型公共空間，應(yīng)重視車庫咖啡、眾創(chuàng)空間等微型共享空間供給質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)公園、博物館等開放空間的微改造，以此營造城市精神共棲空間。

（二）以公共服務(wù)為根本，健全城市高質(zhì)量發(fā)展支持體系

1.拓寬公共服務(wù)建設(shè)金融支持渠道。當(dāng)前城市公共服務(wù)建設(shè)主要資金來源渠道有債券、轉(zhuǎn)移支付與上級(jí)財(cái)政資金。在“十四五”時(shí)期中國城市資源承載力提升、城市空間要素流通高效等訴求下，這些融資渠道略顯不足。因此，城市高質(zhì)量建設(shè)參與者有必要適度創(chuàng)新公共服務(wù)建設(shè)投融資機(jī)制，從以下三方面進(jìn)一步豐富現(xiàn)有融資渠道，探索更加多元的長效金融支撐：

第一，挖掘既有融資體系潛力，建立大金融格局。首先，政府層面需把握好政策工具的使用方法，以財(cái)政收支、國債等杠桿性工具撬動(dòng)城市資源配置效率高質(zhì)量提升；其次，政府應(yīng)將目光向符合城市戰(zhàn)略規(guī)劃的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目聚攏，通過各類市場化手段打造滿足市場訴求的融資主體；最后，政府應(yīng)積極整合現(xiàn)有金融資產(chǎn)，與涵蓋城市地上、地下空間開發(fā)的各類PPP項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)接，為城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)保駕護(hù)航。

第二，降低資本準(zhǔn)入門檻，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。在城市公共服務(wù)高質(zhì)量建設(shè)過程中，政府可適當(dāng)降低資本準(zhǔn)入門檻，推動(dòng)各類社會(huì)資本進(jìn)入融資租賃市場，發(fā)揮資本優(yōu)勢。例如，政府可在直接融資板塊為社會(huì)資本創(chuàng)設(shè)一定激勵(lì)政策，引導(dǎo)其積極創(chuàng)新融資產(chǎn)品，以新型金融工具帶動(dòng)城市公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，打造新型債券市場業(yè)務(wù)鏈，完善城市政府績效管理。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以打造中國城市公共服務(wù)高質(zhì)量建設(shè)經(jīng)濟(jì)新引擎為目標(biāo)，一方面依托大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)創(chuàng)新債券業(yè)務(wù)運(yùn)行平臺(tái)，另一方面與政府展開合作建立全面覆蓋政府績效管理整個(gè)流程的預(yù)算績效管理體系。

2.搭建與完善智慧政務(wù)服務(wù)空間綜合信息平臺(tái)。數(shù)字時(shí)代背景下，創(chuàng)新傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)綜合信息平臺(tái)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)管理、多域一體化集成、可視化決策分析等功能，從規(guī)劃、建設(shè)、管理等多維度為城市高質(zhì)量發(fā)展提供全面且高效的信息服務(wù)支撐，需從以下兩方面入手：其一，政府可搭建并完善集管理、運(yùn)營、服務(wù)等功能于一體的公共服務(wù)一體化聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過數(shù)據(jù)共享與民情、警情共享實(shí)現(xiàn)各公共服務(wù)部門信息互聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)城市“發(fā)現(xiàn)—受理—指揮—處置—監(jiān)督—評(píng)價(jià)”的協(xié)同化治理。其二，發(fā)展依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)的公共服務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)作系統(tǒng)，為各公共部門提供可視化輔助支撐決策平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供快速便捷的信息服務(wù)咨詢平臺(tái)，以更好地向“透明城市”過渡。

（三）以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為重點(diǎn)，強(qiáng)化城市高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)驅(qū)動(dòng)力

1.搭建城市高新技術(shù)人才一體化框架。對(duì)城市各類高新技術(shù)人才資源進(jìn)行整合，搭建城市高新技術(shù)人才一體化框架，實(shí)現(xiàn)人才要素在城市間的高效集聚與自然流動(dòng)，對(duì)于城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新具有重要意義。一方面，建立城市人才資源統(tǒng)一管理機(jī)制。就國家級(jí)人才管理部門而言，應(yīng)突出自身在人才管理過程中的全局引領(lǐng)作用，率先研究國家最先發(fā)布的人才相關(guān)政策，以聯(lián)席會(huì)議、任務(wù)文件等方式對(duì)地方級(jí)相關(guān)職能部門進(jìn)行管理；就地方級(jí)人才管理部門而言，應(yīng)主動(dòng)及時(shí)梳理本土高技術(shù)人才需求及專業(yè)人才優(yōu)勢，與國家級(jí)相關(guān)職能部門進(jìn)行良好溝通協(xié)調(diào)，形成合理人才分配格局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高技術(shù)人才以及相關(guān)專業(yè)人才在城市間的定向流動(dòng)；同時(shí)，地方級(jí)人才管理部門可根據(jù)所屬區(qū)域各城市的發(fā)展實(shí)際，優(yōu)先制定與完善城市人才發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)外部人才引進(jìn)、內(nèi)部人才落實(shí)等機(jī)制，為人才資源供給提供制度保障。另一方面，建立城市統(tǒng)一開放的人才信息平臺(tái)。人才信息在城市間的自由流動(dòng)能夠加速城市人才一體化進(jìn)程，因此，各城市政府需搭建一個(gè)具有統(tǒng)一人才標(biāo)準(zhǔn)、能夠精準(zhǔn)對(duì)接人才供需、突破人才流動(dòng)行政壁壘的人才大數(shù)據(jù)平臺(tái)。該平臺(tái)需將各城市人才市場的動(dòng)態(tài)信息、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人才引育措施、人才項(xiàng)目合作基金等內(nèi)容考慮在內(nèi)，為人才自由流動(dòng)提供一定數(shù)據(jù)支持。

2.引導(dǎo)高新技術(shù)與城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。強(qiáng)化“科技創(chuàng)新”這一驅(qū)動(dòng)力應(yīng)是城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略。各城市高質(zhì)量建設(shè)參與者必須著眼于當(dāng)下，以科技創(chuàng)新為核心導(dǎo)向，全方位推進(jìn)“十四五”時(shí)期中國城市高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第一，打造基于高技術(shù)的產(chǎn)業(yè)引擎。首先，城市政府應(yīng)基于自有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與優(yōu)勢，通過引進(jìn)處于科技發(fā)展前沿領(lǐng)域的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)調(diào)整本土產(chǎn)業(yè)運(yùn)行模式、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)及發(fā)展方向；其次，應(yīng)將城市發(fā)展科技驅(qū)動(dòng)重點(diǎn)聚焦于重大技術(shù)研發(fā)方面，優(yōu)先攻堅(jiān)關(guān)鍵核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)，建立專項(xiàng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以加快推進(jìn)城市高質(zhì)量建設(shè)；最后，應(yīng)積極建設(shè)國家級(jí)技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)園區(qū)，培育一批具有“高質(zhì)量”和“新特色”的高技術(shù)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群。第二，構(gòu)建“高新技術(shù)+產(chǎn)業(yè)”銜接機(jī)制。各企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮自身創(chuàng)新引領(lǐng)作用，借助科技手段與新興業(yè)態(tài)改造傳統(tǒng)城市產(chǎn)業(yè)，助力鋼鐵、電力能源等重點(diǎn)企業(yè)智能化、高端化；同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)環(huán)保、清潔生產(chǎn)等與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)入駐科技園區(qū)，以創(chuàng)新為基本出發(fā)點(diǎn)建設(shè)“技術(shù)+產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)科技與產(chǎn)業(yè)的有機(jī)銜接。

（四）以生態(tài)宜居為導(dǎo)向，優(yōu)化城市高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)環(huán)境

1.推進(jìn)“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)建設(shè)。黨的十九屆五中全會(huì)指出，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。在該政策指引之下，政府有必要在推進(jìn)“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)建設(shè)方面大膽探索，早日形成示范效應(yīng)，為環(huán)境污染嚴(yán)重的城市發(fā)展提供一定經(jīng)驗(yàn)借鑒。為推進(jìn)“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)建設(shè)，政府應(yīng)將選定示范城市自然生態(tài)作為基底，以綠色可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向塑造城市個(gè)性，精準(zhǔn)把握該城市發(fā)展方向與人民生活需求，實(shí)現(xiàn)出門見綠的目標(biāo),賦予城市各類人群綠色福利享受。詳細(xì)來說，一方面，政府應(yīng)在建設(shè)“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)時(shí)，兼顧居民工作與日常生活，保障居民無論是從工作單位出發(fā)還是從居住場所出發(fā)均能夠在1000米內(nèi)看到綠色作物，或者綠色節(jié)能設(shè)施，實(shí)現(xiàn)全民公平、均等化享受綠色福祉；另一方面，政府應(yīng)將綠色公園與文化休閑場所、城市中心商業(yè)區(qū)等環(huán)境建立有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)草地、花、樹等綠色植物與居民生活的融合，進(jìn)而形成和諧統(tǒng)一的整體。

2.評(píng)估與修復(fù)城市生態(tài)環(huán)境。在城市污染修復(fù)已迫在眉睫的境況下，城市環(huán)保部門可通過以下舉措對(duì)城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估與修復(fù)。首先，展開生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)調(diào)查。具言之，城市環(huán)境保護(hù)工作人員可通過人員訪談、現(xiàn)場踏勘等手段，對(duì)城市自然資源和生態(tài)空間開展場地調(diào)查，初步找出生態(tài)問題突出的區(qū)域。若缺乏細(xì)致的場地調(diào)查數(shù)據(jù)，可通過地球物理方法、概念模型、三元現(xiàn)場決策法、環(huán)境生物分子診斷法等方法，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)行采樣分析，進(jìn)而較準(zhǔn)確地獲得城市環(huán)境污染源頭、污染擴(kuò)散途徑、污染物分布的相關(guān)信息。而后，基于上述步驟形成的初步調(diào)查報(bào)告和詳細(xì)調(diào)查報(bào)告，城市環(huán)保部門應(yīng)分級(jí)分類梳理城市生態(tài)環(huán)境的污染源、周邊敏感點(diǎn)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)采樣樣品中存在超過項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)篩選值的指標(biāo)時(shí)，需要進(jìn)一步進(jìn)行暴露評(píng)估、毒性評(píng)估、危害識(shí)別等判定。最后，針對(duì)不同污染制定差異化修復(fù)方案，如通過改變重金屬的存在狀態(tài)實(shí)現(xiàn)重金屬污染修復(fù)；通過阻斷污染物在生態(tài)系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)移途徑來進(jìn)行有機(jī)污染修復(fù)；運(yùn)用植物修復(fù)技術(shù)對(duì)礦業(yè)廢棄地污染進(jìn)行修復(fù)。通過上述方法，可以在一定程度上破解城市發(fā)展進(jìn)程中土地、礦產(chǎn)等各類資源不可增長的矛盾，減緩城市污染病變速度，為城市生態(tài)宜居、高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。