李 志，唐 波，劉 倩

(重慶大學 公共管理學院，重慶 400044)

機構(gòu)編制的優(yōu)化配置是各級行政事業(yè)單位提升效率的重要路徑。編制是一項重要的公共人力資源，國家對各級黨政機構(gòu)的編制配置向來進行總量控制，具有很強的計劃性。雖然編制總量控制能夠從整體上防止機構(gòu)臃腫和人員膨脹，但基層行政事業(yè)單位一直存在膨脹壓力大、財政負擔重、結(jié)構(gòu)分布失衡、隱形擴編嚴重等問題。[1]黨的十八大以來，隨著精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、美麗中國等一系列國家戰(zhàn)略的深入推進，公共治理重心不斷下沉，基層治理事務的強度越來越大，時常面臨著“任務—資源約束”的窘境。[2]基層政府的職能事務逐年增多，但編制配置無法隨之同步增加，加上基層“無限屬地責任”要求各項治理事務條條落地[3]、件件落實，編制資源顯得越發(fā)緊缺，開始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的“忙閑不均”現(xiàn)象，編制總量控制與編制需求增長的矛盾也日益凸顯。黨的十九大報告指出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”，為新時代的編制管理創(chuàng)新指明了方向。[4]新時代的機構(gòu)編制管理需要從治國理政和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，平衡好控制與靈活、地方與中央、整體與局部、短期成效與長期成本等辯證關系。[5]因而，在嚴格控制編制總量的前提下，如何科學配置、動態(tài)調(diào)控有限的編制資源，就成為各地方基層政府全面深化改革的探索性課題。因此，有必要突破現(xiàn)有編制管理模式，從簡單粗獷的總量管理向以“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增”為主要內(nèi)容的動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)編制資源與治理事務的動態(tài)適配。

一、文獻綜述

編制管理是對各級機關和事業(yè)單位的權責劃分、職能確定、機構(gòu)設置、人員編制配置及其運行程序制度化所進行的一系列管理活動的總稱。[6]從官方定義不難看出，編制管理就是一種狹義上的公共人力資源管理。以往眾多研究從不同視角對編制管理的理論基礎、歷史發(fā)展、體制機制、措施手段以及編制管理的法定化、規(guī)范化和制度化進行了全面系統(tǒng)闡述[7]7-9，為拓展公共管理理論和推進行政體制改革做出了重要貢獻。隨著編制管理實踐的發(fā)展，尤其是“三定”規(guī)定(即職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定)成為具有法律效力的規(guī)范性文件，將編制與機構(gòu)、職能三者進行結(jié)合研究，逐漸成為學術界的共識和方向。編制與機構(gòu)、職能三者聯(lián)系緊密，并稱為組織資源的“三駕馬車”，是國家機構(gòu)履行職能的行動載體，直接關系到黨政機構(gòu)中的權力調(diào)配和資源開發(fā)。[8]眾多學者極力探索在機構(gòu)管理中建立從中央到地方、從上級到下級統(tǒng)一的調(diào)控機制，實現(xiàn)三者的動態(tài)協(xié)調(diào)，在理論上為“三定”規(guī)定提供證明。[9]17

梳理新中國成立以來我國編制管理的發(fā)展歷程，可劃分為傳統(tǒng)管理、公共行政和行政體制改革三個階段，當前編制研究應基于行政體制改革的大背景展開，并將職能管理作為編制管理的重要內(nèi)容。[10]只有抓住“轉(zhuǎn)變政府職能”這個重點，才能有效精簡機構(gòu)，促進政府管理體制向廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的方向發(fā)展。[11]這意味著在具體實踐中，必須系統(tǒng)看待編制、機構(gòu)與職能三者間的關系，片面強調(diào)任意一項都有失偏頗。有學者就對自上而下的機構(gòu)設置提出了批評，認為應取消上下層級對口設置模式，按照具體職能分工設置縣(市)級政府的機構(gòu)部門，以根治我國地方政府機構(gòu)編制調(diào)整不力的弊端。[12]事實上，各地基層政府由于不同的發(fā)展定位、人口構(gòu)成、地理區(qū)位和資源稟賦等特征，相對其他地區(qū)來說都是一個特定的治理空間，編制配置只有貼近當?shù)氐膶嶋H情況，才能切實有效地推動地方政府機構(gòu)改革順利完成，間接影響國家行政管理體制和機構(gòu)改革的質(zhì)量。[13]50可見，編制管理工作不能忽略與之對應的治理空間，否則無法充分發(fā)揮編制、機構(gòu)和職能三者間的聯(lián)動效應。

編制核定是編制管理的基礎工作。關于編制核定的參考依據(jù)，國內(nèi)外學者做出了許多很有價值的探索。美國學者在20世紀50年代開展的研究表明，政府服務職能擴張導致政府財政規(guī)模(包括人員編制)持續(xù)增大，并基于人均收入、人口密度和城市化水平三個相關因素，解釋了美國各州人均財政支出水平的差異。[14]22國內(nèi)研究則更加本土化，那吉生等針對中國27個省市、自治區(qū)的人口數(shù)、國土面積、行政區(qū)劃數(shù)、GDP、財政收入、既有編制數(shù)、行政經(jīng)費等客觀指標對地方政府的編制配置類型和數(shù)量進行劃分。[15]實際上影響我國政府人員規(guī)模的因素十分復雜，包括技術勞動生產(chǎn)率、公職人員隊伍素質(zhì)、政府機構(gòu)設置以及經(jīng)濟運行體制等。[16]也有學者借用經(jīng)濟學模型語言將制約政府人員規(guī)模的主要因素劃分為外生變量、內(nèi)生變量和隨機因素，外生變量包括經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)、政府能力；內(nèi)生變量包括政府職能、政府財力、政府官員薪酬；隨機因素則包括政策性口號和輿論宣傳等。[17]總的來說，影響政府人員編制規(guī)模的因素可以歸為組織因素、環(huán)境因素和人員因素三大類。[18]

現(xiàn)行編制核定方法大致可以分為主觀直接核定和客觀指標核定兩類(見表1)。主觀直接核定是由上級機構(gòu)直接下達編制絕對數(shù)。如1950年政務院發(fā)布的一個暫行編制草案中，對市一級的編制配置予以規(guī)定：上海市6萬人，北京市2.4萬人，天津、廣州、武漢按2.2萬人核定。[19]主觀直接核定常用的方法還有分類核定法、系統(tǒng)規(guī)劃法、專家評價法、法規(guī)制約法等?？陀^指標核定是依據(jù)客觀指標體系計算得出編制數(shù)額。例如按照各種核定因素，如行政區(qū)域人口、面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入等，通過多元回歸分析等數(shù)理方法進行建模計算各地區(qū)的編制總量。[20]又如采用預算控制、勞動效率、工時定額或全時當量等關鍵、單一的指標來核定編制數(shù)額。這些常用的核定方法大多采用靜態(tài)性一次核定，較長周期內(nèi)都不做調(diào)整，缺少隨時間、情景變化的動態(tài)調(diào)控手段，難以實現(xiàn)對各機構(gòu)具體編制數(shù)額的動態(tài)分配和適時調(diào)整。

表1 國內(nèi)外編制配置的常用方法

綜上所述，國內(nèi)外學者從不同視角對政府機構(gòu)編制管理工作的不同內(nèi)容展開了多層次的研究，形成了較為豐富的研究成果，但在理論上沒有形成統(tǒng)一的認識，既有的編制研究關注點分布不均，體系性不足。從經(jīng)濟、社會、人口、地理等宏觀因素對編制配備的單一研究較多，從組織職能、事務范圍等微觀視角對內(nèi)部編制與外部環(huán)境間的融合研究較少。也正因缺乏深入組織內(nèi)部的機理剖析，大多編制研究停留在靜態(tài)性的理論核定層面，對編制管理工作的實踐指導性不夠。尤其在當前時代背景下，治理重心不斷下移基層，亟需符合基層特點的編制動態(tài)管理方法?；诖?，本研究旨在借鑒現(xiàn)有研究成果，緊密結(jié)合基層政府的治理特性，嘗試探索一種與外部治理空間變化相適應的編制管理方法。

圖1 組織管理的權變模型

二、理論基礎與框架

(一)理論基礎

機構(gòu)改革帶來權責調(diào)整，基層社會治理日趨精細，公共組織的人力資源配置需要更加靈活多元以適應外部環(huán)境的變化，即組織內(nèi)部的人員配備應該與組織面臨的外部事務對象相適應。簡言之，“事多則人多，事少則人少”。這種思想內(nèi)核可追溯到二十世紀六七十年代組織管理學中出現(xiàn)的采取具體策略應對具體情景的權變理論。[21]“權變”即權宜應變、視情況而定。最早由Fiedler提出了關于組織領導力的權變模型，很好地闡釋了領導行為有效性與情景條件之間的關系。[22]隨后，Pennings等提出了結(jié)構(gòu)性權變模型，將組織視為一個開放系統(tǒng)，需要“適應性”和“情境性”來平衡內(nèi)部需求和環(huán)境條件。[23]而更系統(tǒng)地從組織管理視角構(gòu)建的權變理論是由Luthans正式確立的，他所提出的整合模型系統(tǒng)闡釋了組織間各種變量因素的相互作用和聯(lián)系，并且發(fā)現(xiàn)各因素的交互變化會在環(huán)境、資源和管理三個維度上不斷對組織進行重構(gòu)(如圖1)。[24]

(二)框架構(gòu)建

為了適用于機構(gòu)編制動態(tài)配置方法，本研究結(jié)合組織權變理論的核心理念，構(gòu)建一個能夠貼合編制動態(tài)管理情景的理論框架(見圖2)：根據(jù)變化的治理空間(環(huán)境)，采用差異化的調(diào)控方法(管理)，重新分配各個機構(gòu)的編制數(shù)量(資源)。具體而言，就是在不突破編制總量的前提下，按比例劃分編制類別，以應對治理空間的不同變化，通過針對性的調(diào)控手段解決編制資源的內(nèi)部分配問題，由此實現(xiàn)對各機構(gòu)編制數(shù)的動態(tài)調(diào)整。

環(huán)境—資源：外部環(huán)境與內(nèi)部資源的互動關系，在本研究中體現(xiàn)為治理空間變化與編制數(shù)量調(diào)整的關系。如前文對治理空間的概念界定所述，政府機構(gòu)始終處于自身職能范圍所構(gòu)筑的特定治理空間之中，其職能強度可通過治理客體的范圍大小進行衡量。當組織機構(gòu)調(diào)整、職能職責變化、行政權限或行政區(qū)劃調(diào)整等組織環(huán)境發(fā)生變化時，治理空間也會相應變化，由此，編制資源也應隨之調(diào)整。總之，編制數(shù)量的變化應與職能范圍和治理深度協(xié)同變化。

圖2 編制管理的理論框架

資源—管理：編制資源的分類劃分對應了管理維度上的不同調(diào)控手段?；A編制數(shù)額的確定，一定程度上延續(xù)了各機構(gòu)的歷史核定慣例，又因?qū)⒒A編制以外的編制數(shù)匯總重配而盤活了既定的編制存量；調(diào)節(jié)編制則客觀反映了職能強度和事務多少，是編制動態(tài)管理的核心內(nèi)容；特定編制則為整個編制管理機制增添了應對突發(fā)、特殊情況的靈活機動性。

管理—環(huán)境：各種差異化的管理方法均是針對基層治理空間的動態(tài)變化所設計的管理策略。盤活存量是在編制總量剛性約束下的資源再造；按勞分配是為了體現(xiàn)編制核定的底層邏輯“事多人多、事少人少”；精準滴灌則是為了應對時常遇到的因重點項目、臨時任務和特殊安排而增加的非計劃性事務。

(三)主要概念

機構(gòu)編制。廣義上是指在公共組織中從事公共管理和公共服務的人力資源。[25]因而，行政事業(yè)編制是我國最基本的公共人力資源。在我國當前機構(gòu)編制管理中，編制主要分為行政編制和事業(yè)編制兩大類，二者在適用范圍、管理權限等方面存在顯著差異。[26]本研究側(cè)重于對人員配置的方法應用，因此對行政編制和事業(yè)編制的制度屬性不做詳細區(qū)分，而是按管理需要將編制劃分為不同類別：(1)基礎編制是指滿足機構(gòu)基本運轉(zhuǎn)而配備的編制數(shù)，主要用于保障關鍵崗位的核心成員配置，參照該機構(gòu)的編制歷史數(shù)據(jù)進行核定，其目的是盤活編制存量，基礎編制數(shù)以外的其他編制將全部納入浮動編制池留做重新分配；(2)調(diào)節(jié)編制是指履行機構(gòu)職能職責而配備的編制數(shù)，主要用于職責范圍和事務強度發(fā)生變化時的編制調(diào)節(jié)，其目的是構(gòu)建量化指數(shù)對編制資源實行按勞分配；(3)特定編制是針對實際情況直接核定的編制數(shù)，主要用于應對特殊情景或突發(fā)情況，其目的是當編制資源面臨緊急性、個性化的需求時，能夠快速對編制資源進行精準滴灌和定點投送。

治理空間。由于各級政府治理事務的內(nèi)容形態(tài)會隨行政體制改革和時間周期而變化，對基層政府來說，治理是一項在行政區(qū)劃、職責范圍和環(huán)境邊界所建構(gòu)的空間中進行的實踐活動。任何治理都有特定的空間背景，治理與空間渾然一體、密不可分。因此，“治理空間”是由基層治理事務性質(zhì)、類型及其結(jié)構(gòu)有機組合所形塑的空間產(chǎn)物。[27]治理空間規(guī)定了治理活動的具體范圍，包括地理范圍、對象范圍、職責范圍等；也囊括了治理范圍中的所有關系，如人口構(gòu)成、生產(chǎn)關系、風俗習慣、制度文化等。[28]因此，本研究借用“治理空間”的概念來表述基層治理的事務內(nèi)容、服務范圍、管理邊界和職責重點，并根據(jù)具體職能將基層治理的客體范圍作為治理空間大小的界定，如扶貧工作，其治理空間可以用“貧困人口數(shù)”來指代。

三、方法設計

(一)計算方法

假設某機構(gòu)要重新配置其內(nèi)部各子機構(gòu)的編制數(shù)。已知該機構(gòu)編制總數(shù)為S，基礎編制數(shù)占比為r1，調(diào)節(jié)編制數(shù)占比為r2，特定編制數(shù)占比為r3，可分別得出基礎編制數(shù)A、調(diào)節(jié)編制數(shù)B和特定編制數(shù)C分別為：

A=S*r1，B=S*r2，C=S*r3

(1)

且三類編制數(shù)之和為S，比例之和為100%，關系如下：

S=A+B+C，且r1+r2+r3=100%

(2)

由于編制總量保持不變，各個子機構(gòu)當前編制數(shù)si之和也為S。如下：

(3)

si=a′i+b′i+c′i，i=1,2,…,n

(4)

a′i=si*r1，i=1,2,…,n

(5)

b′i=(gi/G)*B，i=1,2,…,n

(6)

而治理空間指數(shù)gi主要反映各機構(gòu)的治理空間大小，通過客觀指標數(shù)據(jù)加權計算得出。假設第i個子機構(gòu)的第j個指標原始數(shù)據(jù)為xij，第j個指標的專家評估權重為wj，則該子機構(gòu)的治理空間指數(shù)gi為：

(7)

各個子機構(gòu)的治理空間指數(shù)加總即為治理空間指數(shù)總和：

(8)

(二)方法步驟

第一步，組建核定專家組。專家組以政府機構(gòu)編制委員會成員為主，也可邀請外部專家參與。遵循客觀公正和利益回避原則，盡可能挑選對機構(gòu)實際情況和具體業(yè)務具有綜合性認識的專家組成。

第二步，分配編制比例。專家組綜合考慮機構(gòu)原先編制核定的歷史基數(shù)、本次編制調(diào)整力度、后續(xù)編制預留空間等因素，分別確定基礎編制、調(diào)節(jié)編制和特定編制的分配比例，并按照給定的編制總數(shù)計算得出三類編制的具體數(shù)目。

第三步，構(gòu)建指標體系。專家組從行政區(qū)劃、機構(gòu)職能、管轄范圍等角度確定關鍵指標及其權重，構(gòu)建能客觀體現(xiàn)機構(gòu)治理空間的指標體系并實時修訂，刪除或弱化不符合實際情況和不具備可操作性的指標，增加或強化能真實反映出機構(gòu)職能總量和編制需求量的指標。

第四步，收集整理數(shù)據(jù)。編制數(shù)據(jù)從編制管理職能部門獲取；業(yè)務數(shù)據(jù)從各歸口管理部門獲取，可采取本級填報—上級審核的雙向數(shù)據(jù)收集方式。評估賦值的數(shù)據(jù)要保留備份和延續(xù)，不斷提升評估一致性和有效性。

第五步，計算編制核定結(jié)果。將收集到的各項指標數(shù)據(jù)帶入計算公式，依照不同類別編制的核定規(guī)則分別得出各子機構(gòu)的基礎編制數(shù)、調(diào)節(jié)編制數(shù)和特定編制數(shù)，三類編制加和即為各子機構(gòu)的最終編制核定結(jié)果。計算過程中求解數(shù)據(jù)要經(jīng)過多次核對驗算，確保數(shù)據(jù)的真實、準確、無差錯。

四、應用案例

研究選取重慶市A區(qū)作為檢驗該方法的實施場景。A區(qū)位于重慶西部，與眾多城市一樣，A區(qū)在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換進程中也面臨著人口向城區(qū)快速集聚、公共事務強度發(fā)生轉(zhuǎn)移、治理空間不斷變化的現(xiàn)狀，原有的縣域編制配置早已無法適應如今的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，只能在編制剛性約束的原則框架內(nèi)盤活資源，尋找優(yōu)化配置的破解之法。該情景十分符合本研究中計算方法的外設條件。所以，選取重慶市A區(qū)為實際案例，以鎮(zhèn)街一級編制核定為應用場景。從實際運用來看，將2017—2019年相關信息數(shù)據(jù)代入前述方法進行編制測算，所得結(jié)果較為理想，比較符合區(qū)域?qū)嶋H情況。限于部分數(shù)據(jù)保密性，主要陳述編制配置的應用過程。

(一)機構(gòu)概況

在2018年國家最新機構(gòu)改革方案指導下，A區(qū)結(jié)合區(qū)級黨政機構(gòu)改革，將承擔行政職能類、執(zhí)法類、公益類事業(yè)單位一并納入改革范圍，按照要求如期完成了各個層面的部門組建、掛牌運行、人員轉(zhuǎn)隸、職能職責調(diào)整等基本改革任務。截至2019年底，A區(qū)下轄15個鎮(zhèn)街，包括9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6個街道。機構(gòu)改革后的編制配置是一項緊迫且重要的基礎工作。然而，A區(qū)機構(gòu)編制自2006年核定以來，一直未做較大規(guī)模、系統(tǒng)綜合的評估和調(diào)整。當前各鎮(zhèn)街的發(fā)展和定位都發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟社會狀況已然迥異。部分鎮(zhèn)街城鎮(zhèn)化進程過快，各項社會事業(yè)服務密度和職能強度都呈幾何倍增，鎮(zhèn)街編制分配不均衡、結(jié)構(gòu)不合理等問題非常明顯。因此，A區(qū)亟需對鎮(zhèn)街編制進行系統(tǒng)性評估和調(diào)整，回應各鎮(zhèn)街的編制資源需求，為鎮(zhèn)街經(jīng)濟社會發(fā)展提供保障。

(二)確定各類編制比例

圖3 A區(qū)鎮(zhèn)街編制比例劃分

(三)確定各職能類別權重

在本次鎮(zhèn)街編制核定中主要參考了鎮(zhèn)街事業(yè)單位設置，圍繞農(nóng)業(yè)服務、建設環(huán)保服務、勞動就業(yè)和社會保障服務、文化服務、退役軍人服務、綜合執(zhí)法、社區(qū)事務服務/產(chǎn)業(yè)服務等七大職能進行權重估計和分配。在具體操作中，邀請了七位專家按照職能的重要性、覆蓋性和發(fā)展性三個維度綜合對A區(qū)鎮(zhèn)街一級的職能權重進行評估。其中需要說明的是，由于職能評估較為寬泛且本研究方法首次運用，因此在具體操作中，給專家提供了2019年A區(qū)對鎮(zhèn)街七大職能的年度考核權重作為參考。最終各專家評估結(jié)果如下(見表2)。

表2 職能權重專家評估結(jié)果

(四)構(gòu)建指標體系

表3 衡量治理空間的指標體系

按照上述七大職能劃分和治理重點選取多個客觀指標，從治理客體的范圍大小刻畫基層事務的治理強度。例如，農(nóng)業(yè)服務方面選取的指標為森林面積、生態(tài)河長、轄區(qū)村數(shù)量、農(nóng)業(yè)/耕地面積、山坪塘數(shù)量、貧困人口數(shù)量、轄區(qū)社區(qū)數(shù)量、農(nóng)村人口數(shù)量、養(yǎng)殖場數(shù)量、生豬屠宰量，基本涵蓋了當前農(nóng)業(yè)口治理事務的客體對象。以此類推，文化服務、勞動保障、綜合執(zhí)法、建設環(huán)保等其他基層事務的治理空間也通過指標體系得到客觀衡量與比較。經(jīng)過選優(yōu)去重后，最終形成包括地理范圍、人口規(guī)模和社會對象三個類別的基層治理空間的指標體系(見表3)。

(五)計算鎮(zhèn)街治理空間指數(shù)

進一步對指標體系中的各個指標進行評估賦權，并按照相同統(tǒng)計口徑收集匯總了各鎮(zhèn)街2017—2019年期間的指標數(shù)據(jù)，將其代入治理空間指數(shù)的計算方法中分別求得各鎮(zhèn)街的治理空間指數(shù)(見表4)。比較可見，街道的治理強度明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這是由于A區(qū)作為重慶工業(yè)化、城鎮(zhèn)化一大主戰(zhàn)場，是承接大都市功能疏解和人口梯度轉(zhuǎn)移的重點區(qū)域，近年人口呈現(xiàn)凈增長趨勢，2017年人口凈流入達到9.5萬，導致城區(qū)街道各項事務的治理強度持續(xù)增加。此外，隨著國家高新區(qū)的落地以及建成區(qū)面積的不斷擴大，各街道的管轄范圍也有所擴展，因此多維度因素導致街道治理空間更大，同時從治理空間指數(shù)來看，街道的占比也更高。

(六)核定結(jié)果與編制調(diào)整

A區(qū)按照前述方法對各鎮(zhèn)街的基礎編制、調(diào)節(jié)編制和特定編制進行重新核定后，得到了新的編制調(diào)整分配結(jié)果(見表5)。編制核增單位有5個，分別是BC街道、BQ街道、QG街道以及HB鎮(zhèn)和JL鎮(zhèn)；編制核減的單位有7個，分別是LF街道、DL街道、DX鎮(zhèn)、ZX鎮(zhèn)、BT鎮(zhèn)、QT鎮(zhèn)和SH鎮(zhèn)；編制維持不變的單位有3個，分別是DJ街道、FL鎮(zhèn)和GP鎮(zhèn)。

表4 鎮(zhèn)街編制調(diào)整結(jié)果

表5 鎮(zhèn)街治理空間指數(shù)及占比

五、結(jié)論與討論

人力資源與經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)同發(fā)展能夠形成經(jīng)濟效益、社會效益、綜合效益。[29]當編制配置缺少與外部環(huán)境的協(xié)同，往往會出現(xiàn)這些問題：一是編制配置不客觀。由于職能梳理和職責分析是編制管理的基礎，當編制配置缺乏與組織內(nèi)部環(huán)境的協(xié)同時，編制核定將無法建立科學客觀的支撐體系，因而配置成效也難以評價和回溯。二是編制配置不靈活。由于公共治理的重心會隨時間和情景而發(fā)生轉(zhuǎn)移，各級黨政組織機構(gòu)在不同時期會發(fā)生職能弱化或強化的調(diào)整，所承擔的社會管理與服務范疇也會隨之變化。但是，編制資源具有容易調(diào)增、不易調(diào)減的特性。隨著時間的發(fā)展，在有限的編制總量下，時常存在局部區(qū)域編制需求過熱而分配不足的矛盾。這意味著當編制配置缺乏與組織外部環(huán)境協(xié)同時，編制分配很難實時根據(jù)環(huán)境變化而進行動態(tài)評估和快速調(diào)整，機構(gòu)編制管理部門會陷入平衡計劃標準和實際情況的困境。三是編制配置不聚焦。機構(gòu)編制是戰(zhàn)略資源，具有支撐區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的人才保障作用，編制配置既要考慮各級單位的現(xiàn)實需求，也要兼顧區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略。編制配置若缺少與區(qū)域戰(zhàn)略方向的協(xié)同，就很難根據(jù)宏觀戰(zhàn)略進行適時調(diào)整和長遠儲備。

基于治理空間變化進行編制動態(tài)調(diào)整，是公共人力資源與外部環(huán)境協(xié)同發(fā)展的具體體現(xiàn)，能夠盤活編制資源的固化狀態(tài)，達到優(yōu)化人力資源配置的目的。隨著城鎮(zhèn)化快速推進和“放管服”改革深化，基層治理空間發(fā)生了明顯變化。有一些基層機構(gòu)的傳統(tǒng)職能總量明顯減少，比如農(nóng)村服務、行政審批等，編制資源就會產(chǎn)生相對富余。而另一些涉及城市管理、監(jiān)管執(zhí)法等職能增強的部門，編制資源則異常緊缺。這就意味著“人多事少”和“事多人少”的情況同時存在，“忙閑不均”的結(jié)構(gòu)性矛盾突顯。新時代的基層治理需要政府機構(gòu)具備應對外部環(huán)境變化的敏捷性，能夠適時根據(jù)治理重心進行組織調(diào)整和職能變化。因此，依據(jù)治理空間變化對各機構(gòu)編制總量進行周期性、靈活性的動態(tài)調(diào)整，給職能強度增大的機構(gòu)擴充編制，給職能強度減少的機構(gòu)縮減編制，通過合理的編制動態(tài)管理來解決基層政府機構(gòu)“忙閑不均”問題。

在統(tǒng)籌使用各類編制資源的政策導向下，各地方政府都在嘗試探索盤活編制資源、優(yōu)化配置效率的方法路徑。本研究的編制動態(tài)管理方法核心是將編制資源、治理環(huán)境和管理手段這核心三要素有機結(jié)合起來形成閉環(huán)，令編制能夠根據(jù)不同的管理目的，隨治理空間變化而動態(tài)調(diào)整。該方法在重慶市A區(qū)的鎮(zhèn)街編制核定中得到實際應用，為A區(qū)機構(gòu)改革后的編制調(diào)整提供了幫助和支持，主要有三點實際貢獻：一是盤活了編制存量。根據(jù)基礎編制、調(diào)節(jié)編制和特定編制的類別比例，65%的編制數(shù)按歷史基數(shù)核定，35%的編制數(shù)動態(tài)調(diào)整。在編制總量剛性約束下，這種方式既延續(xù)了歷史經(jīng)驗，又盤活了編制資源。二是動態(tài)調(diào)控編制數(shù)量。用治理空間綜合反映各機構(gòu)的職能總量，按治理空間指數(shù)大小對一定比例的編制資源進行再分配，并依據(jù)治理空間變化對編制數(shù)量進行動態(tài)調(diào)整，為編制管理方法增添了靈活性。三是精準滿足個別編制需求。對特殊、個性化的編制需求實行“一事一議、特事特辦”的核定策略，留存少量編制數(shù)用于快速及時解決由突發(fā)、具體事項產(chǎn)生的編制需求。

機構(gòu)編制配置是行政事業(yè)單位機構(gòu)管理中一項基礎性工作，創(chuàng)新公共人力資源配置方法能夠為深化行政管理體制改革提供多樣化的方法路徑。行政管理體制改革是一個永無止境的尋優(yōu)過程，編制管理還存在許多值得探究的領域。本研究僅僅探索了在編制總量控制下解決內(nèi)部分配矛盾的一種方法，仍有許多值得完善之處。后續(xù)研究可進一步關注治理空間的指標優(yōu)化、計算方法的精度調(diào)整以及核定的時間周期性等方面，也可從不同的理論視角對編制管理的方法進行比較驗證。此外，更為重要的應探索在編制總量不足的情況下如何突破編制壁壘。在數(shù)字化時代背景下，解決編制配置問題應該跟隨時代發(fā)展的節(jié)奏，可以從算法優(yōu)化和技術替代層面去尋找解決方案。同時，也需要將編制核定、分配、調(diào)控等一系列編制管理工作納入整個人力資源管理體系的理論框架中，用先進的理念和經(jīng)驗去突破傳統(tǒng)編制管理的局限，持續(xù)探索公共人力資源的優(yōu)化配置和效能提升。

注釋：

①全時當量法多見于科技研發(fā)領域，是國際上為比較科技人力投入而采用的衡量方法。具體計算方式是，假設在一個機構(gòu)中的人員構(gòu)成為2名全時人員和3名非全時人員，且這3名非全時人員的工作時間分別相當于全時人員的20%、30%和70%。那么，該機構(gòu)的全時當量總額為2+0.2+0.3+0.7=3.2人。