行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題與改進(jìn)

孫學(xué)勝 龍口市財(cái)政局

引言

改革開放以來，我國的行政管理體制順應(yīng)時(shí)代發(fā)展進(jìn)行了歷史性的變革。行政事業(yè)單位實(shí)行國有資產(chǎn)管理、國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占用、使用的管理體制。新時(shí)期，隨著行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)量的不斷增長，公共財(cái)政支出的規(guī)模不斷擴(kuò)大，國家對各級行政事業(yè)單位的管理也提出了更高的要求，并出臺了一系列管理政策和措施。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對我國改革和完善國有資產(chǎn)管理提出了具體要求，重點(diǎn)是堅(jiān)持社會主義經(jīng)濟(jì)制度，正確處理好政府與市場的關(guān)系，以管資產(chǎn)為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在此背景下，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理被提上議事日程。強(qiáng)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，是保障政府實(shí)施公共服務(wù)的重要舉措，對于提高我國國有資產(chǎn)利用率，進(jìn)一步完善財(cái)政職能、調(diào)動全民積極參與公共財(cái)產(chǎn)管理有著促進(jìn)作用。促使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化和透明化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)理論概述

（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的概念與分類

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)主要包括有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等各類經(jīng)濟(jì)資源，這些經(jīng)濟(jì)資源擁有并使用，且在法律上得到了認(rèn)可，可以通過貨幣進(jìn)行換算。

一般來說，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)包括有固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)這幾類。固定資產(chǎn)包括房屋、車輛、各類設(shè)備等等，擁有使用權(quán)或者正在使用中，并能夠以貨幣來換算的資產(chǎn)。流動資產(chǎn)包括有現(xiàn)金資金、房租、工資和獎(jiǎng)金、專項(xiàng)資金、突發(fā)事項(xiàng)調(diào)動資金，等等。無形資產(chǎn)包括專利、科技成果、技能、權(quán)利、名譽(yù)，等等。除此之外，還有一類資產(chǎn)是投資資產(chǎn)，即可以用來投資并能夠產(chǎn)生收益的資產(chǎn)。

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)具有兩種特殊性，第一是公共服務(wù)性，這些國有資產(chǎn)主要是為單位、社會、其他組織等提供公共服務(wù)，確保社會各個(gè)部門能夠良好運(yùn)行，履行職責(zé)；第二是非營利性，這些國有資產(chǎn)都是國家直接財(cái)政撥款所產(chǎn)生的，一般不用來投資生產(chǎn)，而主要是為社會提供無償?shù)姆?wù)，保證社會正常運(yùn)作，并不追求獲取經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。

（二）我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的發(fā)展現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度突飛猛進(jìn)，行政事業(yè)單位的工作職能和工作范圍不斷延伸，國有資產(chǎn)的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。為了更好地提高資金配置效率，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的成效，國家出臺了一系列的規(guī)章制度來引導(dǎo)國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化發(fā)展，包括《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》等，來為行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理提供可行措施手段和制度保障。經(jīng)過不斷完善，目前我國已經(jīng)初步構(gòu)建起國有資產(chǎn)管理的體系框架，針對不同的領(lǐng)域和行業(yè)中的行政事業(yè)單位，針對不同類型的國有資產(chǎn)，從預(yù)算、登記、采購、維護(hù)、投資、處置等各個(gè)方面制定了管理和處理的相應(yīng)事務(wù)，制定更加完善的管理制度規(guī)范。

二、目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）對國有資產(chǎn)管理的認(rèn)識不足

制約國有資產(chǎn)管理的重要因素之一，就是單位領(lǐng)導(dǎo)對國有資產(chǎn)管理的重要性認(rèn)識不足，對于國有資產(chǎn)管理的作為擔(dān)當(dāng)不夠，重資金輕資產(chǎn)、重購置輕管理。部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人主義思想嚴(yán)重，在處置國有資產(chǎn)時(shí)盲目決策、甚至隨意處置單位國有資產(chǎn)，喪失了國有資產(chǎn)的利用價(jià)值。

按規(guī)定，我國行政事業(yè)單位，對于所管理的國有資產(chǎn)只有占用和使用的權(quán)利，并不能隨意處置。但在實(shí)際工作中，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為管轄的國有資產(chǎn)歸本單位所有，為了獲取小集體利益，擅自處置國有資產(chǎn)。再加上監(jiān)督機(jī)制的缺失，導(dǎo)致有章不循，違規(guī)操作。一些行政事業(yè)單位并沒有建立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。基于財(cái)務(wù)人員的雙重職責(zé)，他們本身缺乏監(jiān)督制約的獨(dú)立性，不可能對自己進(jìn)行有效監(jiān)督。有些單位沒有配備國有資產(chǎn)管理責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)片面認(rèn)為資產(chǎn)管理是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)。財(cái)務(wù)部門專業(yè)水平有限或工作責(zé)任心不強(qiáng)，有的是先處置，后記賬，有的不記賬，造成國有資產(chǎn)流失。

（二）部分國有資產(chǎn)家底不清

按規(guī)范管理要求，行政事業(yè)單位應(yīng)該對上一年度政府劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)清理核銷、調(diào)整賬務(wù)。同時(shí)，對縣（市）級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會已經(jīng)批復(fù)同意報(bào)廢、調(diào)撥、變賣和轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)，在資產(chǎn)管理系統(tǒng)中進(jìn)行處置。但是，一些財(cái)務(wù)人員不按程序辦事，未對已經(jīng)報(bào)廢和損毀的固定資產(chǎn)未能及時(shí)清理或申請報(bào)廢，對一些新增的固定資產(chǎn)也沒有及時(shí)入賬，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理混亂，出現(xiàn)賬物不符、賬賬不符和賬卡不符的現(xiàn)象。

黨的十六大以后，為盤活國有資產(chǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)的有效利用，國家積極推進(jìn)國有資產(chǎn)和國有資本投資運(yùn)營，一些符合條件的行政事業(yè)單位紛紛進(jìn)入投資領(lǐng)域，多年來的實(shí)踐證明，行政事業(yè)單位利用非經(jīng)營性資產(chǎn)對外投資收到了良好效果，在一定程度上保證了國有資產(chǎn)的穩(wěn)定和增值，促進(jìn)了行政事業(yè)單位的發(fā)展。但是，在對外投資經(jīng)營過程中，有些行政事業(yè)單位卻沒有對投資進(jìn)行有效管理，使資產(chǎn)使用效率低下。在投資決策中缺乏科學(xué)的考察論證，對占用的資產(chǎn)不記成本，不考慮計(jì)提折舊和資金時(shí)間價(jià)值的因素，而被投資企業(yè)懷著不同的心理，少分配利潤或不分配利潤，甚至出現(xiàn)“賬面虧損”，使行政事業(yè)單位的投資喪失了資金時(shí)間價(jià)值和資金效率價(jià)值，使國有資產(chǎn)增值保值大打折扣。

（三）資源配置、使用和管理機(jī)制不健全

資產(chǎn)配置是行政事業(yè)單位開展工作的基本保證。長期以來，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)存在多頭管理和交叉管理現(xiàn)象，資產(chǎn)采購沒有進(jìn)行細(xì)化預(yù)算，不考慮購進(jìn)資產(chǎn)的使用效率和人員調(diào)整變動的實(shí)際情況，特別是辦公實(shí)施設(shè)備之類的資產(chǎn)，由于部門之間缺乏資產(chǎn)合理溝通機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致一些能夠使用的資產(chǎn)長期處于閑置，資產(chǎn)短缺的部門無法通過調(diào)劑手段得到所需資產(chǎn)，這樣很容易出現(xiàn)資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費(fèi)與資產(chǎn)“短缺”的現(xiàn)象，降低了資產(chǎn)的配置效率，實(shí)際上造成國有資產(chǎn)的隱形流失。

資產(chǎn)使用上的無序性比較普遍。為了彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)的不足，有些行政機(jī)關(guān)將現(xiàn)有的閑置公用房屋對外出租，但一些無序和盲目操作導(dǎo)致結(jié)果與初衷大相徑庭。比如，某縣（市）級局機(jī)關(guān)單位，將較多閑置的辦公用房出租給個(gè)人做店鋪經(jīng)營，協(xié)議規(guī)定由出租方負(fù)責(zé)裝修，年租金30萬元，5年租期已滿，卻只收到部分租金，而且倒貼裝修資金一百多萬，這種得不償失的運(yùn)作在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中并不是個(gè)案。一些無序操作的隨意性，還表現(xiàn)在對國有資產(chǎn)未經(jīng)批準(zhǔn)，越權(quán)處置，有的在資產(chǎn)處置過程中不經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)評估，擅自做主資產(chǎn)價(jià)值，有的不經(jīng)過拍賣程序，進(jìn)行內(nèi)幕交易，有的坐收坐支，私設(shè)小金庫，刻意逃避監(jiān)管等，這些無序操作方式，不但造成國有資產(chǎn)流失，而且容易成為領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗的溫床。

（四）忽視預(yù)算管理，資產(chǎn)過程管理效率偏低

目前行政事業(yè)單位對資產(chǎn)預(yù)算這一塊的意識薄弱，未建立起一套科學(xué)的預(yù)算管理體系。一般都不會對當(dāng)年單位資產(chǎn)以及資產(chǎn)使用情況進(jìn)行全面分析，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資產(chǎn)預(yù)算。資產(chǎn)預(yù)算一般就是簡單粗暴地對往年數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整，就生成了下一年度的新數(shù)據(jù)。這就導(dǎo)致國有資產(chǎn)存在模糊不清，資金配置效率低下的問題。

國有資產(chǎn)的過程管理也效率偏低，在購置和使用上也出現(xiàn)一些普遍性的問題。比如審批制度不嚴(yán)謹(jǐn)，上報(bào)的報(bào)表存在虛報(bào)瞞報(bào)的現(xiàn)象，審批欠缺復(fù)核與監(jiān)督，造成利用國有資產(chǎn)謀取私利的風(fēng)險(xiǎn)增大。國有資產(chǎn)沒有形成集中管理辦法，一些單位將資產(chǎn)交給各地區(qū)、各下屬單位進(jìn)行管理，導(dǎo)致國有資產(chǎn)分散，資產(chǎn)效能不高，且在需要調(diào)撥時(shí)受到阻礙。資產(chǎn)處置也隨意性較大，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)增大。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策

（一）提高對國有資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識

為確保國有資產(chǎn)安全、增值和增效，各級行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要提高認(rèn)識，更新觀念，堅(jiān)持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的原則。當(dāng)前，全國上下提倡構(gòu)建節(jié)約型社會，行政事業(yè)單位更應(yīng)該走在時(shí)代的前列，同時(shí)要自覺接受廣大干部群眾的有效監(jiān)督，只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視，國有資產(chǎn)管理才能產(chǎn)生最大的效益。

成立專門的國有資產(chǎn)管理核查小組，建立規(guī)范的國有資產(chǎn)管理制度，明確責(zé)任。在管理上不斷創(chuàng)新，充分應(yīng)用信息技術(shù)，建立國有資產(chǎn)管理動態(tài)數(shù)據(jù)庫。以資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立數(shù)據(jù)查詢和綜合分析子系統(tǒng)，使管理者能夠方便快捷地查詢和分析資產(chǎn)占有、使用及增減變動情況，為決策部門提供預(yù)算管理、績效評價(jià)和資產(chǎn)優(yōu)化配置等數(shù)據(jù)信息。建立資產(chǎn)管理預(yù)警信息系統(tǒng)和國庫網(wǎng)絡(luò)支付信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化與網(wǎng)絡(luò)化；強(qiáng)化資產(chǎn)申報(bào)、審批、查閱等業(yè)務(wù)的規(guī)范運(yùn)作。

建立國有資產(chǎn)管理與責(zé)任落實(shí)相結(jié)合的管理機(jī)制，最大限度地發(fā)揮國有資產(chǎn)的功能和作用。建立資產(chǎn)管理問責(zé)制度，與各部門簽訂資產(chǎn)管理責(zé)任承諾書做到在資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各個(gè)環(huán)節(jié)都有人管理、有人負(fù)責(zé)、有人監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失。

（二）多措并舉，盤活閑置資產(chǎn)

全面摸清家底是盤活限制資產(chǎn)的基礎(chǔ)。在行政事業(yè)單位要建立完善的產(chǎn)權(quán)登記體系制度，摸清存量房產(chǎn)，包括辦公用房、網(wǎng)點(diǎn)、公務(wù)用車、車庫、已經(jīng)建成但未充分利用的體育、文化場館等資產(chǎn)情況。認(rèn)真做好清查、核實(shí)和登記上報(bào)工作，確保清查數(shù)據(jù)的完整性和真實(shí)性。對清查過程中的疑難點(diǎn)和歷史遺留問題要及時(shí)報(bào)備。加大審計(jì)力度，政府相關(guān)部門要加強(qiáng)督查，對于資產(chǎn)清查過程中隱匿、瞞報(bào)和轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的違紀(jì)違規(guī)行為，一經(jīng)查實(shí)要進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)和處理。對于清理出的閑置資產(chǎn)要盡快有效地利用起來，使其發(fā)揮最大的效益。

比如，清理出的閑置辦公用房要盡可能的集中，這樣便于合理利用。清理出的辦公用房要盡快騰出，不能只是形式上的騰出，實(shí)質(zhì)上還在占用；或者以其他形式繼續(xù)占用超標(biāo)準(zhǔn)辦公用房和辦公設(shè)施。閑置辦公用房的有效利用，要充分考慮房屋的結(jié)構(gòu)和用房需求單位的性質(zhì)特點(diǎn)，結(jié)合原用房單位的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度等因素，確保閑置房屋使用效率最大化。對于適合經(jīng)營的閑置房產(chǎn)，在對外出租時(shí)，要進(jìn)行科學(xué)評估，嚴(yán)格審批程序，實(shí)行公開招租，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”制度，加強(qiáng)租金管理，確保國有資產(chǎn)增值升值。

（三）加強(qiáng)管理體制建設(shè)，提高資源配置效率

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。行政事業(yè)單位首先要建立清晰的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行實(shí)物、賬務(wù)和監(jiān)督三權(quán)分立。實(shí)物資產(chǎn)管理部門，必須嚴(yán)格按照審批程序、配置條件和處置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)動、報(bào)廢或采購，人為損壞的設(shè)施設(shè)備要進(jìn)行問責(zé)或賠償，屬于正常報(bào)廢的資產(chǎn)要通過專業(yè)人員進(jìn)行鑒定，按流程進(jìn)行報(bào)廢處理。如一件辦公家具損毀報(bào)廢，要留存實(shí)證圖片，及時(shí)申報(bào)，財(cái)務(wù)部門要按規(guī)定流程取得相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字審批后進(jìn)行財(cái)務(wù)處理，監(jiān)督部門要及時(shí)跟進(jìn)，對報(bào)廢物品檢查核實(shí)，予以確認(rèn)。

資產(chǎn)配置與有效利用要建立完善細(xì)化的管理制度，強(qiáng)化資源配置標(biāo)準(zhǔn)、資源配置條件、配置審批流程等重要環(huán)節(jié)。資產(chǎn)使用的前提，要列明資產(chǎn)用途和具體經(jīng)辦人，使用過程中，發(fā)生人員變動、資產(chǎn)調(diào)動都要及時(shí)辦理相關(guān)移交手續(xù)，同時(shí)，要加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)，以增強(qiáng)工作人員的責(zé)任感和主人公意識，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，保持國有資產(chǎn)的完整和安全，避免浪費(fèi)和流失，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)效益最大化。

（四）加強(qiáng)預(yù)算管理，提高資產(chǎn)過程管理效率

國有資產(chǎn)管理主要包括清產(chǎn)核資、建立臺賬、產(chǎn)權(quán)登記、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、信息建設(shè)等內(nèi)容。確定資產(chǎn)多少，并做好準(zhǔn)確詳細(xì)的記錄，才能夠做好后續(xù)的預(yù)算、配置和監(jiān)管。因此要加強(qiáng)短期清產(chǎn)和長期清產(chǎn)工作，明確產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)的管理責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行編制國有資產(chǎn)預(yù)算報(bào)表，促進(jìn)預(yù)算的科學(xué)合理性。在資產(chǎn)處置方面，要細(xì)化處置的條件和內(nèi)容，進(jìn)一步嚴(yán)格處置的程序，提交申請接受審核，下達(dá)回復(fù)后再進(jìn)行相應(yīng)的處理，由第三方評估機(jī)構(gòu)對資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估，再審核后處置。構(gòu)建國有資產(chǎn)交易平臺，采用市場化的運(yùn)作方式，使資產(chǎn)交易過程公開透明，在資產(chǎn)重組過程中，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)對資產(chǎn)進(jìn)行細(xì)分和整理，將零散的資產(chǎn)整合放入市場，加強(qiáng)資產(chǎn)配置、使用和監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的建設(shè)，提高資產(chǎn)配置效率，確保國有資產(chǎn)效益最大化。

結(jié)語

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制逐步深化，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的改革也逐步受到關(guān)注。傳統(tǒng)的管理模式下，相當(dāng)一部分資產(chǎn)使用效率不高，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在市場體制中的穩(wěn)健發(fā)展受到不利影響。行政事業(yè)單位針對國有資產(chǎn)，必須強(qiáng)化精細(xì)化管理意識，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，完善管理體系，合理配置管理機(jī)構(gòu)和人員編制，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍建設(shè)；廣泛深入宣傳國有資產(chǎn)管理的重要意義，為國有資產(chǎn)管理營造良好的外部環(huán)境，提高責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不斷創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理方式和方法，保障國有資產(chǎn)安全、穩(wěn)定、增值、增效。