全面深化預算績效管理改革之甌海探索

魏陽 溫州市甌海區(qū)財政局

引言

當前宏觀經(jīng)濟形勢錯綜復雜，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力和發(fā)展的不確定性增加。如何加強預算績效管理，成了各級政府面臨的重大課題。隨著《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》的出臺，各地積極貫徹全面實施預算績效管理要求，堅持圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，全力推進深化預算績效管理改革，不斷優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量。

一、甌海的基本框架和主要做法

2007年開始甌海開啟預算績效管理探索道路，歷經(jīng)十幾年的實踐探索，建立起了相對較為完備的預算績效管理體系，特別是近三年來根據(jù)全面實施預算績效管理的意見精神，在結(jié)合甌海實際前提下的探索實踐取得了一定成效，財政資金和政府資源的配置使用效益得到了顯著提升。

（一）不斷健全預算績效“制度網(wǎng)”

堅持在制度建設上下功夫，圍繞全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系建立“1+X”的全方位涵蓋體系，確保工作有規(guī)可依、有章可循。一是制定1個三年行動計劃，明確全面實施預算績效管理工作分三個階段組織實施，根據(jù)職責分工分別落實責任單位或牽頭單位，并確保責任到人；二是出臺配套X個制度文件，將預算編制、預算執(zhí)行、績效評價、結(jié)果應用等環(huán)節(jié)有機結(jié)合，扎緊制度籬笆。先后出臺了《甌海區(qū)財政支出績效評價結(jié)果應用暫行辦法》《甌海區(qū)集中財力辦大事財政政策體系方案》《甌海區(qū)財政支出績效評價指標體系框架》《預算項目支出績效評價管理辦法》《預算事前績效評估管理辦法》《預算事前績效評估管理辦法》《預算績效管理內(nèi)部操作規(guī)程》等相應配套文件，特別是建立財政內(nèi)控機制，進一步健全各科室之間組織協(xié)調(diào)機制，明確各科室的職責分工和工作程序，將績效工作落實到每一個人和每一筆錢。如明確建立科室審核制度，部門提報的事前評估報告、績效目標、績效監(jiān)控等相關(guān)績效信息，首先科室審核把關(guān)，壓實科室的管理主體責任。同時要求各科室結(jié)合其職能和管理資金特點建立特定領(lǐng)域預算績效管理制度。

（二）不斷優(yōu)化績效目標“申報網(wǎng)”

在績效目標方面，始終將其作為預算申報的前提條件，目前已實現(xiàn)績效目標管理100%全覆蓋。積極構(gòu)建“1+4”的目標管理模式強化管理，推動目標管理從“增量”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變。一是構(gòu)建1個績效指標庫，組織指導各部門單位對預算項目的績效指標進行梳理、規(guī)范，在80多家部門600多個預算項目的歷年績效評價基礎上，結(jié)合單位職能及預算項目性質(zhì)進行整合梳理，形成13大類共性指標體系、22類部門預算績效指標，為預算績效管理信息化打下了堅實基礎；二是優(yōu)化4個審核標準，從績效目標可行性、適當性、相關(guān)性、完整性四個維度進行審核，不斷優(yōu)化績效目標和預算安排，如在2022年預算安排階段根據(jù)4個標準嚴格審核項目共核減資金10.25億元，促成預算管理和績效管理高度融合。

（三）不斷強化動態(tài)跟蹤“監(jiān)控網(wǎng)”

為提高預算執(zhí)行效率和資金使用效益，依托績效管理平臺對所有納入預算編制系統(tǒng)的財政資金進行動態(tài)“穿透式”監(jiān)管，探索績效動態(tài)監(jiān)控與資金時效相結(jié)合，實施資金執(zhí)行和績效目標“雙監(jiān)控”，在年中及時糾正偏差，對執(zhí)行進度慢的項目督促單位加快執(zhí)行，對因特殊情況確實無法完成年初預定目標的項目停止撥款，對于績效目標完成質(zhì)量差的項目，適當壓減年度預算安排。如2021年根據(jù)年中監(jiān)控結(jié)果，將動態(tài)管理和預算調(diào)整相結(jié)合共核減當年預算指標1.12億元。

（四）不斷擴大資金績效“評價網(wǎng)”

近年來根據(jù)“以評促管”的工作思路，堅持“績效評價是手段，績效管理是目的”，從三方面工作促進預算管理效率和資金使用效益的雙提升。一是加強績效自評的復評工作。每年按預算項目數(shù)量不低于10%的比例開展績效復評工作，2019年-2021年分別選取了45個、54個、113個自評項目進行復評，不斷加強財政績效評價力度；二是加強項目重點績效評價工作，特別選取部分重點項目和民生項目，近三年來共選取25個重點項目進行評價，涉及評價資金2.9億元；三是開展重點新增項目的事前績效審核和單位支出整體績效評價。2020年首次開展探索單位支出整體績效評價。

（五）不斷提升評價結(jié)果“應用網(wǎng)”

根據(jù)《甌海區(qū)財政支出績效評價結(jié)果應用暫行辦法》精神，加強財評價結(jié)果在預算中的應用力度，將績效結(jié)果與部門預算資金安排相掛鉤，形成良性“正向循環(huán)”。其中90分以上“優(yōu)”的項目予以保障，80分以上“良”和60分以上“中”的項目適當壓減預算，60分以下“差”的項目削減或直接取消。如2021年根據(jù)績效評價結(jié)果共核減當年預算指標260多萬元，對扶持商協(xié)會發(fā)展獎勵辦法專項經(jīng)費、鄉(xiāng)村藝術(shù)團建設經(jīng)費等多個項目適當核減2022年預算額度。同時為提高預算單位的績效管理理念，2020年開始將預算績效管理工作納入?yún)^(qū)政府考績中。

二、探索道路上面臨的難題

（一）績效管理主體責任不到位

1.編制主體上。各預算部門仍未牢固建立“花錢必問效，無效必問責”的理念，績效目標編制優(yōu)良好壞尚不影響預算的安排，導致部分單位對績效工作重視程度仍有待加強。同時各單位對預算績效管理認識帶有一定的局限性，大多數(shù)人員本身缺乏預算績效管理的知識儲備，使得預算績效管理形式大于內(nèi)容；2.審核主體上。客觀上科室的專管員不具備某些行業(yè)專業(yè)的優(yōu)勢，績效目標審核的科學性和精準性仍有提高空間。特別是每一年編制部門預算的任務重、時間緊、要求高，專管員疲于完成預算數(shù)據(jù)核對及人大文本審核等日常工作，仍然存在績效目標形式性審核。各科室根據(jù)各自邏輯開展預算績效管理，造成“審目標的不知道預算，審預算的不知道目標”問題。與此同時，部分業(yè)務科室有參與績效管理是“幫同事忙”的想法，無法形成管理合力。

（二）績效評價基礎較為薄弱

績效目標設置是預算安排的前提和開展績效評價的基礎，因而績效目標設置顯得更加重要?，F(xiàn)實情況中績效目標細化度和量化度均不夠，編制粗略，設定不規(guī)范科學，績效指標普遍存在缺乏可評價性問題，稍有績效理念的單位出于單位利益考慮很少設置高標準績效目標或是刻意模糊績效目標以降低事后績效評價的難度，導致目標完成率特別高，績效自評顯得形式主義。同時由于指標體系不夠完善，共性或個性指標不能真實反映實質(zhì)內(nèi)容，特別是由于財政部門存在信息不對稱和不完全的情況下，績效目標的設置與審核無法客觀反映單位的實際信息。

（三）與預算編制配合度不高

受時間、法規(guī)政策等因素制約，績效管理工作與預算資金安排難以有效銜接。一方面，績效目標申報與預算編制同時進行，時間緊迫，設定的績效目標往往籠統(tǒng)粗放，細化量化不到位，直接影響了后續(xù)績效監(jiān)控、績效評價等管理工作；另一方面，績效評價結(jié)果與預算編制時間脫軌。預算編制時間有嚴格的時限要求，而評價結(jié)果又往往難以在預算編制前完成，使得績效評價結(jié)果與預算編制難以真正掛鉤，現(xiàn)實中預算安排又受到諸多現(xiàn)實因素影響，績效結(jié)果也難以對預算安排起到?jīng)Q定性的影響，“無效必問責”的威懾力還未形成。

（四）與外部協(xié)同合力不強

1.相關(guān)權(quán)力未形成有效聯(lián)動?？绮块T的約束權(quán)力格局尚未形成，全面實施預算績效管理的責任主要落在財政部門，財政部門的權(quán)限只限于預算資金的建議權(quán)和監(jiān)管權(quán)，財政部門本身并不具備問責和人事相關(guān)職權(quán)，且與預算單位為同級部門，若缺少人大和黨委組織、紀檢等部門的配合，僅僅依靠財政部門一方推動，約束力度將大打折扣，形成“小馬拉大車”的局面；2.主動性有待提高。大多數(shù)預算單位將預算績效管理看作是財政部門的責任，在實際工作中由財務負責對接，而作為績效管理主體的業(yè)務科室則疏于參與，使得績效管理的專業(yè)性大幅降低，績效與業(yè)務相分離，使得預算績效管理工作呈現(xiàn)形式化、隨意化趨勢。

（五）第三方機構(gòu)選擇窘境

1.第三方可選數(shù)量不多。近些年，與甌海合作的機構(gòu)不過十余家，質(zhì)量稍好的更屈指可數(shù)。這些機構(gòu)不僅服務市財政局，同時服務其他13個縣市區(qū)，加上績效評價抽評具有時限性，評價任務和時間上均處于重疊。而對未合作過的機構(gòu)由于其專業(yè)性無法知曉，不敢隨意委托。另外，省廳和其他市優(yōu)秀的第三方由于地域限制，來甌服務意愿并不高；2.政采云低價競爭激烈。依照政府采購相關(guān)規(guī)定，目前甌海只能通過二次競價在現(xiàn)有機構(gòu)庫選擇第三方來參與績效管理工作，雖然規(guī)避了指定委托的廉政風險，但第三方機構(gòu)低價競爭日益激烈，選聘方難以把控應聘方的能力水平。低價格，一方面是影響了委托業(yè)務的質(zhì)量和品質(zhì)，另一方面是影響優(yōu)秀機構(gòu)參與投標的積極性；3.評價人員專業(yè)水平有限。以溫州為例，作為二三線城市，本地高校、科研機構(gòu)沒有財政學學科或相關(guān)領(lǐng)域研究，咨詢機構(gòu)普遍水平不高，同時第三方評價機構(gòu)類型較為單一，以會計師事務所為主，評價從業(yè)人員財會業(yè)務熟練，但其他領(lǐng)域知識儲備不足，視野和高度不能滿足深化績效改革的需要。評價業(yè)務委托招標時，可對主評人資質(zhì)做要求，實際工作中第三方機構(gòu)中標后根據(jù)自身工作安排和發(fā)展需要委派評價人員，并不能做約束。

三、深化預算績效管理改革相關(guān)建議和有效路徑

（一）抓好頂層設計促績效理念強化

要進一步優(yōu)化頂層設計，從制度框架入手，逐步搭建起以全國預算績效管理指導意見為基礎，以預算評審和績效評價工作規(guī)程為配套，以中介機構(gòu)管理及考核辦法為補充的制度框架，同時加快促進預算績效管理立法工作，將預算績效管理納入規(guī)范化、法制化軌道。同時積極宣傳績效理念、凝聚節(jié)約共識，要自動自覺轉(zhuǎn)變“要我績效”成為“我要績效”，形成績效預算改革的氛圍，通過“以績效論英雄”，將“花錢先問效，無效必問責”的理念貫穿于績效管理的全過程。

（二）確立績效管理的決策地位很重要

預算績效管理不僅僅是評價工具，更是一種理念和方法，要把這種理念和方法嵌入到?jīng)Q策環(huán)節(jié)和管理機制。1.探索事前績效評估機制。切實發(fā)揮事前評估下好“先手棋”“避免后續(xù)低效無效”的作用，通過事前績效評估進一步加強決策的必要性、合理性、戰(zhàn)略性以提高政府出臺重大政策和項目的科學性和精準性，進一步高效地配置財政資源。2.借力形成“財政+”力量同頻共振。一是借助政府部門年終考績的“指揮棒”和人大審核機制進一步壓實部門單位主體責任，提高績效管理意識，加強績效話語權(quán)；二是加強“巡財聯(lián)動”機制，推動巡察辦在績效管理中的監(jiān)督震懾力量，跨部門形成工作合力和監(jiān)督力量，改變財政部門單打獨斗的局面。

（三）建立績效的作業(yè)標準是關(guān)鍵

由于受財政部門的非專業(yè)性（與部門相比）、專家學者的主觀性、部門單位（與財政業(yè)務科室）的本位性、第三方機構(gòu)水平參差不齊等因素的制約，不同的主體開展績效工作產(chǎn)生的結(jié)果差異較大，因此績效工作本身的內(nèi)控尤為重要，需要在績效工作的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立作業(yè)標準，以統(tǒng)一程序、口徑、思路、角度等等。一是建議構(gòu)建績效評價省級層面典型案例庫，形成評價指標體系和評價方法資源共享、評價成果快速應用的平臺和渠道；二是建議構(gòu)建項目事前評估全省支出標準庫（如政府投資項目、政府購買服務項目等），破解項目成本無法科學測算的問題；三是建議構(gòu)建部門整體評價指標體系省級庫（一個部門一套指標，履職指標和重點工作指標），破解各地特別是績效基礎較為薄弱地區(qū)自行設計導致標準不統(tǒng)一的問題。

（四）績效管理要閉環(huán)才有用

要以預算為主線，實行閉環(huán)管理，不斷加強與預算管理改革有效銜接，破解績效與預算“兩張皮”現(xiàn)象，相互依托，相互促進。將績效理念與方法深度融入預算的每一環(huán)節(jié)，將績效的格局和內(nèi)涵不斷擴大，把預算績效全過程劃分為事前績效評估、績效目標管理、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價四個階段，形成事前、事中、事后全過程預算績效管理閉環(huán)鏈條，全面提高預算績效管理水平。同時利用數(shù)字化改革為切口，依托“預算一體化”系統(tǒng)使預算績效管理工作乘上“信息化快車”嵌入預算管理，為全過程閉環(huán)管理提供信息化支撐。

（五）運用大數(shù)據(jù)分析突破瓶頸

立足科學全面提升績效管理智能化水平。1.建立績效目標數(shù)據(jù)庫。依托預算管理一體化平臺導入歷年目標數(shù)據(jù)，形成修正和完善部門績效目標設置的依據(jù)，并運用大數(shù)據(jù)分析部門歷年績效目標設置情況和完成情況，相對精準推薦績效目標，逐步提高目標設置的科學性與合理性，從源頭提升績效管理質(zhì)量。2.實現(xiàn)績效評價指標自動精準取數(shù)。依托預算管理一體化平臺相關(guān)接口，運用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)共享”新模式，實現(xiàn)績效評價指標自動精準取數(shù)，可以分兩個階段：一是財政局內(nèi)部數(shù)據(jù)（資產(chǎn)、執(zhí)行、預算編制、債務、政府投資）自動取數(shù)；二是外部其他各部門數(shù)據(jù)自動取數(shù)。3.打破績效一體化信息系統(tǒng)現(xiàn)有局限。依托信息化的流程設計來明確各方的職責與工作，把預算績效管理工作向標準化規(guī)范化方向推進，利用數(shù)字財政建設推動績效管理水平再上新臺階。

（六）結(jié)果運用要全面掛鉤

一是將“預算績效管理”納入政府績效考核，并逐步提高考核分值，鼓勵各地預算績效和行政績效互促進、雙提升；二是與部門預算包干總額掛鉤，細化應用規(guī)則，尤其明確與預算掛鉤的方式和比例；三是建議省級層面積極與紀委、巡察、審計、組織部等部門溝通協(xié)作，將績效結(jié)果納入多層面的獎懲、問責等運用之中，形成從上到下的績效結(jié)果運用機制，切實增強問責力度。

結(jié)語

根據(jù)黨中央、國務院決策部署，各地圍繞“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”改革目標，建立健全預算績效管理體系，促進績效與預算、監(jiān)督的深度融合，并不斷向縱深挺進。我們相信預算績效管理工作將更上新臺階。