基于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品成分低水平混雜問(wèn)題探究我國(guó)轉(zhuǎn)基因閾值制度

焦悅， 王智， 張振民， 彭萱子， 付海濱， 朱鵬宇，黃春蒙，5， 張永江， 付偉*

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技發(fā)展中心，北京 100176；2.中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院，北京 100176；3.廈門海關(guān)，福建 廈門 361001；4.沈陽(yáng)海關(guān)技術(shù)中心，沈陽(yáng) 110016；5.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)植物保護(hù)學(xué)院，北京 100193）

隨著全球轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因成分低水平混雜（low-level presence，LLP）問(wèn)題逐漸引起各國(guó)政府和學(xué)者關(guān)注，已成為當(dāng)前全球貿(mào)易談判中的前沿話題［1-3］。貿(mào)易國(guó)家間對(duì)轉(zhuǎn)基因低水平混雜的態(tài)度不一，由此發(fā)生貿(mào)易糾紛，甚至造成進(jìn)出口雙方的貿(mào)易損失，影響市場(chǎng)穩(wěn)定［4-6］。目前，除了不同國(guó)家（地區(qū)）對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品安全審批的范圍和程序存在差異外，轉(zhuǎn)基因閾值制度也是國(guó)際社會(huì)解決轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平混雜問(wèn)題的關(guān)注要素［7-8］。由于國(guó)家間政治體制、經(jīng)濟(jì)模式、文化信仰以及生物技術(shù)水平的差異，致使轉(zhuǎn)基因閾值制度并未達(dá)成國(guó)際共識(shí)［9-10］。轉(zhuǎn)基因閾值制度屬于多元性制度，包括轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度和LLP閾值制度，其中轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易全球化的背景下，已顯現(xiàn)出定量強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)的趨勢(shì)［11-13］，同樣部分國(guó)家綜合轉(zhuǎn)基因檢測(cè)技術(shù)的可實(shí)現(xiàn)性等因素設(shè)置了LLP閾值，以期達(dá)到有效降低管理成本和平衡多方利益的目的［14-16］。轉(zhuǎn)基因閾值制度的建立兼顧保障生物安全和國(guó)際貿(mào)易的利益，是國(guó)家平衡風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果［17］。本文以轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP問(wèn)題為切入點(diǎn)，在對(duì)國(guó)際轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品閾值制度歸納梳理的基礎(chǔ)上，總結(jié)了具有代表性的轉(zhuǎn)基因閾值制度以及建立我國(guó)轉(zhuǎn)基因閾值制度的可借鑒之處，為建立健全我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP法律制度及配套長(zhǎng)效機(jī)制提供參考。

1 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP的現(xiàn)狀分析

1.1 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP的定義

2002年，美國(guó)科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)田間試驗(yàn)管理提案》，首次對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP進(jìn)行了定義，明確LLP是指尚未通過(guò)所有安全評(píng)價(jià)程序的轉(zhuǎn)基因生物或轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在商品中的混雜。隨著全球轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的深入，相繼在多國(guó)貿(mào)易中出現(xiàn)了LLP，但由于LLP包含的形式復(fù)雜，直到WTO指定國(guó)際食品法典委員會(huì)（Codex Alimentarius Commission，CAC）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）分別負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品LLP食用安全評(píng)價(jià)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題，LLP問(wèn)題才引起國(guó)際重視［18］。CAC和OECD將LLP定義為產(chǎn)品中偶然發(fā)生混雜的轉(zhuǎn)基因成分在一個(gè)或多個(gè)國(guó)家（地區(qū)）獲得食品安全認(rèn)定/環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)安全認(rèn)定，但在進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）尚未進(jìn)行此類安全認(rèn)定［1］。雖然2個(gè)組織對(duì)LLP定義的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但其定義均表明了LLP發(fā)生的要素為微量混雜，且在貿(mào)易國(guó)（地區(qū)）間處于不同的審批狀態(tài)［19］。2008年，CAC發(fā)布了《重組DNA植物食品安全評(píng)價(jià)指南》，對(duì)轉(zhuǎn)基因成分LLP進(jìn)行了正式界定，但該定義屬于自愿適用性國(guó)際軟法，這在一定程度上賦予了貿(mào)易國(guó)（地區(qū)）在LLP問(wèn)題上的政策空間［20］。由于貿(mào)易國(guó)（地區(qū)）需平衡來(lái)自本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、生物安全等多方面因素，因此各貿(mào)易國(guó)（地區(qū)）對(duì)LLP的定義各具特色。

美國(guó)認(rèn)為，發(fā)生混雜的原因并不限于國(guó)際審批制度的不同步性，也包括轉(zhuǎn)基因作物種植過(guò)程中的共存管理問(wèn)題、生產(chǎn)運(yùn)輸加工過(guò)程中分離措施不到位等技術(shù)和管理因素［21］。2017年，歐盟重申了LLP的定義，定義LLP是在出口國(guó)（地區(qū)）已經(jīng)過(guò)安全審批而尚未通過(guò)歐盟進(jìn)口安全審批的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了LLP的偶然性和微量性，歐盟對(duì)LLP的定義側(cè)重于飼料［22］。加拿大對(duì)于LLP的定義是在CAC界定的基礎(chǔ)上，附加指出未通過(guò)加拿大審批的轉(zhuǎn)基因作物，必須向加拿大食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提交其檢測(cè)方法和相關(guān)材料［23-24］。由于貿(mào)易數(shù)量巨大，轉(zhuǎn)基因成分LLP雖是微量，但也蘊(yùn)藏著風(fēng)險(xiǎn)，為了保證國(guó)家間的貿(mào)易安全暢通，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)（組織）對(duì)LLP的界定達(dá)成了部分共識(shí)，除了混雜的轉(zhuǎn)基因成分必須獲得出口國(guó)（地區(qū)）的安全評(píng)價(jià)證書之外，同樣強(qiáng)調(diào)了LLP發(fā)生的前提是在非轉(zhuǎn)基因作物及產(chǎn)品中混雜了少量或微量的轉(zhuǎn)基因成分。

1.2 國(guó)內(nèi)外對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品低水平混雜的容忍度

雖然轉(zhuǎn)基因生物安全審批不同步是LLP問(wèn)題的直接成因，但不同國(guó)家（地區(qū)）對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的貿(mào)易和管理態(tài)度的差異才是根本原因［3，14］。在國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)中，轉(zhuǎn)基因閾值設(shè)定作為轉(zhuǎn)基因進(jìn)出口貿(mào)易的杠桿，直接影響著進(jìn)出口企業(yè)的成本、貿(mào)易產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，在維護(hù)本國(guó)（地區(qū)）生物安全和貿(mào)易順暢等方面均發(fā)揮關(guān)鍵作用，因此通過(guò)推行合理科學(xué)的轉(zhuǎn)基因閾值管理制度的方式來(lái)緩解LLP問(wèn)題，被國(guó)際社會(huì)寄予厚望［25］。LLP在一定程度上沖擊轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度，其中對(duì)零閾值轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度的影響較為明顯。對(duì)于零閾值轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)而言，非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品一旦發(fā)生了低水平混雜就會(huì)自動(dòng)喪失非轉(zhuǎn)基因身份，同時(shí)必須開展轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)工作。對(duì)于非零閾值轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)亦是如此，一旦超出了規(guī)定的標(biāo)識(shí)閾值范圍同樣必須進(jìn)行轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)，這顯然已經(jīng)與進(jìn)口的貿(mào)易初衷相違背。更為重要的是，進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）通常不會(huì)意識(shí)到LLP事件的發(fā)生，結(jié)果導(dǎo)致非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)錯(cuò)誤，這無(wú)形中增加了進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度管理的復(fù)雜性。目前，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的閾值管理制度除了上述轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度外，還包括LLP允許值制度。由于國(guó)際上沒(méi)有對(duì)于LLP的“微量”“少量”進(jìn)行統(tǒng)一限值，為了有效監(jiān)管LLP及其所產(chǎn)生的問(wèn)題，部分國(guó)家（地區(qū)）根據(jù)“技術(shù)性零點(diǎn)”規(guī)定了LLP允許值。但是目前國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家選擇采取“零容忍”政策，即不允許任何未經(jīng)進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因成分進(jìn)口［26］。

我國(guó)作為主要轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易國(guó)家之一，無(wú)論是轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度還是LLP允許值制度均采用零閾值，即采用轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)零閾值和LLP零允許值制度［27］。盡管零閾值將我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)降至最低，然而實(shí)際操作中無(wú)法實(shí)現(xiàn)絕對(duì)零閾值，這極有可能引發(fā)我國(guó)與交易往來(lái)國(guó)家（地區(qū)）間的貿(mào)易摩擦，從而影響我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易。這種現(xiàn)象在國(guó)際上并不是個(gè)例，采用零閾值管理制度的國(guó)家或地區(qū)均受到一定程度的影響。相比于零閾值管理制度，定量閾值管理制度不但更具有可行性，同時(shí)還能夠?qū)?guó)際轉(zhuǎn)基因貿(mào)易產(chǎn)品進(jìn)行更為合理化監(jiān)管。因此，轉(zhuǎn)基因定量閾值管理制度更符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形式，設(shè)定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)基因閾值制度有利于我國(guó)在轉(zhuǎn)基因貿(mào)易中把握國(guó)際貿(mào)易主動(dòng)權(quán)。

2 轉(zhuǎn)基因閾值管理現(xiàn)行政策

轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)在解決全球糧食匱乏的同時(shí)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，隨之而來(lái)的是對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的生物安全性問(wèn)題的爭(zhēng)議，而轉(zhuǎn)基因閾值制度作為平衡轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在發(fā)展前景與不確定性的關(guān)鍵突破口，一直被國(guó)際社會(huì)所關(guān)注［28-30］。目前，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)主流制度有2種，分別是非零閾值標(biāo)識(shí)（定量標(biāo)識(shí)）和零閾值標(biāo)識(shí)（定性標(biāo)識(shí)）。

2.1 轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)閾值

2.1.1 非零閾值標(biāo)識(shí) 歐盟最早采用以預(yù)防原則為基礎(chǔ)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)政策，是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)的主要代表［31］。歐盟各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品一直保持謹(jǐn)慎態(tài)度，要求凡是生產(chǎn)過(guò)程中涉及轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的食品，即使最終產(chǎn)品并不含轉(zhuǎn)基因成分也都需要加注標(biāo)識(shí)，并在2002年發(fā)布了《歐洲議會(huì)和歐洲部長(zhǎng)會(huì)議關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料的第182 912 003號(hào)條例》和《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物可追蹤性和標(biāo)識(shí)及轉(zhuǎn)基因生物制成的食品和飼料產(chǎn)品的可追蹤性的第183 012 003號(hào)條例》。上述條例規(guī)定所有轉(zhuǎn)基因植物衍生的食品和飼料同樣必須加以標(biāo)識(shí)，同時(shí)審批通過(guò)的轉(zhuǎn)基因成分標(biāo)識(shí)閾值由1.0%降低為0.9%；還規(guī)定了轉(zhuǎn)基因種子標(biāo)識(shí)閾值，例如油菜的標(biāo)識(shí)閾值為0.3%，玉米的標(biāo)識(shí)閾值為0.5%。目前歐盟除了采取強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)制度外，還制定了可跟蹤性法規(guī)，保證轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的可追溯性。轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的可溯源性，不但及時(shí)有效地對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)控，同樣保證了轉(zhuǎn)基因生物安全的預(yù)警能力。歐盟制定了世界上最嚴(yán)格的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)管理制度，該制度在可溯源系統(tǒng)和監(jiān)管系統(tǒng)下順利執(zhí)行。

2013年5月，美國(guó)康涅狄格州率先要求轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行標(biāo)識(shí)，緬因州和佛蒙特州也相繼出臺(tái)了強(qiáng)制轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的規(guī)定［32-33］。2016年7月，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)簽署了“國(guó)家生物工程食品信息披露標(biāo)準(zhǔn)”法案，但是一直推遲到2018年12月20日才由美國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)布了具體規(guī)定，要求食品制造商、進(jìn)口商以及部分實(shí)體零售商需在面向消費(fèi)者的食品包裝上，通過(guò)文本、符號(hào)、電子或數(shù)字鏈接和/或短信等方式，明確披露轉(zhuǎn)基因食品及轉(zhuǎn)基因食品成分的相關(guān)信息，確保標(biāo)簽內(nèi)容的真實(shí)性和可靠性。該標(biāo)準(zhǔn)還制定了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品目錄清單，并規(guī)定受監(jiān)管實(shí)體必須保存相關(guān)記錄。美國(guó)首次規(guī)定了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)閾值設(shè)定為5%。對(duì)于一般企業(yè)，該標(biāo)準(zhǔn)于2020年1月1日正式實(shí)施。對(duì)于小型食品生產(chǎn)企業(yè)，實(shí)施日期為2021年1月1日。2021年12月31日前，受監(jiān)管實(shí)體可以自愿遵守該標(biāo)準(zhǔn)。自2022年1月1日起，該標(biāo)準(zhǔn)全面強(qiáng)制執(zhí)行，這標(biāo)志著美國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)簽制度由自愿標(biāo)簽制度轉(zhuǎn)變?yōu)槎康膹?qiáng)制標(biāo)簽制度。

日本作為亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家，較早制定了針對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的法律法規(guī)，并在1999年公布了對(duì)24種產(chǎn)品添加轉(zhuǎn)基因定量標(biāo)識(shí)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過(guò)分別運(yùn)輸來(lái)確保轉(zhuǎn)基因品種混入率低于5%［34-35］。日本的按目錄定性強(qiáng)制轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度主要體現(xiàn)于2001年頒布的《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)法》和2003年頒布的《新食品標(biāo)識(shí)法》。日本法律將轉(zhuǎn)基因相關(guān)標(biāo)識(shí)進(jìn)行分類管理，其中轉(zhuǎn)基因分類體系分為轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)和非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)，轉(zhuǎn)基因未分類體系進(jìn)行未分類轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。日本的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)閾值為5%，即當(dāng)轉(zhuǎn)基因成分不是前三位的主要成分且重量超過(guò)食品總重的5%以上時(shí)必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)。日本的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)采用IP管理制度，即管理非轉(zhuǎn)基因原料的生產(chǎn)以及流通每個(gè)環(huán)節(jié)和需要控制的關(guān)鍵點(diǎn)。這一制度保證了日本非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的準(zhǔn)確性和溯源性。轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)目錄每年都要進(jìn)行修改［36-37］。

2.1.2 零閾值標(biāo)識(shí) 2000年12月正式施行的《中華人民共和國(guó)種子法》是我國(guó)首次明確規(guī)定轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)。2001年5月23日，國(guó)務(wù)院正式頒布實(shí)施了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），該《條例》建立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理部際聯(lián)席會(huì)議制度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全分級(jí)管理評(píng)價(jià)制度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)制度以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)制度等一系列的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物制度，確定了我國(guó)轉(zhuǎn)基因生物安全管理制度的基本框架。為了確?！稐l例》的順利實(shí)施，原農(nóng)業(yè)部于2002年發(fā)布施行《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》，這些管理辦法初步建立了我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度。2007年，中央一號(hào)文件提出，要“嚴(yán)格執(zhí)行轉(zhuǎn)基因食品、液態(tài)奶等農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度”，同年原農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)簽的標(biāo)識(shí)》，該規(guī)定將轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的包裝、用語(yǔ)、字體以及醒目程度等方面進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化，從而保證了標(biāo)識(shí)制度的順利實(shí)施。2015年，《食品安全法》將轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)進(jìn)行立法，同時(shí)明確提出對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實(shí)行可追溯管控。我國(guó)是目前唯一采用按目錄定性強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度的國(guó)家，即對(duì)被列入標(biāo)識(shí)管理目錄的5類17種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，實(shí)行“零容忍”標(biāo)準(zhǔn)，這些產(chǎn)品一旦用于銷售無(wú)論含量多少必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)，并通過(guò)對(duì)最終產(chǎn)品的基因檢測(cè)進(jìn)行保障執(zhí)行的工作。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定實(shí)施了《2021年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管工作方案》，該方案要求品種審定應(yīng)確保品種不含未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因成分，品種試驗(yàn)組織單位應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)基因檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因成分的應(yīng)立即終止試驗(yàn)。加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因品種試驗(yàn)種植的監(jiān)管，依法嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的控制措施。

2.2 LLP允許值

LLP允許值是指對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品中出現(xiàn)未經(jīng)進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）安全審批的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品一定混雜量的容忍度。早在2003年CAC就提出LLP允許值制度來(lái)監(jiān)管LLP，并將允許值的制定權(quán)賦予了各國(guó)政府。自此各國(guó)從自身的貿(mào)易及社會(huì)影響等綜合因素出發(fā)，制定了符合本國(guó)國(guó)情的LLP允許值［38］。隨著全球轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)業(yè)化的深入，LLP問(wèn)題日漸凸顯。保持貿(mào)易產(chǎn)品的絕對(duì)零混雜，不僅成本極大，而且在技術(shù)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為了能有效降低管理成本和平衡多方利益需求，同時(shí)綜合考量技術(shù)的可實(shí)現(xiàn)性等因素，部分國(guó)家（地區(qū)）設(shè)置了LLP允許值。2011年，歐盟根據(jù)最低殘留限量極限值設(shè)置LLP允許值，為0.1%，是目前設(shè)置最低的LLP允許值。歐盟認(rèn)為當(dāng)進(jìn)口飼料中混雜含量不足0.1%的未經(jīng)過(guò)歐盟進(jìn)口安全審批的轉(zhuǎn)基因低成分時(shí)是被允許進(jìn)口的。2017年，歐盟又將轉(zhuǎn)基因低水平混雜閾值設(shè)定為0.9%，可以簡(jiǎn)化其安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，僅需對(duì)其分子表型、毒性、過(guò)敏反應(yīng)以及營(yíng)養(yǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

日本作為進(jìn)口大國(guó)，采取分類設(shè)置LLP允許值標(biāo)準(zhǔn)，其中規(guī)定進(jìn)口食品中發(fā)生的轉(zhuǎn)基因LLP設(shè)定為零閾值制度；進(jìn)口飼料中發(fā)生的轉(zhuǎn)基因LLP設(shè)定允許值為1%。為了實(shí)現(xiàn)零閾值規(guī)制，對(duì)進(jìn)口食品設(shè)置了港口檢測(cè)和市場(chǎng)檢測(cè)雙重檢測(cè)［39］。加拿大作為重要進(jìn)出口貿(mào)易國(guó)家，采用2級(jí)閾值規(guī)制，在保證國(guó)家生物安全的基礎(chǔ)上，也保證貿(mào)易的正常進(jìn)行。加拿大政府在2012年提出行動(dòng)閾值，設(shè)定為0.2%，主要是為了解決花粉漂移或無(wú)意混雜等情況，認(rèn)為低于0.2%的混雜不會(huì)帶來(lái)生物安全風(fēng)險(xiǎn)，因此不需要對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第2級(jí)閾值為合規(guī)性閾值，設(shè)定為3%，此條閾值僅適用于已將混雜的轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化申請(qǐng)?zhí)峤唤o加拿大或者已證明在合規(guī)性閾值下不具有生物安全風(fēng)險(xiǎn)的低水平混雜事件，合規(guī)性閾值可以理解為一個(gè)過(guò)渡狀態(tài)。而混雜程度高于3%后，則須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并采取管控措施。

歐盟、日本、加拿大雖都采用閾值制度，但是其對(duì)LLP的態(tài)度仍不相同。就進(jìn)口的貿(mào)易側(cè)重點(diǎn)而言，歐盟對(duì)飼料中的低水平混雜采取零容忍制度，而日本對(duì)將進(jìn)口食品中發(fā)生的轉(zhuǎn)基因LLP閾值設(shè)定為零閾值。值得注意的是，歐盟設(shè)置閾值是根據(jù)最低殘留限量極限值，更側(cè)重檢測(cè)技術(shù)限制。而日本和加拿大的閾值規(guī)制是經(jīng)綜合考量后設(shè)定對(duì)轉(zhuǎn)基因成分的接受程度［40］。美國(guó)作為進(jìn)出口貿(mào)易主導(dǎo)性國(guó)家，一直采用個(gè)案分析原則，根據(jù)混雜的轉(zhuǎn)基因成分選擇相應(yīng)的對(duì)應(yīng)方案，并未設(shè)置閾值制度。除此之外，包括我國(guó)在內(nèi)的大部分國(guó)家仍采用零閾值管理制度，即不允許任何非授權(quán)的低水平轉(zhuǎn)基因成分混雜在進(jìn)口產(chǎn)品中。上述2種LLP允許值的規(guī)定都是在轉(zhuǎn)基因安全管理框架下完成的，均提出了允許值的概念，同時(shí)注重將其與轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接。但是由于各國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中角色的差異，其規(guī)制LLP允許值時(shí)也表現(xiàn)出了分明特點(diǎn)。進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）在貿(mào)易中具有可選擇性大、需求更具有針對(duì)性、國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的差異、責(zé)任承擔(dān)方式多元化等特點(diǎn)，因此造成進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）對(duì)LLP容忍度更低。

3 對(duì)我國(guó)構(gòu)建轉(zhuǎn)基因閾值制度的啟示

我國(guó)轉(zhuǎn)基因抗蟲玉米和耐除草劑大豆研發(fā)進(jìn)展較快，在尊重科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)可控、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化，這使得未來(lái)我國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中發(fā)生LLP的概率日漸增加。發(fā)生LLP的轉(zhuǎn)基因成分具有微量性和技術(shù)上不可避免的屬性，同時(shí)其已通過(guò)了出口國(guó)家的安全性評(píng)價(jià)，所以發(fā)生LLP的產(chǎn)品與完全未經(jīng)過(guò)任何國(guó)家安全評(píng)估的產(chǎn)品相比具有特殊性，不可以完全等同。LLP問(wèn)題更多的是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，因此為了有效緩解LLP問(wèn)題帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易影響，我國(guó)應(yīng)該在轉(zhuǎn)基因生物安全管理制度的基礎(chǔ)上，建立更具制度特色和針對(duì)性的轉(zhuǎn)基因閾值管理制度，為我國(guó)建立健全轉(zhuǎn)基因LLP的法律制度及其配套長(zhǎng)效機(jī)制奠定基礎(chǔ)，為進(jìn)出口產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因LLP的規(guī)制和應(yīng)對(duì)提供法律依據(jù)。

首先是制度配套性。轉(zhuǎn)基因閾值制度不是獨(dú)立的制度，其需要與《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》等相關(guān)制度配合，實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)基因安全審批制度的合理化銜接，從而縮短在進(jìn)出口國(guó)（地區(qū)）之間的審批差，有效減少貿(mào)易摩擦以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失；同時(shí)還應(yīng)注意轉(zhuǎn)基因閾值制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度和LLP閾值制度的協(xié)調(diào)。產(chǎn)生轉(zhuǎn)基因問(wèn)題的產(chǎn)品，在進(jìn)入進(jìn)口國(guó)境內(nèi)后，無(wú)論是用作直接消費(fèi)品或是加工原料，需要依照進(jìn)口國(guó)的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度進(jìn)行管理。以美國(guó)為例，其轉(zhuǎn)基因采用自愿標(biāo)識(shí)制度，同時(shí)其LLP問(wèn)題采用個(gè)案分析原則，暫時(shí)設(shè)定沒(méi)有閾值。歐盟作為實(shí)行強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)制度的代表，其轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)閾值為0.9%，而其LLP閾值在最新指南中設(shè)置為0.9%，因此進(jìn)境后混雜部分同樣不會(huì)違反標(biāo)識(shí)規(guī)定。由此可見，這些代表性國(guó)家（地區(qū)）在進(jìn)行規(guī)制制度設(shè)計(jì)時(shí)都充分考慮到了轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度和LLP閾值制度之間的協(xié)調(diào)與銜接。

其次是技術(shù)可行性。轉(zhuǎn)基因檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)隨著科技進(jìn)步而快速發(fā)展，但轉(zhuǎn)基因檢測(cè)的極限值仍然存在，超出極限檢測(cè)范圍的誤差是不可避免的。因此為保證閾值制度的可行性，在設(shè)置閾值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不僅需要綜合考量我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，更需考量轉(zhuǎn)基因檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)極限值。借鑒歐盟的閾值設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，采取技術(shù)上零閾值政策，即尊重轉(zhuǎn)基因檢測(cè)技術(shù)的極限。目前主要的檢測(cè)手段仍以PCR原理為基礎(chǔ)，故我國(guó)可以采用核酸量為基準(zhǔn)進(jìn)行閾值的計(jì)算。我國(guó)定量PCR檢測(cè)極限值為0.1%，因此需以此極限值為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，組織國(guó)內(nèi)科研資源，全面開展轉(zhuǎn)基因成分的定量化檢測(cè)與檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)制定工作，保證閾值規(guī)制的有效實(shí)施。

同時(shí)還需設(shè)置企業(yè)黑名單及制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)基因低水平混雜問(wèn)題規(guī)制的長(zhǎng)效性，可以考慮建立企業(yè)信用檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，詳細(xì)記錄企業(yè)每次發(fā)生轉(zhuǎn)基因低水平混雜的情況，并將這些信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)以供后期查閱存證，同時(shí)保證數(shù)據(jù)庫(kù)的資源共享，積極構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)企業(yè)信用檔案，對(duì)于首次發(fā)生轉(zhuǎn)基因LLP的進(jìn)出口企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將其混雜量與閾值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比照，對(duì)于低于閾值標(biāo)準(zhǔn)的，其混雜程度未超出我國(guó)允許的混雜量，則允許進(jìn)口；若其混雜程度在閾值標(biāo)準(zhǔn)之上，即其混雜程度超出我國(guó)允許的混雜量，則應(yīng)由相關(guān)單位責(zé)令該批產(chǎn)品退回或予以銷毀，同時(shí)向其發(fā)出警示并錄入企業(yè)信用檔案。對(duì)于信用值低的企業(yè)，應(yīng)加大懲罰力度，例如一定時(shí)間內(nèi)禁止與該企業(yè)有進(jìn)出口貿(mào)易往來(lái)，以達(dá)到有效監(jiān)管轉(zhuǎn)基因LLP的發(fā)生，從而達(dá)到兼顧我國(guó)生物安全和國(guó)際貿(mào)易利益的目的。

4 展望

隨著生物技術(shù)發(fā)展，商業(yè)化的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品將越來(lái)越多，為多邊國(guó)際貿(mào)易帶來(lái)無(wú)限的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的關(guān)鍵時(shí)期，隨之而來(lái)的轉(zhuǎn)基因LLP問(wèn)題是在國(guó)際貿(mào)易布局中不可規(guī)避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。轉(zhuǎn)基因閾值制度作為各國(guó)政府解決轉(zhuǎn)基因LLP問(wèn)題的重要切入點(diǎn)，正在逐漸完善。轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度已顯現(xiàn)出了定量強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)的趨勢(shì)。同時(shí)部分國(guó)家（地區(qū)）綜合了技術(shù)的可實(shí)現(xiàn)性等因素設(shè)置了LLP閾值，以達(dá)到有效降低管理成本和平衡多方利益的目的。

轉(zhuǎn)基因閾值制度的建立兼顧保障本國(guó)生物安全和國(guó)際貿(mào)易的利益，是國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)利益之間的平衡結(jié)果。隨著全球進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模的逐年遞增，轉(zhuǎn)基因LLP不再只是科學(xué)技術(shù)的問(wèn)題，還涉及到國(guó)家間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境等方面，因此必須通過(guò)在雙邊或多邊合作機(jī)制的基礎(chǔ)上建立國(guó)際通用的閾值標(biāo)準(zhǔn)才能予以克服。信息化和數(shù)字化技術(shù)的快速發(fā)展為國(guó)際合作提供了極為便利的手段，我國(guó)應(yīng)順勢(shì)加大國(guó)際合作力度，這對(duì)加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展具有重要意義。

轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易作為“一帶一路”國(guó)際合作倡議中的重要一環(huán)，應(yīng)構(gòu)建成熟的國(guó)際合作聯(lián)盟機(jī)制，以期待高效率、快速解決科學(xué)難題，實(shí)現(xiàn)成果共享和貿(mào)易共贏?！耙粠б宦贰眹?guó)際轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品聯(lián)盟合作是具有共同動(dòng)力機(jī)制的國(guó)際分工協(xié)作行為。以各國(guó)科學(xué)家作為主力，圍繞轉(zhuǎn)基因檢測(cè)技術(shù)開展技術(shù)極限突破性探究，兼顧各協(xié)作國(guó)家或區(qū)域研究現(xiàn)狀，共同商定管理協(xié)作框架，使本國(guó)（地區(qū)）檢測(cè)技術(shù)與國(guó)際先進(jìn)檢測(cè)技術(shù)保持一致性，實(shí)現(xiàn)檢測(cè)結(jié)果互認(rèn)。轉(zhuǎn)基因閾值制度屬于多元性規(guī)制，不但涉及到轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度和LLP閾值制度，更涉及到各國(guó)間對(duì)轉(zhuǎn)基因閾值制度監(jiān)管要求的差異，因此，需平衡與協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家或地區(qū)間的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度和監(jiān)管政策，在此基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的閾值標(biāo)準(zhǔn)，從而最大力度地實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的。此外，生物技術(shù)發(fā)展日新月異，科研工作者已經(jīng)研發(fā)出許多新型生物技術(shù)產(chǎn)品，是否將其納入監(jiān)管以及如何設(shè)置規(guī)制需要進(jìn)行深入分析。