王文劍

(河南財(cái)政金融學(xué)院 金融學(xué)院，河南 鄭州 451464)

一、引言

1994年分稅制改革后，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革不斷優(yōu)化中央與地方財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財(cái)政收入集權(quán)是這個(gè)過程的主線。為保障分稅制運(yùn)行，除劃分稅種歸屬權(quán)和共享稅分成比例外，國(guó)家成立國(guó)稅局和地稅局兩個(gè)部門，分別負(fù)責(zé)征收中央稅和地方稅。在管理體制上，中央和地方分別掌握國(guó)稅局和地稅局的人事任免和晉升、財(cái)務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等權(quán)力，一方面激勵(lì)地方政府征稅的積極性，另一方面有利于厘清中央和地方財(cái)政收入的邊界，為落實(shí)財(cái)政分權(quán)的契約提供了保障。分稅制改革后，增值稅作為稅額最大的稅種，由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收，并在中央和地方之間按75 ∶25的比例分享。①(1)①2016年5月1日，“營(yíng)改增”全面鋪開，增值稅的央地分配比例從原來的75 ∶25調(diào)整為50 ∶50。2002年，中央改革所得稅分享制度，當(dāng)年，中央和地方按照50 ∶50的比例分享，2003年之后，調(diào)整為60 ∶40的比例。稅收在政府間分享是分稅制改革的核心內(nèi)容，使中央與地方在財(cái)政收益上形成利益共同體。既能激勵(lì)地方政府大力配置增值稅和所得稅稅基，同時(shí)，由國(guó)稅局征收全部或部分共享稅，能夠有效杜絕地方政府轉(zhuǎn)移和侵蝕中央稅收，解決因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致中央稅收流失的問題。[1]

與已有文獻(xiàn)相比，本文主要關(guān)注的問題是，在財(cái)政集權(quán)背景下，中央的財(cái)政努力如何影響地方政府的財(cái)政努力？具體而言，增值稅共享對(duì)地方政府征稅努力究竟產(chǎn)生怎樣的影響？在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論中央集中稅收征管權(quán)對(duì)地方政府?dāng)U大自有收入行為產(chǎn)生怎樣的影響？本文的分析結(jié)論是，通過動(dòng)態(tài)效應(yīng)分析，增值稅共享對(duì)地方政府稅收征收具有替代效應(yīng)，隨著共享額增多，地方政府相應(yīng)地降低征稅努力。渠道檢驗(yàn)表明，在“任務(wù)式”和“目標(biāo)計(jì)劃式”稅收征管體制下，地方政府能夠深度干預(yù)稅收征管努力，主要體現(xiàn)在通過調(diào)低稅收征管任務(wù)目標(biāo)，從而降低地稅局征管努力和效率，而非體現(xiàn)在推動(dòng)高稅行業(yè)發(fā)展上。同時(shí)，本文發(fā)現(xiàn)增值稅共享額的提高也會(huì)降低地方政府對(duì)非稅收入征收的努力程度，其內(nèi)在機(jī)理與降低征稅努力一致。

已有文獻(xiàn)大多強(qiáng)調(diào)稅收分成比例變化或者轉(zhuǎn)移支付、稅收返還視角，考察對(duì)地方政府征稅努力的影響[2-6]，本文從強(qiáng)化地稅局征管努力、效率和發(fā)展高稅行業(yè)兩個(gè)角度，考察共享稅對(duì)地方政府財(cái)政努力的影響，為更加全面理解分稅制后中央與地方財(cái)政互動(dòng)關(guān)系提供了一個(gè)新視角，為“新財(cái)政集權(quán)”理論提供了補(bǔ)充。在機(jī)理分析上，與劉怡、劉維剛等人的分析不同，本文基于稅收任務(wù)目標(biāo)管理運(yùn)行機(jī)制的視角，重點(diǎn)分析了增值稅共享發(fā)揮“替代效應(yīng)”后，地方政府調(diào)整稅收征管努力和效率的內(nèi)在機(jī)制。[7]在研究方法上，通過采用Acemoglu的渠道識(shí)別方法[8]，較為有效地考察共享稅對(duì)地方政府稅收征管效率和努力的影響，特別是避免了在衡量稅收征管努力的指標(biāo)上存在偏誤從而導(dǎo)致估計(jì)結(jié)果不準(zhǔn)確的問題。

二、制度背景和假說的提出

從全世界范圍看，中央與地方的財(cái)政權(quán)力分配關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展，為此，各國(guó)均采用形式各異的分稅制。根據(jù)契約理論，契約雙方只有共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和付出成本時(shí)，合同才是有效率的。[9]與其他國(guó)家不同的是，1994年分稅制改革，中國(guó)的共享稅不是不同層級(jí)政府對(duì)相同稅基征收，而是由國(guó)稅局或地稅局統(tǒng)一征收后在中央與地方之間分享。國(guó)稅局和地稅局的征管努力和效率直接影響到地方收入和中央收入，在國(guó)稅局和地稅局的垂直管理體制下，兩個(gè)部門的征稅努力會(huì)產(chǎn)生顯著的相互影響。作為中國(guó)的主體稅種增值稅，2003～2015年期間，其總額占總稅收的比重始終保持在60%～70%之間，對(duì)中國(guó)的財(cái)政收入以及財(cái)政體系變革影響巨大。而在2016年之前，該稅收入的25%部分留存到地方，2003～2015年期間，增值稅占地方稅收入的比重在15%～20%之間，在地方層面上，該稅種的比重僅次于營(yíng)業(yè)稅而高于所得稅，對(duì)地方財(cái)政收入影響巨大。①(2)①2002年，中央調(diào)整所得稅分享比例的同時(shí)，改變所得稅征管歸屬管理模式，除原屬于國(guó)稅局征收的所得稅外，2003年之后新成立企業(yè)的所得稅歸國(guó)稅局征收，之前的所得稅仍歸地稅局征收。而2009年重新劃分所得稅征收范圍，對(duì)繳納營(yíng)業(yè)稅和增值稅的企業(yè)，其所得稅分別由地稅局和國(guó)稅局征收。所得稅的征管范圍和征管主體在2002～2009年期間發(fā)生很大的變化，在這個(gè)時(shí)間段的數(shù)據(jù)也因此缺乏可比性。[10]而自1994年分稅制改革以來，增值稅分享比例和征管體制始終沒有發(fā)生變化。這為衡量稅收分享在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間周期內(nèi)，對(duì)地方財(cái)政努力的動(dòng)態(tài)影響，提供穩(wěn)定而可靠的數(shù)據(jù)。因此，本文僅分析增值稅共享對(duì)地方財(cái)政努力的影響。2018年國(guó)地稅合并后，中央對(duì)稅務(wù)部門實(shí)行垂直管理，當(dāng)前稅務(wù)部門的管理體系類似于之前的國(guó)稅局，但在收入體制上仍然根據(jù)稅種或收入比例劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。其中，2016年，營(yíng)改增改革后，增值稅在中央與地方之間的共享比例調(diào)整為50 ∶50。在新的稅收管理體系下，研究稅收共享機(jī)制如何影響地方財(cái)政努力，對(duì)確保中央和地方財(cái)政收入以及妥善處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，仍然具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

綜上分析，共享稅對(duì)地方財(cái)政努力的影響類似于轉(zhuǎn)移支付。一是轉(zhuǎn)移支付來自中央，與由中央垂直管理的國(guó)稅局征收的增值稅等共享稅的來源相似。二是地方政府為爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付，也要付出一定的努力和成本。②(3)②1994年分稅制改革，主要集中在收入分權(quán)改革，而對(duì)支出責(zé)任并沒有做出調(diào)整，導(dǎo)致地方收支不對(duì)稱和中央部委權(quán)力的膨脹。為爭(zhēng)取更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)地方財(cái)政支出缺口，“無形之中也誘導(dǎo)了地方‘跑部進(jìn)金’”。[11]特別是，具有配套性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付遵循?？顚Ｓ迷瓌t，一般需要地方政府提供配套資金，主要功能是補(bǔ)充地方政府在特定公共支出項(xiàng)目上的財(cái)力，這類轉(zhuǎn)移支付越多，地方政府付出的成本也越高。[12]這類轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一定程度上取決于地方自有財(cái)力的狀況。同理，地方政府為爭(zhēng)取更多的共享稅，需要通過物質(zhì)激勵(lì)等方式，促進(jìn)國(guó)稅局強(qiáng)化征管，以獲得更多的共享稅。因此，由國(guó)稅局增收的共享稅可以被看成中央對(duì)地方的另一種形式的“轉(zhuǎn)移支付”，發(fā)揮與轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力的相似影響。③(4)③值得注意的是，影響增值稅共享數(shù)額與轉(zhuǎn)移支付不同，前者主要受到國(guó)稅局征稅效率和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平(特別是直接影響增值稅增長(zhǎng)的工業(yè)化水平)的影響，后者則主要受到地方、人口、民族構(gòu)成、基礎(chǔ)設(shè)施水平和項(xiàng)目配套資金情況等諸多因素影響。

轉(zhuǎn)移支付按照功能分為兩大類(一般性轉(zhuǎn)移支付和配套性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)，轉(zhuǎn)移支付客觀上能夠彌補(bǔ)地方財(cái)政支出缺口，現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)從兩類轉(zhuǎn)移支付的“替代效應(yīng)”考察，分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力的影響。付文林和趙永輝[13]、王怡璞和王文靜[14]等人均得出“轉(zhuǎn)移支付降低了地方財(cái)政(稅收)努力”的結(jié)論。然而，胡祖銓等人認(rèn)為，總量性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付(含稅收返還)、均等性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付抑制了地方征稅努力，配套性質(zhì)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方征稅努力有增進(jìn)作用。[12]呂冰洋和張凱強(qiáng)發(fā)現(xiàn)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付會(huì)促使地方政府降低稅率，增加生產(chǎn)性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)促使地方政府提高稅率，增加民生性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的影響不確定。[15]而由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收且與地方共享的稅收，因不附加任何條件，其對(duì)地方財(cái)政努力的影響與一般性轉(zhuǎn)移支付相類似。因此，本文借鑒一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力的“替代效應(yīng)”，分析增值稅共享機(jī)制如何影響地方財(cái)政努力。①(5)①由各個(gè)職能部門征收的收入、地方國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益和出讓土地收入等，這類收入統(tǒng)稱為“非稅收入”。對(duì)這一問題的回答，將有助于進(jìn)一步解釋中央財(cái)政努力與地方財(cái)政努力之間的策略性互動(dòng)關(guān)系。

與西方聯(lián)邦制下的分稅制不同，在中國(guó)，地方政府不擁有稅收立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，僅僅擁有不完全的稅收征管權(quán)，但這并不意味地方政府無法影響稅收征管效率和實(shí)際稅率。地方政府可以通過稅收優(yōu)惠和改變征管努力等方式影響征管效率和實(shí)際稅率。特別是，在信息化水平相對(duì)較低的情況下，稅收征管努力的變化直接影響征管效率和實(shí)際稅負(fù)。[16]為控制和激勵(lì)稅務(wù)部門的征稅努力，各地方政府采取稅收目標(biāo)任務(wù)管理體制。為完成稅收任務(wù)目標(biāo)，在省級(jí)層面，參照國(guó)家稅務(wù)總局和地方政府年度法定的支出計(jì)劃和GDP等其他因素[17]，確定下一年度省級(jí)的稅收目標(biāo)任務(wù)，目標(biāo)任務(wù)的形成主要是基于“基數(shù)法”編制，即：本年稅收目標(biāo)=上一年度稅收實(shí)際數(shù)×(1+g)，g為當(dāng)年稅收增長(zhǎng)目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，將目標(biāo)任務(wù)逐級(jí)分解和下達(dá)到各級(jí)政府。除此之外，各級(jí)政府的稅收目標(biāo)任務(wù)的形成還會(huì)受到地方政府主管官員的個(gè)人偏好影響[18]，“政府主管官員往往會(huì)在綜合多方面因素后，最終以高于 GDP 增長(zhǎng)率若干個(gè)百分點(diǎn)來確定財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)率”[19]。為確保稅收目標(biāo)任務(wù)的完成，稅務(wù)機(jī)關(guān)制定詳細(xì)的征收計(jì)劃，通常單獨(dú)列出各個(gè)稅種的征收計(jì)劃和目標(biāo)。同時(shí)，也制定對(duì)每季度、每月的稅收進(jìn)度計(jì)劃，以確保完成年初制定的稅收增長(zhǎng)目標(biāo)。地方政府采用物資激勵(lì)、官員晉升激勵(lì)和榮譽(yù)激勵(lì)等策略，通過行政命令的方式激勵(lì)、督促稅務(wù)部門(特別是地稅局)強(qiáng)化稅收征管，導(dǎo)致“依法征稅”轉(zhuǎn)變成“依計(jì)劃征稅”。在稅收任務(wù)計(jì)劃的硬性約束下，稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有完全執(zhí)行“依法征稅”，而存在“依計(jì)劃征稅”的行為。可以說，與依法征稅理念相比，真正對(duì)稅務(wù)部門具有硬約束力的是稅收計(jì)劃。[20]

然而，中國(guó)的財(cái)政預(yù)決算缺乏法制約束，預(yù)算偏離在大部分省市普遍存在。[20]受到預(yù)算技術(shù)落后、超收資金管理、官員晉升制度和收入分成變化等因素的影響，收入預(yù)算偏離呈現(xiàn)預(yù)算科學(xué)性整體偏低的普遍特征，[21]各地全年的稅收任務(wù)計(jì)劃并不具有法定約束力，在執(zhí)行過程中存在明顯的不穩(wěn)定特征，導(dǎo)致中國(guó)政府的收入預(yù)算偏離一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)。[29]在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算計(jì)劃過程中，地方政府會(huì)根據(jù)當(dāng)年或來年的財(cái)政支出需要，適時(shí)調(diào)整稅收任務(wù)計(jì)劃。一般而言，在稅務(wù)任務(wù)執(zhí)行過程中，因地區(qū)環(huán)境變化等因素，財(cái)政預(yù)算支出增加，財(cái)政支出壓力增大，遵循“以支定收”的理念，地方政府則提高稅收任務(wù)目標(biāo)，強(qiáng)令由其垂直管轄的地稅局加強(qiáng)征管，并輔之以物質(zhì)激勵(lì)等手段，督促地稅局完成調(diào)整過的任務(wù)目標(biāo)。為此，地稅局甚至?xí)ㄟ^征收過頭稅(跨期征稅)，完成年終沖刺目標(biāo)。[22]雖然地方政府對(duì)國(guó)稅局也下達(dá)調(diào)整過的稅收任務(wù)目標(biāo)，但其強(qiáng)制性和約束力則遠(yuǎn)低于地稅局。當(dāng)年財(cái)政支出壓力小時(shí)，地方政府會(huì)降低對(duì)地稅局的激勵(lì)力度，甚至調(diào)低稅收任務(wù)目標(biāo)降低本地稅負(fù)，以吸引轄區(qū)外資源，擴(kuò)大招商引資規(guī)模，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。[23]因此，如果受中央垂直管理的國(guó)稅局征收的增值稅增加，地方財(cái)政將獲得更多的增值稅收入，相當(dāng)于地方政府獲得更多的來自中央的轉(zhuǎn)移支付，緩解了當(dāng)期地方財(cái)政支出壓力，可預(yù)期地方政府將調(diào)低財(cái)政收入的任務(wù)目標(biāo)，降低財(cái)政努力。基于此，本文提出如下假說：

假說1：隨著增值稅共享額的增加，受“替代效應(yīng)”的影響，地方政府的財(cái)政努力隨之下降。

除了加強(qiáng)稅收征管，地方政府的財(cái)政努力還體現(xiàn)在招商引資、改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方面，以推動(dòng)高稅行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大稅基。但由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯的慣性特征，當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受之前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資規(guī)模等因素的影響，短期內(nèi)，地方政府通過調(diào)整投資規(guī)模和資源配置結(jié)構(gòu)等方式，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅基，難以見到明顯效果。更重要的是，發(fā)展高稅行業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，除了促進(jìn)財(cái)政收入增長(zhǎng)外，還關(guān)系到就業(yè)、社會(huì)保障和穩(wěn)定等領(lǐng)域，以及中央對(duì)地方的業(yè)績(jī)考核。因此，隨著增值稅共享額的增加，當(dāng)期財(cái)政收入任務(wù)壓力下降后，地方政府的財(cái)政努力下降，主要體現(xiàn)在調(diào)低對(duì)地稅局的任務(wù)目標(biāo)，降低對(duì)地稅局等地方政府直接管轄部門的激勵(lì)，影響稅收和非稅收入征管的努力和效率，而非降低推動(dòng)高稅行業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的努力。同時(shí)，如果地方政府調(diào)低收入任務(wù)目標(biāo)或者已提前完成稅收任務(wù)，在稅收計(jì)劃“棘輪效應(yīng)”的作用下，地稅局為降低未來完成稅收任務(wù)計(jì)劃的難度，避免地方政府抬高下一年的目標(biāo)基數(shù)，采取消極征稅的策略。[18]因此，隨著國(guó)稅局征收的增值稅及其共享額增加，地稅局的征管努力和效率也將隨之下降?；诖?，本文提出如下假說：

假說2：隨著增值稅共享額的增加，地方財(cái)政努力下降，主要體現(xiàn)在降低稅收征管努力和效率上，而非降低推動(dòng)高稅行業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的努力。

三、研究策略與數(shù)據(jù)說明

(一)基準(zhǔn)模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說明

根據(jù)以上假說，本文主要的工作是估計(jì)增值稅分享對(duì)地方財(cái)政努力的影響，這類似于轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力的影響。因此，被解釋變量為受地方政府垂直管理的地稅局征收的稅收占GDP的比重。而核心解釋變量選擇增值稅分享額，以檢驗(yàn)由增值稅分享變化對(duì)地方財(cái)政努力的影響。①(6)①雖然按照分稅制的規(guī)定，國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收的增值稅應(yīng)按照75 ∶25的比例在中央與地方進(jìn)行分配，但在實(shí)踐中，這一共享規(guī)則并沒有完全執(zhí)行，毛捷等人的研究發(fā)現(xiàn)，1998～2007年期間，就歷年平均水平而言，如果不考慮4個(gè)直轄市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部省份(貴州等)增值稅分享比例較低，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份(江蘇等)增值稅分成比例較高。經(jīng)測(cè)算，2003～2015年期間，增值稅的平均共享比例為20.7%，且每個(gè)省(市)每年的共享比例均有變動(dòng)。這就為我們分析增值稅共享變動(dòng)對(duì)地方財(cái)政努力的影響提供了難得的機(jī)會(huì)。[24]考慮到地稅局征收的稅收變化增長(zhǎng)具有時(shí)間慣性，滯后期的稅收對(duì)當(dāng)期稅收具有影響，在解釋變量中加入其一階滯后項(xiàng)刻畫這種“滯后”效應(yīng)。為此，本文通過構(gòu)建包含被解釋變量一階滯后項(xiàng)的動(dòng)態(tài)面板模型。

在估計(jì)過程中，本文采用系統(tǒng)GMM估計(jì)法對(duì)動(dòng)態(tài)面板模型進(jìn)行估計(jì)。與差分GMM估計(jì)法相比，系統(tǒng)GMM估計(jì)法的優(yōu)勢(shì)在于：一是對(duì)于非時(shí)變的遺漏變量，估計(jì)結(jié)果不再有偏；二是當(dāng)方程右邊存在內(nèi)生變量時(shí)，工具變量的使用會(huì)使系數(shù)估計(jì)結(jié)果一致；三是即使存在測(cè)量誤差，工具變量的使用也會(huì)得到一致的估計(jì)；四是可以消除反向因果關(guān)系。因此，本文將使用動(dòng)態(tài)面板中系統(tǒng)GMM估計(jì)法，以有效解決測(cè)量誤差、非時(shí)變的遺漏變量和解釋變量的內(nèi)生性問題。同時(shí)，通過加入時(shí)間虛擬變量來控制，對(duì)于隨時(shí)間變化且對(duì)各省區(qū)的影響比較類似的因素。本文構(gòu)造如下動(dòng)態(tài)面板計(jì)量模型，并基于兩步法克服異方差的干擾：

Taxgit=α1LTaxgit_1+α2Rvatit+δXit+ηi+δt+εit(1)

本文使用的是2003～2015年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省份和第t年，Xit和Hit表示一組控制變量，ηi和δt分別為每個(gè)省個(gè)體效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)，εit是隨機(jī)擾動(dòng)。包括30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。②(7)②由于西藏自治區(qū)缺乏地稅局征收的稅收數(shù)據(jù)，故在樣本中刪除。下面本文對(duì)各個(gè)變量進(jìn)行說明。

根據(jù)已有文獻(xiàn)，衡量稅收征管努力的通常做法是使用“稅柄法”。“稅柄法”的核心思想是首先使用模型預(yù)測(cè)地方政府的預(yù)期財(cái)政可收入，然后將實(shí)際財(cái)政收入占預(yù)期財(cái)政收入的比值作為財(cái)政努力的度量?！岸惐ā币话慵僭O(shè)稅收收入與各稅柄(經(jīng)濟(jì)稅源)之間存在相對(duì)穩(wěn)定的比例關(guān)系，利用實(shí)際稅收收入與經(jīng)過回歸擬合的預(yù)期稅收收入之比來反映地方稅收努力。但“稅柄法”擬合的稅收征管能力是控制各個(gè)“稅柄”得到的期望值，它并不能分離出諸如由于信息不對(duì)稱、逃避稅等征稅無效率造成的稅收損失?；诖朔椒ㄓ?jì)算獲得征稅努力指標(biāo)，存在高估地方政府的稅收征納水平的問題。為了規(guī)避這一問題，同時(shí)，鑒于本文主要關(guān)心的是增值稅共享地方財(cái)政努力的影響，尤其是對(duì)地方政府征管努力和推動(dòng)高稅行業(yè)努力的影響的差異，因此，借鑒方紅生和張軍的做法[3]，采用Taxg(各省級(jí)地稅局負(fù)責(zé)征收的稅收占地區(qū)GDP的比重)作為被解釋變量，Ltaxgit_1是滯后一期的稅收占GDP的比重。

在核心解釋變量的設(shè)置上，本文參考劉怡和劉維剛的做法設(shè)置Rvat[7]，該變量是指由國(guó)稅局征收并在地方層面分享的增值稅占地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的比重，但該變量與劉怡和劉維剛設(shè)置的“共享稅收分享”指標(biāo)不同。本文認(rèn)為，地方政府基于“以收定支”的理念，財(cái)政支出壓力對(duì)財(cái)政努力影響巨大，采用該指標(biāo)主要為突出增值稅共享對(duì)地方財(cái)政支出的影響，進(jìn)而衡量增值稅共享機(jī)制對(duì)地方財(cái)政努力的影響。Rvat是本文的核心解釋變量，根據(jù)上文分析，該指標(biāo)越高，則說明增值稅分享對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)越高，對(duì)地方財(cái)政努力的替代性越強(qiáng)，地方的征稅努力和稅負(fù)越低。預(yù)期該指標(biāo)與Taxg成反比關(guān)系。同時(shí)，為驗(yàn)證本文結(jié)論，本文同時(shí)采用增值稅共享額的對(duì)數(shù)值(Lnvat)作為替代變量，進(jìn)一步驗(yàn)證本文的結(jié)論。

此外，為防止變量遺漏，設(shè)置了一系列控制變量和替代變量，Xit是控制變量集，包含現(xiàn)有文獻(xiàn)中常提到的變量；Rgdp(人均GDP的對(duì)數(shù)值，并以2003年為基期進(jìn)行平減)表示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時(shí)，在模型1中加入Rgdp2(人均GDP的對(duì)數(shù)值的平方)，估計(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅負(fù)的非線性關(guān)系；Jiv(凈轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重)表示凈轉(zhuǎn)移支付水平，①(8)①凈轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法是，Jiv=(中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付-地方上解中央的財(cái)政收入)/地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出。Nosoe(非國(guó)有企業(yè)職工人數(shù)占總職工人數(shù)的比重)表示民營(yíng)化水平；Tra(對(duì)外進(jìn)出口額占GDP的比重)表示對(duì)外開放程度；Urb(城市人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎?表示城市化水平； Pnonagri(第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值之和比第一產(chǎn)業(yè)增加值的對(duì)數(shù))表示非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化水平；Ind(工業(yè)增加值占GDP的比重的對(duì)數(shù))表示工業(yè)化水平。考慮到共同因子的持續(xù)影響，在回歸中加入時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)(Year)以考察隨時(shí)間變化的稅收征管技術(shù)更新等因素的沖擊。

(二)渠道檢驗(yàn)

如上所述，地方財(cái)政努力通過兩個(gè)渠道得以實(shí)現(xiàn)，一個(gè)渠道是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等高稅行業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而增加本地稅收收入；另一個(gè)渠道是通過強(qiáng)化稅收計(jì)劃管理，激勵(lì)地稅局提高征管努力和效率。那么，隨著增值稅共享額的增加，是否會(huì)影響地方培植高稅行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的努力呢？或者說，增值稅共享對(duì)地方財(cái)政努力的影響，是主要通過影響稅收征管努力和效率，還是通過影響高稅行業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？首先，因?yàn)楣I(yè)具有強(qiáng)大的“溢出效應(yīng)”，工業(yè)發(fā)展能夠帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。工業(yè)是增值稅的主要稅源，房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)則是由地稅局負(fù)責(zé)征收的營(yíng)業(yè)稅、所得稅等地方稅種的主要稅源。[25]而房地產(chǎn)業(yè)以及其他第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也能夠帶動(dòng)工業(yè)發(fā)展，并由此派生出更多的由地稅局征收的稅收收入。此外，工業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠顯著帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝司杖牒腿丝谠鲩L(zhǎng)，推升房?jī)r(jià)和土地價(jià)格，從而使地方政府獲得更多的土地出讓金收入等非稅收入。為此，分稅制改革后，在經(jīng)濟(jì)層面上，地方財(cái)政努力普遍表現(xiàn)為稅收優(yōu)惠、提高基礎(chǔ)設(shè)施水平、低價(jià)出讓工業(yè)用地、放松營(yíng)商管制、金融資本支持、對(duì)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼等方式，以推動(dòng)高稅行業(yè)的發(fā)展。但“應(yīng)考慮到這兩個(gè)行業(yè)彼此間的相互作用及其對(duì)建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)部門強(qiáng)大的溢出效應(yīng)”[3]，故參照方紅生和張軍的做法設(shè)置變量Pnonagri，其含義是第二、三產(chǎn)業(yè)增加值之和與第一產(chǎn)業(yè)增加值之比，以此刻畫非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化(即高稅行業(yè)發(fā)展水平)這一經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地稅局征收稅收的影響。

然而，稅收征管努力和征管效率是一個(gè)不易觀測(cè)的變量，一般很難找到一個(gè)準(zhǔn)確的度量指標(biāo)，衡量稅收征管效率存在嚴(yán)重問題。[26]為此，本文借鑒Acemoglu等給出的識(shí)別渠道方法。②(9)②方紅生和張軍考察中央的攫取之手、援助之手對(duì)中國(guó)稅收超GDP增長(zhǎng)影響，運(yùn)用Acemoglu et al．給出的識(shí)別渠道。他們發(fā)現(xiàn)，中央政府的援助之手是將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化作為其推高稅收占GDP 比重的一個(gè)主要渠道，稅收征管效率僅是次要渠道。[3]具體而言，先將Pnonagri放入(1)式后，觀察Rvat的顯著性與系數(shù)的變化，并根據(jù)如下規(guī)則對(duì)兩個(gè)渠道的相對(duì)重要性進(jìn)行討論：一是如果 Rvat由顯著變?yōu)椴伙@著，或其顯著性或系數(shù)有明顯下降，而Pnonagri顯著，那么可以判斷Pnonagri是其作用于稅收占GDP比重的一個(gè)主要渠道。二是如果 Rvat顯著而Pnonagri 不顯著，那么Pnonagri不是其作用于稅收占GDP比重的一個(gè)渠道，Rvat只能通過其他渠道(如提高稅收征管努力和效率)發(fā)揮作用。三是如果Rvat和Pnonagri都顯著，且前者的顯著性和系數(shù)并沒有明顯地下降，那么 Rvat作用于稅收占GDP比重的主要渠道是稅收征管努力和效率而非Pnonagri。[39]采用這一方法可以有效規(guī)避因刻畫稅收征管努力和效率而產(chǎn)生的偏誤，避免由此所造成的錯(cuò)誤估計(jì)。以上變量的數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)稅務(wù)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫》和《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

四、實(shí)證結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

本文以地稅局負(fù)責(zé)征收的稅收占GDP的比重為被解釋變量(Taxg)，國(guó)稅局征收的增值稅共享到地方部分占地方預(yù)算內(nèi)支出的比重為主要解釋變量(Rvat)。第(1)列報(bào)告了運(yùn)用GMM方法的分析結(jié)果，如表1所示，Rvat的系數(shù)為-0.103，且在1%水平上顯著為負(fù)，意味著隨著增值稅共享份額的增加，地稅局負(fù)責(zé)征收的稅收占GDP的比重將隨之減少，與本文的假說一致。值得說明的是，在表1中，第(2)列報(bào)告了面板固定效應(yīng)的結(jié)果，并同時(shí)控制了時(shí)間和地區(qū)效應(yīng)，第(3)列報(bào)告的是剔除1%異常值樣本后的結(jié)果，其結(jié)果與第(1)列的結(jié)果一致，說明本文的分析具有穩(wěn)健性。

表1 增值稅共享與地稅局征收收入：基準(zhǔn)模型結(jié)果

(二)增值稅共享與地稅局征稅努力：渠道檢驗(yàn)

渠道檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示。在第(1)列中，Rvat的系數(shù)為0.994，且在5%的水平上顯著。這說明增值稅共享制度促進(jìn)地方政府發(fā)展本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等高稅行業(yè)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是地方推動(dòng)地方稅收增長(zhǎng)的努力渠道之一，這一結(jié)論符合“新財(cái)政集權(quán)理論”的判斷。但接下來的問題是，增值稅共享對(duì)地稅收入增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響，是通過影響高稅行業(yè)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還是通過影響稅收征管努力和效率呢？

表2 增值稅共享與地稅局征稅努力：渠道檢驗(yàn)結(jié)果

為了回答這個(gè)問題，本文在模型1的基礎(chǔ)上加入非產(chǎn)業(yè)化(Pnonagri)這一變量。結(jié)果顯示，在第(3)列中，Pnonagri的系數(shù)為0.008，且在1%的水平上顯著，與第(2)列相比，Rvat的系數(shù)從-0.075上升到-0.138，且方向上沒有變化，顯著性從5%提升到1%，同時(shí)，Rvat的系數(shù)0.138遠(yuǎn)高于Pnonagri的系數(shù)0.008。根據(jù)上文的分析方法判斷，增值稅共享主要通過降低地方征稅努力和效率這一渠道，對(duì)地稅局征收的稅收產(chǎn)生負(fù)面影響。同時(shí)，在第(4)和第(5)列的基礎(chǔ)上加入控制變量。Pnonagri的系數(shù)下降到0.003，且不顯著，而 Rvat的系數(shù)依然在1%的水平上顯著，且系數(shù)值沒有發(fā)生顯著變化，在第(4)列中，Rvat的系數(shù)為-0.112，第(5)列中，該變量的系數(shù)為-0.117，進(jìn)一步說明本文的結(jié)論具有穩(wěn)健性。隨著增值稅共享額的增加，與降低發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和高稅行業(yè)的努力相比，地方政府更愿意選擇降低對(duì)地稅局征管努力的激勵(lì)，由此，驗(yàn)證了假說2成立。

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了考察增值稅共享對(duì)地方財(cái)政努力的影響，本文選擇三個(gè)策略進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。一是選擇罰沒收入和行政事業(yè)型收費(fèi)之和占GDP的比重(Ftax)替換Taxg，進(jìn)一步考察增值稅共享對(duì)地方財(cái)政努力的影響。二是用增值稅共享額的對(duì)數(shù)(Lnvat)替代核心解釋變量Rvat，其中Lnvat以2003年為基期進(jìn)行平減。三是選擇工業(yè)增加值占GDP的比重的對(duì)數(shù)(Ind)替換Pnonagri，考察增值稅共享對(duì)地方財(cái)政努力影響的渠道。

(一)替換被解釋變量(Taxg)的回歸結(jié)果——增值稅共享與非稅收入征收努力

之所以用罰沒收入和行政事業(yè)型收費(fèi)之和占GDP的比重(Ftax)替換Taxg作為因變量，主要原因如下：一是罰沒收入和行政事業(yè)型收費(fèi)是地方政府財(cái)政收入的主要組成。地方政府的財(cái)政收入包含稅收收入和非稅收入，但各級(jí)政府非稅收入的支出管理相對(duì)寬松。收支管理不平衡激勵(lì)地方政府把非稅收入作為補(bǔ)償“非生產(chǎn)性”支出、甚至稅收收入的重要工具。[39]地方政府非稅收入規(guī)模增長(zhǎng)迅速，從2009～2017年平均年增長(zhǎng)率約29%，在財(cái)政性資金中所占比例常年不低于50%。其中，罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)連年上漲，2009～2015年，兩項(xiàng)收入占預(yù)算內(nèi)非稅收入的比重常年達(dá)到30%～50%。二是對(duì)罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)的征收模式與地方稅收征管模式極為相似。罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)被納入財(cái)政預(yù)算管理，在具體征收模式上也實(shí)行“非稅收收入的任務(wù)目標(biāo)管理體制”。預(yù)算數(shù)的制定方式也是“基數(shù)+增長(zhǎng)率”，增長(zhǎng)率主要依據(jù)上一年的增長(zhǎng)率和本年度財(cái)政支出需求。如果該地區(qū)財(cái)政支出壓力較大，這兩項(xiàng)收入的預(yù)算目標(biāo)就相應(yīng)提高；如果財(cái)政支出壓力較小，則這兩項(xiàng)收入的預(yù)算目標(biāo)則相應(yīng)減少。[27]地方政府會(huì)根據(jù)所面臨的財(cái)政支出壓力，調(diào)整對(duì)這兩項(xiàng)收入的征管努力及其效率，適時(shí)改變其實(shí)際征收額及其增長(zhǎng)率。這與地稅局征收稅收的模式極為相似。通過考察增值稅共享對(duì)這兩項(xiàng)收入的影響，也能很好地反映增值稅共享對(duì)地方財(cái)政努力的影響，從而使得結(jié)論更加具有穩(wěn)健性。

由表3所示，本文主要關(guān)心的變量是 Rvat，第(1)列顯示，Rvat的系數(shù)為-0.010，在5%的水平上顯著。但從結(jié)果看，增值稅共享對(duì)罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)產(chǎn)生負(fù)面影響，這進(jìn)一步說明增值稅共享對(duì)地方政府的財(cái)政努力產(chǎn)生負(fù)面影響。與本文的假說一致，這說明本文的假說具有穩(wěn)定性。①(10)①本文采用Pnonagri變量進(jìn)行渠道檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，增值稅共享對(duì)罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)征收的負(fù)面影響，主要是通過地方政府降低征管努力和效率這一渠道實(shí)現(xiàn)的。限于篇幅，本文沒有報(bào)告結(jié)果。值得說明的是，在表3中，第(2)列報(bào)告了面板固定效應(yīng)的結(jié)果，并同時(shí)控制了時(shí)間和地區(qū)效應(yīng)，第(3)列報(bào)告的是剔除1%異常值樣本后的結(jié)果，其結(jié)果與第(1)列的結(jié)果一致，說明本文的分析具有穩(wěn)健性。

(二)替換核心解釋變量(Rvat)的回歸結(jié)果

本文用Lnvat替代核心解釋變量Rvat，這一指標(biāo)沒有考慮增值稅共享與地方財(cái)政支出關(guān)系，代入模型1后，由表3的第(4)列顯示，Lnvat的系數(shù)為-0.008，且在5%的水平上顯著，這說明增值稅共享即使不考慮與地方財(cái)政支出關(guān)系，依然會(huì)導(dǎo)致地稅局征收的稅收收入下降。雖然與上文Rvat的系數(shù)相比，在系數(shù)值上明顯下降，但依然能夠證明本文的基本結(jié)論穩(wěn)健。

表3 增值稅共享與非稅收入征收努力：基準(zhǔn)模型的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

六、結(jié)論性評(píng)論

分稅制改革后，中央汲取財(cái)政資源的能力得到強(qiáng)化，財(cái)政集權(quán)制度逐步穩(wěn)定。由于國(guó)稅局在人財(cái)物上獨(dú)立于地方政府，受到中央的垂直管理，對(duì)地方政府而言，由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收并在地方共享的增值稅，

相當(dāng)于來自中央的“轉(zhuǎn)移支付”。在“以支定收”的財(cái)政理念下，地方政府為滿足財(cái)政支出需要，每年年初向地稅局下達(dá)稅收計(jì)劃，而在年中或年底也會(huì)根據(jù)財(cái)政支出需求的變化，臨時(shí)調(diào)整本年度稅收計(jì)劃。在財(cái)政支出需求能夠滿足的情況下，地方政府會(huì)調(diào)減稅收任務(wù)目標(biāo)，以提高稅收競(jìng)爭(zhēng)能力，擴(kuò)大招商引資規(guī)模，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。相反，則會(huì)調(diào)增稅收任務(wù)目標(biāo)。而地稅局圍繞地方政府下發(fā)或調(diào)整的稅收任務(wù)目標(biāo)，制定和調(diào)整稅收征收計(jì)劃，開展稅收征管。同時(shí)，非稅收入的征收模式與之類似。因此，增值稅共享發(fā)揮出“替代效應(yīng)”，增值稅共享到地方層面的份額越多，地方政府財(cái)政支出壓力越弱，地方財(cái)政努力隨之降低。本文的實(shí)證結(jié)果表明，隨著增值稅共享增加，地稅征收的稅收占GDP的比重顯著下降。通過渠道檢驗(yàn)，地方政府降低財(cái)政努力不是主要表現(xiàn)在降低發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、培植高稅行業(yè)的努力，而是表現(xiàn)為降低了地稅局的征管努力和效率。

通過本文分析，分稅制改革雖然總體上強(qiáng)化了中央和地方的財(cái)政努力，但共享稅制度的設(shè)計(jì)降低了地方層面的稅收征管努力，進(jìn)一步說明在稅收管理上存在一個(gè)突出問題，分稅制改革后，雖然稅制的制定權(quán)歸屬于中央，但通過掌握稅收征管權(quán)，地方政府在“以支定收”的理念下，推行“任務(wù)式”管理和“計(jì)劃式”管理，地方政府圍繞“稅收任務(wù)目標(biāo)和計(jì)劃”而非稅收法制開展稅收征管，這說明地方財(cái)政收入征管缺乏法制約束，也暴露出地方層面存在“逆預(yù)算軟約束”的問題。

2018年國(guó)地稅合并后，稅務(wù)部門由中央垂直管理，稅收征管權(quán)力上收歸中央，但稅收共享機(jī)制依然存在。然而，如果稅收征收管理依舊秉持“任務(wù)式”和“計(jì)劃式”管理模式，將為地方政府通過物質(zhì)激勵(lì)等方式干預(yù)稅收征管提供渠道，將難以約束地方政府的“攫取之手”。據(jù)此，本文提出如下政策建議：一是“國(guó)地稅”合并后，稅收征管權(quán)集中到中央，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政收入分權(quán)和稅收共享制度，從而促進(jìn)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮其“援助之手”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)。但同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化非稅收入垂直監(jiān)督，強(qiáng)化制度約束，防止地方政府通過非稅收入的任務(wù)目標(biāo)管理機(jī)制，擴(kuò)大對(duì)經(jīng)濟(jì)的“攫取”力度。二是應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)稅務(wù)部門的信息化管理，實(shí)現(xiàn)稅收征管過程的透明化，推動(dòng)稅收征管的法制化建設(shè)，摒棄稅收征管的“任務(wù)式”模式，完善財(cái)政預(yù)算制度，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的法制化管理，杜絕地方政府干預(yù)稅收征收的行為，杜絕地方政府“向征管要收入”的做法，從而更加有效地發(fā)揮出“國(guó)地稅合并”、中央集中稅收征管權(quán)后所帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)。