領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計評價指標體系構(gòu)建

蘇佳音

（西北政法大學(xué)管理學(xué)院，西安 710122）

引 言

當前我國已經(jīng)步入生態(tài)文明建設(shè)重要階段，為了解決經(jīng)濟高速發(fā)展所帶來的自然資源消耗大、環(huán)境污染問題嚴峻、生態(tài)系統(tǒng)破壞等問題，自2013年中共十八屆三中全會召開以來，中央及地方都已提出了以加快生態(tài)文明體制建設(shè)為目標的一系列措施。在中央發(fā)布的全面深化改革相關(guān)問題的文件中，提到了以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計對象，以自然資源資產(chǎn)為審計內(nèi)容的政府審計的類型。中央在2017年進一步印發(fā)了這類審計工作具體的實行規(guī)定，其中正式將此類政府審計作為審計機關(guān)實施的一項經(jīng)常性的審計。領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計能在一定程度上促進考核和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的水資源環(huán)境管理和保護工作的履責情況，也能對水資源環(huán)境保護和生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生理論指導(dǎo)意義。

一、文獻綜述

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計評價體系研究方面：莫春芳以促進我國生態(tài)文明建設(shè)的終極目標為導(dǎo)向，從可操作性的角度分析論證了審計評價指標體系構(gòu)建的必要性、基礎(chǔ)指標確定、建構(gòu)體系框架、可行性及運用建議。劉桔林和李寧瑞構(gòu)建了以自然資源資產(chǎn)總量質(zhì)量約束性指標等四類一級指標為主的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系。黃溶冰以浙江省主體功能區(qū)為研究對象，針對不同功能區(qū)類型建立相應(yīng)的審計評價指標體系。方宏誠提出領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評級體系中應(yīng)包含定量指標和定性指標。

水環(huán)境審計評價指標體系構(gòu)建模型選擇方面：左藝夢和廖洪斌運用層次分析法以實現(xiàn)水資源的合理有效利用，保護水資源生態(tài)安全，維護人民擁有的根本權(quán)益，實現(xiàn)長江流域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為目標層，分別構(gòu)建了真實性目標對應(yīng)的財務(wù)指標等四類指標。胡耘通和何佳楠根據(jù)水環(huán)境審計計劃、實施和終結(jié)三個階段的特征，為每個階段建立三類反映財務(wù)、合規(guī)和績效情況的指標。周瑞芳和李啟旭針對西北地區(qū)水環(huán)境以DPSIR模型為基礎(chǔ)，建立了水環(huán)境審計評價指標體系。

通過文獻整理發(fā)現(xiàn)，我國目前就領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的研究已經(jīng)相當充分，但缺少對領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計方面的研究，并且針對審計評價指標體系的研究仍很缺乏。因此，本文將初步構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計指標體系，以期為審計實踐工作提供理論幫助。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計指標構(gòu)建

（一）構(gòu)建原則

1.客觀可靠性

在構(gòu)建審計指標時應(yīng)當以領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)的實際的客觀經(jīng)濟發(fā)展情況和規(guī)律為依據(jù)，從而保證審計實務(wù)工作中利用的指標所得出的評價結(jié)果是真實的、準確的。構(gòu)建的指標不能脫離實際，要以符合生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部客觀履行責任情況為基礎(chǔ)。審計指標要具有可靠性，以國家統(tǒng)計局、生態(tài)環(huán)境部及審計署等權(quán)威部門發(fā)布的數(shù)據(jù)為依據(jù)，保持定量指標計算方法及標準的一致性。

2.重要性

在構(gòu)建審計指標時不能面面俱圓、不分主次，必須遵循重要性原則，以領(lǐng)導(dǎo)干部所管轄地區(qū)存在的重點水環(huán)境問題為主導(dǎo)，既要整體反映領(lǐng)導(dǎo)干部的水資源環(huán)境責任履行情況，也要充分考慮水資源環(huán)境影響領(lǐng)導(dǎo)干部履責的特有因素。對于領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任的評價需要做到定性指標結(jié)合定量指標，從而達到審計評價結(jié)果的全面客觀。

3.可操作性

構(gòu)建指標時雖然要全面客觀地反映問題，但也要注重審計實務(wù)工作的可操作性，要直觀明了并且簡單易實操，不能使審計人員在獲得指標所需信息、處理指標數(shù)據(jù)時花費巨大時間成本、人力成本，從而導(dǎo)致指標的構(gòu)建缺乏實際操作的條件。要以質(zhì)量高、數(shù)量少、可操作為原則，構(gòu)建能夠反映領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的指標體系。

（二）構(gòu)建思路

中共中央與國務(wù)院發(fā)布的審計規(guī)定中，將以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計對象、以自然資源資產(chǎn)為審計內(nèi)容的具體審計范圍在第八條進行了規(guī)定，本文構(gòu)建的領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計指標體系，以上述審計范圍為主要思路，以我國水資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)、制度政策和領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境職責權(quán)限為指標參照。審計評價指標包含定量指標和定性指標。定量指標是指可量化、可衡量性的指標；定性指標是指水資源環(huán)境責任方面關(guān)乎性質(zhì)特點、不宜量化的指標。由此形成定性指標與定量指標相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計評價指標體系（表1），從而反映和評價領(lǐng)導(dǎo)干部的責任履行情況。

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境審計評價指標體系

指標分類 具體指標 指標參考說明貫徹中央政策方針類本地區(qū)生態(tài)文明體制改革方案制定實施情況中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》遵守法律法規(guī)類國家相關(guān)法律法規(guī)遵守情況《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和管理制度本地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)指定情況《遼寧省地下水資源保護條例》決策過程合法合規(guī)情況重大決策類決策內(nèi)容合法合規(guī)情況決策事項執(zhí)行情況國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》用水總量 具體計劃指標數(shù)值可直接參考《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中的附件、年度目標責任書等目標完成類地表水水質(zhì)達標率地下水水質(zhì)達標率斷面水質(zhì)達標率化學(xué)需氧量排放總量減少比例 具體計劃指標數(shù)值可直接參考《水污染防治行動計劃》、《年度目標責任書》、重金屬污染物排放量指標考核細則等氨氮排放總量減少比例總氮排放量減少比例總磷排放量減少比例重金屬排放量減少比例處置突發(fā)水環(huán)境污染事件情況監(jiān)督責任履行類《水污染防治行動計劃》《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》排污許可證核發(fā)情況水環(huán)境行政處罰案件處理情況國家環(huán)境監(jiān)察專員制度建立情況水環(huán)境質(zhì)量狀況公布情況水環(huán)境問題訴訟及處理情況居民水環(huán)境環(huán)保意識資金征管用和項目建設(shè)運行類城鎮(zhèn)污水處理費、排污費、水資源費征收情況 《污水處理費征收使用管理辦法》《排污費資金收繳使用管理辦法》等環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用等方面稅收優(yōu)惠政策落實情況項目運行程序完備情況 領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)環(huán)保工程項目考核管理辦法項目制度建設(shè)情況

（三）指標內(nèi)容

1.在貫徹中央政策方針方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)是否制定本地區(qū)生態(tài)文明體制改革具體方案并且方案中有涉及水資源環(huán)境相關(guān)內(nèi)容。

2.在法律法規(guī)遵守方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部在政策法規(guī)及規(guī)劃計劃制定、重點任務(wù)推進、開展水資源環(huán)境項目建設(shè)及實施等過程中，遵守相關(guān)法律法規(guī)的情況。對水資源環(huán)境責任審計來說，主要審查所在地區(qū)是否貫徹落實水法、環(huán)境保護相關(guān)法律、城鎮(zhèn)排水與污水處理條例、水污染防治行動計劃等法律法規(guī)和實行最嚴格水資源管理制度等；是否編制并發(fā)布本地區(qū)相應(yīng)的水資源管理與使用、水污染防治規(guī)劃，頒布本地區(qū)相關(guān)法規(guī)實施條例等。

3.在重大決策方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部是否執(zhí)行水資源開發(fā)利用、自然資產(chǎn)管理、生態(tài)保護相關(guān)的重大項目的決策以及是否進行相應(yīng)的審批。相應(yīng)的水資源環(huán)境責任審計內(nèi)容是查閱被審計地區(qū)黨委、政府的決議、決定、文件、會議記錄和領(lǐng)導(dǎo)的指示，考慮領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)臨時機構(gòu)負責人的分工和責任，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部與保護和防止水損害有關(guān)的主要決策情況，包括開發(fā)、利用、監(jiān)測、報告、保護與管理等。

4.在目標完成方面

主要審查自然資源相關(guān)的資源環(huán)境管理、資源環(huán)境保有量的約束性和規(guī)劃性指標；水資源環(huán)境保護和水污染防治的重點任務(wù)完成方面存在的問題。建立指標后，對于具體被審地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任的履行情況可根據(jù)各地相應(yīng)目標數(shù)值進行評價。例如，國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》中明確提出截至2030年，我國的七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體為95%左右。因此，建立指標后的領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計評價就應(yīng)該參照本地區(qū)相應(yīng)的計劃目標中所規(guī)定的數(shù)值。

5.在監(jiān)督責任履行方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護方面監(jiān)督、督促責任的缺失問題。領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計監(jiān)督層面指標：穩(wěn)妥處置突發(fā)水環(huán)境污染事件；核發(fā)排污許可證；水環(huán)境統(tǒng)計及數(shù)據(jù)弄虛作假案件處理情況；在以前年度水資源環(huán)境相關(guān)的中央督察、政府機關(guān)審計和內(nèi)部專項考核等監(jiān)督工作后，領(lǐng)導(dǎo)干部是否針對發(fā)現(xiàn)問題進行督促與整改。除此之外，還需要加強對公民參與水資源保護和社會監(jiān)督情況的審計，如對公民和社會組織進行《水污染防治條例》的培訓(xùn)，依托全國中小學(xué)的環(huán)保教育、水土保持教育、環(huán)境教育等社會實踐基地，開展環(huán)境保護的社會實踐活動。

6.在資金征管用和項目建設(shè)運行方面

主要審查是否足額收繳，是否存在減收、免收、漏收、遲收、降低標準收繳等違規(guī)行為，是否按級別足額上繳本級財政和上級財政，是否存在違反“收支兩條線”。水資源資產(chǎn)的管理和使用是上級下達的收費和專項資金，由本級預(yù)算組織實施。主要審查內(nèi)容：涉水收入是否全部納入財政預(yù)算管理，是否按規(guī)定安排使用；上級下達、本級預(yù)算安排的涉水專項資金是否及時撥付使用；專項資金是否被挪用；資金使用是否達到預(yù)期效果。此外，還審查地方的重大水利建設(shè)工程、水污染防治工程、農(nóng)業(yè)灌溉改造工程的規(guī)劃和建設(shè)是否達標。

三、指標評價標準

在構(gòu)建完領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計指標后，要對定量指標的數(shù)據(jù)及定性指標的認定進行真實性判斷，還要確定領(lǐng)導(dǎo)干部對指標的貢獻份額。在此基礎(chǔ)上分別對定性、定量指標設(shè)立不同性質(zhì)的評價標準進行審計評價。如水資源環(huán)境約束性指標、領(lǐng)導(dǎo)干部簽署的目標責任書、生態(tài)紅線管控任務(wù)、水污染防治行動計劃中明確提出的標準，是必須作為水資源環(huán)境指標的評價標準的；領(lǐng)導(dǎo)干部以前年度水資源環(huán)境責任審計指標所達到的水平以及具有可比性的其他地區(qū)審計指標所達到的水平也是可參照的指標評價標準。一般來說，本年度的指標水平應(yīng)該不低于以前年度的指標水平。

結(jié) 語

現(xiàn)階段無論是理論研究、制度建設(shè)還是審計實務(wù)，均屬于非完全成熟階段，對于構(gòu)建水資源環(huán)境責任審計指標，可直接借鑒的實踐經(jīng)驗仍然有限。目前對于自然資源資產(chǎn)負債表的編制及實施也仍處于初步發(fā)展階段，水資源環(huán)境責任審計指標的構(gòu)建就缺少了直接參考依據(jù)。針對上述客觀限制性因素，本文盡管通過研究已有的相關(guān)文獻、制度及法律法規(guī)，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責任審計評價指標體系，但仍需通過理論研究和審計實踐進一步加強和完善。