強 舸，徐正全

(中共中央黨校(國家行政學院) 黨的建設(shè)教研部，北京 100089)

一、問題提出

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)特征。教育事關(guān)國本，中小學更是我國國民教育體系的根基，其現(xiàn)有學生2.08億，教職工1329萬[1]，占全國人口總數(shù)的逾七分之一。因此，堅持黨對中小學的領(lǐng)導、加強中小學黨的建設(shè)，對辦好教育事業(yè)、夯實國家發(fā)展基礎(chǔ)尤為重要。在2018年全國組織工作會議上，習近平總書記首次提出在中小學建立黨組織領(lǐng)導的校長負責制的要求。2022年1月，中辦印發(fā)《關(guān)于建立中小學校黨組織領(lǐng)導的校長負責制的意見(試行)》(下文簡稱2022年《意見》)，標志著中小學領(lǐng)導體制的正式變革。

黨的十八大以來，相關(guān)研究文獻①可以分為三類：其一，宏觀論述黨建對中小學乃至國家教育事業(yè)的重要意義和基本原則；[2][3]其二，介紹一些先期開展黨組織領(lǐng)導的校長負責制的探索經(jīng)驗；[4][5][6]其三，初步探討在新體制下黨建與業(yè)務(wù)融合、校長與書記配合等問題。[7][8]這些探索頗有助益，但也存在不足：第一，其普遍從教育學角度切入，缺乏黨建視角，對治理結(jié)構(gòu)、決策機制、人事安排等中小學領(lǐng)導體制的關(guān)鍵問題分析不多；第二，很多文獻都是基于個案的討論，缺乏理論提煉，不足以全面準確地闡釋中央精神、提供具有普遍意義的實踐指引。

因此，在中央精神的框架下，本文旨在從黨建角度回答兩個關(guān)鍵問題：第一，黨組織領(lǐng)導的校長負責制怎樣改變了中小學治理結(jié)構(gòu)、決策機制和人事安排？第二，為什么會發(fā)生從校長負責制到黨組織領(lǐng)導的校長負責制的制度變遷？這一變遷回應(yīng)了新時代國家治理的何種現(xiàn)實議題，發(fā)揮了怎樣的作用？基于相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和長期在全國多地調(diào)研的材料，本文將在簡要梳理十八大以來中小學領(lǐng)導體制變遷歷程的基礎(chǔ)上對上述問題進行探討。

二、制度變遷歷程：從校長負責制到黨組織領(lǐng)導的校長負責制

(一)2016年《意見》：初步探索黨組織參與學校治理

1949年以來，中小學領(lǐng)導體制相繼經(jīng)歷了校務(wù)委員會制、校長責任制、黨支部領(lǐng)導下的校長負責制、當?shù)攸h委和教育行政部門領(lǐng)導下的校長負責制、革命委員會制、黨支部領(lǐng)導下的校長分工負責制和校長負責制等七個階段。[9]1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定中小學實行校長負責制，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定：“實行校長負責制的中小學，黨組織發(fā)揮政治核心作用?！痹谶@一體制下，校長處于中心地位，全權(quán)負責各項事務(wù)；黨組織主要從事黨務(wù)及相關(guān)工作，配合校長工作。

黨的十八大以來，著眼新時代的現(xiàn)實需要，在堅持和加強黨的全面領(lǐng)導的總方針下，中央開始調(diào)整中小學領(lǐng)導體制，有計劃地在一些地區(qū)開展前期探索，逐步強化黨組織參與中小學治理的職能和權(quán)限。2016年6月，中組部、教育部黨組發(fā)布《關(guān)于加強中小學黨的建設(shè)工作的意見》(簡稱2016年《意見》)，雖然其繼續(xù)沿用“政治核心”定位，并未直接改變校長負責制，但增加了黨組織“參與決定重大問題”的表述，擴展了黨組織的職權(quán)范圍，初步改變了中小學治理結(jié)構(gòu)。

其一，黨組織擁有了學校內(nèi)設(shè)機構(gòu)人事權(quán)?！包h管干部”是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要途徑。過去，中小學領(lǐng)導班子(校長、書記、副校長)任免一直遵循“黨管干部”原則、由上級黨組織決定(根據(jù)學校級別由教育局黨委或縣區(qū)黨委分類管理)；但在內(nèi)設(shè)機構(gòu)上，學校黨組織并無法定人事權(quán)，而是依據(jù)校長負責制，由校長或校長辦公會任免相應(yīng)人選。與之不同，2016年《意見》第1條規(guī)定：黨組織“在選人用人中發(fā)揮主導作用，負責學校內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人的教育培養(yǎng)和選拔任用”，將權(quán)力由校長轉(zhuǎn)移至黨組織。

其二，初步確立“雙向進入、交叉任職”體制。2016年《意見》第8條規(guī)定：“推行黨組織書記、校長‘一肩挑’，辦學規(guī)模大、黨員人數(shù)多的學校，應(yīng)配備熟悉黨務(wù)工作、有較強組織協(xié)調(diào)能力的同志擔任黨組織專職副書記，全力抓好黨建工作。黨組織書記和校長分設(shè)的，黨組織書記一般應(yīng)兼任副校長，黨員校長一般應(yīng)兼任副書記”。不過，此時“交叉任職”要求僅限于黨政正職，對黨員副校長是否進入黨組織班子以及黨組織班子其他成員的任職條件并未作規(guī)定。在實踐中，當時許多中小學黨組織班子其他成員(總支/支部委員等)主要還是由行政人員或年輕教師擔任，主要承擔黨費收繳、黨建活動組織、黨員發(fā)展等工作。除書記、專職副書記外，其他黨組織班子成員并不算學校領(lǐng)導班子成員(不是上級黨委管理的干部)，一般不參與學校層面的治理事務(wù)。

其三，對邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的一些已實行黨組織領(lǐng)導下的校長負責制的中小學，2016年《意見》第3條提出更高要求：“黨組織要加強對學校各項工作、各類組織的領(lǐng)導，積極探索發(fā)揮領(lǐng)導核心作用的有效途徑?！?/p>

(二)2018年全國組織工作會議：提出黨組織領(lǐng)導的校長負責制

2018年7月，習近平總書記在全國組工會議上指出：“在中小學、醫(yī)院、科研院所，黨組織領(lǐng)導的校長(院長、所長)負責制還沒有建立起來”，相應(yīng)地提出了建立黨組織領(lǐng)導的校長負責制目標，相關(guān)制度設(shè)計和實踐探索隨之展開。

在制度設(shè)計上，明確中小學黨組織的核心職責是“把方向、管大局、保落實”。2019年6月，《關(guān)于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》第二十條規(guī)定：“要加強普通高中學校黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導作用”。同月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》第二十二條規(guī)定要“充分發(fā)揮學校黨組織領(lǐng)導作用”。相比過去“政治核心”定位對黨組織職責的空泛界定，2019年兩份《意見》分別對黨組織參與高中和初中、小學治理的目標、途徑提出了較為具體的更高要求。

在實踐探索上，教育部統(tǒng)籌部署在全國多個地區(qū)和學校開始試點工作，重點探索厘清黨組織和校長職責范圍、完善議事決策制度和選配領(lǐng)導班子等關(guān)鍵操作問題，為進一步的制度設(shè)計打下基礎(chǔ)。

(三)2022年《意見》：黨組織領(lǐng)導的校長負責制全面落地

2021年11月，中央深改委審議通過《關(guān)于建立中小學校黨組織領(lǐng)導的校長負責制的意見(試行)》(2022年1月印發(fā))，從職責權(quán)限、治理結(jié)構(gòu)、決策機制和人事安排等方面系統(tǒng)構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導的校長負責制，其關(guān)鍵變化在于：其一，明確黨組織全面領(lǐng)導學校工作。相較于2019年兩份《意見》“把方向、管大局、保落實”的九字闡述，2022年《意見》擴展為“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實”等十八個字，其中最重要的是“作決策”。在2016年《意見》將內(nèi)設(shè)機構(gòu)人事權(quán)從校長轉(zhuǎn)移至黨組織的基礎(chǔ)上，進一步明確其他所有重大事項均由黨組織決定。換言之，黨組織定位不再是“參與治理”，而是“全面主導學校治理”。其二，根據(jù)“全面領(lǐng)導”特別是“作決策”的更高要求，2022年《意見》進一步完善了“雙向進入，交叉任職”體制，構(gòu)建起程序完備、內(nèi)容明確的決策機制。

三、決策機制與人事安排：黨組織領(lǐng)導的校長負責制的治理結(jié)構(gòu)

建立黨組織領(lǐng)導的校長負責制意味著中小學治理結(jié)構(gòu)的重大變革，本部分將從決策機制和人事安排兩方面系統(tǒng)闡釋新的治理結(jié)構(gòu)。

(一)重大事項決策機制

在校長負責制下，校長是中小學治理的核心主體，重大事項主要是校長直接決策或校長辦公會集體研究、校長個人決策，個人色彩較濃，缺乏規(guī)范系統(tǒng)的決策機制，不利于學校有效治理和長遠發(fā)展。鑒于此，2022年《意見》專門設(shè)置第三章“建立健全議事決策制度”，系統(tǒng)改革和規(guī)范了決策機制。其要點在于：

1.中小學重大事項決策權(quán)完全屬于黨組織，校長主要負責執(zhí)行。2022年《意見》第五條規(guī)定“黨組織會議討論決定學校重大問題”。在這種情況下，黨組織領(lǐng)導的校長負責制中的“校長負責”到底指什么？在職權(quán)內(nèi)容上，從2022年《意見》第四條和第五條中可總結(jié)出，“校長負責”可以歸為三項職權(quán)：一是重大事項方案研究擬訂。在黨組織決策前，一般由校長辦公會“研究提出擬由學校黨組織討論決定的重要事項方案”。二是重大事項執(zhí)行權(quán)。校長“按照學校黨組織有關(guān)決議，全面負責學校的教育教學和行政管理等工作”，通過校長辦公會“具體部署落實黨組織決議的有關(guān)措施，研究處理教育教學、行政管理等工作”。三是全面負責重大事項外的日常管理和教學工作。在行使方式上，“校長負責”在前兩項職權(quán)上對應(yīng)的是“個人決策”。但決策時依然需要召開集體會議(校長辦公會)，2022年《意見》第六條規(guī)定，“在廣泛聽取與會人員意見基礎(chǔ)上，對討論研究的事項作出決定?！辈贿^，在黨組織領(lǐng)導的校長負責制下，校長個人決策只能是重大事項的擬表決方案和表決后的執(zhí)行方案，重大事項本身只能由黨組織決策。

2.構(gòu)建系統(tǒng)的重大事項決策機制。在黨組織領(lǐng)導的校長負責制下，中小學多數(shù)重大事項決策由黨組織和行政班子分工完成，一般包括四個步驟：一是黨政領(lǐng)導班子成員提出動議，書記在與校長充分溝通且無重大分歧后，啟動決策程序。二是校長辦公會研究擬由黨組織會議表決的重要事項方案，由校長個人決定。三是黨組織會議討論決定。黨組織實行集體決策制，“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨組織會議集體討論作出決定”。書記只是會議召集和主持人以及決策集體的平等一員，不是獨立決策者。四是校長辦公會研究落實黨組織決策具體措施，校長個人決定，負責執(zhí)行。在實踐中，上述程序可以適當改動。其一，某些事項可以簡化第2或第4步具體做法，提高決策效率。其二，就某些更為重大或?qū)I(yè)的事項，應(yīng)當根據(jù)事項特點在會前分別在一定范圍內(nèi)醞釀、廣泛征求意見或經(jīng)專家評估咨詢。還需注意的是，2022年《意見》另一重要貢獻是明確規(guī)定校長通過校長辦公會履行職責以及會議的規(guī)則和程序。與之相比，過去的校長負責制并沒有明確提出校長辦公會要求，權(quán)力行使方式也不嚴謹規(guī)范。

3.黨組織直接決策的重大事項?！皩W校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置及其負責人的人選”兩類事項不需經(jīng)過校長辦公會，由黨組織直接決定并執(zhí)行。相較2016年《意見》賦予黨組織“內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人的教育培養(yǎng)和選拔任用”這一人事權(quán)，2022年《意見》又增加了機構(gòu)設(shè)置權(quán)。這兩類事項的決策流程只有兩步：一是動議，二是黨組織會議討論決定。

需要注意幾點：首先，這兩類事項決策不經(jīng)過校長辦公會，但并非不讓行政班子參與。從制度上，黨組織至少需要在會前通過兩條途徑征求行政班子意見。一是書記與校長充分溝通且無重大分歧，二是征求涉及機構(gòu)或人選的分管副校長(無論是否黨員)意見。其次，“下管一級”是我國干部制度的基本規(guī)則，因此學校黨組織干部任免權(quán)對應(yīng)的是“內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人”(學校中層干部)，不包括學校黨政領(lǐng)導班子，這是上級黨組織(教育局黨委或區(qū)縣黨委)的職權(quán)范圍。一些地區(qū)在推進黨組織領(lǐng)導的校長負責制時提出賦予學校黨組織“提名聘任副校長”權(quán)力，表面上說是“加強中小學黨組織的領(lǐng)導作用”[10]，實則違背了“下管一級”的上位規(guī)則，侵蝕了上級黨組織的權(quán)力②。最后，在黨組織決策規(guī)則上，多數(shù)重要事項有半數(shù)以上班子成員到會即可召開，干部任免事項“必須有三分之二以上成員到會”。表決時，上述事項都是“簡單多數(shù)決”③。

圖1 黨組織領(lǐng)導的校長負責制下中小學的治理結(jié)構(gòu)和決策流程

(二)人事安排

黨組織全面領(lǐng)導中小學工作，既需要相應(yīng)的決策機制來實現(xiàn)，也需要恰當?shù)娜耸掳才藕透刹筷犖榻ㄔO(shè)予以支撐。相比校長負責制，2022年《意見》在人事安排上也作出兩項重大調(diào)整：

1.明確黨組織書記是學校的“一把手”。在校長負責制下，校長是毫無疑問的“一把手”，書記是校長的助手。2022年《意見》規(guī)定了黨政正職的兩種任職模式，無論哪種模式，書記都是“一把手”。一是分設(shè)模式，主要適用規(guī)模較大、黨員較多的學校。2022年《意見》第十二條規(guī)定：“黨組織設(shè)置為黨委、黨總支的中小學校，黨組織書記、校長一般應(yīng)當分設(shè)，黨組織書記一般不兼任行政領(lǐng)導職務(wù)，校長是中共黨員的應(yīng)當同時擔任黨組織副書記?！毕啾?016年《意見》，不再要求甚至可以說是禁止“書記兼任副校長”，這是有意提升書記地位。更重要的是，在重大事項決策權(quán)由黨組織掌控的情況下，書記權(quán)力顯然大于校長。此外，2016年《意見》第八條對書記任職資格的規(guī)定是“一般應(yīng)具備教師資格，經(jīng)過學校黨務(wù)和行政崗位鍛煉”，但2022年《意見》刪除了這一規(guī)定，具體原因下一部分探討。二是“一肩挑”模式，主要適用規(guī)模較小、黨員較少的學校，“黨組織設(shè)置為黨支部的中小學校，黨組織書記、校長一般由一人擔任，同時應(yīng)當設(shè)1名專職副書記”。這類學校的“一把手”很明確，無須贅言。

2.黨員副校長進入黨組織班子。2022年《意見》第十二條規(guī)定：“行政班子副職中的黨員一般應(yīng)當進入黨組織班子”。這是更重要的變化，意味著黨組織班子人員構(gòu)成乃至中小學治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性變革。在校長負責制下，書記作為個人參與學校治理，但黨組織作為整體并不承擔太多治理任務(wù)、特別是不參與重大事項決策，其主要職責是黨務(wù)工作。相應(yīng)的，在書記之外的黨組織班子成員選配上，就是以做好黨務(wù)工作為出發(fā)點，一般安排有一定特長且教學任務(wù)較輕的年輕教師。例如，由行政科室人員或政治老師擔任組織委員，由音樂老師或美術(shù)老師擔任宣傳委員，體育老師擔任群工委員等。除書記、專職副書記外的黨組織班子成員不算是學校領(lǐng)導班子成員，對他們在“正式黨員”這一條件外沒有其他資格要求(例如現(xiàn)任職務(wù)職級、任職年限等)，其任免或提名不需經(jīng)過上級黨組織，學校內(nèi)部即可決定。換句話說，過去學校黨組織班子的配備并非“干部工作”，而是狹義的“組織工作”，其法理依據(jù)是《支部工作條例》，而非參照《黨政領(lǐng)導干部選拔任用條例》。

與之不同，在黨組織領(lǐng)導的校長負責制下，黨組織作為整體嵌入學校治理結(jié)構(gòu)，履行把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領(lǐng)導職責，主導治理過程。那么，黨組織班子成員就是毫無疑問的學校領(lǐng)導班子成員，顯然不能再由年輕教師擔任，而是應(yīng)當讓黨員副校長進入。

需要補充的是，“黨員副校長進黨組織班子”要求在實踐中尚存困難，原因是干部儲備不足。具體來說，中小學一直是民主黨派發(fā)展的重要陣地，許多能力強、威望高的中小學副校長都是民主黨派成員。也就是說，一些學校乃至一些地區(qū)沒有足夠數(shù)量的黨員副校長，進而就會影響黨組織領(lǐng)導的校長負責制的實施。因此，全面落實黨組織領(lǐng)導的校長負責制，還需要加大干部培養(yǎng)力度，但同時仍然要保證民主黨派的持續(xù)發(fā)展。解決好上述問題就非常考驗各地黨委組織部門和教育行政部門的智慧。

四、中小學辦學模式變化與黨組織領(lǐng)導的校長負責制的治理效能

為什么要將校長負責制改為黨組織領(lǐng)導的校長負責制？這一變遷回應(yīng)了新時代國家治理何種現(xiàn)實議題，發(fā)揮著怎樣的治理作用？回答上述問題，必須跳出“就黨建談黨建”的誤區(qū)，從經(jīng)濟社會發(fā)展、辦學模式變化、教育改革趨勢的現(xiàn)實情境中考察它在新時代國家治理中的制度目標和治理效能。

(一)校長負責制的時代背景

黨的十八大以來，黨組織領(lǐng)導的校長負責制取代了校長負責制，但不能就此論斷過去實行校長負責制欠妥。相反，在很長一段時間里，校長負責制更符合當時辦學模式下中小學治理的需要，發(fā)揮了較好的治理效能。20世紀末至本世紀初我國中小學主體是農(nóng)村、廠辦、街道學校，基本特點是“學校多，規(guī)模小，權(quán)力少”。1987年全國中小學約90萬所，教職工約990萬，學生約1.8億[11]5，即一所學校平均11名教職工、200名學生。2003年全國中小學約50.6萬所，教職工約1082.6萬，學生約2億，即平均21名教職工、400名學生。[12]2-3兩方面因素決定了當時更適合實行校長負責制。

第一，大多數(shù)中小學規(guī)模過小、不能單建黨組織。我們多方查詢資料，咨詢了中組部、教育部等權(quán)威部門，但沒有找到1987年的中小學黨員數(shù)據(jù)。只能通過其他方式推算，1987年全國中小學教職工黨員約186萬。④2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)則是205萬。[12]71即，1987年一所學校平均只有2.07名黨員，2003年也只有4.05名。單建的黨組織是實行黨組織領(lǐng)導的校長負責制的必備前提，“三名正式黨員”是黨組織建立的最低條件。顯然，1987年全國大多數(shù)中小學不能單建黨組織。2003年平均黨員數(shù)雖然超過3名，但考慮分布效應(yīng)，很大一部分學校依然達不到最低條件。即使是那些可以單建黨組織的學校，其干部儲備情況往往也滿足不了黨組織領(lǐng)導的校長負責制的需要。⑤

第二，學校管理事務(wù)少、重大事項少、校長實際權(quán)力有限。雖然這一時期實行校長負責制，名義上是校長決定各類重大事項，但是由于規(guī)模較小，這一時期的中小學很難算得上是獨立的治理主體，擁有的重大事項決策權(quán)很有限。具體來說，其一，在基建、后勤等事項上，由于學校規(guī)模小，這類事務(wù)并不多、金額小。少數(shù)事務(wù)(例如校舍修建)往往也是由上級主管部門直接決策并負責實施，學校需要承擔的執(zhí)行職責很少。其二，在機構(gòu)設(shè)置和人事權(quán)上，1987年全國中小學平均只有200名學生和11名教職工，2003年也只有400名學生和21名教職工。這意味著多數(shù)學校既無條件也不需要設(shè)置正規(guī)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，只需劃分非正式的年級組，自然不存在重要干部任免事項。其人員招聘、職稱評審、工資獎金等事務(wù)則由上級主管部門直接組織實施。其三，這一時期社會對教育重視程度較低，招生等矛盾不突出，當時校長并不會遇到今天需要面對的眾多棘手事務(wù)。簡言之，學校本級職責就是組織教學和日常管理，很少涉及重大事項決策，校長負責制的治理效率更高。

(二)新時代辦學模式變化帶來的新挑戰(zhàn)

新世紀以來，中小學辦學模式發(fā)生巨大變化。在“小校并大校”和“集團化辦學”改革浪潮中，中小學數(shù)量大幅減少，規(guī)模不斷擴大，師生和黨員數(shù)量顯著增加，“學校少，規(guī)模大，權(quán)力多”成了辦學模式新特點，中小學治理因此越來越需要黨組織領(lǐng)導的校長負責制。

具體來說，其一，大多數(shù)中小學已經(jīng)具備實行黨組織領(lǐng)導的校長負責制的前提條件。2016年，全國公立中小學19.9萬所，學生2.5億名，教職工1100多萬名，黨員350多萬名[13]，平均一所學校有學生近1300人、教職工約55名⑥，黨員近18名，即大多數(shù)學校都能單建黨組織。

其二，學校治理事務(wù)特別是重大事項增多，難度顯著提升。一方面，規(guī)模擴大使學校內(nèi)部治理事務(wù)大幅增加，例如基建、采購、機構(gòu)設(shè)置和干部任免等重大事項大幅增加；另一方面，“權(quán)力下放”是當前教育改革的主導趨勢，人員招聘、職稱評審、工資獎金乃至項目建設(shè)等權(quán)力正在逐步從教育行政部門下放至學校。校長單獨負責如此繁重事務(wù)越來越力不從心，中小學迫切需要更完備的治理結(jié)構(gòu)和更規(guī)范的決策機制。

其三，校長權(quán)力擴大，腐敗等風險大幅增加。權(quán)力與風險相伴隨。在擁有更多重大事項決策權(quán)的同時，校長濫用權(quán)力的潛在風險也隨之上升。不用說新校區(qū)或教學樓建設(shè)等重大項目，僅校服、教學用品、文體設(shè)施、食堂原料等例行采購和日常維修就常是六、七位數(shù)的資金支出，這就存在可觀的尋租空間。在校長負責制下，上述事務(wù)完全由校長個人決策，缺乏制衡和監(jiān)督，容易滋生腐敗，近年來相關(guān)案件屢見不鮮。[14]

其四，民眾對教育越來越重視，招生等問題日益成為全社會焦點，并與其他治理難題交織相伴。這不僅將中小學置于風口浪尖，稍有不慎更可能對國家治理和社會穩(wěn)定造成系統(tǒng)性影響。就高中而言，每個地級市乃至縣區(qū)稍有名氣的重點高中每年在招生上收取的贊助費往往就數(shù)以千萬計，非重點高中也可以通過招生或復讀獲取高額計劃外收入。就初中和小學而言，義務(wù)教育階段“就近入學”，學校雖然不能以合法方式獲取贊助費，但私下里的找關(guān)系、打招呼、金錢交易屢禁不止。更重要的是，“就近入學”催生的“學區(qū)房”成為市場炒作熱點，是近年來房地產(chǎn)亂象的重要誘因，對國家宏觀調(diào)控產(chǎn)生了重大影響。那么，能夠決定“招誰不招誰”的校長的權(quán)力有多大？濫用的危害有多大？事實上，近年來人民群眾在高價學區(qū)房、高額贊助費及招生亂象中深受其害，意見較大。這意味著，中小學治理早已不只是學校內(nèi)部事務(wù)，甚至不只是關(guān)乎教育這一百年大計，更是牽扯宏觀調(diào)控、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等國家治理多領(lǐng)域的關(guān)鍵性難題。

此外，少數(shù)超級學校更是擁有極大的影響力。不少地方都流傳有類似言論：“有些事情，副區(qū)長協(xié)調(diào)不下來，但某某學校班主任開個家長會就解決了?！笨匆粋€典型案例，北京的中關(guān)村三小是一所超級小學，對口學區(qū)房均價已近20萬/平米，長期是房地產(chǎn)市場熱門炒作區(qū)域。早在2007年就查處過該校校長貪污案，暴露出學校存在上億元賬外資金。[15]同時，中關(guān)村三小擁有極大的影響力，例如其2020年畢業(yè)典禮的嘉賓有雷軍、陳薇、郎平等各界名人，且每年畢業(yè)典禮都是如此。學校的影響力就是校長的權(quán)力，超級學校的潛在風險顯然更大。

(三)黨組織領(lǐng)導的校長負責制的制度目標和治理效能

簡而言之，中小學辦校模式變遷以及它和國家治理多領(lǐng)域的深度關(guān)聯(lián)決定了校長負責制已不能勝任新時代使命，只有黨組織領(lǐng)導的校長負責制才能回應(yīng)諸多艱巨挑戰(zhàn)，真正抓住發(fā)展機遇。其制度目標和治理效能體現(xiàn)在以下兩方面：

1.橫向治理：以集體決策限制個人專權(quán)，以集體領(lǐng)導彌補個人不足。新時代中小學治理事務(wù)大幅增多，難度和潛在風險顯著增加。相比個人決策的校長負責制，黨組織領(lǐng)導的校長負責制以“一人一票”集體決策為表決方式，其優(yōu)勢在于：其一，集體決策能限制個人專權(quán)，降低“一言堂”、“拍腦袋”決策帶來的風險特別是腐敗風險。其二，集體決策能充分利用領(lǐng)導班子成員不同專業(yè)背景、工作經(jīng)驗和思維方式，集中各方智慧應(yīng)對復雜事務(wù)，提升重大決策的全面性和科學性。其三，黨組織領(lǐng)導的校長負責制帶來的變革不僅在決策方式上，更是構(gòu)建了從動議、擬訂、決定到落地的整套議事決策機制，能有效提升決策質(zhì)量，從源頭上保證治理實效。其四，“議行合一”是黨的各級組織的基本運作方式，2022年《意見》第二條規(guī)定：“黨組織實行集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度……班子成員根據(jù)集體的決定和分工，切實履行職責?！痹谛ｉL負責制中，只有校長是決策者，其他副職都只是執(zhí)行者，決策和執(zhí)行是分離的，容易發(fā)生沖突。而在黨組織領(lǐng)導的校長負責制中，所有班子成員都既是決策者，也是執(zhí)行者。相比一把手個人決策然后直接命令副職執(zhí)行，在各方充分發(fā)表意見、協(xié)商達成共識基礎(chǔ)上的集體決策往往能得到更好執(zhí)行。

此外，2022年《意見》刪去了2016年《意見》的“書記一般應(yīng)具備教師資格，經(jīng)過學校黨務(wù)和行政崗位鍛煉”要求，即并無教學經(jīng)歷的干部可以直接成為學校書記。原因在于，實行分設(shè)模式的是“黨組織設(shè)置為黨委、黨總支的中小學?！?這一變動對“一肩挑”模式并無實質(zhì)意義，因為書記、校長由一人擔任，校長依然需要上述條件)，這類學校黨員眾多，辦學規(guī)模大甚至是集團學校。它們的治理事務(wù)顯著多于“一肩挑”模式的小規(guī)模學校，復雜性、專業(yè)性更甚，并常常超出教育領(lǐng)域(例如選址拿地、工程建設(shè)、與政府和企業(yè)溝通協(xié)調(diào)等)。相比校長更專注組織教學，書記就需要更多負責教學之外的事務(wù)。因而，從干部工作“人崗相宜”原則來說，雖然選拔的是學校黨組織書記，但是這個崗位最需要的未必是教育工作者，而是行政經(jīng)驗豐富的管理者。

2.縱向治理：從外部監(jiān)管轉(zhuǎn)向內(nèi)部制衡。研究黨組織領(lǐng)導的校長負責制還需要整體思維，從教育改革全局理解中央精神。除學校內(nèi)部不同治理主體的橫向關(guān)系外，中小學治理另一重要議題就是與上級主管部門的縱向關(guān)系。在過去的辦學模式下，教育行政部門直接掌控中小學多數(shù)重要事務(wù)，學校本級主要負責教學和日常管理。但是，這種縱向分權(quán)結(jié)構(gòu)不僅難以適應(yīng)學校規(guī)模擴大和集團化辦學的新趨勢，也不利于激發(fā)學校生機活力。

因此，將權(quán)力從教育行政部門向中小學轉(zhuǎn)移就成為教育改革的基本趨勢。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》專列第20條“激發(fā)學校生機活力”，明確要求“落實學校辦學自主權(quán)，保障學校自主設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)，依法依規(guī)實施教育教學活動、聘用教師及其他工作人員、管理使用學校經(jīng)費等?！?020年教育部等八部委下發(fā)《關(guān)于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》，提出系統(tǒng)具體的實施細則。

教育改革賦予更大權(quán)力，但中小學需要更完備的治理結(jié)構(gòu)和更規(guī)范的決策機制才能用好這些權(quán)力。否則，在上級下放權(quán)力、放松監(jiān)管的同時，如果中小學自身沒有有效的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督制衡機制，那么“學校辦學自主權(quán)”就很容易演變成“校長不受監(jiān)督制約的隨意用權(quán)”，陷入“一管就死、一放就亂”的治理困境。因此，黨組織領(lǐng)導的校長負責制與“落實辦學自主權(quán)”是相輔相成、共同推進的改革舉措，在外部監(jiān)管放松的同時，要規(guī)范內(nèi)部治理機制，強化內(nèi)部制衡。

五、總結(jié)與討論

基于相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和豐富的調(diào)研材料，本文從黨建視角梳理了黨的十八大以來相關(guān)制度變遷的歷程，闡釋了黨組織領(lǐng)導的校長負責制對中小學治理結(jié)構(gòu)、決策機制和人事安排的系統(tǒng)改造，探討了這一變遷如何回應(yīng)了中小學辦學模式變化和教育改革趨勢的時代命題。

更大層面講，黨的領(lǐng)導既是政治原則，更是國家治理實踐的具體方式，必須落實在一項項制度安排上。黨的領(lǐng)導之所以是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，就在于它是最符合中國現(xiàn)實、最有效率的國家治理方式。因此，習近平總書記多次強調(diào)：“著力從制度安排上發(fā)揮黨的領(lǐng)導這個最大優(yōu)勢”，中小學建立黨組織領(lǐng)導的校長負責制目的即在于此。相應(yīng)的，研究中小學領(lǐng)導體制乃至黨的領(lǐng)導相關(guān)問題，就既要注重宏觀的政治性，更要注重具體的治理效能，從新時代新國情和現(xiàn)實挑戰(zhàn)切入，系統(tǒng)研究治理結(jié)構(gòu)、決策機制、人事安排等重點問題，這有助于將黨的領(lǐng)導宏觀原則更好落實在不同領(lǐng)域具體實踐中，提升國家治理效率。

此外，還要注意邊界問題——并非所有中小學都需建立黨組織領(lǐng)導的校長負責制。2022年《意見》最后一句規(guī)定：“不具有獨立法人資格或未單獨設(shè)立黨的支部委員會的中小學校，黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用?！痹摋l款主要針對兩種情況：其一，規(guī)模小的農(nóng)村學校。雖然數(shù)量減少、規(guī)模擴大是我國中小學的整體趨勢，但交通條件和居住分布決定了必須保留一些小規(guī)模農(nóng)村學校。這些學校在黨員數(shù)量和干部儲備上存在先天不足，也沒有多少重大事項，因而依然更適合校長負責制。其二，集團校的一些分校。在集團化辦學模式中，一般由總校統(tǒng)一負責分校特別是新建分校的項目建設(shè)、后勤采購、人員招聘、職稱評定等重要事務(wù)，分校領(lǐng)導班子則專注教學和日常管理。在這種情況下，總校黨組織充分履行領(lǐng)導職責，對分校重大問題作出決定。分校黨組織就不需要對同一事項重復把關(guān)決策，而是應(yīng)當發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，根據(jù)“下級組織服從上級組織”要求，配合同級行政班子共同執(zhí)行好總校黨組織決策。

注釋：

①中小學校黨組織領(lǐng)導的校長負責制雖然是2018年才在中央層面提出的，但此前已有一些實踐探索和理論探討。

②在副校長選聘時，上級黨組織一般會征求學校意見。但這是建議權(quán)，不是提名權(quán)或聘任權(quán)。而且，征求意見并不是必需的，上級黨組織可以直接決策，特別是從外調(diào)派干部時，不會征求本單位意見。

③只有在決定給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍等三類黨紀處分上，黨章第七章第四十二條要求的是“三分之二”。但是，根據(jù)紀檢工作相關(guān)要求，中小學黨組織無權(quán)給出以上處分。因而，“絕對多數(shù)決”在中小學無用武之地。

④1987年黨員數(shù)據(jù)是根據(jù)2016年的數(shù)據(jù)推算。用2016年中小學黨員數(shù)與全國黨員數(shù)的比值，乘以1987年全國黨員數(shù)，得出1987年中小學黨員人數(shù)。由于當前大學生黨員比例遠高于1980年代，因此這一算法實際上還高估了1987年中小學黨員數(shù)。

⑤例如，某校有5名黨員，其中3名是剛畢業(yè)的年輕教師(本世紀初中央加大大學生黨員發(fā)展力度，自此大學生黨員比例一直高于除黨政機關(guān)外的任何領(lǐng)域，所以很長一段時間中小學黨員主體都是年輕教師)，還有1名是教學經(jīng)驗豐富但無意于管理工作的骨干教師，只有1名是校長兼支部書記。在這種情況下實行黨組織領(lǐng)導的校長負責制，難道把3名年輕教師任命為副校長？這顯然不合理。

⑥該數(shù)據(jù)只統(tǒng)計了有編制的職工。近年來，合同制、特崗教師、三支一扶等用工方式大幅增加，因而實際教職工數(shù)要多不少。