促進預(yù)算管理與績效管理相互融合的研究

陳建霞 陽谷縣財政局

引言

加強預(yù)算管理與預(yù)算績效管理的深度融合是黨的十九大精神的重要體現(xiàn)。目前，我國財政收支矛盾比較突出，強調(diào)政府“過緊日子”是化解這一矛盾的重要舉措，因此，深化財稅體制改革，提升財政資源配置效率，是推動我們國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障。全面預(yù)算管理需要建立覆蓋財政資金全過程的系統(tǒng)的預(yù)算管理體系。長期以來，我國財政預(yù)算還存在許多問題，如有些地方財政部門的預(yù)算程序不規(guī)范、問責(zé)機制不完善、績效管理不全面、績效評價流于形式等問題，導(dǎo)致財政預(yù)算工作效率不高、民生項目資金嚴(yán)重缺失、行政管理資金浪費等現(xiàn)象存在，由于預(yù)算管理與績效管理的融合程度不夠，制約著我國預(yù)算管理的系統(tǒng)性和科學(xué)性發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是需要完善地方財政預(yù)算績效評價體系，加強對預(yù)算管理的優(yōu)化，這樣才能有效促進政府財政管理水平的提高和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一、預(yù)算管理與績效管理的概念

（一）預(yù)算管理的演進歷程

預(yù)算管理是財政管理的具體體現(xiàn)。新中國成立70年來，我國財政預(yù)算體制經(jīng)歷了不同發(fā)展時期的演變過程。計劃經(jīng)濟時代，地方財政的管理權(quán)限逐漸增大，收入和支出實行一定的放權(quán)，在以收定支的基礎(chǔ)上，形成“總額分成、逐年變化”的管理模式。改革開放之后，財政管理機制逐漸形成了“劃分收支，分級包干”體系。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，預(yù)算制度也不斷趨于科學(xué)化和規(guī)范化，并建立起會計核算標(biāo)準(zhǔn)體系。形成了針對財政總預(yù)算會計、行政單位會計與事業(yè)單位會計等的制度，將各種財政性資金、部門所屬單位資金全部納入一本預(yù)算編制中。2017年，為推進以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，財政部頒布了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，要求從2019年起，單位按照新的財務(wù)會計科目進行會計核算，從而保證會計信息質(zhì)量，提升預(yù)算管理水平。新制度的出臺，對于我國政府現(xiàn)代財政制度的建立具有重要的價值與意義。

（二）績效管理的概念形成

《預(yù)算績效管理規(guī)劃》進一步明確了財政預(yù)算績效管理的工作方向和措施?？冃Ч芾硎紫仁墙⒐芾淼哪繕?biāo)，在目標(biāo)導(dǎo)向下控制項目的支出成本，同時通過績效評價來衡量管理是否達到預(yù)期、是否符合需求，通過這一過程來確國家財政資金的使用效率。政府工作績效評價中，預(yù)算績效水平是重要的評價指標(biāo)之一，因此，預(yù)算管理強調(diào)的是受托責(zé)任履行的合理性、合法性和效率性。這就要求政府不僅要確保預(yù)算編制和執(zhí)行，更要關(guān)注預(yù)算資金投入產(chǎn)出比，要通過節(jié)約資金，提升質(zhì)量，來不斷優(yōu)化公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的供給水平，這樣才能促進政府行為向務(wù)實、高效的方向發(fā)展。

在經(jīng)濟全球化背景下，“新公共管理”被廣泛應(yīng)用，從管理角度強調(diào)以政府職能整體目標(biāo)為導(dǎo)向，通過績效評價，加強控制和激勵，提高政府公共管理和公共服務(wù)能力。在公共管理應(yīng)用中，政府預(yù)算工作不再是公共資源的“機械”分配，而是通過管理績效來促進資源的使用效率。在我國三級財政預(yù)算體制中，十分重視項目資金使用評價和部門支出績效評價。財政部所推進的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，同樣需要預(yù)算績效管理的相關(guān)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)支撐。因此，無論是從經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的角度，還是從法治層面的角度，都需要不斷推動預(yù)算績效管理的有效運行。

二、預(yù)算管理與績效管理融合的重要性

預(yù)算績效管理是新時代社會主義經(jīng)濟建設(shè)的基本保障，預(yù)算績效管理著重強調(diào)財政主體責(zé)任、優(yōu)化公共資源配置，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約公共支出成本。因此，預(yù)算績效管理能夠達到預(yù)算預(yù)期的資金產(chǎn)出和結(jié)果。績效管理強調(diào)預(yù)算為民服務(wù)的理念，績效管理與預(yù)算管理相融合，可以進一步強化預(yù)算支出的責(zé)任和效率。在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，政府扮演著既是主導(dǎo)者又是執(zhí)行者的角色，財政部門代表政府行使預(yù)算編制的權(quán)力。預(yù)算的前提是統(tǒng)籌全局、量力而行，合理分配公共資源，關(guān)注重點領(lǐng)域和重大項目，盡量少花錢、多辦事、辦實事、辦好事，使公共資源與地方經(jīng)濟發(fā)展得到更好的匹配，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。通過不斷提高財政預(yù)算績效管理水平和質(zhì)量，進一步彰顯政府服務(wù)于民、務(wù)實、高效的管理形象，同時促進財政預(yù)算科學(xué)化和精細化管理。預(yù)算管理和績效管理的深度融合，加快了地方經(jīng)濟發(fā)展進程，推動了和諧社會的構(gòu)建。財政預(yù)算取之于民、用之于民，使經(jīng)濟運行更加公平、合理和高效。

例如，在一個年度內(nèi)，要確保財政收入與支出在總量上的平衡、收支結(jié)構(gòu)合理以及分配比例協(xié)調(diào)，就要強化預(yù)算管理和績效評價的有效融合。財政管理的終極目標(biāo)是改善民生、增加人民的收入、節(jié)約行政及其他不合理開支?；谶@一目標(biāo)，預(yù)算的編制強化了收支平衡、量入為出的基本原則。在特殊情況下，如公共衛(wèi)生事件的發(fā)生可能會出現(xiàn)收支差額。政府就需要審時度勢，及時采取多種措施來增加收入，一是強調(diào)壓縮支出，包括一些大項目的緩建或規(guī)?？刂疲欢峭ㄟ^發(fā)行公債的方式，來實現(xiàn)預(yù)算收支平衡。在預(yù)算的執(zhí)行層面，比如稅收征管等方面，強化績效管理，以此來控制收入流失，這些措施和手段，不僅提高了財政資金的使用效益，而且進一步保證了財政收支平衡。預(yù)算績效管理就是要在科學(xué)編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過績效指標(biāo)，對各項收支嚴(yán)格把關(guān)，做到應(yīng)收盡收。

三、預(yù)算管理與績效管理融合的措施

（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、明確責(zé)任

1.根據(jù)我國《預(yù)算法》對預(yù)算管理權(quán)限的規(guī)定，“三級”體系上的人民代表大會負責(zé)審查批準(zhǔn)中央和地方預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況報告。各級人大常委會對本級預(yù)算具有管理監(jiān)督職能，特別是總預(yù)算或下級地方預(yù)算的執(zhí)行審查預(yù)算調(diào)整，各級職能部門要認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮主體責(zé)任內(nèi)的管理和監(jiān)督作用，特別是地方財政部門，要具有發(fā)展的眼光，結(jié)合國家政策和本地區(qū)實際情況，在預(yù)算中重點向民生支出領(lǐng)域傾斜，而且要將社會公益性較強的項目納入預(yù)算績效管理內(nèi)容，全面推行項目支出績效管理、單位整體支出績效管理和財政綜合績效管理。

財政管理體制的核心是預(yù)算管理體制建設(shè)。我國公共財政體系隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善而逐步確立，現(xiàn)在運行的財政體制與我國當(dāng)前的政治經(jīng)濟體制相適應(yīng)，建立了既集權(quán)又分權(quán)的結(jié)合型管理體制。因此，規(guī)范性、程序化是財政管理體制建設(shè)的重點。在此基礎(chǔ)上，強化高標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算績效管理工作流程和預(yù)算績效管理機制建設(shè)，實行績效目標(biāo)申報、審核、批復(fù)等工作流程的規(guī)范化運行。財政管理方針政策、全面性法律法規(guī)、重大的改革措施由中央統(tǒng)一制定并頒布實施。在統(tǒng)一的政策法規(guī)下，實行各級政府在財政管理方面的獨立職責(zé)權(quán)限、收支范圍和財政科學(xué)性、精細化預(yù)算。根據(jù)統(tǒng)分相結(jié)合原則，中央主導(dǎo)宏觀調(diào)控，進一步調(diào)動地方政府的積極性。而且還要強調(diào)規(guī)范性與靈活性相兼顧原則。規(guī)范性是維護財政管理體制的統(tǒng)一性的基礎(chǔ)，靈活性就是要充分考慮各地方在經(jīng)濟、地理、資源等方面的特殊情況，把規(guī)范統(tǒng)一的管理建立在因地制宜的基礎(chǔ)之上。

2.各級政府具有一定的預(yù)算管理權(quán)限，包括編制本級預(yù)算、決算草案、組織本級預(yù)算和下級預(yù)算執(zhí)行、決定本級預(yù)算預(yù)備費的動用、編制本級預(yù)算調(diào)整方案等，從而形成財權(quán)與事權(quán)相對稱。事權(quán)是一級政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任及相應(yīng)的管理權(quán)限；財權(quán)是一級政府為履行其職能而擁有的財力及可支配的管理權(quán)限。事權(quán)是財政管理體制劃分的重要前提，只有財權(quán)與事權(quán)相匹配，才能確保各級政府履行責(zé)任的財力需要。

政府間的財政收支權(quán)限，一般應(yīng)遵循收入向中央政府集中、支出以地方政府為主的劃分格局。這樣劃分財力，一方面有利于保證中央政府的權(quán)威性和宏觀調(diào)控的財力需要，另一方面根據(jù)事權(quán)劃分情況，大部分公共事務(wù)由地方政府履行，能夠切合實際、便捷、高效。針對政府間的收入劃分，按照我國現(xiàn)行分級財政體制，將稅收劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。政府間凡是與經(jīng)濟社會發(fā)展有重大關(guān)系的項目和中央所屬部門、事業(yè)、企業(yè)支出，均由中央安排，地方政府的財政支出主要用于區(qū)域性的項目及地方性部門、事業(yè)、企業(yè)支出。

（二）績效評價與預(yù)算管理有機結(jié)合，促進財政預(yù)算能力的提高

績效管理是預(yù)算管理成效的標(biāo)尺。預(yù)算績效管理強調(diào)以評價為核心，將評價作為管理的重要環(huán)節(jié)和手段，通過計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方法，控制預(yù)算管理中績效偏失的行為，糾偏預(yù)算目標(biāo)失衡的現(xiàn)象，引導(dǎo)和激勵預(yù)算主體積極努力去實現(xiàn)績效目標(biāo)。因此，必須規(guī)范財政預(yù)算的法定職責(zé)職能，建立起履行責(zé)任目標(biāo)制度體系，掌握實現(xiàn)目標(biāo)的科學(xué)手段和方法，合理構(gòu)建資金規(guī)模，加強資金使用和管理，強化績效監(jiān)控與糾偏。只有這樣，預(yù)算主體的職責(zé)功能才能得以充分發(fā)揮，預(yù)算管理能力才能得到有效提高。

提升預(yù)算主體履行法定職責(zé)的能力，需要強化責(zé)任意識，講究工作方式和方法，通盤考慮。預(yù)算的編制，可以借鑒上年度的預(yù)算項目和預(yù)算額度作為參考，充分調(diào)動邏輯思維，以預(yù)算主體法定職責(zé)為使命，結(jié)合地方黨委政府工作部署和社會公眾需求，建立本地區(qū)各領(lǐng)域預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。同時，要細化年度預(yù)算計劃和中期預(yù)算目標(biāo)，并且要從事后監(jiān)督改變?yōu)槿轿?、全過程、全覆蓋監(jiān)管，實現(xiàn)事前引導(dǎo)和事中激勵相統(tǒng)一，改變預(yù)算單位現(xiàn)有預(yù)期，激發(fā)起愿意負責(zé)任和積極辦好事辦成事的能動性。

同時，要強調(diào)應(yīng)用政策的能力。通過事中績效評價與預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控績效融合，將事中績效評價與政策評價、項目績效評價聯(lián)系起來，在開展事中績效評價時，充分掌握政策導(dǎo)向，對于申請補助的特殊人群或重點項目，具體操作要考慮補助對象、補助標(biāo)準(zhǔn)合理性，政策適用范圍及時效；項目實施的可行以及實施項目的組織管理和保障措施是否健全等綜合因素，通過對財政資金的安全性、規(guī)范性、有效性以及財政資金撥付與項目實施進度匹配性進行財務(wù)評價，這樣全方位的有效融合，促進預(yù)算績效管理的信息共享，從而形成財政預(yù)算管理的強大合力，進一步提高績效管理工作能力。

（三）績效手段與預(yù)算目標(biāo)有機融合，以促進預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)

預(yù)算績效管理要將目標(biāo)設(shè)定與整體責(zé)任有機銜接，從制度機制上推動預(yù)算主體主動謀劃。將績效目標(biāo)管理作為預(yù)算編制的前提條件，實現(xiàn)預(yù)算規(guī)模與預(yù)算資金績效目標(biāo)全覆蓋。合理設(shè)定績效目標(biāo)，以預(yù)算編制科學(xué)的資金使用計劃和目標(biāo)承諾為基礎(chǔ)，強化預(yù)算編制與績效目標(biāo)同步審核，再通過資金使用結(jié)束后的目標(biāo)實現(xiàn)狀態(tài)、計劃的執(zhí)行程度和預(yù)算控制的范圍來檢驗預(yù)算主體是否盡責(zé)。同時，將績效評價作為應(yīng)用工具，對出現(xiàn)的問題進行整改，并不斷優(yōu)化項目，通過改善預(yù)算管理流程，促使績效管理效能的發(fā)揮。檢驗預(yù)算績效的標(biāo)準(zhǔn)，就是要看劃撥的資金所產(chǎn)生的效益，這是預(yù)算績效管理的最終目的。

以目標(biāo)和手段之雙“預(yù)”來提升預(yù)算編制質(zhì)量，應(yīng)同時布置績效目標(biāo)管理工作，目前績效目標(biāo)內(nèi)容、績效指標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)的填報要求。結(jié)合部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、可行性論證材料以及財力可能等信息，重點在數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效上“細化”“量化”，科學(xué)、合理地編制預(yù)算績效目標(biāo)。預(yù)算與實施相輔相成，預(yù)算突出的是地方經(jīng)濟發(fā)展中各領(lǐng)域、各方面的資源配置取向及需求額度，以實現(xiàn)資源效能的最終目標(biāo)。實施是執(zhí)行預(yù)算方案的過程和手段，因此，必須強化執(zhí)行過程中的方式方法、具體實施步驟和技術(shù)應(yīng)用，需要對技術(shù)手段的先進性與適配性進行科學(xué)論證，對于重大項目的資源投入，要通過相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)機構(gòu)或資質(zhì)專家進行科學(xué)評估，在確保最佳成本的前提下，測算出項目的投資額度。由此形成科學(xué)、規(guī)范、程序化的預(yù)算績效管理形態(tài)。并建立預(yù)算計劃執(zhí)行與績效管理的量化標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)資源與項目的最佳匹配，進一步提高預(yù)算績效管理效率。

（四）推進建設(shè)預(yù)算管理與績效管理一體化信息系統(tǒng)

對標(biāo)財政部預(yù)算核心業(yè)務(wù)一體化規(guī)范要求。在信息系統(tǒng)建設(shè)上，將績效管理納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，構(gòu)建事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容的預(yù)算績效管理體系，分別與預(yù)算項目申報、項目執(zhí)行進度、預(yù)算安排等環(huán)節(jié)同步進行，實現(xiàn)預(yù)算與績效同平臺、一體化，為預(yù)算管理與績效管理深度融合提供信息化技術(shù)保障。

結(jié)語

財政預(yù)算管理是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強預(yù)算管理與預(yù)算績效管理是推進財政預(yù)算制度化、規(guī)范化、程序化、科學(xué)化發(fā)展的必由之路。因此，要建立完善相關(guān)制度體系，優(yōu)化資源配置，提高科學(xué)決策水平，強化項目預(yù)算事前評估，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，構(gòu)建預(yù)算管理與績效管理相融合的新格局，促進財政資金的有效利用，為構(gòu)建經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的資金保障。