魏革軍，張曉東，郝威亞

（1，2，3 中國人民銀行西安分行， 陜西西安 710075）

我國金融改革從20 世紀(jì)70 年代末起至今已經(jīng)40 多年了，我們可以從不同維度去理解和解釋改革。其中一個重要的維度是事權(quán)職權(quán)的劃分及相關(guān)業(yè)態(tài)發(fā)展。這可能涉及若干重要關(guān)系，把握好這些關(guān)系，有助于我們梳理我國金融改革的內(nèi)在邏輯和演進路徑，認識我國金融的過去、現(xiàn)在和未來，為做好新形勢下的金融工作提供經(jīng)驗借鑒， 建設(shè)具有高度適應(yīng)性、競爭力、普惠性的現(xiàn)代金融體系，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。

一、政府與市場在金融發(fā)展中的關(guān)系

政府與市場的關(guān)系始終是金融改革的核心問題。國內(nèi)外的理論和實踐都表明，市場是資源配置最有效率的形式。 1978 年黨的十一屆三中全會決定，全黨工作的著重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。如何實現(xiàn)這一目標(biāo)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民在實踐中摸索，最終確立了以市場化為取向的改革。 鄧小平同志提出“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別……市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場”這一重要論斷，隨后黨的十四大正式確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)。建設(shè)市場經(jīng)濟體制必然伴隨著政府和市場關(guān)系和職責(zé)的調(diào)整， 總體而言，就是要讓市場在資源配置中發(fā)揮越來越多的作用。圍繞這一目標(biāo)必須處理好政府與市場的關(guān)系，使政府和市場職責(zé)劃分合理清晰，實現(xiàn)各自不越界、不缺位。

金融市場化涉及金融改革的方方面面，但其中最為核心的是推進金融機構(gòu)的市場化和金融要素的市場化。一方面，把銀行辦成真正的銀行，推進金融機構(gòu)的市場化。 中國經(jīng)濟改革是一個漸進式改革，金融市場化亦不例外。1979 年10 月，鄧小平在出席各省、市、自治區(qū)第一書記座談會時指出：必須把銀行辦成真正的銀行。 當(dāng)時，我國“大一統(tǒng)”的金融體系中只有人民銀行一家。 此后近30 年時間，通過創(chuàng)辦專業(yè)銀行、商業(yè)銀行、股份制改造、上市的“四部曲”改革，我國探索建立了現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。隨著銀行由大一統(tǒng)體制向股份制商業(yè)銀行改革的完成， 銀行由政府部門的會計、出納轉(zhuǎn)變?yōu)椤白灾鹘?jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自負盈虧、自我約束”的市場主體，初步建立了我國金融市場的基本主體框架。與此同時，保險、證券等各類金融機構(gòu)業(yè)態(tài)也紛紛出現(xiàn)和發(fā)展，現(xiàn)代金融機構(gòu)體系不斷壯大。 回顧這一歷程可以發(fā)現(xiàn)， 我國金融改革首先進行健康化、規(guī)范化和專業(yè)化等深刻有力的調(diào)整，隨后逐步邁向市場化、國際化、多元化的階段，呈現(xiàn)出很強的邏輯性（周小川，2015）。另一方面，推動中央銀行調(diào)控機制改革，引導(dǎo)金融要素市場化。 我國利率市場化改革從20 世紀(jì)90 年代中期起步，按照先放開貨幣市場利率和債券市場利率， 再逐步推進存、 貸款利率市場化，存、貸款利率市場化按照“先外幣、后本幣；先貸款、后存款；先長期、大額，后短期、小額”的順序依次推進。2013 年，全面放開貸款利率管制；2015 年，不再設(shè)置存款利率浮動上限。 同時，人民幣匯率形成機制改革也向著市場化方向不斷推進：2005 年，人民銀行開啟人民幣匯率形成機制改革；2015 年，人民銀行宣布調(diào)整人民幣對美元匯率中間價報價機制，使其更能反映市場供求狀況。 除上述改革外，40 余年來其他諸多重要金融改革舉措也都或直接或間接推動了金融市場化，進一步明晰了政府和市場的職責(zé)邊界，如2018 年以來打破剛性兌付是金融市場化改革的又一重要進展。 剛性兌付不符合市場原則，導(dǎo)致投資者不必為自己的投資行為負責(zé)，違約事件無法自然發(fā)生，從而形成市場扭曲和效率低下。 剛性兌付導(dǎo)致無風(fēng)險資產(chǎn)、風(fēng)險資產(chǎn)和龐氏融資混雜，市場定價機制失效，造成不公平競爭現(xiàn)象（陳道富，2015）。 2018 年，人民銀行聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》， 明確資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)不得承諾保本保收益，打破了剛性兌付，通過發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的機制，使資源配置更加靈活有效。

金融改革任重道遠，但改革的核心問題仍然是處理好市場和政府關(guān)系。市場化的關(guān)鍵就是要尊重市場規(guī)律，減少金融抑制，避免金融資源錯配，從而促進經(jīng)濟增長。 黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）提出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。 林毅夫教授提出的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)主張“市場有效以政府有為為前提，政府有為以市場有效為依歸”，認為有效市場能夠提供準(zhǔn)確的價格信號和良好的激勵機制，將比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁巸?yōu)勢，而有為政府可以解決經(jīng)濟運行中的市場失靈問題（林毅夫等，2020）。換言之，市場和政府的作用不可偏廢，使兩者的作用結(jié)合起來是處理政府與市場關(guān)系的重要原則。 因此，我們應(yīng)堅定不移統(tǒng)籌推進“有效市場”和“有為政府”建設(shè)。 首先，要著力建設(shè)“有效市場”，始終堅持用市場化理念推動金融改革發(fā)展。要始終相信市場的力量，用市場創(chuàng)造市場，用市場完善市場，以市場化的方式解決改革發(fā)展中的問題，通過建立健全基礎(chǔ)制度和制定完善交易規(guī)則來培育和完善市場， 增強市場機制配置金融資源的能力。其次，更好發(fā)揮“有為政府”的積極作用，針對關(guān)鍵領(lǐng)域提高金融治理效能?！坝袨檎钡淖饔靡w現(xiàn)在完善產(chǎn)權(quán)保護、確保契約執(zhí)行、維護社會法治等方面，應(yīng)致力解決金融市場規(guī)則不健全（如金融機構(gòu)市場退出制度等不完善）、市場秩序不規(guī)范、市場競爭不充分等問題， 從而使市場更好發(fā)揮資源配置的決定性作用。第三，堅持問題導(dǎo)向，聚焦金融改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)⑹袌龌母镆蛏钊搿@國家“十四五”規(guī)劃中建立現(xiàn)代財稅金融體制要求，做好新時期金融改革發(fā)展頂層設(shè)計和系統(tǒng)性規(guī)劃，努力構(gòu)建自我約束、自我平衡、自我矯正的市場機制；繼續(xù)著力推進金融要素市場化改革，健全市場化利率形成和傳導(dǎo)機制，推進人民幣匯率形成機制改革，確保金融市場行穩(wěn)致遠。

二、中央與地方的金融事權(quán)關(guān)系

中央和地方金融事權(quán)關(guān)系是政府間權(quán)責(zé)劃分的重要內(nèi)容， 也是現(xiàn)代國家治理必須面對的重要關(guān)系。央地職責(zé)劃分本質(zhì)是要形成激勵相容機制，既能各得其所，又能形成合力。 中國是一個人口眾多、地域遼闊、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的大國，相比一般國家，央地關(guān)系更為復(fù)雜，如何調(diào)動各方積極性成為金融改革發(fā)展的重要因素。正如毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出的：“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。 一方面，金融是一個相對特殊的領(lǐng)域，具有很強的宏觀屬性，往往是中央的職責(zé)所在，這可以有效保護決策和市場的統(tǒng)一性，以及金融機構(gòu)的自主經(jīng)營權(quán)。另一方面，地方也承擔(dān)一部分職責(zé)，有助于減少大一統(tǒng)體制剛性與治理有效性之間的矛盾，地方政府要有效利用金融政策、 金融資源和金融市場，也可以借助行政力量打擊非法金融活動和強化金融風(fēng)險的化解和處置。

堅持金融事權(quán)主要是中央事權(quán)是基本原則。從我國金融改革發(fā)展歷程看，雖然在不同時期，一些事權(quán)有所調(diào)整，但這一基本原則沒有實質(zhì)性變化：金融宏觀調(diào)控權(quán)是集中的， 金融監(jiān)管權(quán)力大部分是集中的，金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融市場是統(tǒng)一的。地方雖有一定的監(jiān)管權(quán)力，但限于對部分地方金融組織的監(jiān)管，這主要是為了發(fā)揮地方所長或者這些金融組織具有很強的區(qū)域性、非涉眾性。歷史上，全國性金融機構(gòu)的分支機構(gòu)黨的關(guān)系曾歸地方管理，實行總行和地方人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，但因出現(xiàn)嚴重干預(yù)金融經(jīng)營的問題而最終實行垂直管理。 1997 年第一次全國金融工作會后不久，中共中央下發(fā)了《關(guān)于完善金融系統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制， 加強和改進金融系統(tǒng)黨的工作有關(guān)問題的通知》，決定成立中央金融工委和金融系統(tǒng)黨委，金融機構(gòu)黨的組織實行垂直領(lǐng)導(dǎo)和干部實行垂直管理。金融事權(quán)主要是在中央，但并不意味著金融可以游離于地方之外。 相反，進入21 世紀(jì)以來，地方政府越來越多參與地方金融管理，陸續(xù)承擔(dān)了一些地方金融組織監(jiān)管和金融風(fēng)險處置職責(zé)， 發(fā)揮了金融監(jiān)管補充作用。一是2003 年農(nóng)信社改革中賦予省級政府管理農(nóng)信社職責(zé)；二是支持省級政府負責(zé)牽頭開展區(qū)域金融改革試點，如近年來批準(zhǔn)了五省七地開展普惠金融改革試點；三是明確地方審批和管理小額貸款公司、融資擔(dān)保機構(gòu)等“7+4”類機構(gòu)（典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場、融資擔(dān)保機構(gòu)、小額貸款公司等7 類機構(gòu)，以及區(qū)域性投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構(gòu)、地方各類交易場所等4 類機構(gòu)）；四是強化地方政府屬地風(fēng)險處置責(zé)任；五是指導(dǎo)各地在原金融辦基礎(chǔ)上建立地方金融監(jiān)管局，整合地方金融監(jiān)管職責(zé)。

健全中央和地方雙層金融監(jiān)管體制，應(yīng)充分發(fā)揮央地兩個積極性并發(fā)揮好中央銀行分支機構(gòu)的傳導(dǎo)樞紐作用。 黨的十八屆三中全會《決定》指出，應(yīng)當(dāng)正確處理中央和地方的關(guān)系，加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理等職責(zé)，這也為正確劃分央地金融事權(quán)關(guān)系指明了方向。 一是堅持金融管理主要是中央事權(quán)。 中央應(yīng)全面履行金融宏觀調(diào)控職責(zé)，主要監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施、涉眾金融機構(gòu)和金融市場等，承擔(dān)金融發(fā)展總體規(guī)劃職責(zé)等， 防止地方政府干預(yù)金融機構(gòu)的自主經(jīng)營，特別是資源配置。 二是支持地方適度參與非涉眾金融組織和市場監(jiān)管，保持良好的實體經(jīng)濟環(huán)境和金融生態(tài)環(huán)境，形成改革開放高地和資本洼地。 地方主要管理“7+4”類機構(gòu)，負責(zé)擬訂并組織實施區(qū)域金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，履行對部分地方金融機構(gòu)的國有金融資本出資人職能，承擔(dān)區(qū)域金融風(fēng)險處置責(zé)任，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。三是發(fā)揮好中央銀行分支機構(gòu)的傳導(dǎo)樞紐作用。以各地成立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制為契機， 加強地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，推動金融信息共享， 強化中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險處置、金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的協(xié)作，確保央地金融治理監(jiān)管協(xié)調(diào)機制規(guī)范化、常態(tài)化運作。

三、金融監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系

金融事權(quán)主要歸中央，因此中央金融監(jiān)管事權(quán)劃分歷來是金融改革的重點問題，具體體現(xiàn)為監(jiān)管機構(gòu)的分設(shè)和職能劃分。金融監(jiān)管映射金融市場，換言之，金融市場的變化需要金融監(jiān)管也能與時俱進。就全球金融監(jiān)管發(fā)展脈絡(luò)看，早期金融業(yè)類型單一，金融資產(chǎn)規(guī)模也較小，監(jiān)管機構(gòu)相對較為單一；隨著金融分業(yè)經(jīng)營的逐步確立，監(jiān)管體制上亦對應(yīng)建立了分業(yè)監(jiān)管模式，按照銀行、證券、保險等業(yè)態(tài)區(qū)分而建立各自對應(yīng)的監(jiān)管部門。 20 世紀(jì)80 年代以來，全球金融自由化呼聲漸起，金融業(yè)混業(yè)綜合經(jīng)營成為趨勢，為適應(yīng)這一變革，英國率先開啟了統(tǒng)一監(jiān)管模式，集中監(jiān)管權(quán)力。 2008 年全球金融危機后，很多國家反思其金融監(jiān)管中忽視金融消費者保護和系統(tǒng)性風(fēng)險防范的教訓(xùn)，主要大國紛紛推動監(jiān)管體制改革，嘗試建立微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、金融消費者保護三位一體的監(jiān)管新架構(gòu)，當(dāng)然其具體實現(xiàn)形式各有差異。 總體上看，各國金融監(jiān)管改革調(diào)整的迭代升級主要有三個演進邏輯：一是吸取危機教訓(xùn)，“危機只有發(fā)展到最困難的階段，才有可能倒逼出有效的解決方案”（劉鶴等，2013）；二是減少監(jiān)管負擔(dān)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提升本國金融業(yè)的國際競爭力；三是一些國家政府換屆帶來的執(zhí)政黨理念變化等也是影響監(jiān)管權(quán)力設(shè)置的重要因素。

我國中央金融監(jiān)管事權(quán)劃分也是40 多年金融改革的重要內(nèi)容。 中國的監(jiān)管改革采取了漸進的方式，而不是英、日等國“大爆炸”式的步調(diào)（江時學(xué)，2009；國彥兵等，1998）。 改革開放初期至 1992 年，人民銀行集貨幣政策與金融監(jiān)管職責(zé)于一身，負責(zé)對各類金融機構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管，個別部委也間或參與其中。 隨著金融分業(yè)快速發(fā)展及其相關(guān)領(lǐng)域加強專業(yè)監(jiān)管需要，我國用了十余年時間逐步建立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融體制：1992 年中國證監(jiān)會成立，證券市場業(yè)務(wù)監(jiān)管從人民銀行分離出來；1998 年中國保監(jiān)會成立，保險監(jiān)管從人民銀行分離；2003 年中國銀監(jiān)會成立，銀行業(yè)監(jiān)管從人民銀行分離。 至此，人民銀行專注于制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定。 2008 年次貸危機后，我國金融監(jiān)管體制也圍繞加強宏觀審慎政策、行為監(jiān)管、監(jiān)管協(xié)調(diào)等方面，進行了若干重大改革： 一是2017 年成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，辦公室設(shè)在中國人民銀行，旨在加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板；二是2018 年銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并成立了銀保監(jiān)會，而在此之前各監(jiān)管部門分別內(nèi)設(shè)了消費者（投資者）保護局，既加強了微觀審慎監(jiān)管，也加強了以金融消費者保護為主要內(nèi)容的行為監(jiān)管；三是人民銀行成立宏觀審慎管理局，牽頭建立宏觀審慎政策框架和基本制度，以及系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評估、識別和處置機制等。通過這一系列改革，目前在中央層面形成了“一委一行兩會一局”的監(jiān)管架構(gòu)，這種監(jiān)管體系是多層的、交叉的，并有明確的分工和職責(zé)，基本上是適應(yīng)我國監(jiān)管需要的。

展望未來，中央監(jiān)管事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管機構(gòu)的分與合中更加注重實質(zhì)及其能力提升。 從國際比較看，代表性監(jiān)管模式包括分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、雙峰監(jiān)管、傘型監(jiān)管等（G30，2008）。 客觀而言，并無放之四海而皆準(zhǔn)的監(jiān)管模式， 但從發(fā)展趨勢看，以消費者保護為核心的行為監(jiān)管、以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為己任的宏觀審慎管理日益重要。這也為我國監(jiān)管體制下一步改革完善提供了有益參考。 隨著金融業(yè)綜合化、科技化、全球化發(fā)展，現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制在實踐中也面臨一些挑戰(zhàn)，在不少重大問題上存在一些分歧和模糊地帶。 為此，一方面，應(yīng)保持監(jiān)管體制的開放性，利用五年一度的全國金融工作會議等契機，定期審視現(xiàn)有監(jiān)管體制的不足和遺漏， 適時進行監(jiān)管改革，以適應(yīng)金融發(fā)展和防范風(fēng)險需要。另一方面，應(yīng)著重加強金融監(jiān)管能力建設(shè)， 注重監(jiān)管實質(zhì)而非形式，不斷增強監(jiān)管的專業(yè)性、透明度、問責(zé)性，從根本上提高監(jiān)管對現(xiàn)代金融體系發(fā)展的適應(yīng)能力及對相關(guān)風(fēng)險的管控能力。

四、財政與金融的關(guān)系

財政與金融的關(guān)系是我國金融改革繞不開的重要主題。財政和金融關(guān)系重要、敏感、復(fù)雜。數(shù)千年來，國家的經(jīng)濟管理一定意義上也是財政管理的歷史。計劃經(jīng)濟時期，我國也是“大財政、小銀行”。 準(zhǔn)確地說，對于國民經(jīng)濟運行而言，金融無非只是一個大“出納”（李揚等，2018）。改革開放以來，金融逐步演變?yōu)橄鄬Κ毩⒌凝嫶篌w系， 財政和金融的關(guān)系一直錯綜復(fù)雜。這種復(fù)雜性主要體現(xiàn)在財務(wù)關(guān)系、各級國有金融資本關(guān)系和債務(wù)責(zé)任關(guān)系，以及宏觀調(diào)控中中央銀行和中央財政之間的政策配合問題。 從履職角度而言，財政管理部門和金融調(diào)控部門都是政府的“錢袋子”，承擔(dān)著管理宏觀經(jīng)濟的重大職責(zé)。 同時，財政政策與金融政策的實施方式、傳導(dǎo)機制、作用力度和調(diào)控對象等差異巨大， 深刻認識財政與金融之間的聯(lián)系和區(qū)別，使兩者各自發(fā)揮應(yīng)有作用并相互促進，對于維護經(jīng)濟金融穩(wěn)定運行至關(guān)重要。

改革開放以來，我國財政與金融的職責(zé)劃分經(jīng)歷了較大的變化， 主要厘清了財政撥款和銀行貸款、財政政策和貨幣政策、國有金融資本管理與金融監(jiān)管三對關(guān)系。首先，在財政撥款和銀行貸款方面，改革開放前，在“大財政”背景下，銀行是財政的出納，經(jīng)濟增長的資金投入主要依賴財政。 1978 年以來，銀行職能逐步加強，同時由于放權(quán)讓利的改革導(dǎo)致財政能力有所縮減，客觀上需要資金供給由財政為主向金融為主轉(zhuǎn)變。 1979 年“撥改貸”試點在部分省市和行業(yè)開展，取得較好的效果。從1984 年開始，隨著“撥改貸”在全國各行業(yè)全面推行，以國有銀行為主的金融體系開始成為支持經(jīng)濟增長的重要力量 （張杰，2008）。 然而，在“撥改貸”政策初期，財政與金融的職權(quán)邊界實質(zhì)上并不清晰，政府是國有銀行風(fēng)險的最后承擔(dān)者，同時也具有支配國有銀行信貸供給的隱性權(quán)力。 因而，國有銀行具有濃重的政策性色彩，在一定程度上承擔(dān)著財政職能，這也是導(dǎo)致當(dāng)時銀行不良率居高不下的重要因素。 1993 年12 月，國務(wù)院出臺《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出建立三家政策性銀行，分離政策性信貸與商業(yè)性信貸。政策性金融由財政承擔(dān)一定風(fēng)險并給予適當(dāng)補貼，商業(yè)性金融實行自負盈虧，使財政與商業(yè)性金融的職權(quán)邊界更加清晰。 其次，在財政政策和貨幣政策關(guān)系方面，1977 年11 月，《國務(wù)院關(guān)于整頓和加強銀行工作的幾項規(guī)定》明確，“人民銀行總行作為國務(wù)院部委一級的單位，與財政部分設(shè)”，要求財政資金和信貸資金分口管理。1994 年、1995 年分別停止財政部向人民銀行透支和借款，切斷了向財政供應(yīng)基礎(chǔ)貨幣的渠道。 第三，在國有金融資本管理與金融監(jiān)管關(guān)系方面，2003 年我國決定對國有商業(yè)銀行啟動股份制改革，但仍堅持國家絕對控股，財政部作為持股人對國有銀行行使管理職權(quán)，財政部門的管理職權(quán)與金融監(jiān)管部門的監(jiān)管職權(quán)存在重疊或沖突部分，國有出資人常常以管理部門自居，通過考核、行政命令等方式直接干預(yù)金融機構(gòu)的日常經(jīng)營活動 （黃益平，2018）。2019 年 11 月，國務(wù)院印發(fā)《國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》，明確“財政部門應(yīng)當(dāng)合理界定職責(zé)邊界……按照市場監(jiān)管與出資人職責(zé)相分離的原則，理順國有金融機構(gòu)管理體制。 地方政府、各級財政部門不得干預(yù)金融監(jiān)管部門依法實施監(jiān)管?！庇纱耍斦块T出資人職責(zé)與金融監(jiān)管之間的職權(quán)劃分得以厘清和完善。

財政與金融之間關(guān)聯(lián)十分密切和復(fù)雜，理順兩者關(guān)系的關(guān)鍵是實現(xiàn)各自歸位。 歷史地看，金融領(lǐng)域很多問題的原因，往往是財政與金融之間職責(zé)劃分不清導(dǎo)致金融財政化，而解決問題的方式也往往是通過制度建設(shè)劃分兩者之間的各自職責(zé)范圍。例如，在20 世紀(jì)80 年代“撥改貸”政策初期，銀行體系的財政性運轉(zhuǎn)造成信貸過度擴張和通貨膨脹；又如，近年來地方政府隱性債務(wù)累積的情況下，如果對于風(fēng)險承擔(dān)的職權(quán)和責(zé)任劃分不清，財政風(fēng)險將通過地方政府融資平臺傳導(dǎo)至金融體系，造成極大金融風(fēng)險隱患（楊艷和劉慧婷，2013）；再如，財政部門控股國有金融機構(gòu)，對其產(chǎn)生管理職責(zé)，如果財政管理職權(quán)與金融監(jiān)管職權(quán)劃分不清，將降低監(jiān)管效率，不利于國有金融資本保值增值，也不利于防范化解金融風(fēng)險。 由于財政與金融之間的密切關(guān)聯(lián)，厘清兩者關(guān)系并建立兩者之間協(xié)調(diào)配合的長效機制尤為重要。 首先，要明確財政政策與貨幣政策的功能和職責(zé)。 在經(jīng)濟金融領(lǐng)域，財政政策應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮對定向調(diào)控的主體作用；貨幣政策主要側(cè)重于短期總需求調(diào)節(jié)，以保持價格穩(wěn)定和經(jīng)濟總量平衡，防止財政缺位、貨幣被迫補位， 避免將財政責(zé)任轉(zhuǎn)移為金融風(fēng)險或貨幣風(fēng)險，導(dǎo)致財政風(fēng)險金融化。 其次，要理清財政部門與金融部門參與金融事務(wù)的職責(zé)邊界。財政部門因持有國有金融機構(gòu)股份而對其負有職責(zé)，應(yīng)按照《公司法》界定為出資人和股東職責(zé)， 防止股東權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力沖突。三是建立和完善財政管理部門與金融監(jiān)管部門的定期溝通協(xié)調(diào)機制。 不論在政策調(diào)控方面，還是在體制機制改革方面，都應(yīng)加強財政與金融的協(xié)調(diào)合作（劉尚希和孟艷，2015）， 如共享經(jīng)濟金融運行監(jiān)測數(shù)據(jù)、隱性負債數(shù)據(jù)、評估預(yù)警信息、金融企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值狀況和財務(wù)質(zhì)量信息等，共同防范化解財政金融風(fēng)險。

五、金融監(jiān)管職能與發(fā)展職能的關(guān)系

金融監(jiān)管職能與金融發(fā)展職能的分合演變，也是貫穿金融改革始終的一個重要問題。監(jiān)管職能的主要政策目標(biāo)是防范金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定；發(fā)展職能的主要政策目標(biāo)是營造良好營商環(huán)境，促進行業(yè)發(fā)展繁榮。 如果說監(jiān)管職能主要是抑制金融活動負外部性， 那么發(fā)展職能則更多是考慮金融活動的正外部性。 從主要國家金融業(yè)發(fā)展過程看，金融監(jiān)管專業(yè)化是一個不斷演進的歷史進程，各國金融業(yè)發(fā)展起步階段，監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量單一，往往身兼數(shù)職，且發(fā)展職能重要性甚至大于監(jiān)管職能。 但隨著金融風(fēng)險問題的凸顯，金融監(jiān)管也越來越趨向于獨立履職，且針對不同性質(zhì)風(fēng)險而分別設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)。 從理論邏輯看，監(jiān)管俘獲論揭示了金融監(jiān)管職能易受到發(fā)展職能掣肘。之前，公共利益論最早用于解釋政府監(jiān)管合理性，其認為金融體系存在著自然壟斷、外部效應(yīng)和信息不對稱等導(dǎo)致市場失靈的因素， 監(jiān)管目的是維護公共利益，追求全社會福利最大化。然而美國著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格勒等人提出的監(jiān)管俘獲論則揭示了另一種情形，即被監(jiān)管者動用種種資源和手段“俘虜”監(jiān)管者，監(jiān)管的設(shè)計和實施都將圍繞被監(jiān)管者的利益展開。其中一個典型表現(xiàn)就是金融監(jiān)管“競次”（race to the bottom）現(xiàn)象，即監(jiān)管機構(gòu)為了取悅本部門利益集團、吸引潛在監(jiān)管對象或擴展監(jiān)管實力范圍， 競相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?！氨O(jiān)管競次”易誘發(fā)監(jiān)管套利問題，使得整體監(jiān)管水平不斷下降，損害消費者和投資者利益。 因而如何處理好監(jiān)管職能和發(fā)展職能之間關(guān)系成為金融改革必然關(guān)注的焦點之一。

我國金融改革過程中，金融監(jiān)管與發(fā)展職能的關(guān)系也在不斷演變，總體上呈現(xiàn)出監(jiān)管與發(fā)展職能分離的趨勢，但在地方層面與之相反。 改革開放初期至證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)相繼成立前，人民銀行作為最主要的監(jiān)管機構(gòu)，此時貨幣政策職能、監(jiān)管職能和發(fā)展職能合為一體。 三大專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)成立后，各自承擔(dān)著本行業(yè)的監(jiān)管和發(fā)展職能，為本行業(yè)成長壯大做出了歷史貢獻。 但在這一過程中，監(jiān)管職能和發(fā)展職能也存在沖突， 受計劃經(jīng)濟思維影響，有的監(jiān)管機構(gòu)習(xí)慣于將自己作為行業(yè)主管部門。 受“重發(fā)展、輕監(jiān)管”傾向影響，不同監(jiān)管部門對同類金融業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)制，出現(xiàn)監(jiān)管競爭，競相鼓勵本行業(yè)擴大地盤，易導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”和金融資產(chǎn)過度擴張，損害監(jiān)管有效性和金融穩(wěn)定，如銀、證、保都曾涉及的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域。 2017 年第五次全國金融工作會議以來， 分離發(fā)展與監(jiān)管職能取得了明顯進展，監(jiān)管機構(gòu)更專注于監(jiān)管，即強調(diào)“監(jiān)管姓監(jiān)”，以提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性，努力實現(xiàn)金融業(yè)的市場價值和社會價值的統(tǒng)一，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟，維護國家金融安全。 與此同時，人民銀行由于其中立角色承擔(dān)了更多的金融發(fā)展職能，包括：一是擬訂金融業(yè)改革、開放和發(fā)展規(guī)劃，承擔(dān)綜合研究并協(xié)調(diào)解決金融運行中的重大問題、促進金融業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的責(zé)任；二是擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)和其他有關(guān)法律法規(guī)草案，金融立法不再各自為政； 三是統(tǒng)籌金融業(yè)并購重組、對外開放的安全審查。 值得注意的是，地方政府往往更注重強調(diào)“促進金融業(yè)發(fā)展以推動經(jīng)濟”，而對金融風(fēng)險重視不夠，針對這一問題，第五次全國金融工作會議賦予了地方更多的監(jiān)管職能。由于地方金融事權(quán)相對較小，因此其發(fā)展與監(jiān)管職能往往由當(dāng)?shù)亟鹑谵k（管理局）統(tǒng)籌承擔(dān)，呈現(xiàn)出與中央層面分離發(fā)展與監(jiān)管職能不同的格局。

展望未來，應(yīng)回歸監(jiān)管初心，更加重視監(jiān)管的風(fēng)險防控功能。 監(jiān)管職能與發(fā)展職能使命不同，由同一個機構(gòu)承擔(dān)易產(chǎn)生內(nèi)在道德風(fēng)險， 監(jiān)管者為擴大自身權(quán)力輻射邊界，可能縱容被監(jiān)管對象違規(guī)，乃至主動降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)， 從而降低本行業(yè)監(jiān)管成本以促進行業(yè)發(fā)展。 因此，當(dāng)金融業(yè)規(guī)模巨大且金融風(fēng)險矛盾凸顯時，分離監(jiān)管和發(fā)展職能具有合理性，有助于監(jiān)管機構(gòu)避免目標(biāo)沖突，守住監(jiān)管底線，維護好金融穩(wěn)定和安全。 然而，我們也要看到，監(jiān)管和發(fā)展也有統(tǒng)一的一面。 防范金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定，最根本的還是要依靠金融發(fā)展。 長期看，只有發(fā)展出金融供給功能強、風(fēng)險管理水平高的金融體系，才能從根本上防范金融風(fēng)險； 在金融發(fā)展不足的薄弱基礎(chǔ)上維護金融穩(wěn)定，只能是事倍功半。 從這個意義上看，金融監(jiān)管與金融發(fā)展職能又具有緊密關(guān)聯(lián)， 由此必須加強相應(yīng)履職部門互通信息和協(xié)調(diào)配合，避免各自“關(guān)起門”來履職。

六、中央銀行內(nèi)部與外部的關(guān)系

中央銀行的內(nèi)外部關(guān)系本質(zhì)上反映了中央銀行的定位問題。 現(xiàn)代中央銀行是一國金融體系的核心。它不僅發(fā)行貨幣，同時也為金融機構(gòu)提供支付結(jié)算等基礎(chǔ)性金融服務(wù)，并承擔(dān)諸多金融監(jiān)管職責(zé)。因此，金融改革發(fā)展必然離不開中央銀行的參與， 可以說，一部人民銀行改革史，一定程度上也是中國金融改革的縮影。中央銀行是發(fā)行的銀行、政府的銀行、銀行的銀行， 這些廣泛的業(yè)務(wù)使得中央銀行承擔(dān)了大量職責(zé)，與金融市場和政府財政存在千絲萬縷的聯(lián)系，中央銀行如何既積極參與其中，又不越位缺位，成為金融改革發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

改革開放以來， 人民銀行適應(yīng)經(jīng)濟金融發(fā)展需要， 通過內(nèi)外關(guān)系的調(diào)整探索建立現(xiàn)代中央銀行體制。改革開放前，與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，人民銀行既是金融管理部門， 也是貨幣發(fā)行機構(gòu)，同時還全面經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)。 改革開放以來，我國金融業(yè)不斷發(fā)展繁榮，金融體系的規(guī)模、種類不斷增加，復(fù)雜性不斷提升，客觀上要求人民銀行轉(zhuǎn)變職能，專注央行主業(yè)。 1983 年國務(wù)院《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》明確要求，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，由此拉開了人民銀行職責(zé)調(diào)整的序幕。 在內(nèi)部關(guān)系上，圍繞中央銀行體制的建立和完善以及分業(yè)經(jīng)營和管理，人民銀行不斷改革機構(gòu)和職能。這中間大的改革有：分離商業(yè)業(yè)務(wù)和政策職能、分設(shè)銀證保機構(gòu)行業(yè)監(jiān)管職能、大區(qū)行體制改革、適應(yīng)市場發(fā)展引入和加強新監(jiān)管職能（如反洗錢、征信管理），等等。在外部關(guān)系上，主要表現(xiàn)為三個方面：一是與中央政府部門和地方政府的關(guān)系，如明確不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券，不得向地方政府、各級政府部門提供貸款；二是與其他監(jiān)管部門的關(guān)系， 如2013 年牽頭銀監(jiān)會、 證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)；三是與金融機構(gòu)和金融市場的關(guān)系，總的方向是不斷簡政放權(quán)，減少行政審批事項，減少對微觀金融活動的干預(yù)。

人民銀行內(nèi)外部關(guān)系演變體現(xiàn)了央行宏觀化、市場化和專業(yè)化的發(fā)展趨勢， 也為今后改革中央銀行調(diào)整其內(nèi)外部關(guān)系指明了方向。一是宏觀化。 中央銀行業(yè)務(wù)具有鮮明的宏觀屬性， 為順應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行體制的需要， 應(yīng)健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架， 這是現(xiàn)代中央銀行制度的核心內(nèi)容， 也是中央銀行調(diào)整內(nèi)外部關(guān)系中必須堅守的原則。 特別是圍繞宏觀審慎這一新的宏觀職責(zé)，應(yīng)進一步提煉總結(jié)宏觀審慎一般性政策指引， 完善系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測評估體系，加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管，建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)宏觀審慎管理框架， 加強對金融控股公司和金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管。二是市場化。 近年來，中央銀行通過利率匯率市場化改革、深入落實放管服改革要求、 不斷壓減行政審批事項等進一步減少對市場的干預(yù)。 即使是在疫情等特殊情況下，中央銀行履職依然體現(xiàn)了鮮明的市場化取向。 如人民銀行根據(jù)疫情防控和經(jīng)濟恢復(fù)階段性特征，分層次、有梯度地推出3000 億元、5000 億元和1 萬億元再貸款再貼現(xiàn)政策， 利率越來越市場化， 覆蓋范圍越來越廣，取得了良好政策效果。 三是專業(yè)化。 改革開放以來， 中央銀行逐漸分離了其商業(yè)信貸經(jīng)營職能和對金融機構(gòu)的主體監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)而專注貨幣政策、金融穩(wěn)定、基礎(chǔ)性金融設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，這種專業(yè)化分工較好地促進了我國金融市場體系發(fā)展， 也為今后中央銀行調(diào)整內(nèi)外部關(guān)系提供了指引。

七、債務(wù)關(guān)系與權(quán)益關(guān)系

債務(wù)關(guān)系和權(quán)益關(guān)系是金融市場的兩大基礎(chǔ)關(guān)系。 債務(wù)關(guān)系主要表現(xiàn)為銀行貸款、債券融資，權(quán)益關(guān)系主要表現(xiàn)為股票融資。 從市場主體角度而言，債務(wù)關(guān)系相對權(quán)益關(guān)系較為基礎(chǔ)和簡單， 前者不涉及市場主體正常的自主經(jīng)營，后者則不僅僅涉及融資，同時還涉及企業(yè)內(nèi)部管理和公司治理， 與所有權(quán)等更為基礎(chǔ)的關(guān)系存在直接聯(lián)系。 從國際比較看，世界銀行等國際機構(gòu)一般使用“銀行主導(dǎo)型金融體系”和“市場主導(dǎo)型金融體系”概念。 美國和英國等國的金融創(chuàng)新層出不窮，因而股票市場、債券市場和衍生品市場較為發(fā)達（彭俞超，2015），屬于市場主導(dǎo)型金融體系。 而德國、日本則屬于銀行主導(dǎo)型金融體系。 當(dāng)然， 這組概念與債務(wù)和權(quán)益關(guān)系融資的概念略有差異。 研究顯示，一國或地區(qū)的金融結(jié)構(gòu)、法制傳統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 發(fā)展程度等因素很大程度上影響了其融資模式， 如普通法系和科技產(chǎn)業(yè)發(fā)達的經(jīng)濟體更傾向于市場主導(dǎo)型的融資結(jié)構(gòu)。 從發(fā)展趨勢看，更多地通過資本市場進行金融資源配置是金融體系發(fā)展的趨勢。

改革開放以來， 我國金融體系以間接融資為主，權(quán)益關(guān)系發(fā)展相對滯后。我國金融改革是從注重重塑債務(wù)關(guān)系到注重債務(wù)關(guān)系和權(quán)益關(guān)系并重經(jīng)歷了相當(dāng)一段時期，這同體制改革和市場改革深化有密切關(guān)系。 所有制改革中引入股份制改革，金融市場發(fā)展中引入資本市場和交易所都經(jīng)歷過思想爭鳴和試點，并非一下子全面鋪開。 這既與當(dāng)時的思想觀念相關(guān)，也與我們?nèi)狈鹑谑袌錾疃群蛷V度認識有關(guān)。相較于實行改革開放后我們很早就啟動了商業(yè)銀行改革，基于權(quán)益關(guān)系的資本市場發(fā)展及其融資規(guī)模增長相對緩慢。 權(quán)益關(guān)系涉及所有權(quán)等爭議性領(lǐng)域，與推動債務(wù)融資改革比較而言，推動權(quán)益融資面臨更多的思想爭鳴，相關(guān)改革和試點曾一度限于停滯。 1990 年，上海證券交易所和深圳證券交易所相繼成立，邁出了權(quán)益關(guān)系融資的關(guān)鍵一步，但發(fā)展過程中面臨著一些爭議并出現(xiàn)了一些風(fēng)險。 1992 年，鄧小平南方談話打消了全社會思想顧慮，權(quán)益融資改革逐步走向深入。 此后， 我國資本市場經(jīng)歷了啟動合格境外機構(gòu)投資者（QFII）制度、設(shè)立中小板和創(chuàng)業(yè)板、股權(quán)分置改革、設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制、 全面深化新三板改革等，基本建立了多層次資本市場體系。然而，時至今日，以銀行貸款為主的債務(wù)關(guān)系型融資依然占據(jù)絕對比例，權(quán)益關(guān)系融資占比仍有較大提升空間， 如2021 上半年非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資僅占當(dāng)期社會融資規(guī)模增量的2.8%。

從經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要來看，推動更多金融資源通過資本市場進行配置， 是提高儲蓄向投資轉(zhuǎn)化效率、穩(wěn)住宏觀杠桿率的重要途徑，也是我國堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、建設(shè)科技強國的必然要求。從總量上看，資本市場不發(fā)達導(dǎo)致我國經(jīng)濟增長呈現(xiàn)典型的債務(wù)驅(qū)動特征（李揚，2021），宏觀杠桿率不斷增加又為金融風(fēng)險埋下隱患。 因此，發(fā)展直接融資才能夠減少對銀行債權(quán)融資的過度依賴，從而實現(xiàn)在穩(wěn)住杠桿率的同時，保持金融對實體經(jīng)濟支持力度不減的目標(biāo)（易綱，2020）。 從結(jié)構(gòu)上看，金融結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟效率顯著相關(guān)，股票市場較銀行業(yè)更有利于提升經(jīng)濟效率 （劉貫春等，2017），特別是對于新興市場國家而言，資本市場融資渠道對全要素生產(chǎn)率（TFP）具有明顯的正面推動作用（張宗新和李東憲，2019）。并且，發(fā)展直接融資與宏觀政策調(diào)控效果密切相關(guān)，例如，江會芬（2020）認為，直接融資占比提高有助于提高貨幣政策的利率傳導(dǎo)效率，應(yīng)當(dāng)提高債券等直接融資在社會融資規(guī)模中的比重。 國內(nèi)外理論和實踐表明，基于權(quán)益關(guān)系的融資體系具有利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、定價透明、資源配置效率高的鮮明特性，更適宜于推動科技產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)成長壯大，從而有效地促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，我國正處在推動高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟體系的關(guān)鍵時期， 特別是高科技產(chǎn)業(yè)和中小創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展，對融資結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資本市場的發(fā)展提出了非常迫切的現(xiàn)實要求，提高基于權(quán)益關(guān)系的股權(quán)融資比重的任務(wù)也愈加緊迫。 為此，我們應(yīng)進一步推進直接融資市場改革，完善證券市場法規(guī)體系，全面推進股票發(fā)行制度改革，加強交易行為監(jiān)管，提高市場主體信息披露質(zhì)量，穩(wěn)定政策預(yù)期，建立常態(tài)化退市機制，切實保護投資者合法權(quán)益和獲得感，為大力發(fā)展直接融資創(chuàng)造良好環(huán)境。

八、國有金融與民營金融的關(guān)系

國有金融與民營金融的關(guān)系主要涉及民營資本在金融市場中的角色定位，也是處理金融發(fā)展中市場和政府關(guān)系的延續(xù)。國有資本和民營資本都是金融發(fā)展不可或缺的參與者， 深刻認識兩者之間的關(guān)系，才能推動完善我國金融機構(gòu)體系，推動金融市場化改革深入發(fā)展。一方面，金融本質(zhì)上是競爭性行業(yè)，社會資本參與是金融發(fā)展的本質(zhì)要求。如果民營資本沒有獲得充分參與市場競爭的權(quán)利，市場競爭不充分，則難以有效降低實體經(jīng)濟企業(yè)融資成本。 并且，通過促進民營金融發(fā)展，使民營資本更多參與市場競爭，還有利于完善資本結(jié)構(gòu)、 優(yōu)化金融生態(tài)和提升金融活力。另一方面， 國有金融是服務(wù)實體經(jīng)濟的關(guān)鍵力量，也是金融市場的穩(wěn)定器和金融風(fēng)險的減壓閥。 歷史上，國有金融還是保障“撥改貸”等金融改革順利實施的重要支柱，也在推進我國銀行業(yè)市場化、國際化和全球化進程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用和壓艙石作用 （王國剛，2019）。此外，國有金融在服務(wù)小微、民營、“三農(nóng)”等薄弱領(lǐng)域亦發(fā)揮著獨特作用。 總之，國有金融與民營金融都是金融市場不可或缺的參與者，共同構(gòu)筑了多元產(chǎn)權(quán)共存的、競爭性的金融市場環(huán)境。

改革開放40 年來，我國金融業(yè)向民間資本開放是一個漸進的過程， 與市場化改革的進程以及民營經(jīng)濟的發(fā)展壯大具有相關(guān)性。 然而，由于金融業(yè)具有較強的外部性，準(zhǔn)入門檻高，使得這些發(fā)展進程又不完全同步。 以銀行業(yè)為例，改革開放初期，我國允許民資辦信用社，開啟了民營資本進入銀行業(yè)的篇章；1995 年5 月，國務(wù)院同意設(shè)立一家民營商業(yè)銀行，次年中國民生銀行作為第一家民營銀行開業(yè)。 隨著經(jīng)濟體制改革不斷深化，民營經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，以及民企融資需求不斷提升， 常態(tài)開放民營銀行的呼聲漸高。 2014 年，我國開啟民營銀行試點，為五家民營銀行頒發(fā)牌照。2016 年，首批試點民營銀行即開始盈利，且不良貸款率總體較低，展示出了服務(wù)特定領(lǐng)域的優(yōu)勢，超出了市場預(yù)期。 截至2020 年底，我國共發(fā)放了19 家民營銀行牌照。 同時，存款保險制度的建立（2015 年）也為民營銀行發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

下一步，圍繞金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)加快形成國有金融與民營金融錯位競爭的互補發(fā)展格局。當(dāng)前，我國中小企業(yè)、科創(chuàng)企業(yè)等資金需求還難以較充分滿足，其原因不在于金融供給總量不足，而是金融供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，民營金融與民營經(jīng)濟發(fā)展不相匹配。 民營銀行與民營企業(yè)有天然聯(lián)系紐帶，相對于大型國有銀行，其為民營企業(yè)提供金融服務(wù)具有機制優(yōu)勢。 在未來金融改革中，監(jiān)管部門應(yīng)按照競爭中性原則，堅持“兩個毫不動搖”原則，在經(jīng)營區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍等方面賦予民營資本更多公平參與市場競爭的權(quán)利，豐富金融資源供給主體，促進金融機構(gòu)生態(tài)向多元化發(fā)展，形成大型國有金融與民營金融機構(gòu)互補競爭的發(fā)展格局。與此同時，也應(yīng)看到，民營銀行常出現(xiàn)關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款、內(nèi)部人控制、資本金短缺等風(fēng)險問題。民營銀行的客戶群體多是中小企業(yè)，也加大了外部風(fēng)險因素。 然而，不能因民營資本參與金融發(fā)展的過程中出現(xiàn)的一些曲折和問題， 就排斥民營資本參與金融市場，關(guān)鍵是要總結(jié)經(jīng)驗，建立合理規(guī)制，通過完善法制環(huán)境、健全征信體系、完善準(zhǔn)入退出制度、提升公司治理水平等手段，多措并舉管控民營金融風(fēng)險，促進民營金融健康發(fā)展。

九、金融對內(nèi)改革和對外開放的關(guān)系

改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵一招，也是我國金融業(yè)40 余年大發(fā)展的重要動力源泉。 改革帶來了紅利，而開放也由于鲇魚效應(yīng)同樣帶來了紅利。開放能使一個國家在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)資源配置和風(fēng)險分散，也能夠促進相關(guān)制度和法治的建設(shè)，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化（中國人民大學(xué)課題組和吳曉求，2020）。 金融是競爭性服務(wù)業(yè)， 一個競爭性的市場一定是開放的市場。 首先，擴大金融開放，放松跨境交易的相關(guān)法規(guī)，能夠增加企業(yè)的資金可得性，從而促進創(chuàng)新活動和新業(yè)務(wù)的建立（Amin et al.，2021）。 其次，擴大金融對外開放有利于引入國外先進的管理經(jīng)驗和做法，推動國內(nèi)競爭和改革（易綱，2020），倒逼國內(nèi)金融機構(gòu)改善公司治理和服務(wù)質(zhì)量， 培育金融市場參與者競爭能力，提升金融供給質(zhì)量，從而提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的整體水平。 再次，金融對外開放對金融監(jiān)管提出了更高的要求， 促使國內(nèi)監(jiān)管部門不斷完善金融監(jiān)管能力和提升金融監(jiān)管水平， 同時創(chuàng)造更為良好的營商環(huán)境。 此外，金融開放還將促進金融多邊合作，增強我國參與國際金融治理的能力，擴大我國在全球金融合作中的影響力， 有利于推動國際金融治理體系不斷完善。

我國金融業(yè)開放伴隨著整體開放進程主要經(jīng)歷了三個階段。一是實行改革開放后至加入WTO 前。考慮國內(nèi)金融業(yè)的競爭力較弱等因素，我國金融業(yè)開放采取了循序漸進、逐步開放的政策：先允許外資設(shè)立代表處，再允許設(shè)立營業(yè)機構(gòu)；先開放外幣業(yè)務(wù)，再開放本幣業(yè)務(wù)； 先對外資銀行開放外商投資企業(yè)客戶，再開放國內(nèi)客戶。 二是加入WTO 后至2018 年。 2001年12 月11 日，中國加入WTO，并承諾在5 年過渡期內(nèi)逐步取消對外資金融機構(gòu)的限制，2006 年12 月最終實現(xiàn)金融業(yè)的全面對外開放。 與加入WTO 之前相比， 外資金融機構(gòu)從過去的業(yè)務(wù)合作轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤⒐?、入股的名義進行股權(quán)合作， 以此進入我國金融市場。從國內(nèi)角度看，實現(xiàn)了從引入資金到引入管理方式的更為深刻的對外開放。 與此同時，中資金融機構(gòu)也更加積極地參與國際金融市場，人民幣國際化也在次貸危機后應(yīng)運而生并深入推進 （周小川，2012）。 三是2018 年以來深化金融開放階段。2018 年4 月，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇上宣布，中國將大幅放寬包括金融業(yè)在內(nèi)的市場準(zhǔn)入。 隨后，中國人民銀行行長易綱宣布了擴大金融業(yè)對外開放的具體措施和時間表。2018 年6 月， 銀保監(jiān)會宣布取消中資銀行和金融資產(chǎn)管理公司外資持股比例限制。 2020 年，金融委辦公室公布了11 條金融改革措施， 涉及債券市場進一步開放、擴大外資評級機構(gòu)在華展業(yè)等，彰顯了我國進一步深化金融開放的決心。

“雙循環(huán)”背景下，我們要堅持改革與開放雙輪驅(qū)動，增強金融服務(wù)高水平開放型經(jīng)濟能力。 金融業(yè)開放是一項系統(tǒng)工程，40 多年來， 我們?nèi)〉昧溯x煌成就，但與十九大確立的全面開放目標(biāo)要求還存在一些差距。 有研究指出，與制造業(yè)開放和貿(mào)易部門開放相比， 中國金融開放的步伐相對緩慢 （Hyun et al.，2021）。一方面，外資金融機構(gòu)在我國市場份額仍然較低， 金融對外開放的空間和潛力還很大， 如2020 年底， 外資持有的股票和債券僅占A 股流通市值的5.3%、全市場債券托管總量的3%，外資銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)總資產(chǎn)的1.2%，甚至低于中國加入WTO 之初的1.5%（2003 年末）。另一方面，人民幣國際化程度與我國進出口貿(mào)易的地位和規(guī)模不相匹配。在國際環(huán)境錯綜復(fù)雜、反全球化思潮抬頭的外部環(huán)境下，我國多次向世界強調(diào)“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大”， 深化金融開放兌現(xiàn)了我國對世界作出的莊嚴承諾，凸顯了我國引領(lǐng)開放合作的歷史潮流。當(dāng)前，要按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，堅定走深化金融改革開放之路，用好兩個市場、兩種資源。 首先，堅持改革與開放雙輪驅(qū)動， 以深化開放支持和倒逼金融改革。 有研究認為，我國仍存在一些政府部門對金融業(yè)的干預(yù)和金融抑制問題，2015 年我國金融抑制程度在有數(shù)據(jù)的130 個經(jīng)濟體中排第14 位 （《徑山報告》課題組，2019）。 為此，可借鑒對外資的準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單制度，放寬民間資本參與金融業(yè)，給予民資金融機構(gòu)公平參與市場的權(quán)利，培育國內(nèi)金融機構(gòu)的競爭能力，以此實現(xiàn)以開放促競爭的目的。其次，統(tǒng)籌推進金融“引進來”和“走出去”。在放開外資進入國內(nèi)市場的同時， 也要鼓勵內(nèi)資金融機構(gòu)走出去發(fā)展，特別是配合“一帶一路”等倡議實施，為走出去的中資企業(yè)和國內(nèi)企業(yè)利用國際市場融資提供服務(wù)，引導(dǎo)金融機構(gòu)在競爭環(huán)境中加速成長、在開放市場中走向成熟。同時，積極尋找突破點，持續(xù)穩(wěn)妥推進人民幣國際化，避免金融領(lǐng)域“卡脖子”問題。最后，要始終保持開放程度與監(jiān)管能力相匹配。金融對外開放將使得監(jiān)管對象更為復(fù)雜，金融市場受外部經(jīng)濟金融形勢的擾動更為明顯，給金融監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。 應(yīng)在推進金融對外開放的同時，借鑒成熟市場做法，不斷完善監(jiān)管制度和機制， 使金融開放始終與監(jiān)管能力相匹配，牢牢把握金融開放的主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，在確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的前提下進一步擴大對外開放，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供更高水平的金融服務(wù)支持。

十、小結(jié)與展望

本文從金融事權(quán)職權(quán)劃分的角度，回顧了我國金融改革中若干邏輯關(guān)系的演變歷程，40 多年來的金融改革就是諸多邏輯關(guān)系不斷調(diào)整變化以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的過程。 當(dāng)然，由于金融本身的重要性和復(fù)雜性， 我國金融改革不僅僅涉及上文所述的邏輯關(guān)系，還有其他一些關(guān)系也有待厘清和歸類。 過去折射未來，改革仍在路上。 盡管我國金融改革已經(jīng)取得了突破性進展， 但我們也深知改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸地解決所有問題。隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的不斷變遷，高質(zhì)量發(fā)展需要更具針對性的金融要素保障，同時金融業(yè)自身也需要從“增量”轉(zhuǎn)為“提質(zhì)”。 圍繞我國“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要提出的“建設(shè)具有高度適應(yīng)性、競爭力、普惠性的現(xiàn)代金融體系”這一目標(biāo)，金融改革的這些邏輯關(guān)系也會動態(tài)發(fā)生變化。 可以預(yù)料，未來的金融改革中， 一些邏輯關(guān)系或者其中某一方面將變得尤為關(guān)鍵，而另一些邏輯關(guān)系或者其中的某一方面則可能不再重要，認識和把握這些對立統(tǒng)一關(guān)系，既是理解我國金融改革邏輯的一把鑰匙，更是因地制宜、順時而變推動我國金融高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。