建設(shè)海洋強(qiáng)國的政治學(xué)解釋
——基于注意力配置的分析

馬 超

（海南師范大學(xué)海上絲綢之路研究院，?？?571158）

建設(shè)海洋強(qiáng)國是中國的重大戰(zhàn)略抉擇。從黨的十八大提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”到十九大明確“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”，中國通過實(shí)施國家級(jí)的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，有效啟動(dòng)了海洋領(lǐng)域的國家戰(zhàn)略動(dòng)員。已有對(duì)建設(shè)海洋強(qiáng)國與海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的研究圍繞概念內(nèi)涵、目標(biāo)定位和實(shí)施路徑等“應(yīng)然”維度展開了深入探討（劉中民，2013；金永明，2014；劉笑陽，2016；鄭義煒，2018），對(duì)“實(shí)然”層面的施行與運(yùn)轉(zhuǎn)的研究仍偏少，建設(shè)海洋強(qiáng)國的觸發(fā)機(jī)制、作用機(jī)制等仍是學(xué)術(shù)界有待探索的領(lǐng)域。諸多關(guān)鍵議題待進(jìn)一步分析，如為何于2012 年始，中國加強(qiáng)了對(duì)海洋事務(wù)的關(guān)注與海權(quán)維護(hù)的力度？哪些國內(nèi)外因素在影響國家海洋戰(zhàn)略的制定、實(shí)施？確保建設(shè)海洋強(qiáng)國這一國家戰(zhàn)略持續(xù)運(yùn)行的機(jī)制是什么？本文嘗試回答上述問題。

建設(shè)海洋強(qiáng)國作為一項(xiàng)政策議程進(jìn)入執(zhí)政黨與政府的議程視野，其行動(dòng)邏輯源自十八大前后領(lǐng)導(dǎo)人和政府注意力的轉(zhuǎn)移，注意力是作為政策議程的建設(shè)海洋強(qiáng)國的作用機(jī)制。影響領(lǐng)導(dǎo)人與政府注意力的因素可視為建設(shè)海洋強(qiáng)國的觸發(fā)機(jī)制。本文將從新古典現(xiàn)實(shí)主義對(duì)作為中介變量的領(lǐng)導(dǎo)人及政府注意力2 個(gè)概念為起點(diǎn)，通過案例驗(yàn)證本文提出的基本論點(diǎn)——領(lǐng)導(dǎo)人和政府注意力是中國海洋戰(zhàn)略重置與運(yùn)行的關(guān)鍵變量，以此探究新時(shí)代中國海洋戰(zhàn)略的作用機(jī)制。以期為理解國家重大戰(zhàn)略決策的影響因素和實(shí)施過程提供學(xué)理分析，豐富對(duì)國家決策的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)研究。

1 領(lǐng)導(dǎo)人注意力

1.1 為什么要關(guān)注“領(lǐng)導(dǎo)人”？

權(quán)力精英是國際關(guān)系中重要研究對(duì)象。在國際關(guān)系理論的新古典現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派中，權(quán)力精英對(duì)國際政治的影響得到深刻放大。新古典現(xiàn)實(shí)主義將權(quán)力精英定義為“外交政策執(zhí)行者”：包括總統(tǒng)、首相、關(guān)鍵內(nèi)閣成員、部長、負(fù)責(zé)實(shí)施外交政策與國防政策的顧問（諾林·里普斯曼等，2017）。新古典現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)世界所持有的認(rèn)知、態(tài)度，即“意象”是一類重要的中介變量，連接起國際體系和國家的外交政策。

領(lǐng)導(dǎo)人意象之所以成為重要的國家中介變量主要基于兩方面的原因。一是此類外交政策執(zhí)行者掌握大眾與社會(huì)所不知的決策信息，對(duì)影響國家安全、發(fā)展與外交關(guān)系的信息形成壟斷；新古典現(xiàn)實(shí)主義強(qiáng)調(diào)，國家外交政策或大戰(zhàn)略的變化，都可以從外交政策執(zhí)行者的角度尋找合理的解釋，外交政策執(zhí)行者是外交政策調(diào)整最重要和最值得關(guān)注的群體（諾林·里普斯曼等，2017）。二是外交政策執(zhí)行者的“意象”能夠左右外交政策分析中3個(gè)重要干預(yù)進(jìn)程——認(rèn)知、決策、執(zhí)行中的第一個(gè)進(jìn)程：“對(duì)即將到來的體系刺激的感知”（諾林·里普斯曼等，2017）。領(lǐng)導(dǎo)人意象對(duì)國際體系刺激（如安全環(huán)境改變、國際壓力變化和危機(jī)烈度強(qiáng)弱等）的感知包含一系列認(rèn)知性約束條件。

領(lǐng)導(dǎo)人意象是高度個(gè)人化的，基于個(gè)人先前經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值，“它們代表了核心信仰，而且并不會(huì)被輕易改變”（諾林·里普斯曼等，2017）。領(lǐng)導(dǎo)人意象一旦形成，就會(huì)形成導(dǎo)致“所有新鮮的外部世界信息都會(huì)讓領(lǐng)導(dǎo)人在感知外部刺激的過程中產(chǎn)生個(gè)人看法和偏見”（諾林·里普斯曼等，2017）的認(rèn)知過濾，從而左右領(lǐng)導(dǎo)人處理信息的方式。新古典現(xiàn)實(shí)主義以此證明“面對(duì)國際挑戰(zhàn)和機(jī)遇，領(lǐng)導(dǎo)人將基于自己的意象內(nèi)容產(chǎn)生不同的反應(yīng)”（諾林·里普斯曼等，2017）。領(lǐng)導(dǎo)人意象中包含的領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)性和特征將影響國家對(duì)外部刺激的應(yīng)答。新古典現(xiàn)實(shí)主義將領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)驗(yàn)、年齡、性格、童年記憶、家教乃至父母關(guān)系等因素，均作為分析其意象的影響因素給予關(guān)注，并運(yùn)用到諸如俾斯麥、德皇威廉二世、伍德羅·威爾遜、林登·約翰遜等大國領(lǐng)導(dǎo)人的外交決策中，以證明“領(lǐng)導(dǎo)人的特征和心理是非常重要的中介變量，影響著領(lǐng)導(dǎo)人回應(yīng)體系壓力的方式”（諾林·里普斯曼等，2017）。

領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)知影響其對(duì)自身國家實(shí)力與對(duì)手實(shí)力的對(duì)比評(píng)估，以及預(yù)期權(quán)力趨勢(shì)的評(píng)估。權(quán)力如何精準(zhǔn)測(cè)量？這是國際關(guān)系理論多年來始終在探究的一大難題。權(quán)力是影響國家及國家聯(lián)盟對(duì)外關(guān)系選擇的重要變量。然而，美國學(xué)者William·Wohlforth（威廉·沃爾福思，1987）認(rèn)為：“因?yàn)椴豢赡苡幸环蓐P(guān)于國家實(shí)力的系統(tǒng)測(cè)量分析可供參考，即便有也不會(huì)是客觀精確的”，所以各國領(lǐng)導(dǎo)人在面對(duì)外交決策選擇時(shí)，無論對(duì)自身實(shí)力還是他國實(shí)力，都無法進(jìn)行客觀和精確的衡量。

盡管實(shí)力測(cè)量是主觀的，但一國領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)自身和他國實(shí)力的認(rèn)知仍然是影響和評(píng)估自身外交政策方向的重要標(biāo)準(zhǔn)（威廉·沃爾福思，1987）。即領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)知中自身及他國實(shí)力的大小，是領(lǐng)導(dǎo)人在進(jìn)行外交決策時(shí)，感受到的“客觀存在”。威廉·沃爾福思（1987）在分析一戰(zhàn)前俄國對(duì)均勢(shì)格局下歐洲的權(quán)力認(rèn)知時(shí)提出，忽略行為體對(duì)權(quán)力的認(rèn)知這一變量，導(dǎo)致國際關(guān)系學(xué)者即使歷經(jīng)數(shù)十年嚴(yán)格理論闡述與復(fù)雜的定量測(cè)量，仍無法理清權(quán)力分配與戰(zhàn)爭(zhēng)之間的關(guān)系。他借此提出，權(quán)力若影響國際關(guān)系，則必須通過國家決策者的認(rèn)知過程發(fā)揮作用。

外交政策執(zhí)行者，即領(lǐng)導(dǎo)人，壟斷著影響國家安全、發(fā)展和外交決策的信息。但與此同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人需要處理的信息是海量且呈幾何級(jí)增長的，在信息爆炸的時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)人所面臨的信息更是極大地超越了一個(gè)自然人所能處理信息的上限。外交政策執(zhí)行者為什么選擇關(guān)注這個(gè)問題，而忽視或暫時(shí)擱置那個(gè)問題？領(lǐng)導(dǎo)人在外交決策中的“傾向”和“偏好”一直是外交決策理論研究中被持續(xù)探討的問題。而在心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)中早已引入的領(lǐng)導(dǎo)人注意力概念，則能成為回答上述問題較為有解釋力的新工具。因此，本文認(rèn)為，盡管來自外界的刺激（如國際體系、國家安全環(huán)境、聯(lián)盟）信息影響外交決策執(zhí)行者（即領(lǐng)導(dǎo)人）做出決策的行為，但最終影響領(lǐng)導(dǎo)人選擇的，是領(lǐng)導(dǎo)人有限的注意力。

1.2 注意力及其在國家海洋戰(zhàn)略中的作用

注意力是一個(gè)涉及人的認(rèn)知的概念。基于完全理性行為人假定，經(jīng)濟(jì)學(xué)將注意力當(dāng)作在給定約束條件的情況下，決策行為中的稀缺資源以獲得最優(yōu)化求均衡解（陳思丞 等，2016）。Herbert Simon（赫伯特·西蒙，2004）最早將注意力概念引入管理學(xué)學(xué)科，用以解釋和分析對(duì)組織和管理中最常見、但也最難以觀察和研究的決策行為。

將注意力引入政治學(xué)學(xué)科，并創(chuàng)立注意力政治學(xué)的是美國政治學(xué)家布賴恩·瓊斯（Jones Bryan D）。瓊斯將政府注意力稱為政策議程（the policy agenda），提出人們受注意力廣度有限性的約束無法同時(shí)關(guān)注許多事物，只能根據(jù)事物在自身心目中的重要程度“評(píng)判”（juggle）源源不斷襲來的信息，決策制定者最重要的任務(wù)是判斷復(fù)雜決策環(huán)境中與決策任務(wù)有關(guān)的因素（布賴恩·瓊斯，2010）。因此，決策者有限的注意力比其收到的海量決策信息更重要。政府決策是分揀出不重要政治議題的過程，決策伴隨著選擇（布賴恩·瓊斯，2010）。政府決策者有限注意力的轉(zhuǎn)移成為政府決策變化的基本原因，政策制定者注意力的變換必然引起政府決策的方向性改變（布賴恩·瓊斯，2010）。

注意力與政策決策者的“偏好”和當(dāng)時(shí)政策決策時(shí)的“語境”有密切關(guān)系。偏好被個(gè)人對(duì)語境的解讀所激活，偏好和語境的結(jié)合產(chǎn)生了選擇（布賴恩·瓊斯，2010）。政治中的語境總是在變化，所以選擇也總是在轉(zhuǎn)變。但瓊斯強(qiáng)調(diào)，人們的偏好并不總是處于變化之中，偏好相對(duì)更加穩(wěn)定（布賴恩·瓊斯，2010）。

既然注意力是稀缺的，偏好又是相對(duì)較為穩(wěn)定的，那是什么原因?qū)е骂I(lǐng)導(dǎo)人的注意力發(fā)生變動(dòng)？瓊斯提出政府連續(xù)政策轉(zhuǎn)換的4種來源。

首先是2種外生來源：1）重大事件將政策制定者的注意力從沖突的一個(gè)維度轉(zhuǎn)換到另一個(gè)維度；2）被忽略的政策因素量變過程受到外力刺激產(chǎn)生新的矛盾形式，引起決策者注意力的迅速關(guān)注；其次是2種內(nèi)生來源：1）政策和立法制定者主動(dòng)回應(yīng)大眾對(duì)政治的訴求，制定反映公眾訴求的政策；2）現(xiàn)有決策精英之間的共識(shí)崩潰，新的利益群體特別是大眾被引入決策層（布賴恩·瓊斯，2010）。

借助注意力政治學(xué)理論邏輯，中國學(xué)者對(duì)中國政治決策中領(lǐng)導(dǎo)人注意力作用于公共政策產(chǎn)生的影響等給予關(guān)注，進(jìn)一步總結(jié)了中國政治決策、政治運(yùn)行的規(guī)律。領(lǐng)導(dǎo)人注意力的產(chǎn)生由問題機(jī)制與偏好機(jī)制決定，并且是兩種機(jī)制組合的產(chǎn)物。受注意力瓶頸制約，偏好機(jī)制產(chǎn)生的議題會(huì)對(duì)問題機(jī)制產(chǎn)生的議題起一定程度的擠壓作用，即領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)關(guān)注自身更“感興趣”的政策議題（陳思丞等，2016）。注意力政治反映的是一種權(quán)威分配關(guān)系，尤其是政治權(quán)威地位迥異所誘生的注意力競(jìng)爭(zhēng)行為（練宏，2016）。已有研究通過對(duì)案例的觀察發(fā)現(xiàn)，相較于利用自身業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)推動(dòng)工作，職能部門更愿意借助更高一級(jí)黨委政府的權(quán)威地位推動(dòng)工作，形成注意力的戴帽競(jìng)爭(zhēng)而非直線競(jìng)爭(zhēng)（練宏，2016）。

注意力測(cè)量是各個(gè)學(xué)科在注意力研究中的關(guān)鍵和難點(diǎn)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人注意力的測(cè)量由對(duì)基于其組織身份的文件、訪談、問卷調(diào)查等方式獲取（Hansen et al.,2001）。組織的文件是獲得管理者或組織領(lǐng)導(dǎo)人知覺重點(diǎn)、關(guān)注事務(wù)的有效工具。國內(nèi)學(xué)者將《政府工作報(bào)告》作為研究中國政府及領(lǐng)導(dǎo)集體在某一事務(wù)上注意力轉(zhuǎn)變的重要對(duì)象。中央政府及各級(jí)地方政府的《政府工作報(bào)告》是一個(gè)具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政策性文本（文宏，2014）。政府工作報(bào)告以年度工作總結(jié)、下年工作展望的形式，向公眾公開本級(jí)地方政府“做了什么”“沒做什么”和“將做什么”，不僅涉及到政府政策議題的實(shí)施方案和具體安排，在很大程度上還是政府對(duì)其所重視的政策議題領(lǐng)域投入資源的政治宣誓（文宏，2014）。

因此，本文選取領(lǐng)導(dǎo)人和政府注意力作為測(cè)量中國海洋戰(zhàn)略重置的重要中介變量，其中領(lǐng)導(dǎo)人注意力在“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略中起重要的中介作用。領(lǐng)導(dǎo)人在海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略施行過程中的講話、批示、活動(dòng)等，可以作為評(píng)測(cè)政府對(duì)于海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略動(dòng)員機(jī)制的注意力依據(jù)，并以其運(yùn)行效果作為海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略發(fā)展?fàn)顩r的客觀反映。

本文提出領(lǐng)導(dǎo)人注意力對(duì)“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”從啟動(dòng)、實(shí)施、持續(xù)等作用階段的3個(gè)判斷。

1）國家海洋戰(zhàn)略的重置、啟動(dòng)受到領(lǐng)導(dǎo)人與政府注意力的高度影響。在海洋問題“觸發(fā)”領(lǐng)導(dǎo)人注意，即領(lǐng)導(dǎo)人注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移的過程中，外界“刺激物”的壓力、領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的偏好、利益集團(tuán)的推動(dòng)等起關(guān)鍵作用。

2）領(lǐng)導(dǎo)人和政府注意力對(duì)國家海洋戰(zhàn)略的運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮重要影響。通過領(lǐng)導(dǎo)人親自推動(dòng)，“戴帽”國家戰(zhàn)略以突顯重要性，利益集團(tuán)積極呼應(yīng)等保障“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的有效實(shí)施。

3）領(lǐng)導(dǎo)人注意力是政策能否持續(xù)下去的重要影響因素。而這有賴于動(dòng)員能力的強(qiáng)弱，國內(nèi)共識(shí)和動(dòng)員力較高的國家相較兩方面均較弱的國家，其對(duì)外政策的有效性更強(qiáng)（鐘飛騰，2012）。值得注意的是，領(lǐng)導(dǎo)人注意力的有限性決定必須通過制度的形式將注意力“鎖定”，制度才是政策或戰(zhàn)略得以持續(xù)的關(guān)鍵。

本文認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)人注意力的觸發(fā)機(jī)制是國家海洋戰(zhàn)略重置與啟動(dòng)的原因，領(lǐng)導(dǎo)人注意力的作用機(jī)制影響國家海洋戰(zhàn)略的運(yùn)行效率，領(lǐng)導(dǎo)人注意力的延續(xù)性將決定國家海洋戰(zhàn)略在長期實(shí)施中的實(shí)際效果。

2 注意力轉(zhuǎn)移與國家海洋戰(zhàn)略重置

進(jìn)入21世紀(jì)，中國周邊以海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益劃分、島礁主權(quán)爭(zhēng)端為突出特征的海洋問題引起從政策界到普通民眾的關(guān)注。在沿海地方政府開發(fā)、利用海洋，做大海洋經(jīng)濟(jì)等利益訴求的推動(dòng)下，中國領(lǐng)導(dǎo)人和政府對(duì)海洋的關(guān)注愈加強(qiáng)烈。同時(shí)，系列危機(jī)事件的爆發(fā)，加速了中國海洋戰(zhàn)略的出臺(tái)。領(lǐng)導(dǎo)人自身的從政經(jīng)歷和生活閱歷，也推動(dòng)了建設(shè)海洋強(qiáng)國上升為國家戰(zhàn)略。

2.1 周邊國家聚焦海洋倒逼注意力轉(zhuǎn)移

周邊海洋國家加速出臺(tái)海洋戰(zhàn)略的新態(tài)勢(shì)，倒逼中國通過重置國家海洋戰(zhàn)略提升海權(quán)戰(zhàn)略動(dòng)員效率。

首先，周邊國家將經(jīng)略海洋上升為國家戰(zhàn)略，立法明確宣誓海洋作為國家發(fā)展基礎(chǔ)。與中國存在島礁與海域爭(zhēng)議的越南不斷出臺(tái)國家級(jí)海洋戰(zhàn)略。在2007 年確定《至2020 年海洋戰(zhàn)略》后，越南提速完善海洋戰(zhàn)略的步伐。2012年，越南國會(huì)正式通過《越南海洋法》，悍然將屬于中國的西沙群島、南沙群島列入其領(lǐng)土范圍，肆意分割中國領(lǐng)海主權(quán)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（米良，2015）。一系列國家層面海洋政策的出臺(tái)，標(biāo)志著越南明確了海洋戰(zhàn)略在其執(zhí)政黨和政府國家戰(zhàn)略意志和奮斗目標(biāo)中的地位（李忠林等，2013）。

其次，設(shè)立高層級(jí)國家機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)海洋戰(zhàn)略的實(shí)施，機(jī)構(gòu)權(quán)限直面國家元首或政府首腦，成為傳統(tǒng)與新興海權(quán)大國的慣例。

以日本為代表，2007年日本正式設(shè)立“綜合海洋政策本部”，首相直接擔(dān)任本部長，內(nèi)閣官房長官與新設(shè)的海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任副本部長，全體內(nèi)閣大臣為本部成員，負(fù)責(zé)審議涉海政策重要事項(xiàng)，并向首相提出重要意見。截至2022年4月，日本已由首相牽頭召開64次綜合海洋政策本部會(huì)議，議題涵蓋海洋態(tài)勢(shì)感知、海洋資源開發(fā)、北極政策、偏遠(yuǎn)海島管理等領(lǐng)域（日本首相官邸，2022）。這是對(duì)其早期設(shè)立的海洋開發(fā)審議會(huì)與海洋權(quán)益相關(guān)閣僚會(huì)議的再次政治升格（高蘭，2012）。

再次，海洋大國的海洋戰(zhàn)略呈涉及面廣、規(guī)劃遠(yuǎn)景長的趨勢(shì)，并注重在世界海洋形勢(shì)變遷中對(duì)海洋戰(zhàn)略和規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，以占據(jù)海洋發(fā)展的制高點(diǎn)。如俄羅斯，在葉利欽時(shí)期相繼制定4份涉及全球海洋和北冰洋的海洋戰(zhàn)略文件，普京執(zhí)政后根據(jù)世界局勢(shì)和俄羅斯利益變化，又出臺(tái)了《2010年前俄羅斯海軍活動(dòng)領(lǐng)域的基本政策》（2000-03-04俄羅斯總統(tǒng)批準(zhǔn)）、《俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于海洋部門的決定》（2001-09-01 俄羅斯聯(lián)邦政府第662 號(hào)令）、《2030 年前俄羅斯聯(lián)邦海洋工作發(fā)展戰(zhàn)略》（左鳳榮，2012）等海洋戰(zhàn)略文件，以鞏固海洋戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

因此，在注意到周邊國家及海洋大國國家戰(zhàn)略注意力聚焦海洋后，中國國家領(lǐng)導(dǎo)人作出“人類進(jìn)入了大規(guī)模開發(fā)利用海洋的時(shí)期”（習(xí)近平，2013）的重大判斷。

2.2 地方政府競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人注意力轉(zhuǎn)移

位于沿海并有較強(qiáng)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的地方政府，不斷通過多種方式推動(dòng)中央政府及中央領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移，希望以此獲得海洋方面的政策支持。地方政府競(jìng)爭(zhēng)注意力主要有以下3種方式：

1）不斷呼吁重視海洋，尤其突出海洋經(jīng)濟(jì)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至國家安全中的重要性。如海南省主要領(lǐng)導(dǎo)和海洋漁業(yè)部門負(fù)責(zé)人曾分別在署名文章中將發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)視為“戰(zhàn)略決策”和“長期戰(zhàn)略任務(wù)”（杜青林，1998）；強(qiáng)調(diào)南海“資源的豐富性、權(quán)益的復(fù)雜性、戰(zhàn)略區(qū)位的重要性”，呼吁“抓住南海國防建設(shè)的契機(jī)，大力進(jìn)行海洋經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，使其相輔相成。”（王路，2000）

2）以政府工作報(bào)告中點(diǎn)明下一年度工作目標(biāo)的方式，向中央報(bào)告和對(duì)公眾宣告本級(jí)政府的施政方向和領(lǐng)域（王印紅等，2017）。地方政府尤其是省級(jí)地方政府在政府工作報(bào)告中新增或強(qiáng)調(diào)海洋內(nèi)容，意味著地方政府將自身注意力轉(zhuǎn)移或更多分配到海洋事務(wù)上，發(fā)揮向中央呼吁，向公眾宣告地方政府新發(fā)展訴求，引導(dǎo)社會(huì)聚焦的作用。

管轄200 萬km2海域的海南早在2005 年就以黨委政府聯(lián)合發(fā)文的形式出臺(tái)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定（中共海南省委海南省人民政府，2005）。此后，海南省加大了對(duì)海洋事務(wù)，尤其是海洋經(jīng)濟(jì)的關(guān)注度。以十八大前的五年海南省政府工作報(bào)告為例，2007—2012年，海南省政府工作報(bào)告中涉及海洋事務(wù)表述的題眼分別為“發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)?！保êＤ鲜∪嗣裾?007）、“培育壯大港口經(jīng)濟(jì)”與“大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”（海南省人民政府，2008）、“加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”（海南省人民政府，2009）、“積極發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”（海南省人民政府，2010）、“積極發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”（海南省人民政府，2012）。從內(nèi)容上看，十八大前的海南省政府工作報(bào)告，除2011年無專門論述本年度政府海洋事務(wù)工作外，其余年份的論述都涉及海洋事務(wù)尤其是海洋經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域。值得一提的是，海南對(duì)開發(fā)開放南海旅游一直抱有較高期待，早在2007年就提出要積極促成開放西沙旅游（海南省人民政府，2007）。在政府工作報(bào)告中頻繁凸顯對(duì)海洋事務(wù)的關(guān)注，反映地方政府渴望從政策層面引起中央和社會(huì)注意力轉(zhuǎn)移的強(qiáng)烈意愿。

3）通過政協(xié)的參政議政活動(dòng)，喚起中央政府及相關(guān)部委的注意和重視。

政協(xié)委員的各類活動(dòng)，如在政協(xié)大會(huì)發(fā)言，參加政協(xié)全體會(huì)議、政協(xié)常委會(huì)議、政協(xié)專題協(xié)商會(huì)、雙周協(xié)商座談會(huì)和專題調(diào)研，列席同期人大的全體會(huì)議，旁聽和討論政府工作報(bào)告和“兩高”工作報(bào)告等，是各級(jí)政協(xié)委員代表其界別利益或地區(qū)利益，表達(dá)訴求的主要方式（盛林，2017）。

地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中央政府注意力，爭(zhēng)取中央支持方面，非常鼓勵(lì)政協(xié)委員“發(fā)聲”。首先，通過政協(xié)委員的活動(dòng)推動(dòng)中央層面重視海洋事務(wù)。如曾有全國政協(xié)常委通過參加沿海省份調(diào)研、專題匯報(bào)會(huì)和向領(lǐng)導(dǎo)人寫信等方式推動(dòng)海洋強(qiáng)國建設(shè)，收到了全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)批示、聽取專家匯報(bào)、向行政部門轉(zhuǎn)送政協(xié)建議等良好效果（陳明義，2012）。其次，政協(xié)委員充分利用全國“兩會(huì)”這一表達(dá)利益訴求的重要平臺(tái)，通過提案、發(fā)言等方式推動(dòng)中央政府及相關(guān)部委重視海洋事務(wù)。如2009年全國“兩會(huì)”，有政協(xié)常委將大會(huì)發(fā)言主題確定為“像發(fā)展航天事業(yè)那樣，推進(jìn)海洋的探測(cè)與開發(fā)”（陳明義，2012）；2008年全國“兩會(huì)”，海南、浙江、江蘇三省的政協(xié)主席及原政協(xié)主席，同時(shí)在媒體上呼吁關(guān)注海洋經(jīng)濟(jì)，表示要建設(shè)海洋強(qiáng)?。ㄍ跚锶兀?008）。再次，政協(xié)委員的調(diào)研、考察活動(dòng)及提交的重點(diǎn)調(diào)研報(bào)告促使并成功地推動(dòng)黨委和行政部門關(guān)注海洋事務(wù)。2012年，全國政協(xié)提案委員會(huì)全體委員在海南省就海洋問題專題調(diào)研考察，被視為“充分反映了政協(xié)委員和全國政協(xié)對(duì)海洋工作的重視”（路濤，2012）。政協(xié)及政協(xié)委員們的活動(dòng)也成功地讓中央政府在注意力分配方面，對(duì)海洋事務(wù)給予傾斜。如十一屆政協(xié)曾在2009年組織經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員在沿海8個(gè)省份進(jìn)行海洋經(jīng)濟(jì)及可持續(xù)發(fā)展能力的調(diào)研，調(diào)研組的意見得到中央政府和相關(guān)部委采納，被寫入國家“十二五規(guī)劃”中（陳明義，2012）。

2.3 突發(fā)事件/爭(zhēng)端升級(jí)刺激注意力轉(zhuǎn)移

當(dāng)某一議題進(jìn)入政策制定機(jī)構(gòu)的政策制定程序，意味著這一議題已受到政策機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。但政策制定機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人每天面對(duì)大量的政策信息，在爆炸性的信息場(chǎng)中，政策議題若期望能被領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注到，則此議題需要具有“競(jìng)爭(zhēng)性”。

在瓊斯看來，連續(xù)政策轉(zhuǎn)換的一種重要來源是“珍珠港綜合征”：重大事件將政策制定者的注意力從沖突的一個(gè)維度轉(zhuǎn)換到另一個(gè)維度，即“客觀環(huán)境的急劇變化導(dǎo)致政策制定的急劇變化”（布賴恩·瓊斯，2010）。領(lǐng)導(dǎo)人和決策者認(rèn)知中重要的決策事項(xiàng)與不重要決策事項(xiàng)的位置發(fā)生轉(zhuǎn)移，領(lǐng)導(dǎo)人和決策者就會(huì)做出新的選擇（王家峰，2013）。這種外界“刺激”作用引起注意力轉(zhuǎn)移的例證之一是2012年4至6月發(fā)生在中國與菲律賓之間的“黃巖島對(duì)峙事件”，該事件的發(fā)生及其對(duì)中國海權(quán)戰(zhàn)略的影響表明，突發(fā)事件極大地推動(dòng)了領(lǐng)導(dǎo)人和政府注意力向海洋事務(wù)轉(zhuǎn)移。

首先，事件吸引中國媒體及網(wǎng)絡(luò)輿論的高度關(guān)注。菲律賓試圖非法抓扣中國漁民漁船的消息傳回國內(nèi)后，中國輿論界尤其是網(wǎng)絡(luò)中對(duì)黃巖島的關(guān)注呈爆發(fā)式增長，沸騰的輿情將該時(shí)期國內(nèi)對(duì)外交領(lǐng)域的注意力集中地轉(zhuǎn)移到海洋爭(zhēng)端和海權(quán)維護(hù)上。黃巖島對(duì)峙事件發(fā)生后，中國網(wǎng)絡(luò)媒體中的關(guān)于中菲對(duì)峙的信息也呈爆發(fā)式增長，其中新浪微博中“黃巖島”詞條出現(xiàn)710 891 條（趙婷婷，2012）。主流媒體不斷通過滾動(dòng)新聞、時(shí)事評(píng)論、專家訪談、發(fā)布權(quán)威消息、新聞背景介紹等方式介入。如人民日?qǐng)?bào)在主要闡釋中國對(duì)于重大國際熱點(diǎn)問題和涉華問題主張的署名評(píng)論“鐘聲”中，細(xì)數(shù)中國對(duì)黃巖島的領(lǐng)土主權(quán)擁有的法理依據(jù)（鐘聲，2012）；軍隊(duì)媒體更是在報(bào)道中得到軍隊(duì)高端智庫的支持，由專人撰文參與報(bào)道（曹瑞林，2012）。

其次，事件引起中國外交、國際法等學(xué)界研究群體的集中關(guān)注，帶動(dòng)中國智力高層對(duì)海疆問題與海權(quán)問題的重視。對(duì)峙事件引起中國的國際問題學(xué)者、周邊外交問題學(xué)者，尤其是海洋與南海問題研究領(lǐng)域?qū)＜业母叨汝P(guān)注，紛紛通過媒體撰文、電視訪談、學(xué)術(shù)作品發(fā)表等活動(dòng)，在學(xué)理上支持中國政府合情合理合法的維權(quán)行動(dòng)，用學(xué)者專業(yè)的素養(yǎng)和扎實(shí)的理論向國內(nèi)外闡述中方在黃巖島問題上的主張，以此推動(dòng)國家有關(guān)部門對(duì)海洋問題研究的關(guān)注。就在中菲黃巖島對(duì)峙事件發(fā)生的當(dāng)年，2 個(gè)聚焦領(lǐng)土主權(quán)維護(hù)的國家級(jí)高端智庫相繼在南京大學(xué)和武漢大學(xué)成立，獲得中央部委和地方政府的支持（國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，2012）。

再次，事件引起中國外交、海事部門在內(nèi)的多部門的關(guān)注和參與，將自身資源向海洋領(lǐng)域傾斜。外交與海事部門是中國處理海洋權(quán)益爭(zhēng)端中亮相與發(fā)聲最多的單位，隸屬于國家海洋局的中國海監(jiān)艦只在黃巖島對(duì)峙事件發(fā)生時(shí)，就進(jìn)入該海域執(zhí)行巡航執(zhí)法，對(duì)黃巖島及其附近海域?qū)嵤┯行Э刂坪捅O(jiān)管，在對(duì)峙中占據(jù)主動(dòng)地位。中國外交部也充分利用例行記者招待會(huì)、外交部聲明等方式積極回應(yīng)對(duì)峙中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題。值得注意的是，此次對(duì)峙事件，更多的國家級(jí)行政部門也調(diào)動(dòng)大量資源參與其中。如農(nóng)業(yè)部派出漁政執(zhí)法船前往黃巖島護(hù)漁執(zhí)法，國防部通過新聞發(fā)布會(huì)、軍隊(duì)媒體報(bào)道等方式保持高介入狀態(tài)，商務(wù)部、海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局等部門也運(yùn)用多種方式參與此次維權(quán)行動(dòng)。

正是黃巖島爭(zhēng)端的升級(jí)和中國在對(duì)峙中的成功作為，引起中國從政府到學(xué)界再到民間注意力的轉(zhuǎn)移，促使中國在海權(quán)戰(zhàn)略方面發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，中國進(jìn)入海權(quán)維護(hù)和海洋開發(fā)的積極有為時(shí)期（張潔，2013）。

2.4 以往從政經(jīng)歷驅(qū)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人注意力轉(zhuǎn)移

注意力政治學(xué)認(rèn)為，人們的偏好是相對(duì)固定的，偏好常因個(gè)人對(duì)語境的解讀所激活，偏好和語境的結(jié)合產(chǎn)生了選擇（布賴恩·瓊斯，2010）。新古典現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派也指出，領(lǐng)導(dǎo)人的年齡和經(jīng)驗(yàn)影響他們發(fā)起危機(jī)的意愿（Potter, 2007）。因此，以心理特征作為表現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)人“意象”是打開國家外交決策“黑箱”的重要變量，了解領(lǐng)導(dǎo)人的特征和心理，有助于理解國家的外交政策選擇（諾林·里普斯曼等，2017）。受成長經(jīng)歷、教育背景、工作履歷作用而產(chǎn)生特定偏好的人群也較關(guān)注特定的議題，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人來說，在成為最高領(lǐng)導(dǎo)人之前，他們的偏好已成固化，并且在他們作為最高決策者期間保持穩(wěn)定（陳思丞等，2016）。

由于領(lǐng)導(dǎo)人注意力分配過程伴隨著問題機(jī)制與偏好機(jī)制的共同影響，可能存在議題嚴(yán)重偏好較弱、議題嚴(yán)重偏好較強(qiáng)、議題較弱偏好較強(qiáng)、議題較弱偏好較弱4 種情況（陳思丞等，2016）。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人面對(duì)的議題是一個(gè)重要議題且處理的緊迫性較高，并屬于領(lǐng)導(dǎo)人長期偏好的議題領(lǐng)域時(shí)，該議題會(huì)獲得領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注并給予重點(diǎn)傾斜支持。建設(shè)海洋強(qiáng)國正屬于“議題嚴(yán)重偏好較強(qiáng)”的情況，中國國家領(lǐng)導(dǎo)人始終對(duì)海洋強(qiáng)國持有信念和情懷。

1）持續(xù)且強(qiáng)烈的海洋情懷。在地方工作時(shí)，習(xí)近平同志就曾多次對(duì)海洋事業(yè)發(fā)展做出過重要論述。在福建工作時(shí)，他提出發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然趨勢(shì)，也是培育經(jīng)濟(jì)新生長點(diǎn)的重要途徑，要建設(shè)“海上福州”（戴艷梅等，2017），使得“福州成為習(xí)總書記海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的發(fā)源地和中國夢(mèng)海洋篇的起航之城”（福州市人民政府，2016）。在浙江工作期間，習(xí)近平同志（2003）明確提出建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，從而“形成了系統(tǒng)完整科學(xué)的經(jīng)略海洋重要思想”（浙江省海洋與漁業(yè)局課題組，2018）。在調(diào)研、視察工作中對(duì)海洋漁業(yè)、航海知識(shí)的耳熟能詳也反映出他對(duì)海洋事務(wù)早已非常了解（黃曉華，2013）。

2）對(duì)周邊海洋局勢(shì)有較早且持續(xù)的深刻認(rèn)知。在福建任職時(shí)，習(xí)近平同志就通過歷次專家咨詢會(huì)的方式，持續(xù)關(guān)注和闡述海洋發(fā)展的戰(zhàn)略思路，強(qiáng)調(diào)通過“走出去”的方式讓福建成為海洋強(qiáng)?。ㄇ袢坏龋?020a）。在浙江工作時(shí)，習(xí)近平同志指出，由內(nèi)陸走向海洋，由海洋走向世界，走向強(qiáng)盛是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史軌跡。針對(duì)海洋時(shí)代的新形勢(shì)，他判斷調(diào)整海洋政策和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)是海洋時(shí)代的大國趨勢(shì)，海洋經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)將日趨激烈（習(xí)近平，2003）。

3）較早提出綜合、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的經(jīng)略海洋理念。對(duì)海洋資源開發(fā)，習(xí)近平同志在主政地方時(shí)就強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持綜合開發(fā)的思路；在海洋治理制度建設(shè)上，他較早提出要形成齊抓共管的工作格局，并督促成立了省一級(jí)的海洋經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，理順海洋管理體制；在處理陸海關(guān)系上，他早已形成“陸海統(tǒng)籌”的思想，提出實(shí)施海陸同步監(jiān)督管理的工作理念，要求實(shí)施依法治海，增強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展（習(xí)近平，2003）。

可見，領(lǐng)導(dǎo)人穩(wěn)定的偏好促成的注意力分配呈現(xiàn)3個(gè)特點(diǎn)。1）連貫性。早在地方工作期間就已對(duì)海洋事務(wù)高度關(guān)注，并延續(xù)到其成為黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人。2）領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)海洋事務(wù)保持高度的專注性，始終聚焦在經(jīng)略海洋方向上。3）領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)海洋事務(wù)的注意力受其對(duì)海洋問題較為深刻認(rèn)識(shí)的影響，具有全面性的特點(diǎn)。因此，作為黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人，受“語境”刺激因素作用，偏好對(duì)政策議題的注意力迅速得以激活，從而促使建設(shè)海洋強(qiáng)國這一國家戰(zhàn)略順利啟動(dòng)。

3 注意力對(duì)建設(shè)海洋強(qiáng)國的作用機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)人和政府將有限的注意力分配到某一議題后，能夠調(diào)動(dòng)解決議題所需的資源以推進(jìn)政策的執(zhí)行。注意力分配在海洋戰(zhàn)略動(dòng)員實(shí)施過程中有多重作用方式，有著鮮明的中國政治運(yùn)作的特點(diǎn)。

3.1 領(lǐng)導(dǎo)人親自謀劃、部署、推動(dòng)建設(shè)海洋強(qiáng)國

視察、講話、調(diào)研等是中國政治運(yùn)行中的常態(tài)活動(dòng)。每逢重大國家事務(wù)在決策之前，領(lǐng)導(dǎo)人均會(huì)通過上述方式進(jìn)行戰(zhàn)略研判分析，表明對(duì)政策議程的重視。上述方式在建設(shè)海洋強(qiáng)國的行動(dòng)過程中，也成為領(lǐng)導(dǎo)人分配注意力的主要表現(xiàn)。

首先，是領(lǐng)導(dǎo)人親自主持召開建設(shè)海洋強(qiáng)國議題的會(huì)議。以2013-07-30 召開的中央政治局第8 次集體學(xué)習(xí)為例。中央政治局集體學(xué)習(xí)制度是中國政治運(yùn)行中的一項(xiàng)正式制度，中央政治局集體學(xué)習(xí)具有許多功能，如“了解某些政策專家就特定主題提供分析和政策建議；為下級(jí)官員樹立學(xué)習(xí)榜樣；釋放中央的政策關(guān)注點(diǎn)和意圖信號(hào)；宣傳和推進(jìn)新的政策與措施；紀(jì)念歷史事件；在中央領(lǐng)導(dǎo)中形成共識(shí)；發(fā)現(xiàn)人才；敦促政策執(zhí)行；塑造形象”等（Lu Yiyi，2007）。政治局集體學(xué)習(xí)制度和學(xué)習(xí)內(nèi)容反映著執(zhí)政黨決策層對(duì)世情、國情、黨情變化的認(rèn)知，承擔(dān)了向全黨和全國釋放政策信號(hào)尤其是統(tǒng)一的指導(dǎo)思想信號(hào)，以促進(jìn)工作落實(shí)的作用（常嘯，2016）。

2013年7月的政治局集體學(xué)習(xí)，正是在發(fā)揮釋放中央當(dāng)前政策關(guān)注點(diǎn)和政治信號(hào)，推進(jìn)新的政策實(shí)施的作用。政治局集體學(xué)習(xí)通常由黨的總書記親自主持，中央政治局組成人員（政治局委員）與會(huì)并就有關(guān)問題進(jìn)行討論，總書記還將就學(xué)習(xí)主題發(fā)表的講話作為集體學(xué)習(xí)總結(jié)感悟。就“海洋強(qiáng)國”為主題的政治局集體學(xué)習(xí)是2012年十八大提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略后一項(xiàng)具體的落實(shí)舉措，具有強(qiáng)烈的政治宣示作用。海洋行政管理部門迅速對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)人釋放的信息作出回應(yīng)，將該次集體學(xué)習(xí)解讀為“是黨中央謀劃全局作出的重大戰(zhàn)略抉擇”，重大意義在于“深刻揭示了為什么要建設(shè)海洋強(qiáng)國、建設(shè)什么樣的海洋強(qiáng)國、怎么樣建設(shè)海洋強(qiáng)國這一重大理論和實(shí)踐問題”，重要性在于成為“當(dāng)前一項(xiàng)重要的政治任務(wù)”（國家海洋局，2013）。

其次，是領(lǐng)導(dǎo)人通過視察、批示，保持注意力分配的持續(xù)性。視察是領(lǐng)導(dǎo)人宣示政策意圖、釋放政策信號(hào)和表達(dá)政策關(guān)注方向的一種途徑。領(lǐng)導(dǎo)人視察的地域、行業(yè)、部門、機(jī)構(gòu)成為觀察國家政策導(dǎo)向的重要指標(biāo)（金發(fā)奇等，2018）。

2012年后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在推進(jìn)建設(shè)海洋強(qiáng)國中，多次視察海洋領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)、省份、行業(yè)。2013 年4 月，習(xí)近平同志視察海南潭門漁港，并接見海上民兵；同年5月，習(xí)近平同志會(huì)見載人深潛領(lǐng)域單位和代表。2015年5月，習(xí)近平同志視察舟山群島造船企業(yè)及國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地。2017年4月，習(xí)近平同志視察廣西北部灣港口建設(shè)與紅樹林生態(tài)保護(hù)。2018年4月，習(xí)近平同志再次到海南視察中國科學(xué)院深?？茖W(xué)與工程研究所；兩個(gè)月后，習(xí)近平同志視察山東青島海洋科學(xué)與技術(shù)試點(diǎn)國家實(shí)驗(yàn)室，明確宣示“建設(shè)海洋強(qiáng)國，我一直有這樣一個(gè)信念”（習(xí)近平，2018），并到威海劉公島考察北洋海軍炮臺(tái)遺址、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)博物館陳列館，表達(dá)對(duì)海洋強(qiáng)國建設(shè)的強(qiáng)烈關(guān)注。

再次，海軍的發(fā)展也是領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注海洋的重要領(lǐng)域。十八大后領(lǐng)導(dǎo)人多次視察海軍部隊(duì)，對(duì)海軍建設(shè)給予高度重視。2012—2021年，習(xí)近平同志先后通過視察海軍部隊(duì)、海軍總部機(jī)關(guān)、批示海軍先進(jìn)事跡、登上遼寧號(hào)航母、參加首艘國產(chǎn)航母入列儀式、出席南海海上閱兵、親臨海軍建軍70周年等活動(dòng)，表達(dá)對(duì)海軍建設(shè)的關(guān)注，相關(guān)活動(dòng)高達(dá)10余次。

對(duì)政策事務(wù)進(jìn)行批示，是領(lǐng)導(dǎo)人表達(dá)自身對(duì)重大政策和戰(zhàn)略方向的個(gè)人意愿及行使政策指示權(quán)力的另一種具體方式（孟慶國等，2016；朱德米等，2017）。批示，是中國政治運(yùn)行中的重要政策工具。通過批示，領(lǐng)導(dǎo)人直接反映個(gè)人意愿和行使權(quán)力（孟慶國等，2016），并通過制度化的黨政督促檢查運(yùn)行系統(tǒng)（朱德米等，2017），推動(dòng)官僚系統(tǒng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人意愿的理解與政策的執(zhí)行。批示，是觀測(cè)領(lǐng)導(dǎo)人注意力分配的有效方式，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)某項(xiàng)政策或問題作出批示，意味著該項(xiàng)政策或問題已進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)人或政府的政策議程中；領(lǐng)導(dǎo)人多次對(duì)某項(xiàng)政策或問題作出批示，則意味著該項(xiàng)政策或問題受到領(lǐng)導(dǎo)人注意力的持續(xù)“鎖定”。

在建設(shè)海洋強(qiáng)國實(shí)施中，領(lǐng)導(dǎo)人批示發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)有文獻(xiàn)顯示，習(xí)近平總書記多次通過批示，表達(dá)對(duì)海洋問題的持續(xù)關(guān)注。如全國政協(xié)常委陳明義回憶，2009年后，他研究海洋戰(zhàn)略的文章多次得到習(xí)近平同志的批示，并在2014年見到習(xí)近平總書記本人時(shí)，被詢問是否還在繼續(xù)研究海洋戰(zhàn)略，得到將海洋戰(zhàn)略研究“繼續(xù)堅(jiān)持下去”的勉勵(lì)（邱然等，2020b）。此外，習(xí)近平總書記對(duì)海軍的關(guān)心，也體現(xiàn)在多次作出重要批示之上。2013、2014 和2016 年，習(xí)近平總書記分別對(duì)海軍裝備建設(shè)、重大任務(wù)執(zhí)行、人員事跡等作出批示，體現(xiàn)了“習(xí)近平主席對(duì)海軍高度重視和寄予厚望”（沈金龍等，2019），這些批示都進(jìn)一步加快了人民海軍現(xiàn)代化進(jìn)程和提升了海上維權(quán)能力。

上述考察、視察、批示、出席會(huì)議等活動(dòng)涵蓋了海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展與海洋權(quán)益維護(hù)等在2013年第八次中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)的各個(gè)部分。政策制定者的政策活動(dòng)使人們集中關(guān)注那些先前沒有被重視的問題或價(jià)值（布賴恩·瓊斯，2010），領(lǐng)導(dǎo)人正是通過系列政策活動(dòng)起到進(jìn)一步推動(dòng)全國層面關(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋，加快海洋強(qiáng)國建設(shè)的作用。

3.2 黨政機(jī)構(gòu)“高位推動(dòng)”建設(shè)海洋強(qiáng)國

中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個(gè)“以黨領(lǐng)政”、黨和國家相互“嵌入”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中，形成了中國特色的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”特點(diǎn)（賀東航等，2011）。由于部門和府際之間并無隸屬關(guān)系，在社會(huì)治理需要大量部門協(xié)同甚至是府際協(xié)同的決策環(huán)境下，為有效推動(dòng)一項(xiàng)政策的實(shí)施，需要一個(gè)更具有權(quán)威性的組織來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，甚至是督促各部門和人員對(duì)已決定的政策給予合作與支持、實(shí)施和落實(shí)（朱水成，2013）。在中國“具有較高權(quán)威性的組織”是各級(jí)的黨委，最高權(quán)威性的組織是中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)。練宏（2016）在對(duì)政府行為的研究中發(fā)現(xiàn)，職能部門往往選擇借助黨委政府的權(quán)威地位推動(dòng)工作而非本可利用的自身業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)開展工作，他將此類繞道而為、競(jìng)爭(zhēng)上級(jí)注意力的行為稱為“戴帽”競(jìng)爭(zhēng)。

在建設(shè)海洋強(qiáng)國實(shí)施中，采取“高位推動(dòng)”以促進(jìn)政策有效實(shí)施有3個(gè)表現(xiàn)。

1）中央政府、中央部委和地方省級(jí)黨委政府“牽頭”“掛帥”推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)。這突出表現(xiàn)在從中央到地方，出臺(tái)了系列的“海洋強(qiáng)國”“海洋強(qiáng)省”政策文件。中央層面，除連續(xù)兩屆黨的最高代表大會(huì)宣示“建設(shè)海洋強(qiáng)國”外，國務(wù)院也相繼發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》等指導(dǎo)性文件；國家海洋局與相關(guān)部委也聯(lián)合發(fā)布《全國科技興海規(guī)劃（2016—2020）》《“十三五”海洋領(lǐng)域科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》等政策類文件。地方的響應(yīng)更加積極。有的地方以黨委政府聯(lián)合發(fā)文的形式出臺(tái)海洋強(qiáng)省政策，如山東省委省政府2022年印發(fā)《海洋強(qiáng)省建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》；有的地方以省政府文件的形式規(guī)劃海洋強(qiáng)省方案，如浙江省政府出臺(tái)的建設(shè)海洋強(qiáng)省國際港意見等。此類規(guī)劃文件不斷出臺(tái)，反映海洋問題已經(jīng)成為中國各級(jí)黨委政府政策規(guī)劃的核心議題（韓博天等，2013）。

2）成立中央層級(jí)海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)海洋事務(wù)落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)小組是中國國家治理的特殊制度形態(tài)，在集中行政資源處理跨部門和區(qū)域公共事務(wù)上具有高效率的優(yōu)勢(shì)（賴靜萍等，2011）。這一制度形態(tài)在2012年后更加凸顯。中央層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的建立，表明黨中央已對(duì)某議題給予相當(dāng)程度重視。在推進(jìn)建設(shè)海洋強(qiáng)國方面，2012年成立了中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組和其辦事機(jī)構(gòu)——中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱“中央海權(quán)辦”）。該機(jī)構(gòu)前期由國務(wù)委員擔(dān)任辦公室主任，2017年起由中央政治局委員擔(dān)任辦公室主任，機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)職能和政策重要性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。這個(gè)與中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及2000年9月組建的中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組合署辦公的機(jī)構(gòu)（王勇，2014），負(fù)責(zé)對(duì)軍地涉海部門和機(jī)構(gòu)開展政策協(xié)調(diào)，組成人員由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人兼任（國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，2018）。值得注意的是，在2018年的新一輪深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，中央海權(quán)辦被并入中央外事工作委員會(huì)，標(biāo)志著海洋權(quán)益維護(hù)上升到中央外事工作和國家安全工作的整體部署層面，重要性更加凸顯。

3）地方黨委政府更加重視海洋治理的協(xié)同性與制度化。協(xié)同治理已經(jīng)成為地方政府完善治理體系和提升治理能力的重要方式。地方政府海洋治理權(quán)限更多是陸域治理權(quán)限的延伸，管海用海制度建設(shè)也體現(xiàn)了陸域治理制度建設(shè)的色彩，即建立有效的省級(jí)協(xié)同治理決策機(jī)構(gòu)。如2016年，浙江正式設(shè)立浙江省海洋港口發(fā)展委員會(huì)，由副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任黨委書記、主任，并從省政府辦公廳、發(fā)改委、交通、海洋漁業(yè)等部門劃入相應(yīng)職能。2018年，山東也組建了“省委海洋發(fā)展委員會(huì)”，省委書記親任委員會(huì)主任，兩位省委常委和一位副省長任副主任，以賦予更高的決策權(quán)限和規(guī)格。

地方海洋治理的制度化還表現(xiàn)出加強(qiáng)涉海基層政權(quán)建設(shè)的特點(diǎn)，這以三沙市的設(shè)立為代表。建國后及海南建省后，負(fù)責(zé)管理南海的“西、南、中沙群島辦事處”先后2次被升格級(jí)別，履行縣一級(jí)派出機(jī)構(gòu)的行政管理職能（趙紅，2012）。西南中沙群島的政權(quán)組織建設(shè)一直是中央政府和海南省在南海維權(quán)的重要工作。2012年，面對(duì)日益嚴(yán)峻的南海維權(quán)態(tài)勢(shì)，以及周邊聲索方加緊采取政權(quán)組織建設(shè)的方式蠶食南海權(quán)益的局面，國務(wù)院決定撤銷海南省西南中沙群島辦事處，設(shè)立地級(jí)三沙市。一個(gè)月后，海南省四屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于成立三沙市第一屆人民代表大會(huì)籌備組的決定》，正式啟動(dòng)組建三沙市政權(quán)組織，并在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了政權(quán)組織向西沙和南沙有居民的島礁全覆蓋（劉操，2016）。

3.3 媒體強(qiáng)議程“固定”公眾注意力

在注意力政治學(xué)中，關(guān)心國家政治議程的公共輿論往往跟隨著對(duì)政治議程給予較多關(guān)注的新聞報(bào)道。媒體的議程設(shè)置在絕大多數(shù)時(shí)候跟隨著領(lǐng)導(dǎo)人與政府的議程設(shè)置而變化，尤其是跟隨領(lǐng)導(dǎo)人與政府注意力的變化而變化。媒體的積極關(guān)注有力地通過強(qiáng)新聞議程“固定”了建設(shè)海洋強(qiáng)國的注意力，確保有效引導(dǎo)、鎖定社會(huì)公眾的注意力關(guān)注方向。

首先，國家海洋注意力的轉(zhuǎn)移引起黨、政、媒體三方對(duì)建設(shè)海洋強(qiáng)國的關(guān)注，紛紛推出建設(shè)海洋強(qiáng)國的宣傳、教育、報(bào)道政策及活動(dòng)。公眾海洋意識(shí)淡薄是社會(huì)海洋事務(wù)注意力不足的表現(xiàn)。一份中央級(jí)別規(guī)劃在總結(jié)中國國民海洋意識(shí)時(shí)曾提出，“國民海洋意識(shí)綜合指數(shù)仍達(dá)不到‘及格’水平（2013 年為56.2，指數(shù)區(qū)間值為0～100）”（《全民海洋意識(shí)宣傳教育和文化建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，2016）。為改變此狀況，中宣部、教育部、國家海洋局、新華社等黨、政、媒體均在宣傳建設(shè)海洋強(qiáng)國方面進(jìn)行重點(diǎn)傾斜。2014年，中共中央宣傳部先后就提升全民海洋意識(shí)和海權(quán)教育出臺(tái)兩項(xiàng)工作方案，教育部和國家海洋局也在2015年編制了重點(diǎn)面向青少年群體的《全民海洋意識(shí)教育指導(dǎo)綱要》，明確“編制《綱要》是落實(shí)中宣部《關(guān)于提高海洋意識(shí)加強(qiáng)海權(quán)教育的工作方案》的一項(xiàng)重要舉措”（孫安然，2015）；作為國家通訊社的新華社發(fā)布首個(gè)中國海洋發(fā)展指數(shù)，成立新華（青島）國際海洋資訊中心，舉辦海洋國際論壇，與三沙市依托“中國三沙”黨政客戶端共建“海洋強(qiáng)國”愛國主義教育新媒體基地等方式，提升海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的輿論影響力。

其次，十八大后，媒體對(duì)建設(shè)海洋強(qiáng)國的報(bào)道量迅速上升，議題設(shè)置更加多樣。以中國知網(wǎng)全國重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫檢索為例，以“海洋強(qiáng)國”作為全文檢索關(guān)鍵詞，該數(shù)據(jù)庫收錄的國內(nèi)重要報(bào)刊中，2012年前新聞報(bào)道全文中出現(xiàn)“海洋強(qiáng)國”的報(bào)紙文獻(xiàn)數(shù)量最多的年份為2011年（98篇），最少的年份為2000 年（8 篇）。2012 年后“海洋強(qiáng)國”成為媒體熱詞，當(dāng)年報(bào)紙全文中出現(xiàn)此字段的媒體報(bào)道數(shù)量上升為321篇，2013年更是增加至651篇，此后四年的報(bào)紙全文中出現(xiàn)“海洋強(qiáng)國”字段的篇數(shù)均在480 篇以上，年平均篇數(shù)為500 篇。中央媒體與地方媒體紛紛將報(bào)道資源向建設(shè)海洋強(qiáng)國各領(lǐng)域傾斜。如解放軍報(bào)所屬的中國軍網(wǎng)采用“集束傳播”的方式推出“行進(jìn)中國·精彩故事——南海紀(jì)行”系列報(bào)道展示中國軍隊(duì)的“新常態(tài)”。參考消息報(bào)社打造“軍事名家的甲午殤思”系列報(bào)道，連續(xù)刊發(fā)來自軍隊(duì)的軍事學(xué)術(shù)研究專家、高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和一線軍事指揮員等28 位將校軍官的30 篇對(duì)甲午戰(zhàn)爭(zhēng)回顧與反思的文章；深圳特區(qū)報(bào)等地方媒體也與中央級(jí)媒體攜手策劃組織“中國海疆海島行”大型采訪活動(dòng)等，提高公眾對(duì)海疆海島重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)國民的海洋意識(shí)。

媒體的強(qiáng)議程設(shè)置有效地“固定”了公眾對(duì)海洋、海洋權(quán)益維護(hù)、海洋強(qiáng)國建設(shè)的注意力，中國國民海洋意識(shí)隨之提高。國家海洋局調(diào)查顯示，2017年中國各?。▍^(qū)、市）海洋意識(shí)發(fā)展指數(shù)平均得分達(dá)到了63.71，近8 成省份達(dá)到“及格線”，可見黨、政、媒體共同推動(dòng)的海洋意識(shí)宣傳教育和海洋文化建設(shè)發(fā)揮了重要作用（王自堃，2018）。通過議程設(shè)置持續(xù)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人和政府注意力進(jìn)行報(bào)道、解讀、追蹤，有效地固定全社會(huì)對(duì)海洋的注意力，改變了中國“重陸輕?！钡膽?zhàn)略文化與社會(huì)認(rèn)知。

4 結(jié)語

“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”連接了黨、政、軍、民、學(xué)等國家政治運(yùn)行中的各行為主體，為“經(jīng)略海洋”這一自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)Ｑ蟮膱?zhí)念尋找到了最大公約數(shù)，有效地改變了中國“重陸輕?！钡膽?zhàn)略文化。在“建設(shè)海洋強(qiáng)國”這一國家海洋戰(zhàn)略重置與實(shí)施中，政策議程的設(shè)置非常重要，但正如制度有其慣性，政策的運(yùn)行也有其強(qiáng)大的慣性。扭轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的慣性，需要較強(qiáng)的外力對(duì)政策運(yùn)行及其背后強(qiáng)大官僚體系施加影響。在中國政治語境下，領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注焦點(diǎn)的改變，正是強(qiáng)大的動(dòng)力之一。

領(lǐng)導(dǎo)人的動(dòng)員意愿和動(dòng)員能力，影響政策動(dòng)員效果。由于領(lǐng)導(dǎo)人具有強(qiáng)大的政治權(quán)威與政治信譽(yù)，秉持民族復(fù)興強(qiáng)烈歷史使命感和現(xiàn)實(shí)責(zé)任感，賦予了領(lǐng)導(dǎo)人在海權(quán)戰(zhàn)略動(dòng)員中強(qiáng)大的政策議程設(shè)置能力與動(dòng)員能力。作為政策運(yùn)行主體的各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門，在得到領(lǐng)導(dǎo)人和中央政府注意力轉(zhuǎn)移的信號(hào)之后，會(huì)順勢(shì)轉(zhuǎn)移對(duì)政策的關(guān)注方向。此外，基層政治有其縱向上的運(yùn)行特點(diǎn)，也有橫向上的政治競(jìng)爭(zhēng)壓力。在海洋強(qiáng)國建設(shè)中，省份、部門、條塊為自身利益而展開爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)人和中央政府注意力的政治活動(dòng)，及所展現(xiàn)出的努力爭(zhēng)奪資源的“戴帽競(jìng)爭(zhēng)”行為，都在一定程度上吸引領(lǐng)導(dǎo)人與中央政府注意力的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)建設(shè)海洋強(qiáng)國的實(shí)施。