應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)韌性能力提升探討
——以新冠肺炎疫情防控為例

王鴻江，申俊龍

南京中醫(yī)藥大學(xué)，江蘇 南京 210023

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1]。根據(jù)上述定義，新型冠狀病毒肺炎疫情是典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此次疫情傳播速度快、涉及范圍廣、對社會沖擊巨大，給我國社區(qū)治理帶來了巨大的壓力。

應(yīng)對類似新型冠狀病毒疫情的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)是重要的組成部分以及中堅(jiān)力量。疫情期間，習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用,把防控力量向社區(qū)下沉,加強(qiáng)社區(qū)各項(xiàng)防控措施的落實(shí),使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘[2]。”社區(qū)若想有效的面對疫情的沖擊，必須提升治理水平，尤其是通過提升社區(qū)韌性來提升社區(qū)治理能力，重新開啟新冠疫情后時(shí)代社會運(yùn)行系統(tǒng)。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 韌性研究

韌性“Resilience”一詞于19世紀(jì)中葉首先被機(jī)械學(xué)使用，意指一個(gè)物體在經(jīng)受到外力進(jìn)而產(chǎn)生性狀變化卻沒有斷裂的情況下恢復(fù)到初始狀態(tài)的能力[3]。之后，加拿大生態(tài)學(xué)家霍林將韌性引入描述生態(tài)能力建設(shè)，成為彈性生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)的基礎(chǔ)[4]。后來“韌性”概念被社會學(xué)、組織學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。對于組織韌性的內(nèi)涵主要有兩種觀點(diǎn)：一種是抗壓說，即抵抗壓力保證組織正常運(yùn)行的能力；另一種是恢復(fù)說，即受損后迅速恢復(fù)到原態(tài)的能力[5]。本文認(rèn)為“韌性”既包含了對抵御突發(fā)事件的抗壓能力又包含從突發(fā)事件中恢復(fù)和學(xué)習(xí)提升的能力。

1.2 社區(qū)韌性研究

1999年世界減災(zāi)大會就提出要把社區(qū)作為減災(zāi)的基礎(chǔ)單元[6]，韌性視角正式開始引入社區(qū)研究之中的標(biāo)志是2002年美國學(xué)者佩頓首次發(fā)表以韌性社區(qū)為標(biāo)題的論文[7]。我國學(xué)者也逐步對社區(qū)韌性開展相關(guān)研究，王承慧認(rèn)為社區(qū)韌性指一個(gè)社區(qū)能夠應(yīng)對和適應(yīng)災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的能力，包括社區(qū)自我組織能力、調(diào)整的能力、學(xué)習(xí)適應(yīng)能力。一個(gè)有韌性的社區(qū)能以積極的方式應(yīng)對變化或壓力，并快速恢復(fù)[8]。新冠疫情爆發(fā)之后，相關(guān)學(xué)者從社區(qū)韌性視角對社區(qū)治理進(jìn)行了相關(guān)研究。丁京等人認(rèn)為應(yīng)從空間維度補(bǔ)足工程韌性；時(shí)間維度提升組織韌性；社會維度增強(qiáng)社會韌性[9]。顏德如提煉出社區(qū)韌性的五個(gè)維度：物理韌性、組織韌性、技術(shù)韌性、制度韌性、心理韌性，嘗試構(gòu)建韌性視角下社區(qū)應(yīng)急治理體制的分析框架[10]。本文認(rèn)為在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，有韌性的社區(qū)既要能抵御突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊又能從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中學(xué)習(xí)并迅速的自我恢復(fù)。本文借鑒前人研究，從組織韌性、物理韌性、技術(shù)韌性和心理韌性四個(gè)維度分析我國社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性提升路徑。

2 新冠疫情防控中社區(qū)發(fā)揮的作用

2.1 人員排查 確保零危險(xiǎn)

社區(qū)是居民生活的共同體，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快、交通便捷化程度不斷提高，社區(qū)人員的流動(dòng)性特征越來越明顯，這就為新型冠狀病毒的快速傳播提供了條件，這是城市化帶來的內(nèi)生問題。為了了解疫情動(dòng)態(tài)，有效發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)人群就需要社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)居民情況進(jìn)行徹底的排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)感染者及密切接觸者。以武漢市為例，1 000多個(gè)社區(qū)近2萬名社區(qū)工作者就開始了高強(qiáng)度的排查工作，他們?nèi)找箤Υ_診病例的密切接觸者進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，最終在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成了排查清零的任務(wù)[11]。此外全國各地基層社區(qū)均積極采取不同的方式開展社區(qū)人員排查工作，全面掌握社區(qū)居民的情況，及時(shí)準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)人群，采取隔離措施。

2.2 人員管控 遏制疫情擴(kuò)散

切斷傳染鏈?zhǔn)强刂埔咔槁拥挠行Т胧?，新冠肺炎疫情在短時(shí)間內(nèi)迅速蔓延的一大原因即在于恰逢春運(yùn)，人員流動(dòng)性大。2020年1月23日，武漢開始封城，社區(qū)加強(qiáng)人員進(jìn)出管理，逐漸的全國各地社區(qū)紛紛采取行動(dòng)，如嚴(yán)禁外來人員以及車輛進(jìn)入社區(qū)；有的社區(qū)規(guī)定每兩天每戶人家只可派一人出門采購生活物資；疫情嚴(yán)重的社區(qū)采取全封閉式管理，社區(qū)內(nèi)居民全部居家隔離，嚴(yán)禁人員進(jìn)出。也正是得益與社區(qū)嚴(yán)格的人員管控措施，切斷了傳播鏈，疫情擴(kuò)散蔓延的趨勢得到遏制，使得這場疫情阻擊戰(zhàn)能夠取得階段性的勝利。

2.3 宣傳教育 穩(wěn)定居民心態(tài)

社區(qū)由于其深入群眾性、對社區(qū)人力資源和社會資源的動(dòng)員性等特性，能夠?qū)⒔】敌麄鹘逃ぷ髯龅綄?shí)處,將疾病防控知識普及到每位社區(qū)居民身上[12]。新冠肺炎疫情爆發(fā)以后，很多社區(qū)積極開展宣傳教育，通過張貼宣傳海報(bào)普及預(yù)防新冠肺炎的常識；通過社區(qū)廣播及時(shí)播報(bào)疫情最新的信息以及國家及當(dāng)?shù)卣咔榉揽氐淖钚抡?；亦有社區(qū)播放歡快舒緩的音樂等來為社區(qū)居民減壓，以減輕居民對于疫情的恐慌。上述這些措施一方面向居民普及了預(yù)防新冠肺炎的常識，提高了居民的防范意識；另一方面從心理上對轄區(qū)居民進(jìn)行心理的安撫，減少了恐慌，穩(wěn)定了居民的心態(tài)。

2.4 生活服務(wù) 保障基本生活

疫情的爆發(fā)，對居民的生活產(chǎn)生了極大的影響，特別是疫情嚴(yán)重的地區(qū)，由于全封閉式的管理導(dǎo)致一些居民的基本生活出現(xiàn)了困難。但是社區(qū)工作人員在大疫面前顯大愛，大疫面前展擔(dān)當(dāng)。不少社區(qū)工作人員積極通過各種渠道，集中為居民采購生活必需品并送貨到家。除了生活必需品外，有些社區(qū)還積極尋求各種渠道幫助，為居民爭取防疫物品，并對社區(qū)進(jìn)行安全消殺，保障了居民的基本生活需求。

3 社區(qū)治理在疫情防控中暴露的問題

3.1 多元治理體系不完善

社區(qū)是基層自治的一個(gè)主要的載體，但是目前社區(qū)組織缺乏與完成社會治理和社會服務(wù)相適應(yīng)的專門化機(jī)構(gòu)，功能不健全，缺乏自治性[11]。社區(qū)人員缺乏，事務(wù)繁雜，缺少第三方的幫助。有研究分析，400萬名社區(qū)工作者參與到新冠肺炎疫情社區(qū)治理工作中，每個(gè)社區(qū)平均有6名社區(qū)工作者，每個(gè)社區(qū)工作者平均面對350名居民群眾[13]。此外，由于疲于應(yīng)付各種事務(wù)，目前社區(qū)主要應(yīng)對常態(tài)化問題，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件此類非常態(tài)化事件時(shí)力不從心。歸根結(jié)底，主要是目前的社區(qū)治理參與主體較為單一，尚未形成多元的治理體系，同時(shí)又受制于多方約束。

3.2 公共衛(wèi)生資源儲備不充分

在此次應(yīng)對疫情的過程中，社區(qū)公共衛(wèi)生資源缺乏的問題暴露的非常明顯。基層社區(qū)醫(yī)院應(yīng)該是居民健康的第一道防線，但是疫情暴露出第一點(diǎn)就是基礎(chǔ)社區(qū)的公共衛(wèi)生人力資源匱乏。長期以來，我國衛(wèi)生資源配置呈現(xiàn)倒三角，人力資源方面缺乏預(yù)防專業(yè)人才，尤其是在危重癥、疾病的診療能力方面薄弱,缺乏規(guī)范的衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)；防護(hù)設(shè)備資源方面疫區(qū)防護(hù)設(shè)備普遍緊缺,基層衛(wèi)生人員的防護(hù)設(shè)備更加匱乏,導(dǎo)致其難以開展有效的疫情防控[12]。此外，基層社區(qū)的公共衛(wèi)生物資儲備也不足，在疫情初期，社區(qū)治理人員缺乏相應(yīng)的防疫必需品，進(jìn)而給社區(qū)的治理帶來了巨大的困難與挑戰(zhàn)[13]。實(shí)踐證明，由于基層社區(qū)公共衛(wèi)生資源的缺乏及能力不足，導(dǎo)致疫情爆發(fā)初期病床一床難求。

3.3 智能化建設(shè)水平不高

此次疫情同時(shí)暴露出了當(dāng)前我國社區(qū)建設(shè)中智能化建設(shè)水平不高。城市化進(jìn)程的加速帶來了人員流動(dòng)性加強(qiáng)的內(nèi)生性問題，這也就給社區(qū)進(jìn)行人員排查帶來了各大的困難，如何能夠及時(shí)準(zhǔn)確的對人員進(jìn)行摸排需要大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運(yùn)用，正如李蘭娟院士在采訪中建議，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)將危險(xiǎn)人群抓取出來進(jìn)行隔離。但是此次疫情仍然暴露了排查難、重復(fù)填表多等問題[14]，這就表明目前社區(qū)智能化建設(shè)水平有待提高。智能化建設(shè)水平低會影響不同社區(qū)之間信息的及時(shí)溝通，從而會形成信息孤島，難免會造成重復(fù)工作的問題且影響工作效率。

3.4 居民歸屬感認(rèn)同感不強(qiáng)

總體而言，在此次疫情防控的過程中，全國人民團(tuán)結(jié)一致，共同抗疫，體現(xiàn)了人間大愛，但也出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象，其中較為突出的就是社會歧視和污名化現(xiàn)象。疫情期間，有的小區(qū)在公告牌上寫著武漢人民不得入內(nèi)，給別人進(jìn)行貼標(biāo)簽；或者在社區(qū)內(nèi)有一名患者確診之后，就會出現(xiàn)指責(zé)甚至謾罵的聲音；更有極端的現(xiàn)象，有的小區(qū)竟阻攔醫(yī)務(wù)工作者回家。面對突入其來的疫情，出現(xiàn)心理的恐慌是正?，F(xiàn)象，但是對弱勢群體進(jìn)行歧視和污名化行為體現(xiàn)的是社區(qū)沒有形成很好的凝聚力，居民缺乏歸屬感和認(rèn)同感。

4 應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)韌性提升的路徑

4.1 構(gòu)建社區(qū)多元治理體系

奧斯特羅姆的多中心治理理論是目前研究社區(qū)治理的主要理論基礎(chǔ)，多中心治理理論試擺脫政府或市場單一中心模式，建立政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式。由于多中心體制具有穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢，能夠有效幫助社區(qū)系統(tǒng)適應(yīng)公共衛(wèi)生危機(jī)事件的突發(fā)性，不確定性風(fēng)險(xiǎn)，可以應(yīng)用于韌性社區(qū)建設(shè)。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是，通過政府、社區(qū)、社會組織多方參與，形成多元治理體系[10]，讓“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)作起來[15]。同時(shí)需要轉(zhuǎn)變理念，建設(shè)生態(tài)性韌性社區(qū)，變被動(dòng)應(yīng)對為主動(dòng)預(yù)防，建設(shè)城市社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，積極提升社區(qū)的韌性能力。

4.2 補(bǔ)足公共衛(wèi)生資源短板

社區(qū)韌性的加強(qiáng)需要有物質(zhì)基礎(chǔ)的保障，即應(yīng)該加強(qiáng)社區(qū)的物理韌性，通過疫情，我們反思必須補(bǔ)全社區(qū)衛(wèi)生資源的短板，提高社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)能力。首先需要加大社區(qū)公共衛(wèi)生人力資源的投入，滿足社區(qū)居民的基本公共衛(wèi)生服務(wù)需求。此外應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急物資的儲備。從服務(wù)能力提升方面，社區(qū)需要建立預(yù)防體系，形成公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)同體制，共同建設(shè)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的搜集調(diào)查和應(yīng)急處置機(jī)制，以預(yù)防為主，兼顧應(yīng)急準(zhǔn)備。同時(shí)加大對基層醫(yī)務(wù)工作者的保護(hù)，要把保證社區(qū)工作人員的健康和安全放在重要的位置，優(yōu)先保障社區(qū)工作人員的防護(hù)設(shè)備和物資,防護(hù)物資調(diào)配要向一線、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)傾斜,讓疫情防控人員能在一線工作無后顧之憂[12]。

4.3 加緊智慧社區(qū)建設(shè)步伐

隨著科技的發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)、智能化越來越成熟，未來的社區(qū)建設(shè)必須重視智能化的運(yùn)用。因而需要加強(qiáng)智慧社區(qū)的建設(shè)步伐，以此加強(qiáng)社區(qū)的技術(shù)韌性。社區(qū)技術(shù)韌性就是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)提升社區(qū)應(yīng)急治理的智能化、精準(zhǔn)化水平。社區(qū)技術(shù)韌性既是對智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略的倒逼升級，也是社區(qū)綜合運(yùn)用信息資源和科技支撐確保良性發(fā)展的必由之路[16]。社區(qū)必須借用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，打造一個(gè)智慧化的數(shù)據(jù)平臺，以此來打破信息孤島。通過信息平臺可以向上級主管部門及時(shí)提供數(shù)據(jù)、建議和風(fēng)險(xiǎn)評估，及時(shí)向社會披露信息。同時(shí)，通過智慧社區(qū)的建設(shè)，能夠利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的管理。

4.4 培育居民凝心聚力文化

一個(gè)社區(qū)要想能夠抵御外力的沖擊，社區(qū)居民的凝聚力至關(guān)重要，所以社區(qū)韌性力的提升需要加強(qiáng)社區(qū)心理韌性，培育社區(qū)居民凝心聚力的文化。在城市化的進(jìn)程中，社區(qū)內(nèi)的居民可能來自四面八方，復(fù)雜性較大，進(jìn)而導(dǎo)致彼此間的關(guān)系較為陌生，缺乏相應(yīng)的歸屬感和認(rèn)同感。因而社區(qū)應(yīng)該可以通過開展多樣性的社區(qū)公共生活，培育居民抗疫的現(xiàn)代公共精神，通過共同參與社區(qū)活動(dòng)達(dá)成心理的共識，通過社區(qū)居民群體互助形成應(yīng)對突發(fā)事件的強(qiáng)大心理支撐[10]。

利益沖突無