農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理問(wèn)題及策略

姚殿福

（臨沂市蘭山區(qū)劉莊水庫(kù)管理中心 山東 臨沂 276000）

農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施主要是指縣、鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)管理的河道、塘壩、泵站、機(jī)井、溝、渠、橋、涵、窖、閘等輸水、提水、蓄水、灌排、防護(hù)設(shè)施，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是重要的民生工程，不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，還會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。我國(guó)農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理中存在水利設(shè)施年久失修、功能衰退、抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，基層水利服務(wù)體系不完善、農(nóng)戶參與投資的意愿不高等問(wèn)題[1]。本文對(duì)農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理中所存在問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了有針對(duì)性的策略建議。

1 農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理問(wèn)題的歸因分析

1.1 產(chǎn)權(quán)不確定嚴(yán)重影響治理績(jī)效。農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不僅包括所有權(quán)，還包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，明晰的產(chǎn)權(quán)是影響治理效果的重要因素。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理也迎來(lái)了市場(chǎng)化的浪潮。但是，市場(chǎng)化改革不僅涉及到治理模式的改革，也涉及到觀念的更新，是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的過(guò)程。在當(dāng)前背景下，我國(guó)農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施主要是所有權(quán)歸集體、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包者、使用權(quán)是農(nóng)民的管理模式。由于產(chǎn)權(quán)不統(tǒng)一、改革不徹底，導(dǎo)致農(nóng)村小型農(nóng)田水利市場(chǎng)化治理模式難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

1.2 農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金投入不足。農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)需要大量的資金投入，我國(guó)20世紀(jì)60～70年代興建的農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施存在標(biāo)準(zhǔn)低、年久失修等問(wèn)題，需要大面積升級(jí)改造，甚至重修。為滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需求，很多地區(qū)還需要新建大量的小型農(nóng)田水利設(shè)施，兩者的需求相互疊加，必然會(huì)產(chǎn)生巨量的資金需求[2]。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下財(cái)政收入增速趨緩和不斷增加的支出需求，單一的政府財(cái)政投入已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理管護(hù)的資金需要。

1.3 監(jiān)督管護(hù)機(jī)制不健全。當(dāng)前，我國(guó)在農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理與管護(hù)領(lǐng)域秉承“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。在實(shí)際操作中，管護(hù)監(jiān)督部門之間存在責(zé)任不清、相互推諉的現(xiàn)象，農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理與管護(hù)存在操作不規(guī)范、質(zhì)量難以保證等問(wèn)題。此外，由于缺乏科學(xué)、嚴(yán)密的治理監(jiān)督機(jī)制，行業(yè)主管部門、鄉(xiāng)村基層政府、水利管護(hù)員等的管護(hù)責(zé)任、技術(shù)、措施難以落實(shí)到位，缺乏必要的工程技術(shù)人員，也難以調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。

2 農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理與管護(hù)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 政府高度重視。日本一直十分重視農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，在政策和財(cái)政方面給予大力支持，政府基于農(nóng)村小型農(nóng)田水利的公共產(chǎn)品特征，在農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)中承擔(dān)了更多的責(zé)任，例如，日本干渠以上的水利設(shè)施維修和管理主要由當(dāng)?shù)卣蛲恋馗牧紖^(qū)負(fù)責(zé)，社會(huì)力量和農(nóng)戶只需要負(fù)責(zé)支渠和斗渠等末端渠系的維護(hù)投資。泰國(guó)是典型的發(fā)展中國(guó)家，政府財(cái)政收入極為有限。但是，泰國(guó)政府十分重視農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，水利投入在財(cái)政支出中的占比一直在4%以上，此外，泰國(guó)政府還將農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施視為完全公共產(chǎn)品進(jìn)行供給，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性具有重要意義。

2.2 引導(dǎo)農(nóng)民積極參與。在農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理與管護(hù)工作中，各國(guó)政府均應(yīng)將廣大農(nóng)民納入視野，積極引導(dǎo)和發(fā)揮農(nóng)民的參與積極性。例如，日本結(jié)合本國(guó)實(shí)際組建土地改良區(qū)，通過(guò)給予農(nóng)民充分的自主性，提高他們的用水管水意識(shí)，提高用水效率[3]，其運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和良好的效果也給予了我們很好的啟示。我國(guó)可以結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況，充分發(fā)揮農(nóng)民和農(nóng)民組織在農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理和管護(hù)中的作用，通過(guò)引導(dǎo)廣大農(nóng)民的積極參與，使農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)走上民主化、正規(guī)化的良性循環(huán)道路。

2.3 激勵(lì)社會(huì)主體的參與。韓國(guó)政府鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)積極參與和支持農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)，三星、現(xiàn)代等一大批韓國(guó)知名企業(yè)在政府的倡導(dǎo)下積極投入新村運(yùn)動(dòng)，帶頭支持農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了巨大作用；泰國(guó)立足于外資，充分激勵(lì)國(guó)外投資主體參與本國(guó)的農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)，例如，在利用外資項(xiàng)目上，政府會(huì)給予一定的配套資金，以提高外資的使用效率。

2.4 強(qiáng)化農(nóng)民教育培訓(xùn)。新村運(yùn)動(dòng)對(duì)韓國(guó)農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)的作用和價(jià)值有目共睹，韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)之所以能取得成功，與政府重視農(nóng)民的教育培訓(xùn)有很大關(guān)系。韓國(guó)政府對(duì)農(nóng)民的定期培訓(xùn)，不僅包括相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，還包括價(jià)值觀引導(dǎo)，以培養(yǎng)農(nóng)民的勤奮、團(tuán)結(jié)意識(shí)，激勵(lì)農(nóng)民關(guān)心和積極投身農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)。

3 我國(guó)農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理與管護(hù)的策略

3.1 明確農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性，強(qiáng)化政府責(zé)任。

3.1.1 政府充分發(fā)揮公共財(cái)政的作用，不斷強(qiáng)化政府在農(nóng)村小型農(nóng)田水利領(lǐng)域的投入。一是中央政府要加大專項(xiàng)資金預(yù)算和下?lián)芰Χ?，各?jí)地方政府要加大資金配套，有效解決分稅制改革后在農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域中中央財(cái)政有力無(wú)心、地方財(cái)政有心無(wú)力的尷尬局面；二是積極調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，改變以往水利投資重大輕小、重骨干輕枝節(jié)、重建設(shè)輕配套的結(jié)構(gòu)性矛盾，不斷加大與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系最為緊密的農(nóng)村小型農(nóng)田水利投資比例。

3.1.2 要突出各級(jí)政府在農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理管護(hù)中的主導(dǎo)地位，不斷優(yōu)化治理政策。一是調(diào)整投入制度，通過(guò)有效的政策和制度供給，調(diào)動(dòng)社會(huì)、市場(chǎng)等多元化投入，保證農(nóng)村小型農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展；二是政府加大政策和制度的供給力度，通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小型農(nóng)田水利的完全市場(chǎng)化；三是政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的監(jiān)督，責(zé)成經(jīng)營(yíng)者盡到管理責(zé)任。

3.2 積極拓展投融資渠道，創(chuàng)新治理模式?；趪?guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，可采用BOT和TOT模式引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域[4]。BOT模式為“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”模式，其運(yùn)作流程為政府與投資機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議并頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可，允許投資機(jī)構(gòu)籌集資金修建農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施，并在一定期限內(nèi)行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許期限到期后，政府收回經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一模式既可以保證農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給和公共屬性，也能保障投資機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)，刺激社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村小型農(nóng)田水利領(lǐng)域的積極性。TOT模式為“移交—經(jīng)營(yíng)—移交”模式，本質(zhì)是BOT模式的創(chuàng)新，其基本流程為政府將建好的農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資者，投資者經(jīng)過(guò)有效經(jīng)營(yíng)收回資金并獲取收益，政府也可以通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓獲得新建水利設(shè)施的資金，在到期后政府收回產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。鑒于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)該鼓勵(lì)上述2種模式進(jìn)入農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理領(lǐng)域。

3.3 以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)戶的積極參與。我國(guó)農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)，必須按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及實(shí)施“兩個(gè)反哺”的原則要求，以市場(chǎng)化調(diào)動(dòng)農(nóng)民投身農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。

3.3.1 確立用貨幣形式購(gòu)買農(nóng)民勞動(dòng)力參與農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)的理念。通過(guò)農(nóng)民勞動(dòng)力購(gòu)買，切實(shí)改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)民無(wú)償進(jìn)行農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的做法。

3.3.2 要解決好購(gòu)買農(nóng)民勞動(dòng)的資金來(lái)源。第一，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村小型農(nóng)田水利領(lǐng)域的投資力度；第二，要加大金融機(jī)構(gòu)的支持力度，通過(guò)有效運(yùn)用財(cái)政與貨幣政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將更多資金投向農(nóng)村小型農(nóng)田水利領(lǐng)域；第三，通過(guò)政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)建設(shè)，廣泛吸納社會(huì)資金。

3.3.3 要做好用貨幣購(gòu)買農(nóng)民勞動(dòng)的規(guī)劃，必須要依據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，綜合各方面的因素制定具體計(jì)劃，分批實(shí)施，實(shí)現(xiàn)外部資金投入與農(nóng)民勞動(dòng)力的充分結(jié)合[5]。

3.4 強(qiáng)化資金監(jiān)管，提升治理管護(hù)水平。加強(qiáng)農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)資金監(jiān)管，確保有限的資金發(fā)揮出最大的效益。首先，要確保資金的投向，中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金投向要明確，特別是重點(diǎn)產(chǎn)糧區(qū)和農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)落后和破損嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)該加大投入力度。其次，從補(bǔ)助方式和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)兩方面完善農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施投資補(bǔ)助制度，進(jìn)一步完善“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，逐步在農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域鋪開(kāi)，以激勵(lì)農(nóng)民參與治理的積極性；此外要制定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行籌補(bǔ)結(jié)合、多籌多補(bǔ)的補(bǔ)助策略。最后是建立健全農(nóng)村小型農(nóng)田水利項(xiàng)目審批程序，簡(jiǎn)化審批流程，嚴(yán)格審批制度，提高項(xiàng)目審批制度的監(jiān)管作用。

農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的背景下，必須要推動(dòng)市場(chǎng)化管理模式，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制度與管理創(chuàng)新，不斷加大政策、資金、技術(shù)和人才的供給，唯有如此，才能大幅提升農(nóng)村小型農(nóng)田水利治理水平，為我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供必要的基礎(chǔ)性保障。