伍 波

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

1 鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理

在黨的十九大報告中，習近平總書記指出農業(yè)、農村、農民是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行之有效。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略堅持產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，推動農村各項事業(yè)全面發(fā)展，打造安樂宜居的美麗鄉(xiāng)村。治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要目標之一，要想鄉(xiāng)村振興，必須要鄉(xiāng)村治理有效。2022 年中央1 號文件《中共中央國務院關于做好2022 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中明確提出，“突出實效改進鄉(xiāng)村治理。加大對易地搬遷集中安置區(qū)的支持力度，提升安置社區(qū)的治理水平。加強農村基礎層組織建設，健全黨組織的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，創(chuàng)新農村精神文明建設有效平臺載體，切實維護農村社會平安穩(wěn)定，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展，農業(yè)農村現代化邁出新步伐。”［1］鄉(xiāng)村治理在基層治理中占據主體地位，是國家治理現代化的重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理現代化的核心就是推進治理體系和治理能力現代化［2］，因此必須抓好鄉(xiāng)村治理工作，助推鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現代化。農村移民社區(qū)是政府為解決因庫區(qū)、生態(tài)、遷村騰地和易地扶貧等原因導致農民搬遷，最終形成的新型農村社區(qū)［3］。有關農村移民社區(qū)研究最早是20 世紀90 年代末三峽工程移民，主要集中在中國西部地區(qū)，隨后發(fā)展至全國多地的農村移民社區(qū)［4］。農村移民社區(qū)是廣大農村社區(qū)的重要構成類型之一，也是一種由特殊群體組成的農村社區(qū)。要實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅需要針對普遍型的農村社區(qū)，也要抓住特殊型的農村移民社區(qū)。做好農村移民社區(qū)的鄉(xiāng)村治理工作，不僅能提高農村移民社區(qū)的鄉(xiāng)村治理的效率，也有助于推進鄉(xiāng)村治理現代化，實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終實現國家治理體系和治理能力現代化［5］。

基于此，本研究通過實地調研，采用觀察法和深度訪談法對農村移民社區(qū)S 村的鄉(xiāng)村治理工作進行研究，分析影響當地鄉(xiāng)村治理工作的困境，并制定行之有效的對策。

2 農村移民社區(qū)鄉(xiāng)村治理的主要特點

2.1 治理情境的特殊性

S 村是典型的農村移民社區(qū)，移民受調水工程Y工程影響，從受工程影響地搬遷到移民安置區(qū)，最終形成多村組融合的農村移民社區(qū)。Y 工程是一項以城鄉(xiāng)供水和發(fā)展江淮航運為主、結合灌溉補水和改善C 湖及H 河水生態(tài)環(huán)境為主要任務的大型跨流域調水工程，具有很大的社會效益和經濟效益。S 村作為典型的農村移民社區(qū)，社區(qū)內部基礎設施新且少，村民的生產生活條件差，村民收入來源單一；村落內部資源少且難以開發(fā)，村民失去了土地資源，缺乏農業(yè)生產基礎，同時沒有其他產業(yè)發(fā)展基礎，村集體經濟發(fā)展也緩慢；村民的社會網絡破裂，社會防備心重，沒有良好的人際關系網絡；社會保障制度不完善，移民社會保障工作不到位，村民反映失地保障金沒有到位，移民非常不滿。基于此鄉(xiāng)村治理情境具有特殊性，鄉(xiāng)村治理過程中存在結構性的困難。在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)村治理隊伍需要提前做好規(guī)劃，因地制宜，針對農村移民社區(qū)的治理情境的特殊性開展相應的工作，提高鄉(xiāng)村治理的效能，實現鄉(xiāng)村治理的現代化。

2.2 治理主體的復雜性

鄉(xiāng)村治理主體一般是由村兩委和村民構成。由于農村移民社區(qū)治理情境的特殊性，其治理主體也存在復雜性。農村移民社區(qū)的村民構成復雜，首先，S 村是來自不同村組的移民組成農村移民社區(qū)，村民之間以往聯系少甚至是互不相識，不利于快速溝通交流，形成團結一致的良好氛圍。其次，S 村新建移民社區(qū)，陸續(xù)會有移民搬遷進來，原本在一個農村社區(qū)相熟的村組之間容易“抱團”，甚至孤立其他村組；其他村組的村民加入這個新社區(qū)的時候，新來的移民和原本的移民之間溝通較少，相互之間磨合時間長，情感鏈接的構建較難且緩慢。最后，來自其他村組的移民對現有的村兩委的鄉(xiāng)村治理工作保持觀望的態(tài)度，投票選舉都是偏向原來村落的干部。他們了解村兩委的鄉(xiāng)村治理工作和工作人員工作能力的主要渠道是通過與鄰居的閑聊，了解渠道狹隘，信息不對稱且信息主觀性強，他們對村干部的信任感低，對農村移民社區(qū)的歸屬感也低。農村移民社區(qū)中不乏一些有能力的鄉(xiāng)賢，他們在原本的農村社區(qū)比較活躍，在進入新的社區(qū)時，他們積極主動的行為可能會被部分村民閑話，導致其參與鄉(xiāng)村治理的積極性減弱甚至離開?；谵r村移民社區(qū)治理主體的復雜性，在鄉(xiāng)村治理過程中需要針對不同主體的特征采取不同的措施。引導村民參與鄉(xiāng)村治理工作，提高鄉(xiāng)村治理工作的效率，提高農村移民社區(qū)鄉(xiāng)村治理的能力。

2.3 治理手段的滯后性

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理工作的手段主要是以“人情”作為紐帶開展的。中國的鄉(xiāng)土社會是熟人社會，人與人之間都存在著一定的私人關聯。人情關系、村規(guī)民約、地方規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要的作用。國家提出農村治理體系和治理能力現代化的發(fā)展目標，很多農村地區(qū)已經實現“線下+互聯網”結合的數字化、智慧化、網格化的鄉(xiāng)村治理手段，鄉(xiāng)村社會中人與人之間的人情味淡薄，傳統(tǒng)的以“人情”為紐帶的鄉(xiāng)村治理手段無法滿足現代化的鄉(xiāng)村治理需求，提高農村社區(qū)的鄉(xiāng)村治理的科學性和現代化勢在必行。但農村移民社區(qū)由于其治理情境的特殊性和治理主體的復雜性，導致治理手段也存在其他農村社區(qū)同樣的滯后性。首先，農村移民社區(qū)治理情境的特殊性，S 村黨建組織的工作存在一定軟弱渙散，不敢管理移民，怕與移民起沖突，村兩委的鄉(xiāng)村治理工作進度相對緩慢。其次，工作人員的鄉(xiāng)村治理能力不足，政策的宣傳解釋不到位，經常引發(fā)誤會，讓村民以為權益被侵犯，與工作人員發(fā)生沖突。例如S 村曾因為建檔立卡名額獲得發(fā)生矛盾，工作人員因自身應急能力的局限，依然使用傳統(tǒng)的勸架和假借政府名義“威脅”的方式處理矛盾沖突，事件當時被平息，但是村民私底下懷恨在心，治理手段存在一定的滯后性。再加上農村移民社區(qū)S 村的治理主體的復雜性，目前居住的大多是空巢老人和留守兒童，由于他們學習新知識和接觸優(yōu)秀外來文化的能力和渠道有限，他們不會通過互聯網等平臺來獲取本社區(qū)鄉(xiāng)村治理的相關內容信息，國家推行的數字鄉(xiāng)村建設“互聯網+政務服務”模式無法在農村移民社區(qū)推行，村級組織自治事項只能依靠電話和人工通知。農村移民社區(qū)治理手段的滯后性，導致農村移民社區(qū)的鄉(xiāng)村治理工作效率不高。因此，需要完善農村移民社區(qū)的鄉(xiāng)村治理的手段，提高鄉(xiāng)村治理手段的科學性，加快農村移民社區(qū)的數字化、信息化鄉(xiāng)村治理的進程，實現鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現代化。

3 農村移民社區(qū)鄉(xiāng)村治理的困境

3.1 鄉(xiāng)村治理體系混亂，重視程度不高

S 村是農村移民社區(qū)，現有的鄉(xiāng)村治理體系是基于本土的鄉(xiāng)村治理結構發(fā)展起來的。在鄉(xiāng)村治理過程中，基層黨組織的軟弱渙散，缺乏統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協調機制，村民更多地認可村委會，不知道基層黨組織，基層黨組織發(fā)揮的力量不足。村委會治理能力弱，S 村村干部沒有針對農村移民社區(qū)的特殊性來開展工作，村干部由于文化素質低、思維方式簡單，處理糾紛的方式粗暴，按照傳統(tǒng)人情方式管理本村務，但是不相熟的移民“不吃這一套”，與群眾之間的信任危機頻發(fā)，治理效果差且不得人心。在鄉(xiāng)村治理的實際工作過程中，S 村村兩委低估農村移民安置鄉(xiāng)村治理的難度，在鄉(xiāng)村治理事務上，村兩委沒有明確分工，工作界限模糊，工作內容重復，又缺乏發(fā)展和創(chuàng)新的工作能力，依然維持一切按照上級領導的指示要求來，常常是一刀切、教條化的工作模式，鄉(xiāng)村治理體系混亂。

3.2 農村空心化現象嚴重，鄉(xiāng)村治理主體缺失

鄉(xiāng)村治理的參與主體是村民，責任主體是當地的村兩委。S 村是農村移民社區(qū)，移民原有的土地資源已經喪失，在城市“虹吸”效應的影響下，農村空心化現象嚴重，大量農村青年勞動力外出務工，農村移民社區(qū)出現只看見房屋，看不見人群居住的現象，農村治理的參與主體缺失。再加上留守在農村移民社區(qū)多為空巢老人和小孩，其自身文化水平有限，參與鄉(xiāng)村治理的主動性低，鄉(xiāng)村治理困難［6］。同時，由于S 村是新建的農村移民社區(qū)，黨員身份村民少，村兩委黨員身兼數職，責任主體的力量不足。

3.3 新鄉(xiāng)賢作用受限，鄉(xiāng)村治理人才隊伍乏力

新鄉(xiāng)賢是在鄉(xiāng)村中德高望重、擁有較高才能的人，也是受到本地民眾愛戴與擁護、對于家鄉(xiāng)發(fā)展作出貢獻的人才與精英等［7］。農村中不乏一些曾經在城市取得過成就的能人，擁有一定的社會、經濟以及文化資本，其人力、物力、財力以及智力可以在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮助推的作用［8］。但是S 村是農村移民社區(qū)，原有的干部隊伍排外，新鄉(xiāng)賢的數量少且發(fā)展基礎薄弱，村委會工作人員反映，有能力的人數量少，且積極參與的人經常被人說攀關系，因此這類人均選擇外出務工，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用受限。鄉(xiāng)村治理的隊伍主要由基層黨委組織和村委會構成，基層工作人員的文化水平不高，職業(yè)素養(yǎng)低，不會使用科學有效的高科技的智慧化的鄉(xiāng)村治理手段，缺乏優(yōu)秀的鄉(xiāng)村治理人才隊伍。

3.4 鄉(xiāng)村閑話的影響，污名化鄉(xiāng)村治理人員

中國社會是鄉(xiāng)土社會，是一個熟人社會。S 村是農村移民社區(qū)，里面融合了其他農村社區(qū)的居民，人與人之間的相互信任感低，再加上農村地區(qū)的人員流動強度大，傳統(tǒng)的熟人社會的互惠關系、村規(guī)民約和地方規(guī)范的影響力減弱［9］。S 村由于村落地域、人員范圍相對有限，經過長時間的相處，村民的生產生活產生一定的融合，人際關系互動頻率增多，為村莊閑話的產生與傳播提供了空間條件。S 村村民的精神文化生活匱乏，社區(qū)沒有舉辦多項文化惠民活動，即使舉辦村民也不參加，村民反映太麻煩，看不懂，不喜歡，村民的閑暇時間都是待在家里，村部的文化活動場地經常是閑置的，移民缺乏文化生活。而在鄉(xiāng)村治理過程中，移民常常聚集在一起，以閑話的方式交流村兩委干部的日常生活，構造或者宣傳村干部的“走后門”“貪污”等不良行為，例如村民對S 村低保戶的名額獲得名單提出異議，就說里面有的人是村干部的親戚，一定是走后門了，后來和村干部核實情況，并不存在這種情況，他們不敢知法犯法。移民污名化鄉(xiāng)村治理工作人員的名譽，加大鄉(xiāng)村治理的難度。

3.5 鄉(xiāng)村文化趨于低俗化，鄉(xiāng)村治理素質不高

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的速度加快，現代化的生產生活方式進入農村地區(qū)。傳統(tǒng)文化中的鄰里和睦、尊老愛幼等優(yōu)良文化習俗沒有很好地保留下來，反而出現了異化，利己主義思想和旁觀者漠視態(tài)度在農村地區(qū)不同程度地存在，尤其在農村移民社區(qū)。例如S 村出現老人“倚老賣老”、稚子“仗小欺人”、鄰里以幫助之名占便宜等現象，鄰里之間常常為了“雞毛蒜皮”的小事斤斤計較，矛盾頻發(fā)，村民的文化素質低。村干部隊伍中不乏職業(yè)素養(yǎng)較低的工作人員，在工作中不免會和村民發(fā)生矛盾沖突，解決問題的時候，工作人員態(tài)度不佳，服務不到位。村民反映找村干部了解情況時，村干部比較敷衍，說急了就像是要吵架，而且反映問題不解決就拖。村干部缺乏一定的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)，鄉(xiāng)村治理工作存在難度。

4 解決農村移民社區(qū)鄉(xiāng)村治理困境的措施

4.1 健全黨建組織，完善鄉(xiāng)村治理體系

2019 年中共中央重新修訂了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，賦予了基層黨組織更重要的責任，農村基層黨組織是黨在農村全部工作的基礎，全面領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各種組織和各項工作［10］。堅持黨組織領導，發(fā)揮黨的戰(zhàn)斗堡壘作用，強化其中國鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)勢。農村移民社區(qū)的黨組織需要發(fā)揮駐村第一書記等黨員的模范帶頭作用和工作隊的抓鄉(xiāng)促村的職責。在鄉(xiāng)村治理過程中，黨員干部一方面要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加強黨的理論教育學習，始終把黨的路線、方針、政策等堅定不移貫徹到治理的全部過程和各個環(huán)節(jié)中，堅持黨在思想、政治、組織上的全面領導，加強農村基層干部主題培訓。另一方面農村黨建組織要有危機意識和應急管理能力，黨員干部要堅持以黨建為引領，因地制宜，組織農村移民社區(qū)的村民，發(fā)揮農村集體的力量，加快農村移民社區(qū)的發(fā)展，促進村民自治；同時，發(fā)揮農村黨員在鄉(xiāng)村治理中的中堅力量，團結組織農村移民社區(qū)內部的其他力量為農村移民社區(qū)村民服務。

4.2 建設人才隊伍，增加鄉(xiāng)村治理主體

做好建設人才隊伍工作，一方面是引進來，另一方面是留得住。首先是構建優(yōu)質畢業(yè)大學生回鄉(xiāng)工作機制，宣傳優(yōu)秀本土鄉(xiāng)村文化，依托鄉(xiāng)土情懷，創(chuàng)造多樣化的宣傳方式，不斷吸引愿意返鄉(xiāng)并為家鄉(xiāng)建設事業(yè)奮斗的優(yōu)質大學生。其次是與省內農業(yè)大學、農業(yè)職業(yè)技術學校建立人才對口培養(yǎng)基地，引進專業(yè)人才，為鄉(xiāng)村治理輸送新鮮血液［11］。再次是健全完善返鄉(xiāng)工作的綠色通道和社會保障措施，提供住房、交通、子女教育等方面的福利政策，解決回鄉(xiāng)人才的后顧之憂。最后建立健全人才回鄉(xiāng)工作的晉升機制，讓人才看到前進的方向和道路，對未來充滿希望。在采取多種措施引進人才和留住人才的同時，也要培育本土人才。加強村干部的職業(yè)化培養(yǎng)，定期開展對村干部的專項培訓與教育，提升其鄉(xiāng)村治理的科學性、職業(yè)性和綜合素質；通過公開招聘等形式，不局限地域，選拔有文化、有意愿的農村青年人來充實村干部的后備隊伍，增大鄉(xiāng)村治理的主體范圍，進而從根本上扭轉鄉(xiāng)村治理主體缺失和功能發(fā)揮不到位的被動局面，實現鄉(xiāng)村有效治理。

4.3 挖掘鄉(xiāng)賢資源，完善鄉(xiāng)賢參與機制

首先在黨和政府的指導下，明確新鄉(xiāng)賢的概念，制定合理的鄉(xiāng)賢選拔標準，在擴寬新鄉(xiāng)賢的范圍的基礎上，深度挖掘鄉(xiāng)賢資源，為鄉(xiāng)村治理選拔最符合農村移民社區(qū)村民期待的鄉(xiāng)村治理主體。其次加強新鄉(xiāng)賢的培育工作，鼓勵農村移民社區(qū)的人才發(fā)揮自身實力，積極創(chuàng)業(yè)，壯大鄉(xiāng)村發(fā)展隊伍。再次完善鄉(xiāng)賢參與機制，搭建鄉(xiāng)賢交流平臺，定期組織鄉(xiāng)賢會議和鄉(xiāng)賢交流座談會等，積極推動新鄉(xiāng)賢開展活動，與鄉(xiāng)賢分享農村移民社區(qū)的成功經驗，交流遇到的問題，促使新鄉(xiāng)賢對農村移民社區(qū)的狀況有更深層次的了解。最后營造優(yōu)秀的鄉(xiāng)賢文化，培育鄉(xiāng)土文化發(fā)展的土壤，激活休眠的文化資源，引導新鄉(xiāng)賢參與參政議政，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用，積極參與鄉(xiāng)村治理的相關活動，逐步完善健全鄉(xiāng)村治理的格局［12］。

4.4 建設文明鄉(xiāng)村，去污鄉(xiāng)村治理人員

加強農村地區(qū)的思想道德建設，推動鄉(xiāng)風文明建設。首先政府要加大農村移民社區(qū)的文化建設的支持力度，完善農民移民社區(qū)的的文化基礎設施，成立文化活動室、文化站或者文化廣場，為文化活動提供場地，提升農村移民社區(qū)村民的的文化素養(yǎng)、科學素養(yǎng)以及思想道德素質［13］。其次村委會要定期組織文化類的活動，邀請優(yōu)秀的文化表演隊伍下沉鄉(xiāng)村，構建精神文明互動平臺載體，豐富農村移民社區(qū)村民的閑暇生活，減少鄉(xiāng)村閑話的時間，擴展農村移民社區(qū)村民的眼界，充實農村移民社區(qū)村民的精神世界。組織村里優(yōu)秀留守學生、村干部開展干群魚水情的演講活動，以小帶大，以幼反哺老，創(chuàng)新干群之間的認識渠道，減少誤會。最后，加強鄉(xiāng)村治理人員與群眾的溝通，了解群眾的需求，關心照顧農村移民社區(qū)內有需求的群眾，建立良好的信任關系，減少對鄉(xiāng)村治理人員的污名化。

4.5 加強教育培訓，提高鄉(xiāng)村治理素養(yǎng)

首先加強農村移民社區(qū)村民對黨的基本理論、方針、政策的宣傳教育，提高農村移民社區(qū)村民的黨性素養(yǎng)，改變農村移民社區(qū)的傳統(tǒng)村民觀念，激發(fā)農村移民社區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情，引導其積極參與農村移民社區(qū)的集體事務。其次加大在教育培訓、科學文化等方面的投入力度，提高農村移民社區(qū)村民學習新知識能力，拓展農村移民社區(qū)村民接觸外來優(yōu)秀文化渠道，培育高素質農民；定期開展農村職業(yè)技能培訓指導活動，增強農村移民社區(qū)村民的就業(yè)能力，拓寬農村移民社區(qū)村民的就業(yè)渠道，鼓勵移民自主創(chuàng)業(yè)，自身發(fā)展好了反哺農村移民社區(qū)；同時推進農村產業(yè)發(fā)展，挖掘農村多元價值，促進鄉(xiāng)村發(fā)展。最后加強對村“兩委”干部的職業(yè)素養(yǎng)的培訓，學習現代化的治理知識和科學治理的措施，提升村干部的專業(yè)素養(yǎng)，強化村干部的職業(yè)素養(yǎng)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理手段，充分發(fā)揮村“兩委”在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。

5 結論

農村移民社區(qū)是廣大農村的構成元素之一，農村移民社區(qū)存在治理體系、治理人才、治理環(huán)境等方面的鄉(xiāng)村治理困境，只有破解農村移民社區(qū)鄉(xiāng)村治理的困境，才可以有效提高其鄉(xiāng)村治理能力，推進中國鄉(xiāng)村治理進程，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現，實現國家治理體系和治理現代化的目標。基于此，提出健全黨建組織，完善鄉(xiāng)村治理體系；建設人才隊伍，增加鄉(xiāng)村治理主體；挖掘鄉(xiāng)賢資源，完善鄉(xiāng)賢參與機制；建設文明鄉(xiāng)村，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理人員；加強教育培訓，提高鄉(xiāng)村治理素養(yǎng)等路徑助力解決農村移民社區(qū)的鄉(xiāng)村治理困境。