魏向前

（中共寧夏區(qū)委黨校/寧夏行政學(xué)院 公共管理教研部，寧夏 銀川750021）

近年來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為政界及學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略棋盤(pán)中，黃河 “幾” 字彎都市圈作為中國(guó)西北地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，始終具有舉足輕重的地位。2020年1月3日，習(xí)近平總書(shū)記親自主持中央財(cái)經(jīng)工作會(huì)議，進(jìn)一步部署 “黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展” 戰(zhàn)略，明確提出 “推進(jìn)黃河‘幾’字彎都市圈協(xié)同發(fā)展，打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極”[1]。2021年10月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院推出《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要建立包括黃河 “幾” 字彎都市圈在內(nèi)的4個(gè)跨省合作區(qū)[2]。這不僅體現(xiàn)了黨中央對(duì)黃河 “幾” 字彎都市圈的關(guān)心、重視和期許，也彰顯了黃河 “幾” 字彎都市圈在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中的使命、任務(wù)和要求。黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理不僅事關(guān)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，也事關(guān)該地區(qū)2035年與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)。因此，加快對(duì)黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理研究也就成為國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必須面對(duì)的重大課題。

一、文獻(xiàn)梳理與理論依據(jù)

（一）文獻(xiàn)梳理

近年來(lái)，與其他領(lǐng)域汗牛充棟的研究成果相比，學(xué)術(shù)界關(guān)于黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理研究的論著相對(duì)較少。筆者以黃河 “幾” 字彎為主題進(jìn)行跨庫(kù)檢索，截至2021年12月31日，在中國(guó)知網(wǎng)僅檢索到24篇相關(guān)論文，其中期刊論文17篇，報(bào)紙論文7篇。學(xué)術(shù)界正式關(guān)注這個(gè)話題是從2011年開(kāi)始的。2011年4月19日出版的《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表了胡正塬的文章《中國(guó)發(fā)展的又一 “增長(zhǎng)極” 》，在該文中，作者頗具見(jiàn)地地提出了黃河 “幾” 字彎經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念，提出要將該地區(qū)打造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的又一極[3]。此后，胡正塬又陸續(xù)發(fā)表了一系列相關(guān)論文，主張通過(guò)設(shè)立黃河 “幾” 字彎經(jīng)濟(jì)區(qū)，整合區(qū)域資源，創(chuàng)新區(qū)域體制，形成區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)和帶動(dòng)我國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2020年以后，這方面的論文明顯增多，且不乏力作。這些論文與黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)重要講話、黨的文獻(xiàn)以及政府工作報(bào)告中的相關(guān)論述在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上高度契合。安樹(shù)偉、張雙悅在《黃河 “幾” 字彎區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展研究》一文中提出，要通過(guò)培育都市圈來(lái)探索區(qū)域合作新模式，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)[4]。李玲蔚等前瞻性地指出，要想有效破解黃河 “幾” 字彎地區(qū)人地之間、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的難題，就必須構(gòu)建基于可持續(xù)發(fā)展視角下的區(qū)域合作新模式[5]。上述研究成果的視角、觀點(diǎn)、方法及案例為深入研究黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理提供了重要的參考與借鑒。

（二）理論依據(jù)

一是政府行為的 “理性經(jīng)濟(jì)人” 屬性理論。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密首次從人類的行為方向選擇的維度提出了著名的 “理性經(jīng)濟(jì)人” 理論，他認(rèn)為自利性、利益最大化及理性假定原則是該理論的三個(gè)最大特點(diǎn)[6]（38）。而以布坎南、塔洛克為代表的公共選擇學(xué)派則將該理論由市場(chǎng)領(lǐng)域移植到政治領(lǐng)域。他們主張，政府并非一個(gè)抽象概念，也并非造神之物，而是一種實(shí)實(shí)在在的社會(huì)公共組織，其行為動(dòng)機(jī)與市場(chǎng)行為動(dòng)機(jī)并無(wú)二致，追求自身利益最大化是其本能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的 “理性經(jīng)濟(jì)人” 的屬性更為明顯[7]（137）。在具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，由于有著強(qiáng)烈的追逐轄區(qū)利益最大化以及官員利益最大化的意愿和行動(dòng)，因而導(dǎo)致地方政府為了實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的目標(biāo)，盲目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，經(jīng)常性限制外來(lái)產(chǎn)品進(jìn)入本區(qū)域市場(chǎng)。而這必將造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、經(jīng)濟(jì)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)以及市場(chǎng)分割嚴(yán)重等不良后果，不利于市場(chǎng)一體化建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更不利于共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這樣的背景下，跨區(qū)域協(xié)同治理的重要性和必要性就日漸凸顯。

二是伙伴關(guān)系理論。美國(guó)學(xué)者安德森是這一理論的提出者，他認(rèn)為，為了有效解決因行政區(qū)劃分割給區(qū)域一體化帶來(lái)的難題，必須通過(guò)多中心治理機(jī)制加強(qiáng)地方政府間的合作力度。美國(guó)學(xué)者希克斯對(duì)這一理論進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，他強(qiáng)調(diào)，為了最大程度地避免因?yàn)楣卜?wù)模式市場(chǎng)化導(dǎo)致區(qū)域治理碎片化的尷尬局面，必須打破不同地方政府、不同部門(mén)以及不同政策體系之間的藩籬，訂立跨地區(qū)的府際合作協(xié)議，無(wú)縫化、全鏈接實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域公共服務(wù)均等化的目標(biāo)[8]（49）。這對(duì)我們很有啟發(fā)，為了解決好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)時(shí)代課題，必須構(gòu)建一種基于各區(qū)域地方政府良好的協(xié)作意愿和行動(dòng)能力上跨區(qū)域協(xié)同治理的新型伙伴關(guān)系。具體包括三方面內(nèi)容：橫向府際伙伴關(guān)系、縱向府際伙伴關(guān)系、政府與社會(huì)間伙伴關(guān)系。在區(qū)域均衡發(fā)展成為一種趨勢(shì)性戰(zhàn)略選擇的大背景下，區(qū)域發(fā)展絕非在封閉獨(dú)立發(fā)展空間中就能實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)區(qū)域協(xié)同發(fā)展方能實(shí)現(xiàn)。

三是博弈論。該理論的提出者是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馮·諾依曼，在《博弈論與經(jīng)濟(jì)行為》一書(shū)中，他認(rèn)為，作為一種分析和解決合作與沖突問(wèn)題的創(chuàng)新型決策理論，博弈論在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中有著普遍應(yīng)用并產(chǎn)生著廣泛影響[9]（220）。根據(jù)該理論，博弈可分為兩種類型：一類是正和博弈，也稱合作博弈；另一類是零和博弈或負(fù)和博弈，也稱非合作博弈。一般而言，理性決策主體在相互外部性經(jīng)濟(jì)條件下，一定會(huì)做出對(duì)自己最為有利的決策行為和步驟。美國(guó)學(xué)者多麥爾教授則進(jìn)一步指出，不論是基于命令服從等級(jí)結(jié)構(gòu)為特征的縱向府際關(guān)系，還是基于競(jìng)爭(zhēng)與合作的府際橫向關(guān)系，博弈始終是貫穿其中的一條主線[10]（53）。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，各地方政府往往置毗鄰地區(qū)利益于不顧而只關(guān)注本區(qū)域利益，彼此間缺乏溝通與合作的自覺(jué)意識(shí)，最終，各方將不可避免地陷入困境[11]。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略來(lái)審視，區(qū)域各地方政府必須秉持合作共贏的正和博弈思維，彼此必須互相關(guān)切對(duì)方的利益訴求，努力探求合作的利益均衡點(diǎn)，構(gòu)建一種新型競(jìng)合府際關(guān)系。

二、黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的動(dòng)因

（一）有助于貫徹新發(fā)展理念，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新進(jìn)程

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一種建立在比較優(yōu)勢(shì)與合理分工基礎(chǔ)上的功能性協(xié)調(diào)過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是局部經(jīng)濟(jì)一體化。當(dāng)前，為了更好地適應(yīng)新發(fā)展理念，加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須充分發(fā)揮一盤(pán)棋的優(yōu)勢(shì)，建立地理上毗鄰地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)都市圈空間組織形式，發(fā)揮城市增長(zhǎng)極的帶動(dòng)效應(yīng)，以點(diǎn)帶面，從線到片，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互支撐，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域大合作[12]。作為一種趨勢(shì)性戰(zhàn)略選擇，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制與治理模式，對(duì)于拓展區(qū)域發(fā)展空間、推進(jìn)區(qū)域一體化、扶持落后地區(qū)、實(shí)現(xiàn)共同富裕意義重大。因此，要根據(jù)都市圈各區(qū)域的資源稟賦、自然條件、經(jīng)濟(jì)水平及發(fā)展階段，充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢(shì)，走產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展、分工科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)聚集與擴(kuò)散平衡的協(xié)調(diào)發(fā)展新路子。

就黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展而言，如何有效破解都市圈經(jīng)濟(jì)不平衡、發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，整合區(qū)域能量，走協(xié)同共治之路呢？單純依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)顯然不現(xiàn)實(shí)。因此，不能將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展完全寄托于市場(chǎng)力量的自發(fā)實(shí)現(xiàn)上，只有政府干預(yù)型協(xié)同治理模式才能真正破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的整體利益與局部利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。所以，必須通過(guò)強(qiáng)有力的政府空間干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理。這就需要各方在平等自愿的基礎(chǔ)上通過(guò)談判和協(xié)商，構(gòu)建市場(chǎng)統(tǒng)一有序、要素流動(dòng)順暢、資源配置高效的體制機(jī)制，從而為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供相互支撐的發(fā)展動(dòng)力源。因此，在現(xiàn)行黃河 “幾” 字彎都市圈行政區(qū)劃不變的情況下，要想克服行政區(qū)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展，必須完善跨區(qū)域協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化跨區(qū)域協(xié)同治理方式，夯實(shí)跨區(qū)域協(xié)同內(nèi)容，有效推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程。

（二）有助于克服市場(chǎng)與政府雙失靈現(xiàn)象，推動(dòng)跨區(qū)域公共服務(wù)均等化

眾所周知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)絕非萬(wàn)能的靈丹妙藥，僅憑市場(chǎng)機(jī)制很難使資源由發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地區(qū)間的發(fā)展差距必將持續(xù)擴(kuò)大。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、糾正市場(chǎng)失靈，更好地促進(jìn)都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展，必須充分發(fā)揮政府的宏觀統(tǒng)籌調(diào)控作用。尤其是圍繞如何在跨區(qū)域協(xié)同治理中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化這一重大議題，公共管理的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新均引導(dǎo)我們將視線聚焦到作為行動(dòng)者的地方政府身上，期望通過(guò)有效的府際協(xié)同來(lái)獲得更好的治理績(jī)效[8]（30）。然而，正如查爾斯·沃爾夫所言，作為政府行為的派生外部性，無(wú)論溢出的效益是正效益還是負(fù)效益，都會(huì)不可避免地產(chǎn)生政府失靈[13]（197）。就跨區(qū)域公共服務(wù)均等化建設(shè)而言，比起市場(chǎng)失靈，政府失靈的后果更嚴(yán)重。

傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的自由法則對(duì)跨區(qū)域公共服務(wù)均等化建設(shè)已經(jīng)顯得力不從心，迫切呼喚一種全新的治理模式的出現(xiàn)。這就需要構(gòu)建一種具有良好的協(xié)作意愿和協(xié)同治理能力，利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的高效跨區(qū)域公共服務(wù)均等化建設(shè)新機(jī)制?；仡櫸鞣絿?guó)家公共服務(wù)均等化探索與實(shí)踐的歷程，早期主要通過(guò)強(qiáng)化公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷經(jīng)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，20世紀(jì)80年代以后主要通過(guò)公共服務(wù)外包、租賃及政府購(gòu)買(mǎi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，不可能在公共服務(wù)均等化建設(shè)中畢其功于一役。這就需要我們?cè)谡J(rèn)真汲取發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，努力探索出一條行之有效的黃河 “幾” 字彎都市圈公共服務(wù)均等化路徑與方案。

（三）有助于避免非理性集體行動(dòng)導(dǎo)致的損失，并使各主體達(dá)成多贏

奧爾森指出，每個(gè)人在現(xiàn)實(shí)生活中都是 “理性經(jīng)濟(jì)人” ，每個(gè)人在集體中都基于自身利益最大化進(jìn)行理性選擇和行動(dòng)，而不會(huì)考慮到集體的利益[14]（235）。即便有這方面的考量，也絕不會(huì)將集體利益置于首要位置。這是因?yàn)榧瘓F(tuán)收益往往具有公共性。雖然從某種意義上講，只有將大家組織到一起，為共同的利益而行動(dòng)才會(huì)集體努力，但由于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有非排他性特點(diǎn)，在集團(tuán)內(nèi)部，一人獲得即為集團(tuán)所有人獲得，一人受益即為所有人受益。在這種情況下，集團(tuán)成員個(gè)體通常寧愿 “搭便車” 坐享其成，也不會(huì)為集團(tuán)利益而積極努力行動(dòng)。所以，個(gè)人趨利行為的結(jié)果往往使得集體利益難以達(dá)到最優(yōu)水平。該理論也正是用來(lái)解釋公共產(chǎn)品和公共服務(wù)必須由政府來(lái)提供的重要緣由[15]。這對(duì)黃河 “幾” 字彎都市圈跨區(qū)域協(xié)同治理很有啟發(fā)。按照周黎安的觀點(diǎn)，官員行政層面晉升政治錦標(biāo)賽體制與經(jīng)濟(jì)層面以GDP為主要標(biāo)準(zhǔn)的政府績(jī)效考核體系共同構(gòu)成了地方政府的發(fā)展邏輯[16]（79）。在這種制度安排背景下，地方政府無(wú)疑兼具 “政治人” 和 “經(jīng)濟(jì)人” 的雙重角色，在追求政績(jī)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。區(qū)域內(nèi)各地方政府官員為了維持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以確保其晉升渠道暢通，既不愿意主動(dòng)成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的犧牲者，也不愿投入更多的資金用于改善和提升區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、可持續(xù)的治理方案，黃河 “幾” 字彎都市圈在開(kāi)展復(fù)雜棘手的協(xié)同治理問(wèn)題時(shí)，必須有效整合相關(guān)多元行動(dòng)主體比較優(yōu)勢(shì)，聚焦制度設(shè)計(jì)和治理安排，在實(shí)施和運(yùn)行過(guò)程中積極發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，科學(xué)矯正內(nèi)在缺陷和偏差，努力提高跨區(qū)域協(xié)作的效率、效益，如此才能有效彰顯跨區(qū)域協(xié)同治理的美好理論發(fā)展前景和實(shí)踐變革創(chuàng)新價(jià)值。

三、黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的約束因素

（一）區(qū)劃型行政壁壘現(xiàn)象突出，缺乏強(qiáng)有力的宏觀政策支持和制度創(chuàng)新

區(qū)域行政是自國(guó)家產(chǎn)生以后就存在的特有歷史現(xiàn)象。據(jù)《周禮》記載： “惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”[17]（486），其中的 “體國(guó)經(jīng)野” 即為行政區(qū)劃。作為一項(xiàng)地方政府管理活動(dòng)，區(qū)域行政是指一個(gè)國(guó)家依據(jù)政治制度、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族構(gòu)成、人口分布、國(guó)防需要、歷史傳統(tǒng)，并且基于管轄地域的剛性約束，在既定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上依法進(jìn)行的縱向和橫向行政關(guān)系的建構(gòu)和調(diào)整。作為行政體制的空間投影，行政區(qū)劃既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要載體，也是建構(gòu)國(guó)家形式、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化中央對(duì)地方管控的充分依據(jù)條件，更是一種通過(guò)促進(jìn)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以達(dá)到提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種行政活動(dòng)過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行的區(qū)域行政是嚴(yán)格按照科層制的縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制和橫向職責(zé)分工建立起來(lái)的，各級(jí)地方政府的職責(zé)權(quán)限被嚴(yán)格限定在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)。作為上層建筑的重要組成部分，區(qū)域行政與其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有著極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度[18]。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，迫切要求破除一切影響資源流動(dòng)的 “腸梗阻” 現(xiàn)象，一些跨區(qū)域的公共事務(wù)，例如，生態(tài)保護(hù)、流域治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才流動(dòng)、異地養(yǎng)老、社保異地報(bào)銷等均需加大跨行政區(qū)之間的開(kāi)放與流動(dòng)、協(xié)調(diào)與整合。這是由跨區(qū)域協(xié)同治理的三種特質(zhì)決定的。一是公共性。其范圍已遠(yuǎn)超任何一級(jí)地方政府、任何一個(gè)城市的管轄范圍和治理能力，單兵獨(dú)進(jìn)、單槍匹馬的跨區(qū)域治理注定收效甚微，甚至?xí)o(wú)功而返。二是整體性。由于跨區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)事關(guān)毗鄰地區(qū)的整體利益，各地方政府必須通力合作，既不能損害其他地區(qū)的利益，更不能損害區(qū)域整體利益。三是綜合性?？鐓^(qū)域協(xié)同治理既要依靠行政乃至法律手段，也要依托科技與信息手段，更要依賴各地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及民眾共同發(fā)力。由于既有的屬地管理模式本身存在著行政區(qū)劃分割，加之狹隘落后的地方保護(hù)主義觀念以及自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，必然導(dǎo)致地方政府出現(xiàn) “各掃門(mén)前雪，休管他人瓦上霜” 的各自為政、各行其是的局面。所以，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理是通向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，也是構(gòu)建區(qū)域命運(yùn)共同體大格局的必然選擇。

（二）跨區(qū)域合作組織形式相對(duì)松散，缺乏制度化的議事和決策機(jī)制

跨區(qū)域協(xié)同治理模式通常有兩種。一種是制度化合作模式。作為一種設(shè)計(jì)科學(xué)合理、組織制度嚴(yán)密、執(zhí)行高效有力的制度化合作模式，該模式對(duì)于高效推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展無(wú)疑起著積極作用。這種模式既是影響跨區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)生動(dòng)力，也是制約跨區(qū)域協(xié)同治理的外在因素。另一種是非制度化合作模式。這種模式主要是各成員自愿發(fā)起、各方響應(yīng)的集體磋商方式達(dá)成口頭承諾的非制度化交流機(jī)制，主要采取聯(lián)席會(huì)議、專題合作、高層互訪等形式來(lái)推進(jìn)區(qū)域協(xié)作。由于這種合作模式主要靠高層推動(dòng)及政府自覺(jué)來(lái)實(shí)現(xiàn)，加之缺乏法律意義上的監(jiān)督和約束，在隨時(shí)都可能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的更替以及地方政府的失信而發(fā)生變動(dòng)的背景下，協(xié)同治理政策的連貫性和可持續(xù)性勢(shì)必難以得到保證[19]。這種模式對(duì)于一些難度小、風(fēng)險(xiǎn)低、成本低的一般項(xiàng)目尚能派上用場(chǎng)，一旦涉及執(zhí)行難度大、回報(bào)周期長(zhǎng)、利益錯(cuò)綜復(fù)雜的重大項(xiàng)目，就難免力不從心。

目前，黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理存在的最大問(wèn)題是缺乏一個(gè)跨越不同層級(jí)和不同地域的權(quán)威性跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。雖然該都市圈范圍內(nèi)有不少跨區(qū)域協(xié)同治理平臺(tái)，但并沒(méi)有囊括黃河 “幾” 字彎都市圈的全部行政區(qū)域，更何況上述機(jī)構(gòu)大多屬于不具備約束力的非制度性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏強(qiáng)有力的制度支持和真正的話語(yǔ)引領(lǐng)。合作基本上流于形式，合作內(nèi)容也局限于交流和聯(lián)誼層面，且議題高度重疊。在這種情況下，往往是議而不決，決而不行。即便達(dá)成協(xié)議，各方都會(huì)認(rèn)真權(quán)衡利弊，對(duì)自己有利就執(zhí)行，反之，則敷衍應(yīng)付。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要靈活的協(xié)同治理策略，也需要良好的協(xié)同治理技術(shù)，而這一切都有賴于跨越層級(jí)和地域的權(quán)威性協(xié)作機(jī)制的保障。黃河 “幾” 字彎都市圈缺乏制度化的議事和決策機(jī)制，加之各區(qū)域治理標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系不同，造成了協(xié)同治理流程阻滯，導(dǎo)致的結(jié)果是區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效應(yīng)不明顯，區(qū)域公共服務(wù)均等化建設(shè)滯后，從而大大影響了地方政府間的深層次合作。

（三）合作動(dòng)力不足，契約型治理機(jī)制尚未構(gòu)建

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，契約型治理機(jī)制是都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)器。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家跨區(qū)域協(xié)同治理的做法來(lái)看，制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)操性強(qiáng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)是跨區(qū)域協(xié)同治理的重要保障。以萊茵河流域治理模式為例，在歷史上，流經(jīng)9個(gè)歐洲國(guó)家的萊茵河曾經(jīng)是典型的問(wèn)題河流，被冠以 “歐洲下水道” 的稱號(hào)。生態(tài)地理學(xué)原理告訴我們，人類與自然環(huán)境是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，環(huán)境政策的制定及環(huán)境治理必須綜合考慮，協(xié)同推進(jìn)。所以，流域國(guó)家經(jīng)過(guò)大力協(xié)同整治，如今，萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境大為改觀，已成為當(dāng)今世界上屈指可數(shù)的人與河流關(guān)系處理最為成功的河流之一。其實(shí)萊茵河流域治理成功的秘訣是契約機(jī)制的構(gòu)建和強(qiáng)有力的法律保障，正是在《伯爾尼公約》框架下，萊茵河保護(hù)委員會(huì)組織萊茵河沿岸對(duì)水質(zhì)敏感度較高的企業(yè)對(duì)萊茵河的水質(zhì)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督，對(duì)流域污染排放進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

反觀黃河 “幾” 字彎都市圈，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的相關(guān)法律制度，致使區(qū)域各地方政府在招商引資、土地出讓、產(chǎn)業(yè)布局、人才流動(dòng)、信息共享等方面各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)。要想實(shí)現(xiàn)該都市圈均衡性、包容性發(fā)展，出臺(tái)規(guī)范統(tǒng)一的《黃河 “幾” 字彎都市圈政府間關(guān)系法》《黃河 “幾” 字彎都市圈區(qū)域合作法》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)已是刻不容緩。當(dāng)然，正如美國(guó)學(xué)者芳汀所言，由于信任是解決新問(wèn)題與復(fù)雜問(wèn)題之需，所以信任可以使各方行動(dòng)者進(jìn)行富有成效的合作[20]。因此，黃河 “幾” 字彎都市圈各方之間的相互信任是合作行動(dòng)的首要條件，如果說(shuō)農(nóng)業(yè)社會(huì)的信任屬于一種習(xí)俗型互信，工業(yè)社會(huì)的信任則完全是一種契約型信任，這就亟待構(gòu)建一種全新的區(qū)域契約型互信機(jī)制[20]。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為各方共識(shí)，黃河 “幾” 字彎都市圈毗鄰地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化聯(lián)系與往來(lái)將會(huì)更加緊密，跨界活動(dòng)中基于互信基礎(chǔ)的契約型治理機(jī)制的構(gòu)建就顯得尤為重要和迫切。

四、黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的戰(zhàn)略理路

（一）重塑合作共贏理念，強(qiáng)化區(qū)域公共治理意識(shí)

重塑合作共贏理念。美國(guó)學(xué)者哈丁做過(guò)一項(xiàng)被稱之為 “公地悲劇” 的實(shí)驗(yàn)告訴我們，現(xiàn)實(shí)中跨區(qū)域協(xié)同治理之所以屢屢受挫，合作共贏理念的缺失恐怕是其中重要的原因。筆者前期的實(shí)地調(diào)研也表明，在有關(guān)如何有效推進(jìn)黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的討論中，一些地方政府明顯缺乏協(xié)商互動(dòng)、合作共贏的理念。因此，要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益目標(biāo)，必須淡化狹隘的區(qū)域行政文化觀念，尤其是要徹底摒棄以鄰為壑、畫(huà)地為牢的孤立、封閉、僵化的發(fā)展思維。這就要求區(qū)域成員克服搭便車的意念和行動(dòng)，不能只追求自身利益最大化而忽略區(qū)域整體利益，真正構(gòu)建經(jīng)過(guò)協(xié)商與談判所達(dá)成的對(duì)區(qū)域各成員均有相應(yīng)收益與約束的合作規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理思想認(rèn)識(shí)上的高度一致性，唯此，才能確保跨區(qū)域協(xié)同治理的順利推進(jìn)[21]（36）。

強(qiáng)化區(qū)域公共治理意識(shí)。新區(qū)域主義理論認(rèn)為，在新技術(shù)革命日新月異和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的大背景下，區(qū)域差異的鴻溝不斷擴(kuò)大、復(fù)雜棘手的跨區(qū)域公共問(wèn)題層出不窮已是不爭(zhēng)的事實(shí)。這就需要區(qū)域各主體之間加強(qiáng)區(qū)域公共治理的理念認(rèn)同，共同構(gòu)建一種分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新模式[22]（74）。需要說(shuō)明的是，區(qū)域公共治理理念還蘊(yùn)含著治理思維與模式的徹底變革，從而突破以往跨區(qū)域協(xié)同治理中因行政區(qū)劃分割所帶來(lái)的約束。這種理念既彰顯了跨區(qū)域協(xié)同治理中充分發(fā)揮對(duì)話協(xié)商和網(wǎng)際溝通的重要性，也突出了以區(qū)域公共政策為導(dǎo)向，最大限度地整合區(qū)域各方資源，發(fā)揮區(qū)域整體力量，激活區(qū)域各方的參與力、融合力和凝聚力的必要性。更重要的是，都市圈區(qū)域各方要在區(qū)域公共治理理念的指導(dǎo)下，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，真正實(shí)現(xiàn)由單打獨(dú)斗到協(xié)調(diào)發(fā)展，由單向度治理到協(xié)同治理，最終實(shí)現(xiàn)該都市圈在更寬領(lǐng)域、更廣范圍、更深層次的持久合作和深度融合。

（二）優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮中央政府的權(quán)威引導(dǎo)

加快建立權(quán)威性中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)。與西方國(guó)家的聯(lián)邦制不同，中國(guó)是單一制國(guó)家，上下隸屬清晰，主從關(guān)系分明，中央在區(qū)域協(xié)作中發(fā)揮著絕對(duì)的權(quán)威主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用。正如邁克爾·泰勒所言，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)最有說(shuō)服力的理由在于，如果沒(méi)有國(guó)家，人們就不能卓有成效地相互協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共產(chǎn)品[23]。中央政府應(yīng)加大對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支持力度，更好地指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方政府達(dá)成意愿與行動(dòng)的統(tǒng)一。通過(guò)建立權(quán)威性中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)，不僅可以彌補(bǔ)中央在區(qū)域事務(wù)治理中的角色缺位，還可以矯正地方政府的失范行為。因此，有必要在中央層面設(shè)立類似于 “國(guó)家跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)” 等綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)，以此加大對(duì)包括黃河 “幾” 字彎都市圈在內(nèi)的全國(guó)都市圈的總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度。

積極推動(dòng)國(guó)家層面加強(qiáng)區(qū)域合作治理立法。在跨區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程中，為解決協(xié)作理念滯后、協(xié)作行為失范等問(wèn)題，良好的法治保障是一種必然選擇。尤其是在依法治國(guó)的大背景下，跨區(qū)域協(xié)同治理中的諸多問(wèn)題必須通過(guò)立法的形式形成規(guī)范穩(wěn)定的合作機(jī)制，從而保障黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前，為了有效消弭區(qū)域間形形色色的規(guī)則沖突，就必須在現(xiàn)行憲法和法律框架基礎(chǔ)上，推動(dòng)國(guó)家層面統(tǒng)攝跨區(qū)域協(xié)同治理的立法協(xié)同與創(chuàng)新。通過(guò)構(gòu)建固定化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的合作規(guī)則，為包括黃河 “幾” 字彎都市圈在內(nèi)的協(xié)同治理保駕護(hù)航。對(duì)此，首先要推動(dòng)行政區(qū)劃立法進(jìn)程，從而進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，出臺(tái)有關(guān)規(guī)范區(qū)域合作行政行為的法律。當(dāng)務(wù)之急是制定《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)法》，明確界定各級(jí)地方政府間協(xié)同治理的法律地位、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)。最后，加強(qiáng)對(duì)地方立法的指導(dǎo)，防止和減少中央立法和地方立法之間、地方法律法規(guī)之間的沖突。

（三）降低合作交易成本，加快地方合作規(guī)則構(gòu)建

建立跨區(qū)域協(xié)同信用修復(fù)機(jī)制。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是建立在信用基礎(chǔ)上的契約經(jīng)濟(jì)[24]（384）。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方興未艾的今天，信用作為跨界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)黏合劑的作用更加凸顯。個(gè)人信用、企業(yè)信用尤其是政府信用往往是促成集體行動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量。為了保障黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的順利推進(jìn)，信用機(jī)制的修復(fù)就顯得尤為重要[25]。一方面要盡可能地增進(jìn)府際互信。在方式方面，不僅要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人定期會(huì)晤、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、舉辦合作論壇等線下頻繁互動(dòng)的方式，還可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)微博、數(shù)字化信息平臺(tái)等線上交流溝通的方式，進(jìn)一步夯實(shí)府際互信的基礎(chǔ)。另一方面，要構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理信用平臺(tái)。都市圈各地方政府應(yīng)凝聚信用共識(shí)，制定信用規(guī)則，營(yíng)造信用環(huán)境，為跨區(qū)域協(xié)同治理積累堅(jiān)實(shí)可靠的信用資本。

完善跨區(qū)域協(xié)同利益整合機(jī)制。一是統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展。要促進(jìn)地方政府間建立良好有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系的同質(zhì)化。既要兼顧都市圈核心地區(qū)和邊緣地區(qū)的共同發(fā)展，也要兼顧發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的共同發(fā)展，更要兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的共同發(fā)展，從而真正實(shí)現(xiàn)該都市圈均衡性、包容性發(fā)展。二是打破 “信息孤島” ，建立區(qū)域治理的信息支撐系統(tǒng)。要以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外，秉持正當(dāng)性與合理性原則，建立包括跨區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理、流域協(xié)同治理、公共危機(jī)應(yīng)急協(xié)作等方面的區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)支持體系。三是規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立利益補(bǔ)償機(jī)制。尤其是在涉及水權(quán)和排污權(quán)交易機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面更要嚴(yán)格按照 “因素法” ，實(shí)施一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，制定規(guī)范的橫向與縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，充分發(fā)揮財(cái)政在推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同治理中的重要作用，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化[26]。

健全跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。如果說(shuō)信任機(jī)制是跨區(qū)域協(xié)同治理的黏合劑，那么監(jiān)督機(jī)制就是跨區(qū)域協(xié)同治理的調(diào)控器。黃河 “幾” 字彎都市圈跨區(qū)域協(xié)同治理要想取得預(yù)期效果，除了政策本身的正當(dāng)合理外，還必須對(duì)行動(dòng)者施以嚴(yán)格的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。對(duì)跨區(qū)域協(xié)同治理中的地方政府進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督是減少協(xié)作中的機(jī)會(huì)主義微觀動(dòng)機(jī)、確保推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。為此，一方面要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督模式。黃河 “幾” 字彎都市圈公共事務(wù)涉及陜、甘、寧、晉、內(nèi)蒙古五?。▍^(qū)）的政府、市場(chǎng)及社會(huì)等不同層面，應(yīng)采取多元化、全過(guò)程、立體化的監(jiān)督方式。另一方面，要明確問(wèn)責(zé)條款。要詳細(xì)列出問(wèn)題責(zé)任負(fù)面清單，明確問(wèn)責(zé)懲戒條款，制定統(tǒng)一問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和流程。尤其要對(duì)跨區(qū)域協(xié)同治理中一些地方政府對(duì)謀求本地利益激勵(lì)有余而對(duì)發(fā)展區(qū)域公共利益激勵(lì)不足，從而影響毗鄰地區(qū)尤其是整體區(qū)域公共利益的現(xiàn)象，要加大懲戒力度。

（四）培育社會(huì)資本，激活社會(huì)組織的參與機(jī)制

大力培育都市圈內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)既可以在跨區(qū)域協(xié)同治理中與政府和企業(yè)進(jìn)行對(duì)話、溝通、談判及協(xié)商，還能為區(qū)域企業(yè)牽線搭橋，創(chuàng)造合作商機(jī)。一要組建跨都市圈的行業(yè)聯(lián)盟。當(dāng)前，在黃河 “幾” 字彎都市圈地方政府各自為政、各行其是的情況下，不僅要通過(guò)組建跨區(qū)域行業(yè)聯(lián)盟共同協(xié)調(diào)構(gòu)建都市圈內(nèi)良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，還要通過(guò)組建跨區(qū)域行業(yè)聯(lián)盟，總結(jié)交流企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、考察學(xué)習(xí)域外企業(yè)成功經(jīng)營(yíng)之道。二要促成跨區(qū)域股份制企業(yè)集團(tuán)的組建。要積極借鑒國(guó)際跨國(guó)公司的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，在充分尊重并嚴(yán)格遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的方式組建跨都市圈大型企業(yè)集團(tuán)，沖破區(qū)域阻隔，打破市場(chǎng)壁壘，創(chuàng)新?tīng)I(yíng)商環(huán)境，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)都市圈高質(zhì)量發(fā)展。三是協(xié)調(diào)平衡區(qū)域關(guān)系?？v觀國(guó)內(nèi)外都市圈發(fā)展的歷程，府際博弈中的沖突摩擦比比皆是。因此，社會(huì)組織可以憑借其靈活務(wù)實(shí)以及以社會(huì)利益為導(dǎo)向的特點(diǎn)，使之成為有效調(diào)節(jié)都市圈政府間矛盾和沖突的潤(rùn)滑劑[27]。

積極推動(dòng)都市圈內(nèi)新型智庫(kù)建設(shè)。智庫(kù)素有智者之庫(kù)、智識(shí)之庫(kù)、智慧之庫(kù)的美譽(yù)，作為國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分，隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，其地位和作用也愈加重要。在西方國(guó)家歷次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與政策調(diào)整中，智庫(kù)都是政府非常倚重的決策參謀機(jī)構(gòu)。中國(guó)智庫(kù)建設(shè)雖然起步晚，但發(fā)展迅速，且有后發(fā)優(yōu)勢(shì)[28]（259）。黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理要想實(shí)現(xiàn)真正的突破，就必須做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)推進(jìn)。因此，智庫(kù)建設(shè)一定要超前發(fā)展，研究上一定要達(dá)到 “春江水暖鴨先知” 的境界。一方面，要率先成立相關(guān)研究機(jī)構(gòu)。黃河 “幾” 字彎都市圈智庫(kù)建設(shè)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，充分依托人才儲(chǔ)備豐富、智力資源相對(duì)集中的優(yōu)勢(shì)，率先成立相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，加大研究力度。另一方面，要加大協(xié)同攻關(guān)力度。各智庫(kù)在其學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上要明確自己的功能和定位，避免機(jī)構(gòu)上的重復(fù)設(shè)置以及研究課題的 “撞車” ，使之為政府決策提供專業(yè)性的咨詢參考意見(jiàn)，更好地服務(wù)于黃河 “幾” 字彎都市圈的協(xié)同治理。

五、結(jié) 語(yǔ)

戴維·伊斯頓認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值權(quán)威公平分配的關(guān)鍵在于對(duì)政治系統(tǒng)中的各種相關(guān)要素進(jìn)行科學(xué)調(diào)適[29]（76）。為了有效解決黃河 “幾” 字彎都市圈紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，我們必須努力探尋各種影響跨區(qū)域協(xié)同治理變量的內(nèi)在機(jī)理及其聯(lián)系，真正做到科學(xué)調(diào)適相關(guān)要素，構(gòu)建一種超區(qū)域、超社會(huì)、超穩(wěn)定的整體性治理框架，最終形成區(qū)域協(xié)同治理合力。當(dāng)然，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理要想取得突破，既受制于行政管轄區(qū)權(quán)力分割，又受制于制度供給不足，更受制于地方政府間無(wú)聲而激烈的利益博弈的現(xiàn)實(shí)。因此，對(duì)黃河 “幾” 字彎都市圈進(jìn)行前瞻性研究，無(wú)疑是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的課題。