農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中的管制改革研究
——以產(chǎn)權(quán)管制理論為分析視角

張少停 馬 華

一、引言

宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排，1劉守英：《農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。農(nóng)村宅基地制度規(guī)定宅基地按集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無償取得，更為特殊的是農(nóng)村宅基地不僅包含了地權(quán)，還內(nèi)含了房屋產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地制度中地權(quán)與房屋的雙重產(chǎn)權(quán)性以及“房地一體”的特殊性使農(nóng)村宅基地成為農(nóng)村土地中產(chǎn)權(quán)最為模糊2[荷]何·皮特：《誰是中國土地的擁有者——制度變遷.產(chǎn)權(quán)和社會沖突(第二版)》，林韻然譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第25頁。的一塊地權(quán)。農(nóng)村宅基地的特殊制度安排在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定時期充分發(fā)揮它農(nóng)村居民“住房保障”福利功能，但改革開放40年來，隨著鄉(xiāng)村社會快速發(fā)展（農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移、農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化），現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度正面臨現(xiàn)代化因素巨大沖擊，并產(chǎn)生一系列矛盾和沖突：大量宅基地閑置造成土地資源浪費(fèi)、宅基地用地?zé)o序增加導(dǎo)致審批制度空轉(zhuǎn)、管理失效與違法用地普遍存在等。2015年宅基地制度改革被列為農(nóng)村“三塊地”（農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市）試點(diǎn)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并在2017年、2018年一再延期（延期至2019年年底）。2017年國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知，將農(nóng)村宅基地制度改革向前推進(jìn)一大步。2018年中央1號文件明確提出：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。宅基地在農(nóng)村土地中數(shù)量巨大，全國農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%，1葉興慶等：《深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》，2016年03月18日。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以及相應(yīng)政策配套的提出又進(jìn)一步為宅基地制度改革提供重要契機(jī)和實(shí)踐要求。鑒于此，本文以經(jīng)驗(yàn)問題為導(dǎo)向，以產(chǎn)權(quán)管制理論為分析視角，通過對當(dāng)前農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革困境的深入分析，嘗試從管制的角度為鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村宅基地制度改革提供新的思考與參考。

二、研究綜述與理論闡釋

中國農(nóng)村宅基地制度本質(zhì)上是一項(xiàng)農(nóng)村住房保障福利制度，《民法典》第三百六十二條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。但隨著農(nóng)村社會快速發(fā)展、城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)逐漸被打破以及市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，農(nóng)村集體土地價值激增，農(nóng)村宅基地財產(chǎn)屬性日益凸顯，學(xué)界圍繞農(nóng)村宅基地制度改革產(chǎn)生了保障抑或財產(chǎn)的屬性之爭。本文在既有研究的基礎(chǔ)上提出：宅基地保障抑或財產(chǎn)的屬性之爭，其實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)或放松宅基地產(chǎn)權(quán)管制。因此，本文從產(chǎn)權(quán)管制的理論視角出發(fā)，結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”理論，嘗試提出加強(qiáng)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)管制，分類適當(dāng)放松宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)管制，既能夠守住農(nóng)村宅基地制度住房保障的改革底線，又能夠激活農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

（一）保障性抑或財產(chǎn)性：爭論中的宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革既有研究爭論的焦點(diǎn)在于農(nóng)村宅基地到底是為了保障農(nóng)村居民住房權(quán)利還是要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)？即保障性與財產(chǎn)性的屬性之爭。偏重于住房保障屬性觀點(diǎn)的學(xué)者堅持認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)加強(qiáng)國家管制，保障中國農(nóng)村近9億農(nóng)民的基本住房權(quán)利，避免出現(xiàn)進(jìn)城失敗農(nóng)民“無家可歸”的現(xiàn)象和預(yù)防農(nóng)村社會動亂的政治風(fēng)險。如韓俊認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度的目的在于保障農(nóng)民“居者有其屋”，完全放開農(nóng)村宅基地的國家管制極可能助長土地投機(jī)。2韓?。骸兑婪ūＵ限r(nóng)民宅基地和房屋財產(chǎn)權(quán)益》，載于《農(nóng)村工作通訊》2014年第20期。陳錫文更是直言農(nóng)村宅基地制度是一項(xiàng)“本集體農(nóng)民的住房保障制度”，改革的核心在于“繼續(xù)對本集體成員提供住房保障”3陳錫文：《農(nóng)村宅基地改革的焦點(diǎn)和核心是什么》，載于《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2016年第5期。。賀雪峰、桂華則認(rèn)為現(xiàn)行宅基地制度是一種保護(hù)性制度設(shè)置，具有明顯的合理性，而放松國家管制則可能導(dǎo)致部分農(nóng)民流離失所，帶來社會矛盾。4參見桂華、賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，載于《法學(xué)研究》2014年第4期。劉銳等認(rèn)為宅基地經(jīng)濟(jì)價值被高估，農(nóng)村宅基地制度改革的目的也并非通過賦權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民巨量經(jīng)濟(jì)價值，宅基地“過度”市場化改革可能引發(fā)諸多社會問題。5參見劉銳、賀雪峰：《從嵌入式治理到分類管理：宅基地制度變遷回顧與展望》，載于《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期；印子：《農(nóng)村宅基地地權(quán)實(shí)踐及其制度變革反思——基于社會產(chǎn)權(quán)視角的分析》，載于《中國農(nóng)村觀察》2014年第4期。

主張賦予農(nóng)民宅基地更多財產(chǎn)權(quán)的學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)放松農(nóng)村宅基地的國家管制，農(nóng)村宅基地是一筆巨大的“沉睡”資本和財富，若能激活這筆財富不僅能大幅增加農(nóng)民收入，而且能夠促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，并有助于鄉(xiāng)村振興事業(yè)推進(jìn)。如劉守英認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系（城市建設(shè)用地需求、鄉(xiāng)村發(fā)展需要）的變化導(dǎo)致農(nóng)村宅基地價值顯化，理應(yīng)放開宅基地交易和跨區(qū)域使用。6劉守英、熊雪鋒：《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、村莊轉(zhuǎn)型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究》，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。高圣平在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出，農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)側(cè)重宅基地財產(chǎn)屬性，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。1高圣平：《宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向》，載于《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第1期。溫世揚(yáng)、韓富營則提出應(yīng)適當(dāng)“解禁”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，回歸其財產(chǎn)本質(zhì)并促進(jìn)融資功能的實(shí)現(xiàn)。2溫世揚(yáng)、韓富營：《從”人役權(quán)”到”地上權(quán)”——宅基地使用權(quán)制度的再塑造》，載于《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第3期。張克俊、付宗平則認(rèn)為農(nóng)村宅基地保障功能逐步削弱、財產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)，應(yīng)逐步推進(jìn)宅基地市場化改革。3張克俊、付宗平：《基于功能變遷的宅基地制度改革探索》，載于《社會科學(xué)研究》2017年第6期。

農(nóng)村宅基地制度改革爭論源于“宅基地承載的社會保障功能和經(jīng)濟(jì)價值功能間的沖突加劇”4陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，載于《法學(xué)研究》2019年第3期。，這是社會發(fā)展過程中不可避免的社會現(xiàn)象。社會發(fā)展是一個漸進(jìn)而漫長的過程，這也決定農(nóng)村宅基地制度改革要“審慎穩(wěn)妥”，要有“歷史的耐心”。宅基地“三權(quán)分置”提出是繼承包地“三權(quán)分置”之后我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度又一重大理論創(chuàng)新，5董祚繼：《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，載于《中國土地》2018年第3期。宅基地“三權(quán)分置”通過土地產(chǎn)權(quán)細(xì)化（從所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離到所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置）為改革創(chuàng)造“審慎穩(wěn)妥”和“加快探索”的制度空間。而且國家也通過對宅基地產(chǎn)權(quán)某一子產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化或放松達(dá)到宅基地保障功能和經(jīng)濟(jì)價值之間平衡，從而為鄉(xiāng)村振興持續(xù)推進(jìn)提供有力支持。

（二）管制改革：一個產(chǎn)權(quán)管制的理論視角

管制理論最早起源于美國。以庇古為代表的早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)快速增長背后隱藏著諸如環(huán)境污染、交通癱瘓、生產(chǎn)安全以及各種其他風(fēng)險，并以市場失靈和公共利益理論為基礎(chǔ)形成了古典的管制理論。6參見[英]A.C.庇古：《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》上卷，朱泱等譯，商務(wù)印書館2011年版，第345-351頁。20世紀(jì)七八十年代后，政府管制效率低下、資源浪費(fèi)以及管制導(dǎo)致的尋租問題引發(fā)了布坎南7[美]詹姆斯·M.布坎南：《自由市場和國家》，吳良健等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第196頁。、施蒂格勒8參見[美]G.J.施蒂格勒：《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，潘振民譯，上海人民出版社1996年版，第210-238頁。、科斯9參見[美]科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海人民出版社2014年版，第3-43頁。等學(xué)者思考，主張放松管制，甚至解除管制。但隨著經(jīng)濟(jì)社會水平提高，無論是經(jīng)濟(jì)行為還是社會行為，都對國家管制提出更高要求，出現(xiàn)重新管制或再管制現(xiàn)象。因此，問題的關(guān)鍵不再是管制正當(dāng)性，而是如何避免管制或管制缺位，核心問題是如何管制，應(yīng)該管制什么？在管制中如何取得不同利益和價值的平衡，10劉素英：《關(guān)于政府管制理論和實(shí)踐的新思考》，載于《理論與現(xiàn)代化》2010年第4期。即管制改革。中國農(nóng)村宅基地制度既存在用途與規(guī)劃管制，國家還對宅基地產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)格管制，從管制理論視角看，國家對宅基地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制是建立在公共利益基礎(chǔ)之上，如耕地保護(hù)、農(nóng)村居民住房保障以及農(nóng)村社會穩(wěn)定。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷與村莊轉(zhuǎn)型，11參見劉守英、熊雪鋒：《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、村莊轉(zhuǎn)型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究》，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。產(chǎn)權(quán)管制下農(nóng)村宅基地制度已不能適應(yīng)新農(nóng)村社會關(guān)系，不僅原初住房保障功能失效（審批制度空轉(zhuǎn)），而且宅基地財產(chǎn)功能被抑制。所謂產(chǎn)權(quán)管制，即國家基于公共利益考量，通過對某物產(chǎn)權(quán)集合中部分子產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制，以達(dá)到特定歷史條件下政治、經(jīng)濟(jì)或社會目標(biāo)。宅基地“三權(quán)分置”把宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)化為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，即通過產(chǎn)權(quán)細(xì)化為國家管制提供改革空間，國家通過強(qiáng)化宅基地所有權(quán)管制以確保農(nóng)村集體土地所有制制度底線，加強(qiáng)宅基地資格權(quán)管制以保障農(nóng)村居民基本住房權(quán)利，放松使用權(quán)管制以激活宅基地經(jīng)濟(jì)價值，也可為農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興提供內(nèi)生動力。12張少停、康依寧：《城鄉(xiāng)關(guān)系視角下農(nóng)村土地制度演變的邏輯：1949-2019》，載于《鄭州輕工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第3期。

三、社會發(fā)展與產(chǎn)權(quán)管制：農(nóng)村宅基地制度的實(shí)踐之困

新時代背景下，中國社會特別是鄉(xiāng)村社會正處于快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，尤其是伴隨著脫貧攻堅的勝利以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，“鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型過程中可能出現(xiàn)的種種危機(jī)或困難”，13胡鈺、沙垚：《鄉(xiāng)創(chuàng)特派員：破解城鄉(xiāng)資源要素雙向流動難題的制度探索》，載于《江西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期。農(nóng)村社會面臨著內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與外部力量沖擊的雙重壓力：農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移、農(nóng)地非農(nóng)化、城市土地擴(kuò)張與資本下鄉(xiāng)等。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管制與社會轉(zhuǎn)型之間的沖突與矛盾導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度處于問題叢生的困局之中：國家對宅基地所有權(quán)的管制導(dǎo)致所有權(quán)主體虛置、審批制度空轉(zhuǎn)和管理缺位；宅基地成員身份性引發(fā)集體成員資格混亂和“有進(jìn)無退”；宅基地使用權(quán)的國家管制引發(fā)大量宅基地閑置與違法用地現(xiàn)象普遍存在。

（一）所有權(quán)管制：主體虛置、審批空轉(zhuǎn)與管理缺位

農(nóng)村宅基地所有權(quán)之上存在著國家的嚴(yán)格管制權(quán)，即國家取消了所有權(quán)主體的處置權(quán)（不能直接入市進(jìn)行交易），以及審批權(quán)（縣級人民政府批準(zhǔn)），這導(dǎo)致現(xiàn)行宅基地制度在社會轉(zhuǎn)型期存在如下問題：

一是所有權(quán)主體虛置。從法律文本上看，宅基地所有權(quán)主體指向不明?！稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā返确晌谋緦ⅰ稗r(nóng)民集體”“集體經(jīng)濟(jì)組織”“村民委員會”“村民小組”以及“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織”等代表農(nóng)村土地所有權(quán)主體的概念混用，造成法律用語邏輯混亂，指向不明。從實(shí)踐上看，宅基地所有權(quán)主體弱化。改革開放以來，在農(nóng)村實(shí)行“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，農(nóng)村土地的直接所有權(quán)主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織——基本解體（極少部分仍然保留了集體經(jīng)濟(jì)的村莊存在集體經(jīng)濟(jì)組織），這樣只有“村民委員會”代行集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)主體職能。但在國家管制和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的條件下，村民委員會的所有權(quán)主體地位嚴(yán)重弱化。1韓文龍、謝璐：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實(shí)現(xiàn)》，載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第5期。

二是宅基地審批制度空轉(zhuǎn)。從制度層面看，產(chǎn)權(quán)管制下宅基地所有權(quán)主體之審批權(quán)被限制?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)”，這里作為農(nóng)村宅基地村一級所有權(quán)主體的村民委員會（集體經(jīng)濟(jì)組織）的宅基地審批權(quán)被取消。從實(shí)踐層面看，用途管制和住宅用地?zé)o限增加背景下農(nóng)村已經(jīng)無地可批。一方面，農(nóng)村住宅用地必須符合相關(guān)規(guī)劃和用途管制，即住宅用地嚴(yán)禁占用農(nóng)用地，也就是說農(nóng)村住宅用地存量是有限的。另一方面，隨著農(nóng)村人口增加，宅基地用地隨之無限增長，導(dǎo)致存量有限的農(nóng)村住宅用地已經(jīng)無地可批。因此，產(chǎn)權(quán)管制下，農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體審批權(quán)被限制，用途管制下存量有限的農(nóng)村住宅用地消耗殆盡，宅基地審批制度處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

三是管理缺位。宅基地所有權(quán)管制限制了所有權(quán)主體之處置權(quán)，也削弱了所有權(quán)主體的管理功能。宅基地作為農(nóng)村集體土地的一部分，其處置權(quán)也是被限制的，作為宅基地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會無權(quán)將宅基地直接入市進(jìn)行交易。被管制的審批權(quán)、處置權(quán)實(shí)質(zhì)上架空了宅基地所有權(quán)主體的管理權(quán)。

（二）成員權(quán)管制：資格混亂與“有進(jìn)無退”

成員資格權(quán)是農(nóng)村宅基地制度的一個特點(diǎn)，但這種成員權(quán)是受到管制的，即只有作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)無償獲得一份（一戶一宅）宅基地，而且《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)以及城鄉(xiāng)人口流動，宅基地成員權(quán)制度弊端逐漸顯露：

一是成員權(quán)資格混亂。關(guān)于農(nóng)村宅基地成員權(quán)資格和主體問題，《民法典》和《土地管理法》都沒有對宅基地使用權(quán)人進(jìn)行明確界定。傳統(tǒng)相對封閉的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是穩(wěn)定的，人口增減以自然出生死亡、男婚女嫁為主，成員權(quán)資格相對明了。但是，隨著城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)逐漸被打破，城鄉(xiāng)人口流動加劇，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)面臨著許多難以落實(shí)的新情況，甚至由于宅基地經(jīng)濟(jì)價值上升引發(fā)成員權(quán)資格爭奪的矛盾和沖突。如畢業(yè)就業(yè)落戶城市的大學(xué)生；長期在城市務(wù)工且實(shí)際已在城市買房居住的農(nóng)民；因繼承而獲得長輩宅基地的城市居民；通過買賣獲得農(nóng)村宅基地的城市居民等，再加上由來已久的歸國華裔、退役士兵、外嫁女等，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地成員權(quán)資格已然混亂不堪，并由此帶來諸多矛盾。如部分地區(qū)由于土地征收、房屋拆遷涉及到巨額賠償，原本已經(jīng)消失的集體經(jīng)濟(jì)組織成員突然“冒出”爭奪利益，成為宅基地制度改革的一大阻力。

二是農(nóng)村宅基地用地“有進(jìn)無退”?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度缺乏有效獲得與退出回收機(jī)制，導(dǎo)致“城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理的‘雙增長’”2張勇：《農(nóng)村宅基地有償退出的政策與實(shí)踐——基于2015年以來試點(diǎn)地區(qū)的比較分析》，載于《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第2期。。一方面盡管農(nóng)村宅基地存在成員權(quán)管制，但除去自然出生外，仍然有很多途徑獲得一份宅基地，如婚嫁、繼承、私下購買以及三分之二村民代表大會通過等。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無限增多，農(nóng)村宅基地存量土地已消耗殆盡。另一方面現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度缺乏有效退出回收機(jī)制。相關(guān)法律未明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的退出收回措施，《民法典》也只規(guī)定宅基地因自然原因滅失后重新分配，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出“無法可依”。而且房屋可以繼承所得以及最新政策“不得以農(nóng)民退出集體土地與進(jìn)城落戶掛鉤”的規(guī)定基本鎖死了宅基地退出途徑。農(nóng)村宅基地用地“有進(jìn)無退”難題引發(fā)大量連鎖反應(yīng)，如土地規(guī)劃和用途管制下，農(nóng)村宅基地存量土地有限，城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長以及農(nóng)村宅基地用地消耗殆盡，已“無地可批”。

（三）使用權(quán)管制：宅基地大量閑置與違法用地

農(nóng)村宅基地最嚴(yán)格的管制是使用權(quán)管制。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。新的歷史條件下，宅基地使用權(quán)的國家管制也誘發(fā)了大量的土地問題：

一是農(nóng)村宅基地大量閑置。改革開放以來，國家放松了城鄉(xiāng)人口流動的限制，農(nóng)業(yè)機(jī)械化與城市現(xiàn)代化的雙重因素引發(fā)大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示2018年農(nóng)民工總量為36萬人，比上年增加184萬人，增長0.6%。按照目前中國城市化速度估算，今后20年全國每年至少有1000萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城市，按照當(dāng)前農(nóng)村人均居民點(diǎn)建設(shè)用地220平方米計算，每年將會有22×108平方米的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地閑置。1宋志紅：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，載于《中國土地科學(xué)》2016年第5期。這些大量的閑置宅基地由于國家管制既不能“出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租”，也不能被收回有效利用。大量宅基地閑置不僅是土地資源的巨大浪費(fèi)，而且作為農(nóng)民重要財產(chǎn)被嚴(yán)重“抑制”而不能激活，同時破敗不堪的房屋也不利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

二是宅基地違法用地現(xiàn)象普遍存在?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”?！睹穹ǖ洹返谌倭l規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。這意味著“對宅基地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制……禁止利用取得的宅基地使用權(quán)建造以營利為目的的生產(chǎn)、商業(yè)用房等”2陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》，載于《管理世界》2010年第10期。。其一，在土地規(guī)劃與用途管制下，仍有大量占用農(nóng)用地建房的現(xiàn)象存在。調(diào)研中，無論是山區(qū)、丘陵地帶，還是平原地區(qū)農(nóng)村，都存在此類現(xiàn)象，這側(cè)面反映出農(nóng)村土地國家管制失效的難題。其二，宅基地違法現(xiàn)象還普遍存在于城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。這三類村莊是農(nóng)民工聚居的地方，為了滿足大量農(nóng)民工居住的需要，這三類村莊在宅基地上大肆修建高層樓房用于出租，甚至轉(zhuǎn)讓、買賣（小產(chǎn)權(quán)房）,“農(nóng)戶宅基地進(jìn)入市場已呈普遍化趨勢”3劉守英：《土地制度與中國發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第109頁。。宅基地違法用地現(xiàn)象普遍存在不僅容易引發(fā)社會沖突和矛盾，同時也不符合“依法治國”的法治精神。

四、“三權(quán)分置”與管制改革：農(nóng)村宅基地制度的改革之道

農(nóng)村宅基地制度改革糾纏于宅基地保障屬性與財產(chǎn)屬性爭論而徘徊不前，爭論核心在于是否完全放開國家對宅基地產(chǎn)權(quán)管制?！叭龣?quán)分置”理論將宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)化為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，為農(nóng)村宅基地制度改革開辟新的思路。從產(chǎn)權(quán)管制理論視角看，通過加強(qiáng)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)管制，農(nóng)村宅基地能夠繼續(xù)為近九億農(nóng)民基本住房權(quán)利提供保障；而通過放松宅基地使用權(quán)的國家管制，能夠促進(jìn)大量閑置宅基地的有效利用，激活城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地的財產(chǎn)屬性，使其成為農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興的“突破口”4喬陸印、劉彥隨：《新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村宅基地制度改革》，載于《地理研究》2019年第3期。。

（一）堅持所有權(quán)的管制，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

治理有效是鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)之一，而農(nóng)村宅基地問題是鄉(xiāng)村治理的重要構(gòu)成，深入制約著鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。堅持農(nóng)村集體土地所有制是深化農(nóng)村土地制度改革的制度底線，宅基地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一就是要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，堅持宅基地所有權(quán)的管制，就是要通過”管制改革”5管制改革（regulatory reform）起源于1970年代中期的美國。美國20世紀(jì)30-70年代發(fā)展到登峰造極的管制實(shí)踐中，大量資料證明“管制失靈”對經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面影響，要比所謂的“市場失靈”更加嚴(yán)重。隨后，里根政府“開放天空”的成功開了美國解除管制的先河。但解除管制并不意味著政府什么都不管了，而是政府從最不適應(yīng)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)“退出”，從而集中精力和財力在需要政府管理的環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。，加強(qiáng)土地治理，解決所有權(quán)主體虛置、審批制度空轉(zhuǎn)以及管理失效的難題。

一是強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的管制，無論怎么改都要“守住土地公有制性質(zhì)不改變”的制度底線。農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度是我國土地公有制的重要組成部分，事關(guān)億萬農(nóng)民的切身利益和整個農(nóng)村社會穩(wěn)定，堅決杜絕農(nóng)村宅基地“私有化”的改革傾向，保證農(nóng)村集體土地始終屬于農(nóng)民。

二是確認(rèn)和重構(gòu)宅基地所有權(quán)主體，加強(qiáng)管理工作?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理失效源于所有權(quán)主體虛置，應(yīng)尊重大部分地區(qū)不存在“集體經(jīng)濟(jì)組織”現(xiàn)實(shí)，確定“村民會議”為宅基地所有權(quán)主體，“村民委員會”為“村民會議”執(zhí)行機(jī)關(guān)，1張守夫、張少停：《中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的確認(rèn)和重構(gòu)》，載于《甘肅社會科學(xué)》2017年第2期。賦予“村民委員會”對農(nóng)村宅基地管理、經(jīng)營權(quán)，加強(qiáng)宅基地問題有效治理。

三是完善農(nóng)村宅基地退出回收機(jī)制，重構(gòu)宅基地審批制度。審批、退出、回收是農(nóng)村宅基地制度的三項(xiàng)重要內(nèi)容，而且這三項(xiàng)內(nèi)容相互聯(lián)系，是一個完整的制度體系。當(dāng)前宅基地審批制度空轉(zhuǎn)倒逼宅基地制度改革完善退出回收機(jī)制，為宅基地審批提供住宅用地的“地源”。其一，確保進(jìn)城落戶人口“住有所居”的前提下，對名下城市有房、農(nóng)村有宅的實(shí)行協(xié)商有償退出。其二，取消農(nóng)村宅基地“繼承所得”，“繼承所得”的是房屋，但由于農(nóng)村宅基地“房地一體”的特點(diǎn)，往往繼承的是宅基地。因此，取消“繼承所得”，協(xié)商有償退出。其三，按照相關(guān)法律規(guī)定，對于閑置超過兩年的宅基地予以收回。以上收回的宅基地歸農(nóng)民集體所有，由村民委員會負(fù)責(zé)管理、經(jīng)營，一方面可以通過復(fù)墾復(fù)耕、種植養(yǎng)殖、空間置換、調(diào)整入市等方式加以利用；另一方面作為集體住宅儲備，用于保障農(nóng)戶住房權(quán)利，為農(nóng)村宅基地審批制度提供“地源”。宅基地審批制度的重構(gòu)（審批、退出、回收機(jī)制）一方面有利于保障農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)民宜居、鄉(xiāng)村社會的治理有效，另一方面宅基地回收利用也有助于推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)多樣化開發(fā)。

（二）加強(qiáng)資格權(quán)的管制，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

宅基地資格權(quán)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”理論最大的制度創(chuàng)新，解決了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“后顧之憂”，是“宅基地使用權(quán)市場化探索的有益經(jīng)驗(yàn)”2張力、王年：《“三權(quán)分置”路徑下農(nóng)村宅基地資格權(quán)的制度表達(dá)》，載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第4期。。通過加強(qiáng)宅基地資格權(quán)的管制，給進(jìn)城農(nóng)戶吃下一顆“定心丸”，從制度上保障了宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)，有利于促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)戶逐漸退出農(nóng)村宅基地。

一是盡快從法律上制定指導(dǎo)性的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，特別是新時期以來出現(xiàn)的新情況：落戶城市且有穩(wěn)定工作的大學(xué)畢業(yè)生、具有城市戶口且在城市有房產(chǎn)但通過繼承所獲得農(nóng)村宅基地、長期在城市務(wù)工且已經(jīng)在城市買房的農(nóng)民工等。目前在沒有統(tǒng)一的資格權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，導(dǎo)致大量宅基地閑置無法收回、征收和拆遷過程中利益爭奪的矛盾和沖突不斷等社會問題，也阻礙了城鄉(xiāng)要素的流動與整合。

二是加強(qiáng)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的管制，既要防止投機(jī)取巧獲得宅基地資格權(quán)，又要切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的基本住房權(quán)利。一方面，對于不符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員標(biāo)準(zhǔn)的堅決不賦予或取消其宅基地資格權(quán)；另一方面，對于退出宅基地的農(nóng)戶，不得以任何借口取消其宅基地資格權(quán)，通過保留宅基地資格權(quán)為農(nóng)戶提供最后的“退路”，切實(shí)保障農(nóng)戶的基本住房權(quán)利。

（三）適當(dāng)放松閑置宅基地使用權(quán)的管制，促進(jìn)閑置宅基地有效利用

農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移是分析中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型期的一個切入口，所謂閑置宅基地正是農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移形成的。2018年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民工數(shù)量約為2.88億，這2.88億農(nóng)民工大部分時間在城市務(wù)工，其在農(nóng)村宅基地及房屋多處于閑置狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)管制下，閑置宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租，造成大量土地資源浪費(fèi)，作為農(nóng)民土地資本，其財產(chǎn)屬性也被抑制。因此，在宅基地“三權(quán)分置”加強(qiáng)所有權(quán)和資格權(quán)管制的前提下，適當(dāng)放松閑置宅基地使用權(quán)的管制，有利于促進(jìn)閑置宅基地有效利用，特別是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，能夠釋放出巨量的經(jīng)濟(jì)價值，為鄉(xiāng)村振興提供內(nèi)在的驅(qū)動力。

一是通過復(fù)耕復(fù)墾和“增減掛鉤”置換經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)。置換經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)后的“宅基地”價值大增，能夠切實(shí)增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入以及壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為鄉(xiāng)村振興提供資金支持。此外，宅基地復(fù)耕復(fù)墾置換經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)在規(guī)定區(qū)域內(nèi)使用也可以緩解城市發(fā)展建設(shè)用地緊張問題，有利于城鄉(xiāng)社會的融合發(fā)展。

二是允許閑置宅基地以農(nóng)戶或合作社的方式經(jīng)營種養(yǎng)殖業(yè)。放松禁止利用宅基地使用權(quán)用作經(jīng)營性使用的管制，允許農(nóng)戶或合作社利用閑置宅基地經(jīng)營種養(yǎng)殖業(yè)（保留宅基地住宅用地性質(zhì)不變），如養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞鴨鵝等，或種植果樹以及其他經(jīng)濟(jì)作物，也有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，特別是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

三是適當(dāng)放松閑置宅基地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租。閑置宅基地是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的一筆“沉睡”的資本，在保證集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，允許閑置地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓以及出租能夠激活農(nóng)戶宅基地的財產(chǎn)屬性，增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)生活富裕的目標(biāo)。

（四）加快放松城中村、城郊村以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地使用權(quán)的管制，激活宅基地財產(chǎn)屬性

城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村是農(nóng)村宅基地制度改革中問題最多、難度最大的一類宅基地。由于其處于城市周圍的區(qū)位優(yōu)勢，這類村莊的宅基地價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了遠(yuǎn)離城市的宅基地，學(xué)者們所說的宅基地巨大的經(jīng)濟(jì)價值更多指的是這一類村莊的宅基地。此外，宅基地違法用地現(xiàn)象主要發(fā)生在這一類型村莊的宅基地上，如在宅基地上建筑高層、占用農(nóng)用地、用于出租轉(zhuǎn)讓以及其他盈利性用途、小產(chǎn)權(quán)房等。因此，加快放松這一類型村莊宅基地使用權(quán)的國家管制，不僅能夠大大增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入，而且能夠解決普遍存在的違法現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有效治理。

一是盡快將《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣。城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村利用宅基地建房出租甚至交易現(xiàn)象已是不爭事實(shí)，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶利用集體建設(shè)用地建設(shè)住房并租賃，不僅能夠穩(wěn)定增加集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入，而且能夠解決長期存在的宅基地違法現(xiàn)象。

二是以租賃、拆除、征收等不同方式解決小產(chǎn)權(quán)房問題。小產(chǎn)權(quán)房的泛濫，不能簡單的定義為歷史遺留問題，由原村民、小產(chǎn)權(quán)房購買者承擔(dān)過錯責(zé)任，政府也應(yīng)當(dāng)為其監(jiān)管不嚴(yán)買單。對于未出售的小產(chǎn)權(quán)房，嚴(yán)禁出售，但允許以租賃的方式經(jīng)營使用；對于非法占用農(nóng)用地建造的小產(chǎn)權(quán)房，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度，堅決拆除沒收；對于已出售的符合土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，通過征收為國有土地使其合法化，但必須補(bǔ)交出讓金等相關(guān)費(fèi)用，并補(bǔ)辦房產(chǎn)證等相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書。

三是以《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》為契機(jī)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地不同于遠(yuǎn)郊村宅基地，這一類型村莊宅基地經(jīng)濟(jì)價值巨大，而且不具有復(fù)耕復(fù)墾和種養(yǎng)殖條件（大部分已作商業(yè)性、營利性用途），完全放松這一類型村莊宅基地使用權(quán)管制，直接轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地已是不可逆事實(shí)。因此，在這一類型村莊可將宅基地直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，在盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場條件下，“賦予宅基地所有權(quán)占有、使用、收益、處分（相對的處分權(quán)）等權(quán)能”1丁國民、龍圣錦：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的障礙與破解》，載于《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。，允許宅基地使用權(quán)直接入市，實(shí)現(xiàn)與國有土地“同權(quán)同價”，不僅能使這一類型村莊農(nóng)民先富起來，讓外來農(nóng)民工有落腳之地，2參見周其仁：《城鄉(xiāng)中國》下卷，中信出版社2014年版，第222頁。而且能夠?yàn)檫@一類型村莊鄉(xiāng)村振興提供用地支撐和資金集聚。

五、結(jié)論與討論

中國農(nóng)村宅基地制度本質(zhì)上是一項(xiàng)農(nóng)村居民住房保障福利制度?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度為了充分保障農(nóng)村居民基本住房權(quán)利，對宅基地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格國家管制，“立法及政策對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制”3呂軍書、翁曉宇：《農(nóng)戶宅基地退出的補(bǔ)償意愿調(diào)查及政策建議》，載于《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。，取消作為宅基地所有權(quán)主體農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會）的處置權(quán)，而國家對宅基地使用權(quán)管制（禁止出讓、轉(zhuǎn)讓與出租）更是將宅基地禁錮在“住房保障”牢籠之內(nèi)。產(chǎn)權(quán)管制的條件下，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度也陷入諸多運(yùn)行困境中：主體虛置、審批空轉(zhuǎn)、管理失效、成員資格權(quán)混亂、“有進(jìn)無退”、大量閑置以及違法用地等。研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會快速發(fā)展過程中，農(nóng)村宅基地居住特性與財產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)相沖突，1劉守英：《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實(shí)施》，載于《法商研究》2014年第2期。農(nóng)村宅基地?fù)?dān)負(fù)的“社會保障功能與財產(chǎn)功能之間的沖突”2宋志紅：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，載于《中國土地科學(xué)》2016年第5期。是窒礙農(nóng)村宅基地制度改革的重要因素。此次農(nóng)村宅基地制度改革“旨在保障宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，激活宅基地的財產(chǎn)價值”3高圣平：《宅基地制度改革與民法典物權(quán)編編纂——兼評〈民法典物權(quán)編(草案二次審議稿)〉》，載于《法學(xué)評論》2019年第4期。，而“三權(quán)分置”理論的提出為破解宅基地制度改革“保障與財產(chǎn)”二難抉擇難題提供了相應(yīng)的制度空間；4高圣平：《農(nóng)村宅基地制度：從管制，賦權(quán)到盤活》，載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第1期。通過加強(qiáng)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)的管制，繼續(xù)保持農(nóng)村宅基地住房保障功能，為近九億農(nóng)民的基本住房權(quán)利守住“制度底線”，同時也為社會快速發(fā)展過程中“應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期、防范社會政治風(fēng)險”5賀雪峰：《論農(nóng)村宅基地中的資源冗余》，載于《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期。提供穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)；而通過放松宅基地使用權(quán)的國家管制，則能夠激活宅基地這筆“沉睡”巨額資本，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)價值，而且能夠解決普遍存在的宅基地違法用地難題。

進(jìn)一步而言，宅基地“三權(quán)分置”改革通過產(chǎn)權(quán)細(xì)化與管制改革，重構(gòu)宅基地審批制度、促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)宅基地用途轉(zhuǎn)換與空間置換，有效促進(jìn)人口、土地、資金、產(chǎn)業(yè)等要素在城鄉(xiāng)之間的快速流動，推動了城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展，成為鄉(xiāng)村振興主要的內(nèi)在驅(qū)動力。然而，宅基地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興的理論依據(jù)、具體機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑等問題仍有待進(jìn)一步的討論與更加深入的研究。