審計(jì)助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的路徑探討

■徐悅 陳希暉

一、“雙碳”目標(biāo)及其主要任務(wù)

隨著各國二氧化碳排放，溫室氣體猛增，全球氣候變化問題日益凸顯，在這一背景下，世界各國以全球協(xié)約的方式減排溫室氣體，中國由此提出碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，具體而言，到2030 年，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效，重點(diǎn)耗能行業(yè)能源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降，到2060 年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平，碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

圍繞“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國“雙碳”“1+N”政策體系逐步完善，其中“1”即為《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“《意見》”），覆蓋碳達(dá)峰、碳中和兩個階段，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)制定了“時間表”“路線圖”，《意見》明確部署推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系、加快推進(jìn)低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)、提升城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳發(fā)展質(zhì)量、加強(qiáng)綠色低碳重大科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用、持續(xù)鞏固提升碳匯能力、加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系、健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系和完善投資、金融、財(cái)稅、價格等政策體系10 個方面31 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)；“N”為碳達(dá)峰實(shí)施方案和保障政策，包含各地區(qū)按照方案要求因地制宜地制定各地區(qū)碳達(dá)峰行動方案。

“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃要求領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注碳達(dá)峰、碳中和等重大任務(wù)落實(shí)情況，生態(tài)文明建設(shè)政策落實(shí)情況，審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注碳排放碳達(dá)峰行動推進(jìn)情況。相應(yīng)的，地方審計(jì)機(jī)關(guān)“十四五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃也做出了同樣的要求，開展“雙碳”審計(jì)成為審計(jì)機(jī)關(guān)新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)。

二、開展“雙碳”審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)

“雙碳”工作是一項(xiàng)多維、立體、系統(tǒng)的工程，推進(jìn)“雙碳”審計(jì)全覆蓋，是新時期對審計(jì)提出的新任務(wù)，也是落實(shí)審計(jì)法提出的構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系的必然要求。通過將“雙碳”審計(jì)事項(xiàng)融入到政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、工程建設(shè)審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)等各類審計(jì)項(xiàng)目，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，促進(jìn)政策貫徹落實(shí)和不斷完善，促進(jìn)各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)順利完成，促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。具體而言，在審計(jì)項(xiàng)目中應(yīng)關(guān)注以下內(nèi)容：

1.“雙碳”政策措施落實(shí)情況。

“雙碳”工作“1+N”政策體系從國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌，多領(lǐng)域、多層級、多行業(yè)分類施策又環(huán)環(huán)相扣，審計(jì)應(yīng)圍繞政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型、能源綠色低碳發(fā)展、促進(jìn)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，沿著“政策-項(xiàng)目-資金”主線開展政策跟蹤審計(jì)，全方位、全鏈條、全環(huán)節(jié)監(jiān)督政策措施落實(shí)情況。一是以問題為導(dǎo)向，反映政策執(zhí)行不到位和執(zhí)行效益不高等情況，分析政策執(zhí)行不到位和政策落實(shí)效果未達(dá)到預(yù)期的深層次原因，揭示體制機(jī)制制度性問題，推動政策不斷完善。二是廣泛收集“雙碳”審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的可操作、可復(fù)制、可推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，通過以點(diǎn)帶面，促進(jìn)政策更好地落實(shí)。

2.“雙碳”工程項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行管理和效益情況。

根據(jù)《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》部署，要開展能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、節(jié)能降碳增效、加快綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行動，新能源基地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及改造工程等方面投資力度不斷加大。審計(jì)應(yīng)對各項(xiàng)重點(diǎn)工程開展全過程跟蹤審計(jì)，強(qiáng)化對項(xiàng)目立項(xiàng)、管理、資金撥付、使用及工程決算等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，做到關(guān)口前移、全程監(jiān)控，在全過程跟蹤審計(jì)過程中找準(zhǔn)工程建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)范工程建設(shè)行為，提高工程建設(shè)管理水平，促進(jìn)工程項(xiàng)目按時保質(zhì)保量完成，發(fā)揮預(yù)期效益。

3.“雙碳”資金使用和效益情況。

按照《意見》要求，完善投資政策、激發(fā)市場主體綠色低碳投資活力，國有企業(yè)要加大綠色低碳投資，積極開展低碳零碳負(fù)碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用；構(gòu)建與“雙碳”相適應(yīng)的投融資體系，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)為綠色低碳項(xiàng)目提供長期限、低成本資金，鼓勵開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)按照市場化法治化原則為實(shí)現(xiàn)“雙碳”提供長期穩(wěn)定融資支持；完善財(cái)稅價格政策，加大對綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)等的支持力度，各類資本投入規(guī)模將逐步加大。為保障資金安全，提升資金管理水平，提高資金使用效益，審計(jì)應(yīng)通過財(cái)政審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)，審查各級財(cái)政資金和社會資金投入、分配、管理、使用和效益情況。

4.領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)“雙碳”責(zé)任制情況。

“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中要求，以加快推進(jìn)綠色低碳發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高資源利用效率、助力美麗中國建設(shè)為目標(biāo)，全面深化領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。新時期，推進(jìn)綠色低碳發(fā)展是資源環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)任務(wù)，在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時，應(yīng)關(guān)注各地各部門貫徹落實(shí)中央和地方“雙碳”工作決策部署情況、目標(biāo)任務(wù)完成情況、相關(guān)資金管理使用和項(xiàng)目建設(shè)情況等，治已病、防未病，促使領(lǐng)導(dǎo)干部完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，樹牢綠色發(fā)展理念和正確政績觀，促進(jìn)落實(shí)“雙碳”任務(wù)。

三、審計(jì)助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的路徑探索

結(jié)合“雙碳”審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，可以從做實(shí)做深研究型審計(jì)、加強(qiáng)聯(lián)動和跟蹤審計(jì)力度、構(gòu)建立體監(jiān)督體系、運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)督協(xié)同六個方面提升“雙碳”審計(jì)效能，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.做實(shí)做深研究型審計(jì)，將研究貫穿“雙碳”審計(jì)全過程、各環(huán)節(jié)。

開展研究型審計(jì)，把研究貫穿“雙碳”審計(jì)實(shí)施全過程、各環(huán)節(jié)是提高審計(jì)質(zhì)量的重要途徑。立項(xiàng)階段，以政治戰(zhàn)略為切入點(diǎn)，深入學(xué)習(xí)研究中央和地方關(guān)于“雙碳”工作戰(zhàn)略部署，全面掌握各地實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過程中的發(fā)展導(dǎo)向、發(fā)展水平、發(fā)展進(jìn)展和發(fā)展管理，領(lǐng)會各項(xiàng)任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)“時間表”和“線路圖”，建立“雙碳”審計(jì)政策庫、項(xiàng)目庫、資金庫、審計(jì)對象庫，按照重要性原則，編制審計(jì)中長期規(guī)劃和年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。實(shí)施階段，圍繞“雙碳”工作各項(xiàng)目標(biāo)，開展審計(jì)調(diào)查，確定各類審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)事項(xiàng)和重點(diǎn)，學(xué)習(xí)掌握《中國雙碳大數(shù)據(jù)白皮書》等建立的定性、定量分析評價體系，研究審計(jì)方法，編制研究型審計(jì)實(shí)施方案。審計(jì)過程中，盯緊關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)過程控制，增強(qiáng)審計(jì)穿透力，有效提升審計(jì)工作質(zhì)量。報告階段，將審計(jì)查出問題作為課題研究，深入分析問題產(chǎn)生的深層次原因，進(jìn)而提出解決路徑，為促進(jìn)“雙碳”工作不斷完善發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，更好地服務(wù)黨委、政府宏觀決策。

2.加強(qiáng)聯(lián)動和跟蹤，開展全覆蓋“雙碳”審計(jì)。

“雙碳”審計(jì)以多層級、多部門單位為審計(jì)客體，“雙碳”政策執(zhí)行和資金撥付、使用“鏈條”長、體量大，任務(wù)實(shí)施時間跨度長，要實(shí)現(xiàn)“雙碳”審計(jì)全覆蓋，需要對各級各類審計(jì)對象開展全面跟蹤審計(jì)。一是要采取上下聯(lián)動方式開展一條鞭審計(jì)項(xiàng)目，上級審計(jì)機(jī)關(guān)整合各層級審計(jì)資源，配備與審計(jì)工作任務(wù)相適應(yīng)的審計(jì)力量。上級機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定方案，圍繞審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)精心組織實(shí)施“縱向到底”的審計(jì)，關(guān)注政策落實(shí)的全鏈條、各環(huán)節(jié)和項(xiàng)目資金使用全過程，形成“雙碳”審計(jì)屬地全覆蓋；二是通過持續(xù)開展跟蹤審計(jì)，按季度反映審計(jì)結(jié)果和前期發(fā)現(xiàn)問題整改情況，形成“雙碳”審計(jì)時間全覆蓋。

3.以國家審計(jì)為主導(dǎo)，構(gòu)建立體“雙碳”審計(jì)監(jiān)督體系。

“雙碳”工作中，國家審計(jì)、社會審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮著不同審計(jì)監(jiān)督和鑒證作用，各有其優(yōu)勢和不足，構(gòu)建以國家審計(jì)為主導(dǎo)，三大審計(jì)主體協(xié)作體系是提升審計(jì)監(jiān)督效力的有效手段，也是落實(shí)審計(jì)法要求的擴(kuò)展審計(jì)監(jiān)督范圍、推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的客觀要求。國家審計(jì)機(jī)關(guān)在開展“雙碳”審計(jì)時，可以充分運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的“雙碳”制度建設(shè)、目標(biāo)任務(wù)合規(guī)及效益情況審計(jì)報告和社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的企業(yè)碳排放信息及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動情況審計(jì)報告，拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度，提高審計(jì)效率，同時應(yīng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)的指導(dǎo)，不斷推動發(fā)揮各審計(jì)主體效能，形成審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)大合力。

4.加大科技投入，通過“大數(shù)據(jù)”提升審計(jì)效率。

信息化時代，為便于管理和監(jiān)控，大數(shù)據(jù)不斷運(yùn)用到“雙碳”工作之中，發(fā)改、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等主管部門管理的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)將會是審計(jì)的對象，在“雙碳”審計(jì)項(xiàng)目中，“集中分析、分散核查”將是“雙碳”審計(jì)的常態(tài)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過與主管部門聯(lián)網(wǎng)或定期采集數(shù)據(jù)的形式獲取“雙碳”工作相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，在對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、轉(zhuǎn)換后開展集中數(shù)據(jù)分析得出審計(jì)疑點(diǎn)，并將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)下發(fā)審計(jì)組分散核查，實(shí)現(xiàn)實(shí)時審計(jì)在線監(jiān)督。對于成熟的審計(jì)方法可固化為審計(jì)分析模型在審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)推廣運(yùn)用。根據(jù)“雙碳”工作特點(diǎn)，各類衛(wèi)星定位系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測等技術(shù)方法將廣泛運(yùn)用于審計(jì)中，審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)科技投入，學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)方法，必要時聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)參與開展審計(jì)，提升審計(jì)效率。

5.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，建立“雙碳”審計(jì)專家?guī)臁?/h3>

“雙碳”審計(jì)涉及領(lǐng)域多、專業(yè)性強(qiáng)，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高審計(jì)隊(duì)伍碳審計(jì)知識和技術(shù)方法才能適應(yīng)審計(jì)工作的需要。審計(jì)部門可以通過內(nèi)部和外部兩個途徑充實(shí)“雙碳”審計(jì)隊(duì)伍。采取建立外部專家?guī)斓刃问綇浹a(bǔ)“雙碳”審計(jì)專業(yè)知識的不足，根據(jù)需要邀請專家學(xué)者指導(dǎo)審計(jì)工作，專家學(xué)者就審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)、審計(jì)方法運(yùn)用、審計(jì)結(jié)論提出專業(yè)性意見，確保審計(jì)方向精確、審計(jì)方法有效、審計(jì)結(jié)論科學(xué)準(zhǔn)確。在審計(jì)過程中，通過專家的指導(dǎo)，審計(jì)人員也將加深對專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和理解，豐富“雙碳”審計(jì)理論知識、提升審計(jì)實(shí)踐能力，從長遠(yuǎn)來看，這也是“雙碳”審計(jì)人才培養(yǎng)的路徑。采取碳審計(jì)職業(yè)培訓(xùn)和招錄碳交易師、碳審計(jì)師、碳資產(chǎn)管理師等專業(yè)人員的方式，完善審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部人才結(jié)構(gòu)，提升審計(jì)人員勝任能力。

6.加強(qiáng)監(jiān)督協(xié)作，促進(jìn)“雙碳”工作提質(zhì)增效。

《意見》要求，各地區(qū)要將“雙碳”相關(guān)指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，增加考核權(quán)重，加強(qiáng)指標(biāo)約束?；趯徲?jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性特點(diǎn)，審計(jì)結(jié)果和審計(jì)查出問題整改情況可作為監(jiān)督和考核的重要內(nèi)容。審計(jì)機(jī)關(guān)可加強(qiáng)與監(jiān)督考核部門的協(xié)作，一是根據(jù)審計(jì)結(jié)果，加大對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)行為的移送力度，使得審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題得到有效處理；二是對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、苗頭性和制度性問題，通過審計(jì)專報形式上報，使問題得到及時糾正；三是定期將審計(jì)查出問題通報相關(guān)主管部門，促進(jìn)相關(guān)被審計(jì)單位積極落實(shí)審計(jì)整改。通過以上協(xié)作，促進(jìn)被審計(jì)單位高度重視，推動“雙碳”任務(wù)高質(zhì)量落實(shí)。