高校內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)探究
—以×大學(xué)為例

鄭新紅 王旭東 北京化工大學(xué)

引言

“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，歸根到底靠人才、靠教育。高等院校是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)。高校需要不斷完善內(nèi)部控制，為教育事業(yè)健康快速發(fā)展保駕護(hù)航。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和高等教育體制改革的不斷深入，高校辦學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型日趨多樣化，對(duì)內(nèi)部控制的要求越來越高，高校內(nèi)部控制面臨新的挑戰(zhàn)。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)面臨的新局面

《2020年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2020年底，全國(guó)普通高校2738所、各類高等教育在校生4183萬人，教育經(jīng)費(fèi)總投入13999億元，校舍建筑面積92034.13萬平方米，生均教學(xué)科研儀器設(shè)備值達(dá)16，522.36元。學(xué)生數(shù)量多、資金需求量大、資產(chǎn)不斷增加，內(nèi)部管理更加復(fù)雜化，問題不斷涌現(xiàn)，預(yù)算和財(cái)務(wù)控制不到位及預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范情況時(shí)有發(fā)生，教學(xué)科研、財(cái)務(wù)管理、基建工程、資產(chǎn)管理等關(guān)鍵領(lǐng)域、部門和崗位的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加、權(quán)力尋租問題日漸突出。面對(duì)新的局面，高校管理層的管理理念和模式需要更新，既要在嚴(yán)守法律法規(guī)底線的基礎(chǔ)上遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，培養(yǎng)出各領(lǐng)域人才，也要重視內(nèi)部控制建設(shè)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)的同時(shí)提升管理水平。

2016年，教育部頒發(fā)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，國(guó)家《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等制度陸續(xù)出臺(tái)，內(nèi)部控制正式引導(dǎo)落地，要求更加嚴(yán)格、發(fā)揮作用更加重要。

二、高校內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部管理意識(shí)薄弱，缺乏整體統(tǒng)籌考量

有些高校存在內(nèi)部控制制度建立不全面、執(zhí)行不嚴(yán)格、重大決策審批流程不完善、內(nèi)部控制實(shí)施不到位等情況。在對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方面，僅僅滿足于保護(hù)資金安全和應(yīng)對(duì)監(jiān)管部門，缺乏對(duì)學(xué)校資源綜合衡量。尚未將預(yù)算作為卓有成效的控制工具和計(jì)劃過程的重要組成部分，而只簡(jiǎn)單地將之用來向上爭(zhēng)取資金和分配資金。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，制度體系建設(shè)不完善

有些高校未單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制專職部門，內(nèi)部控制牽頭部門多由業(yè)務(wù)部門擔(dān)任，其自身也是內(nèi)部控制建設(shè)部門，內(nèi)部控制過程中由于涉及本身業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)較多，很難置身于外從全局進(jìn)行內(nèi)部控制謀劃。同時(shí)，內(nèi)部控制制度建設(shè)多從內(nèi)部管理角度出發(fā)，組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位及人員、業(yè)務(wù)流程、信息環(huán)境的制度設(shè)計(jì)，未立足于學(xué)校經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控，影響經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全面、健康和可持續(xù)發(fā)展。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管控不徹底，目標(biāo)設(shè)計(jì)欠缺針對(duì)性

內(nèi)部控制主要體現(xiàn)在校級(jí)，未延伸到二級(jí)單位，尤其是對(duì)下屬學(xué)院等未形成完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。內(nèi)部控制指南多由聘請(qǐng)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來制定，外請(qǐng)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所往往對(duì)高校內(nèi)部運(yùn)行情況并不清楚，制定的指南常常不符合高校實(shí)際。在建設(shè)過程中未做到全面考慮目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)制定缺少針對(duì)性，目標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏連續(xù)性，主要注重經(jīng)費(fèi)使用流程、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審批流程等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制、績(jī)效評(píng)價(jià)、運(yùn)行成本等方面重視不夠，未實(shí)現(xiàn)雙輪驅(qū)動(dòng)。

（四）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)不完善，結(jié)果運(yùn)用有待強(qiáng)化

有些高校未對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)完整性、執(zhí)行效率和效果進(jìn)行考核或未實(shí)現(xiàn)考核常態(tài)化，未形成一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果運(yùn)用不充分，與單位績(jī)效、干部選拔任用脫節(jié)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)不完善，審計(jì)監(jiān)督重形式輕實(shí)效，對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行效果造成嚴(yán)重的影響。

三、×大學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)做法及成效

×大學(xué)高度重視內(nèi)部控制工作，長(zhǎng)期以來一直在高校內(nèi)部控制建設(shè)方面進(jìn)行探索，從2014年開始，組織財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、基建處、資產(chǎn)處、規(guī)劃辦、校辦、人事處、新校區(qū)建設(shè)指揮部等各部門聯(lián)合開展內(nèi)部控制建設(shè)，形成《×大學(xué)內(nèi)部控制制度匯編》和《×大學(xué)內(nèi)部控制手冊(cè)》等建設(shè)成果；2017年，聘請(qǐng)第三方根據(jù)教育部?jī)?nèi)部控制指南要求對(duì)學(xué)校的內(nèi)部控制情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際、反復(fù)論證，形成了《×大學(xué)管理建議報(bào)告》《×大學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)成果評(píng)價(jià)報(bào)告》，學(xué)校內(nèi)部控制逐見成效。目前，內(nèi)部控制流程和制度日趨完善、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位基本實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、《政府會(huì)計(jì)制度》改革銜接穩(wěn)步推進(jìn)、內(nèi)部信息化快速建設(shè)，內(nèi)部控制情況總體運(yùn)行良好。

（一）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，為內(nèi)部控制提供有力保障

成立內(nèi)部控制工作小組、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，每年上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告和開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)。審計(jì)處對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，主要針對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域或關(guān)鍵部門，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作每年進(jìn)行一次；當(dāng)外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化時(shí)，及時(shí)對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)基本搭建完成，學(xué)?；拘纬伞胺质滦袡?quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗、專項(xiàng)審計(jì)”權(quán)力制衡機(jī)制，機(jī)構(gòu)運(yùn)行順暢，為內(nèi)部控制提供有力組織保障。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，確保內(nèi)部控制有法可依

制定《×大學(xué)實(shí)施〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的建設(shè)方案》《×大學(xué)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)辦法》《×大學(xué)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》，使得內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)依法開展。制定《×大學(xué)規(guī)章制度制定辦法》，成立制度建設(shè)辦公室，對(duì)制度立項(xiàng)、起草、審核、發(fā)布、備案等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。學(xué)校在預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等業(yè)務(wù)管理方面制定了一系列制度，制度更新及時(shí)，并形成流程圖、便于實(shí)操，逐步形成完整的制度體系，促進(jìn)單位內(nèi)部規(guī)范化管理。

（三）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，確保內(nèi)部控制理念深入人心

加強(qiáng)組織宣傳培訓(xùn)，提高內(nèi)部控制意識(shí)，根據(jù)不同管理級(jí)別、不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理人員內(nèi)部控制工作側(cè)重點(diǎn)，采取參加行業(yè)論壇、組織業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)、參觀優(yōu)秀管理項(xiàng)目等方式，為各部門負(fù)責(zé)人及工作人員組織有針對(duì)性、多形式的宣講和培訓(xùn)。一方面，提高責(zé)任意識(shí)，提高關(guān)鍵崗位人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；另一方面，加強(qiáng)能力培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)管理人員內(nèi)部控制相關(guān)的各類知識(shí)培訓(xùn)和鼓勵(lì)自主學(xué)習(xí)，從而提升其業(yè)務(wù)能力和內(nèi)部控制工作水平。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督整改，確保內(nèi)部控制有效實(shí)施

成立審計(jì)整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部控制整改成果運(yùn)用，將內(nèi)部控制建設(shè)情況作為單位績(jī)效考核的重要參考；將整改情況作為被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員述責(zé)述廉的重要內(nèi)容，并作為領(lǐng)導(dǎo)班子成員考核、任免的重要參考。對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問題，深入分析原因，實(shí)行“問題清單”“整改清單”“銷號(hào)清單”對(duì)接機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大重要問題進(jìn)行后續(xù)跟蹤審計(jì)，有效避免屢審屢犯。

（五）加強(qiáng)信息建設(shè)，確保內(nèi)部控制信息協(xié)同共享

制定《×大學(xué)信息化建設(shè)管理辦法》，明確規(guī)定信息化辦公室為信息化建設(shè)的歸口管理部門，與各業(yè)務(wù)部門共同實(shí)施信息系統(tǒng)建設(shè)、實(shí)施和維護(hù)，教學(xué)、人事、財(cái)務(wù)、國(guó)資、采購(gòu)均納入學(xué)校統(tǒng)一平臺(tái)管理，基本實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)過程中各節(jié)點(diǎn)分級(jí)審批和監(jiān)督，定期開展數(shù)據(jù)的質(zhì)量提升與管理維護(hù)，部分系統(tǒng)開通企業(yè)微信端，逐步實(shí)現(xiàn)移動(dòng)內(nèi)部控制信息化，關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)信息化建設(shè)水平進(jìn)一步提高。

四、內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)意見建議

2021年4月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于開展2020年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》，文件明確了內(nèi)部控制工作在提升行政事業(yè)單位治理效能、服務(wù)改革發(fā)展大局等方面的重要意義，并在內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)的基礎(chǔ)上增加了審核和檢查工作。在花錢問效、厲行節(jié)約、《政府會(huì)計(jì)制度》改革的新形勢(shì)下，高校構(gòu)建有效的內(nèi)部控制體系尤為重要。

（一）強(qiáng)化意識(shí)，建設(shè)良好內(nèi)部控制環(huán)境

一是增強(qiáng)自身內(nèi)部控制意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性和必要性。注重頂層設(shè)計(jì)，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門的內(nèi)部控制部門，全面負(fù)責(zé)內(nèi)部控制方面的建設(shè)。財(cái)務(wù)部門不完全參與內(nèi)部控制建設(shè)，主要負(fù)責(zé)高校財(cái)務(wù)的專業(yè)業(yè)務(wù)工作。二是積極創(chuàng)新高校文化建設(shè)，充分發(fā)揮文化的引領(lǐng)作用，充分借助企業(yè)微信、公眾號(hào)等新媒體，采取線下線上等多種渠道擴(kuò)大宣傳力度，向高校業(yè)務(wù)人員宣傳內(nèi)部控制建設(shè)的重要性和價(jià)值意義。在充分發(fā)揮帶頭人的示范和表率作用的基礎(chǔ)上，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)與文化建設(shè)的有效融合，從而實(shí)現(xiàn)全校師生積極參與的良好氛圍。

（二）完善策略，建立健全內(nèi)部控制制度

一是融合高校管理實(shí)踐，立足高校特色特點(diǎn)，兼顧自身的管理情況和管理人員的能力水平等，充分落實(shí)內(nèi)部控制手段和方法的可行性。確保所采用的策略和方法具有較強(qiáng)的可操作性，使其在內(nèi)部控制過程中發(fā)揮制度約束作用，為實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制建設(shè)提供有力的保障。二是建立健全相關(guān)的制度體系。深度梳理現(xiàn)有制度，分析控制活動(dòng)的流程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題并加以解決，提高規(guī)范性，逐步形成科學(xué)性高、針對(duì)性強(qiáng)的制度體系。

（三）加強(qiáng)制衡，建立健全議事決策機(jī)制

一是充分尊重教育教學(xué)和人才培養(yǎng)規(guī)律，理順業(yè)務(wù)流程，排查風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行流程再造，將制衡機(jī)制通過現(xiàn)代科技手段嵌入到各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)之中。二是完善各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。確保崗位獨(dú)立，科學(xué)授權(quán)、定崗定責(zé)，實(shí)現(xiàn)不同崗位之間互相監(jiān)督、互相制約，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹坪鈾C(jī)制。三是完善崗位培訓(xùn)制度，逐步實(shí)踐階段性和過程化，不僅開展崗前培訓(xùn)，還要進(jìn)行后續(xù)教育、定期評(píng)價(jià)和不定期輪崗機(jī)制。防止關(guān)鍵崗位工作人員工作熱情減退，杜絕人員管理的疲勞效應(yīng)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化內(nèi)部控制運(yùn)行考核

一是按時(shí)上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告。按照財(cái)政部、教育部要求，各業(yè)務(wù)部門協(xié)同，每年及時(shí)上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，將內(nèi)部控制建設(shè)的基本情況、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)情況、信息系統(tǒng)內(nèi)部控制層面建設(shè)情況等方面進(jìn)行全面梳理，尤其發(fā)現(xiàn)與內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)的問題，要重點(diǎn)關(guān)注整改情況，舉一反三。注重報(bào)告編寫質(zhì)量，充分運(yùn)用報(bào)告內(nèi)容，強(qiáng)化報(bào)告在內(nèi)部管理中的作用。二是優(yōu)化內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前高校內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，需要建立一套行之有效的評(píng)價(jià)評(píng)估體系，對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)部門、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)崗位及高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行全面、綜合、及時(shí)的評(píng)價(jià)評(píng)估。例如，落實(shí)國(guó)家政策方針不到位造成發(fā)展偏向，規(guī)劃計(jì)劃編制不科學(xué)造成資源配置失衡，內(nèi)部機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置不合理、權(quán)責(zé)制衡體制不完善造成治理能力下降，財(cái)務(wù)管理和信息系統(tǒng)運(yùn)行不健全造成內(nèi)部管理缺陷等問題，需要認(rèn)真分析原因、尋根溯源，提出有針對(duì)性的措施，形成準(zhǔn)確可靠的評(píng)價(jià)結(jié)論，為進(jìn)一步完善內(nèi)部控制建設(shè)提供指導(dǎo)性意見，確保高校健康快速發(fā)展。三是嚴(yán)格開展內(nèi)部控制建設(shè)考核。將內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況納入部門工作績(jī)效考核內(nèi)容，作為部門資源配置，相關(guān)責(zé)任人業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、獎(jiǎng)懲及選拔任用的重要參考，制定一套科學(xué)完善的考核指標(biāo)體系，促進(jìn)內(nèi)部控制高質(zhì)高效建設(shè)。

（五）防范風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)信息系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)

一是信息系統(tǒng)要制定統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，從業(yè)務(wù)關(guān)鍵點(diǎn)出發(fā)，由主管部門配合，信息管理部門統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，以點(diǎn)連線成面，形成協(xié)調(diào)一致的數(shù)據(jù)庫(kù)。二是將關(guān)鍵控制點(diǎn)內(nèi)置于信息系統(tǒng)之中，不斷完善業(yè)務(wù)流程。實(shí)現(xiàn)用數(shù)據(jù)記錄業(yè)務(wù)，并將數(shù)據(jù)整合至同一數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享。三是結(jié)合每年度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)施開展信息系統(tǒng)審計(jì)。對(duì)信息系統(tǒng)的設(shè)置和開發(fā)、維護(hù)和管理、安全運(yùn)行進(jìn)行全面審計(jì)，避免風(fēng)險(xiǎn)，保證信息系統(tǒng)科學(xué)規(guī)范運(yùn)行。

結(jié)語

目前，為了充分發(fā)揮人才的戰(zhàn)略性作用以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)快速發(fā)展，國(guó)家對(duì)于高等學(xué)校的關(guān)注度不斷加強(qiáng)，在人才培養(yǎng)方面的資金投入力度還在不斷加大，出現(xiàn)了高校資金來源多元化和支出用途多向度的情況，資金不僅可以來源于國(guó)家，來源于廣大社會(huì)的捐贈(zèng)，也可以是高校的銀行貸款；同樣資金的用途不僅在于教育和科研、學(xué)校建設(shè)，還可以進(jìn)行有效投資，高校經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。如今，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)案件越來越多，高校內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)已經(jīng)迫在眉睫，勢(shì)在必行。亟須按照中央、教育部部署和要求，以全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治校為導(dǎo)向嚴(yán)抓內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)，查找風(fēng)險(xiǎn)漏洞環(huán)節(jié)，阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，切實(shí)防范學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、提高治理能力，實(shí)現(xiàn)“資源優(yōu)配、資金安全、干部廉潔、群眾滿意”的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制。