高瑞祥

中國人民警察大學(xué) 公安法學(xué)院，河北 廊坊 065000

一、引言

1957年6月25日頒行的《中華人民共和國人民警察條例》(已失效，以下簡稱《人民警察條例》)第一條規(guī)定：中華人民共和國人民警察屬于人民，是人民民主專政的重要工具之一，是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量。這一規(guī)定是在當(dāng)時歷史條件下對人民警察性質(zhì)的概括，在較長時間里，被作為人民警察乃至警察的法定概念。

黨的十一屆三中全會之后，我國法治建設(shè)駛?cè)肟燔嚨溃靶姓迸c“司法”、“行政權(quán)”與“司法權(quán)”等概念的區(qū)分在法學(xué)領(lǐng)域日益受到關(guān)注。1995年2月28日，第八屆全國人大常委會第十二次會議通過了《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)，在之前起草過程中，立法機關(guān)曾擬對《人民警察條例》第一條的規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)修改，將其表述為“人民警察是人民民主專政政權(quán)武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量”。但由于對人民警察是否具有司法屬性等問題的意見分歧較大，審議通過的《人民警察法》沒有保留這一條款，只是對人民警察的范圍作出描述性規(guī)定。

2007年1月1日起施行的《公安機關(guān)組織管理條例》第二條中關(guān)于人民警察性質(zhì)的規(guī)定，基本沿襲了《中華人民共和國人民警察法》(修訂草案稿)[以下簡稱《人民警察法》(修訂草案稿)]第一條的表述，但因為不是基本法律的規(guī)定，權(quán)威性有所不足。并且，雖然實務(wù)部門基于公安機關(guān)既依照《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規(guī)履行治安行政職責(zé)，又依照《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)等法律法規(guī)履行刑事偵查職責(zé)，多認(rèn)為人民警察當(dāng)然是“武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量”。但在學(xué)界不乏否定觀點，一些學(xué)者分析認(rèn)為人民警察只是國家的治安行政力量，即公安機關(guān)及其人民警察的刑事偵查活動并不屬于司法，乃至在一定程度上形成了理論與實踐的對立。

2020年8月26日，習(xí)近平總書記向中國人民警察隊伍授旗并致訓(xùn)詞強調(diào)，我國人民警察是國家重要的治安行政和刑事司法力量。這為我們準(zhǔn)確把握人民警察的性質(zhì)提供了根本遵循，對修訂《人民警察法》具有重要指導(dǎo)意義。

二、人民警察具有特定的主體性

“種差加屬”是給認(rèn)識對象下定義的基本方法。理解人民警察的性質(zhì)，先要確定人民警察的“屬概念”及其與一般意義的“警察”的關(guān)系。馬克思主義認(rèn)為，警察是按照統(tǒng)治階級的意志和利益，依靠暴力和強制等特殊手段維持社會治安秩序和公共安全的國家機器重要組成。人民警察是國家的重要力量，即人民警察是履行國家治理職能的人員及隊伍，是警務(wù)活動的人員主體，這一科學(xué)論斷既是馬克思主義警察觀的繼承與發(fā)展，也與我國實定法中對“人民警察”的定位相一致?！度嗣窬旆ā返谝粭l開宗明義地指出，加強人民警察的隊伍建設(shè)，提高人民警察的素質(zhì)，保障人民警察依法行使職權(quán)。顯然，本法中的“人民警察”是指專門的警務(wù)人員。這與《人民警察警銜條例》《人民警察使用警械和武器條例》《公安機關(guān)人民警察紀(jì)律條令》《公安機關(guān)人民警察獎勵條令》等法律、法規(guī)和規(guī)章中的“人民警察”同義。按照所履行的主要職能及特殊性質(zhì)，《人民警察法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國海關(guān)法》、《中華人民共和國人民武裝警察法》(以下簡稱《人民武裝警察法》)等法律法規(guī)中還規(guī)定了“司法警察”“交通警察”“緝私警察”“人民武裝警察”等，也都無外乎警務(wù)人員的分類表稱。

在警察法學(xué)視域下，人民警察的主體屬性可以分為兩個維度：一是組織性的職能主體，系對維護(hù)國家安全和社會治安秩序的專門力量的統(tǒng)稱即人民警察隊伍。二是身份性的職業(yè)主體，即履行特殊義務(wù)、享有相應(yīng)權(quán)利的公務(wù)人員，其與“法官”“檢察官”“監(jiān)察官”“軍官”等不同序列的國家工作人員相對應(yīng)。由此，《人民警察法》雖然顧名思義是關(guān)于人民警察的法律，但所規(guī)范的內(nèi)容并不拘泥于作為內(nèi)部法律關(guān)系主體的人民警察的義務(wù)、權(quán)利以及人民警察的組織管理，而是包括了作為外部法律關(guān)系主體的人民警察的職責(zé)、權(quán)限等。申言之，人民警察的“人員、隊伍”主體屬性以及“人民警察法”的名稱與《人民警察法》兼具“人員法”“組織法”“行為法”的體例并不存在根本沖突。鑒于《人民警察法》在警察法體系中的基礎(chǔ)法地位和統(tǒng)領(lǐng)功能，有必要延續(xù)“綜合法”的立法定位。這也并非孤立的立法模式，如《人民武裝警察法》便與之類似。在結(jié)構(gòu)體系及章節(jié)內(nèi)容設(shè)置上，有必要進(jìn)一步區(qū)分人民警察組織管理與警察機關(guān)組織管理、人民警察職權(quán)與警察機關(guān)職責(zé)、人民警察執(zhí)法權(quán)益與警察機關(guān)執(zhí)法保障等，實現(xiàn)立法的嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

“人民警察”是我國實定法上的術(shù)語，“警察”是警察法學(xué)以及警察(公安)學(xué)研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)概念，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。在不同時空場域、不同視角之下，“警察”有著不同的含義。概括而言，從承載主體的角度講，警察是依法維護(hù)國家安全和管理社會治安的行政組織、人員，或者包括組織及其人員；從行為及其運行的角度講，警察是在國家統(tǒng)治和社會治理中，運用各種手段維護(hù)國家安全和社會治安秩序的行為；從功能和作用的角度講，警察是以維護(hù)社會治安秩序、維護(hù)公共安全、防止一切危害、促進(jìn)人民福祉為目的，以強制、指導(dǎo)、服務(wù)為手段的行政作用[1]?！熬臁卑ň鞕C關(guān)與警察人員，這是從主體的角度對“警察”的界定，也是我國警察法學(xué)論著中對“警察”的較普遍釋義。因此，筆者認(rèn)為，修訂《人民警察法》應(yīng)當(dāng)保持其名稱不變，若改為“中華人民共和國警察法”(以下簡稱“警察法”)，則實為制定而非修訂；理論研究中，也不宜將《人民警察法》簡稱為《警察法》，或者將“人民警察”與“警察”作任意切換。

三、人民警察具有鮮明的階級性

《人民警察條例》曾將人民警察定義為“人民民主專政的重要工具之一”。正如有學(xué)者指出：“‘工具說’因其過重的政治色彩，移植到法學(xué)中使用與法律中有關(guān)人的觀念總有出入，因為現(xiàn)代法學(xué)的內(nèi)在邏輯是將人作為法律主體對待，如果視警察為工具，又怎么能夠證立警察的主體地位，這與基本的法理相抵觸?！盵2]但同時不能忽視的是，警察乃國家機器的重要組成部分，國家性質(zhì)決定了警察性質(zhì)，有什么性質(zhì)的國家便有什么性質(zhì)的警察，不存在超階級的警察。人民警察是國家重要的治安行政和刑事司法力量，這一科學(xué)論斷既反映了人民警察固有的國家意志即階級性，又克服了“工具說”的不足。

(一)“人民警察”稱謂形成的理論基礎(chǔ)

“人民警察”從近代警察制度變遷形成，“人民”體現(xiàn)了我國社會主義警察與其他階級社會警察的本質(zhì)區(qū)別。作為我國現(xiàn)代警察主體的一個專門稱謂，“人民警察”是伴隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地、解放區(qū)人民政權(quán)特別是社會主義國家政權(quán)的建立和發(fā)展而逐步形成和確立的。其形成過程大體經(jīng)歷了中華蘇維埃政府時期的“民警”、解放戰(zhàn)爭時期的“革命警察”“人民的警察”和“人民警察”與中華人民共和國成立以來的中國“人民警察”三個階段[3]。1949年9月29日通過的、具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：中華人民共和國建立統(tǒng)一的軍隊，即人民解放軍和人民公安部隊。人民解放軍、人民公安部隊和人民警察，是屬于人民的武力，其任務(wù)是保衛(wèi)中國人民的革命建設(shè)和一切合法權(quán)益。1950年12月8日，經(jīng)周恩來總理批示，公安部機關(guān)專門發(fā)出統(tǒng)一人民警察名稱的通知：各種警察一律通稱“人民警察”，簡稱“民警”。自此，“人民警察”作為警察的特定稱謂在我國法律以及政治、社會生活中被固定下來。建立人民民主專政、建設(shè)人民政權(quán)機關(guān)、強化國家機器，這既是以馬克思主義、毛澤東思想為指導(dǎo)的“人民警察”概念形成的理論基礎(chǔ)，也是其與舊的警察制度的根本區(qū)別。可以說，“人民警察”這一稱謂伊始便蘊含了人民民主專政的階級性。從這一角度出發(fā)，即使新制定一部“警察法”，“人民警察”也不能完全被“警察”取代。

(二)“人民警察是人民的警察”的立法體現(xiàn)

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民警察是國家的力量，也就是人民的警察?！度嗣窬旆ā冯m未沿襲《人民警察條例》的“中華人民共和國人民警察屬于人民”的規(guī)定，但內(nèi)含于人民警察的任務(wù)、宗旨等條款之中。例如，《人民警察法》第二條第一款規(guī)定了人民警察的任務(wù)，其中，保護(hù)人民安全是維護(hù)國家安全的宗旨，保護(hù)人民利益是維護(hù)社會治安秩序的重要內(nèi)容，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)是人民警察為人民的直觀體現(xiàn)?！度嗣窬旆ā返谌龡l規(guī)定了人民警察的宗旨，由此可見，堅持群眾路線是人民警察工作的基本原則，是人民警察履行職務(wù)的重要保障；全心全意為人民服務(wù)是人民警察的根本宗旨，是人民警察一切職務(wù)活動的出發(fā)點和歸宿，具體包括人民警察“遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助”“執(zhí)行職務(wù)，必須自覺地接受社會和公民的監(jiān)督”等。另外，人民警察是公務(wù)員隊伍的重要組成，《中華人民共和國公務(wù)員法》第二條第二款中明確規(guī)定，公務(wù)員是人民的公仆。

“中國共產(chǎn)黨對公安工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和執(zhí)政黨地位決定的，是在總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的。”[4]但囿于當(dāng)時的理論認(rèn)識和立法實踐，黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)及政治建警方針未在《人民警察法》總則中得以直接確立。2020年8月26日，習(xí)近平總書記向中國人民警察隊伍授旗并致訓(xùn)詞強調(diào)和指出，新的歷史條件下，我國人民警察要對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作，堅決完成黨和人民賦予的使命任務(wù)?！八木湓?、十六字”總要求是新形勢下建警治警的總方略、立警從警的座右銘，應(yīng)然寫入《人民警察法》。從法理上講，我國是人民民主專政的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民是《憲法》確認(rèn)的綱領(lǐng)，人民警察是國家的重要力量，也就是人民的警察必須堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，貫徹政治建警方針。

四、人民警察具有雙重的職能性

公安機關(guān)是遂行警察任務(wù)的專責(zé)機關(guān)，擁有治安行政、刑事偵查等最廣泛的警察職權(quán)及最突出的警察強制力。公安機關(guān)人民警察是人民警察隊伍的主要組成，在相當(dāng)程度上展現(xiàn)著人民警察的整體面貌。因此，理論界和實務(wù)界關(guān)于人民警察的職能地位以及警察權(quán)、警察職權(quán)的性質(zhì)之論析，通常聚焦于公安機關(guān)及其人民警察的地位、職權(quán)。又由于公安機關(guān)隸屬行政機關(guān)組織體系，行使治安行政管理職權(quán)，公安機關(guān)人民警察乃至人民警察屬于國家重要的治安行政力量，人們對此普遍持認(rèn)同態(tài)度。但對于公安刑事偵查權(quán)的性質(zhì)，基于權(quán)力分立理論、公安機關(guān)在法律上的雙重性質(zhì)和職能定位等不同認(rèn)識，學(xué)界形成了“行政權(quán)說”“司法權(quán)說”和“行政權(quán)與司法權(quán)兼具說”等不同觀點[5]，進(jìn)而引發(fā)人民警察是否屬于國家刑事司法力量的持久爭議。人民警察是國家重要的治安行政和刑事司法力量，這一科學(xué)論斷反映了人民警察的雙重職能地位，既有理論基礎(chǔ)，又有實踐意義。

(一)“刑事司法包含刑事偵查”具有中國特色社會主義法治理論基礎(chǔ)

關(guān)于刑事司法的內(nèi)涵，在我國法學(xué)領(lǐng)域存在“大司法”與“小司法”兩種認(rèn)識?！按笏痉ā币话阒浮缎淌略V訟法》規(guī)定的，偵查、檢察、審判機關(guān)從立案到審結(jié)的整個刑事訴訟過程；“小司法”則僅指審判機關(guān)的審判活動?！八痉?quán)=審判權(quán)”的“小司法觀”在相當(dāng)程度上源于西方“三權(quán)分立”理論，但我國的國家權(quán)力只有分工而并無分立。在中國特色社會主義法治體系中，“司法權(quán)是對案件事實和法律的判斷權(quán)和裁決權(quán)力”[6]；司法是通過國家審判機關(guān)、檢察機關(guān)、司法行政機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)和執(zhí)行權(quán)，公正、高效地把社會主義法適用于具體案件的活動[7]。刑事司法是一個有機整體，由公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院等國家機關(guān)分工負(fù)責(zé)，缺一不可。無論公安機關(guān)的刑事偵查、人民檢察院的審查起訴還是人民法院的審判，都須“準(zhǔn)確、及時地查明犯罪事實，正確應(yīng)用法律”，漸次地對案件事實和法律進(jìn)行判斷，都具有司法的屬性。“人民法院裁判終局”“以審判為中心”等論述也間接反映了審判并非刑事司法的全部或唯一。

(二)“公安機關(guān)及其人民警察行使一定的司法職權(quán)”符合我國憲法精神

《憲法》文本里沒有“司法(權(quán))”的用語。鑒于《憲法》第三章第八節(jié)對“人民法院和人民檢察院”的專門規(guī)定，人民法院和人民檢察院常被統(tǒng)稱為司法機關(guān)，以在國家機構(gòu)組織體系上與權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、軍事機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)相區(qū)分。即便司法機關(guān)約定俗成地特指人民法院和人民檢察院，也只能說司法權(quán)的外延包括了審判權(quán)和檢察權(quán)，司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，而不能由此推論司法職權(quán)僅是指審判權(quán)和檢察權(quán)，或者司法僅是人民法院和人民檢察院的活動。在我國的憲制安排中，《憲法》起草者并不是按照不同的權(quán)力來設(shè)置不同國家機構(gòu)，而是根據(jù)國家機構(gòu)的性質(zhì)來分配權(quán)力，這也就意味著一個國家機關(guān)可以行使多種權(quán)力；在對“司法”的概念進(jìn)行解釋時，需要考慮這樣一種中國現(xiàn)實，即在我國，司法機關(guān)和司法權(quán)之間并不是一一對應(yīng)的關(guān)系，也就是說，一些非司法機關(guān)也在事實上行使司法權(quán)[8]。換個角度看，人民法院既是專門的審判機關(guān)又是主要的執(zhí)行機關(guān)，但這并不改變其審判機關(guān)或者司法機關(guān)的本質(zhì)屬性。因此，“公安機關(guān)行使一定的司法職權(quán)”與“公安機關(guān)屬于行政機關(guān)”之間不存在根本的沖突，而是從職能任務(wù)和組織體系的不同角度分別作出的概括。《憲法》第一百四十條中規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)”，亦反映了公安機關(guān)的刑事司法職能及其在辦理刑事案件時與人民法院、人民檢察院的任務(wù)屬性趨同 。

(三)“人民警察是重要的刑事司法力量”的論斷與現(xiàn)行法律規(guī)定相適應(yīng)

《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《刑事訴訟法》是我國的刑事基本法?！缎谭ā返诰攀臈l明確規(guī)定：本法所稱司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員?！缎淌略V訟法》雖然沒有對“司法工作人員”作出解釋，但從第十九條第二款、第一百一十七條第一款、第二百四十五條第一款、第四款等條文看，其與《刑法》的規(guī)定一致。并且，《刑法》《刑事訴訟法》規(guī)定的“司法機關(guān)”都包括了(行使偵查職權(quán)的)公安機關(guān)。另外，在我國國家賠償、行政訴訟法律制度中，公安機關(guān)及其人民警察行使偵查職權(quán)的活動亦被納入“刑事”之中或者排除在“行政”之外。《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》雖然沒有作出具體說明，但按照“具體行政行為”的一般釋義，公安機關(guān)及其人民警察行使偵查職權(quán)的活動不適用于行政復(fù)議?！豆矙C關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第二十八條亦明確規(guī)定，對辦理刑事案件中依法采取的刑事強制措施、刑事偵查措施等刑事司法行為不服的，不屬于公安行政復(fù)議范圍。如果固守人民警察只是國家重要的治安行政力量觀念，不可避免地會造成《人民警察法》與其他法律法規(guī)的沖突，這與“科學(xué)立法”所要求的“切實提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性”背道而馳。

(四)修訂后的《人民警察法》中規(guī)定“人民警察是國家重要的治安行政力量和刑事司法力量”有利于促進(jìn)警察法治的完善

“近年來，為回應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，警察權(quán)力不斷向傳統(tǒng)領(lǐng)域深化或轉(zhuǎn)變、向新興領(lǐng)域擴展或介入，這對公民權(quán)利持續(xù)形成沖擊與激蕩，需要法律進(jìn)行有效的調(diào)適與平衡?！盵9]反映到修訂《人民警察法》中，首先便是需要明確人民警察的治安行政與刑事司法力量的根本職能地位，目的是為相關(guān)法律制度的健全奠定必要基礎(chǔ)，主要有以下三個方面：

1.公安機關(guān)及其人民警察的職責(zé)設(shè)定

《人民警察法》第六條采取“例舉+概括”的通行立法模式，對公安機關(guān)的人民警察的職責(zé)作了較詳細(xì)的規(guī)定。但是，“法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”這一兜底性規(guī)定過于寬泛，特別是隨著地方立法權(quán)限的拓展，公安機關(guān)及其人民警察的職責(zé)極易在地方性法規(guī)中擴張。人民警察是國家重要的治安行政力量和刑事司法力量，人民警察的主業(yè)是治安行政和刑事司法?！度嗣窬旆ā穼Υ俗鞒雒魇局?，可以進(jìn)一步強化法律保留原則的適用，即：人民警察履行治安行政和刑事司法以外的職責(zé)，只能由法律設(shè)定，且應(yīng)與治安行政或者刑事司法密切關(guān)聯(lián)；法規(guī)規(guī)定的“其他職責(zé)”只能是治安行政職責(zé)，且應(yīng)符合《中華人民共和國立法法》的相應(yīng)規(guī)定。

2.政令權(quán)的規(guī)制

《人民警察法》第三十二條第一款規(guī)定：人民警察必須執(zhí)行上級的決定和命令。這里的“決定”和“命令”是指各級人民政府或者人民警察機關(guān)就重要事項或者重大行動作出部署的制約性指令。其中，人民政府對警察機關(guān)及其人民警察發(fā)出的指令通常被稱為“政令”。人民警察是國家重要的治安行政力量和刑事司法力量，公安機關(guān)是各級人民政府的組成部門，但人民政府特別是地方人民政府的政令應(yīng)當(dāng)限定在行政領(lǐng)域，且除公共安全事件、突發(fā)事件等重大、緊急情形外，政令所要求的工作應(yīng)當(dāng)以治安行政為內(nèi)容。因為，“我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是國家事權(quán)”[6]，公安機關(guān)及其人民警察行使刑事司法職權(quán)不應(yīng)受到地方人民政府的干預(yù)?！稇椃ā焚x予國務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)、管理公安工作的職權(quán)，按照體系解釋，這里的公安工作當(dāng)為“公安行政工作”。以人民警察的雙重力量屬性與人民政府的行政職能為邏輯起點，框定政令權(quán)的行使邊界，不失為避免濫用警察職權(quán)、維護(hù)司法公正以及減少“非警務(wù)活動”的有效路徑。

3.公安行政執(zhí)法與公安刑事執(zhí)法的界分

“在我國現(xiàn)行法律框架下，警察的行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)被視為兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，但在實踐中往往混合行使、交替使用?！盵10]這與《人民警察法》的規(guī)定有著直接關(guān)系?，F(xiàn)行《人民警察法》側(cè)重于從主體的角度對公安機關(guān)及其人民警察的職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)合性規(guī)定，公安行政執(zhí)法與公安刑事司法的區(qū)分有所不足，其中更是有五個條款出現(xiàn)了“違法犯罪”的籠統(tǒng)表述。例如，根據(jù)《人民警察法》第九條的規(guī)定，公安機關(guān)的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，可以依法繼續(xù)盤問，而違法犯罪嫌疑人包括了違法嫌疑人和犯罪嫌疑人，二者分屬行政與刑事范疇，監(jiān)督救濟等需適用不同的法律規(guī)范。另外，公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)和派出機構(gòu)集行政執(zhí)法與刑事偵查職能于一體的警務(wù)機制，在促進(jìn)警務(wù)工作效率的同時，也存在一定的消極影響。基于此，“很多學(xué)者呼吁我國采取刑事(司法)警察與行政(治安)警察分設(shè)的做法，讓警察權(quán)在公安機關(guān)內(nèi)部進(jìn)行二次分權(quán)，或干脆讓刑警從公安機關(guān)獨立出來”[11]。人民警察是國家重要的治安行政力量和刑事司法力量，這直接體現(xiàn)了治安行政與刑事司法的質(zhì)的差異。以此為基礎(chǔ)，可以著眼公安行政執(zhí)法與刑事司法不同的職權(quán)性質(zhì)與運行機制，運用類型化思維，進(jìn)一步完善《人民警察法》及相關(guān)法律制度，推進(jìn)公安機關(guān)機制體制改革。

五、結(jié)語

修訂《人民警察法》是貫徹落實中央關(guān)于全面深化公安改革的決策部署，是健全警察法律制度的重要舉措。習(xí)近平總書記強調(diào)，人民警察是國家重要的治安行政力量和刑事司法力量，這為解決《人民警察法》修訂過程中的重大理論問題提供了指導(dǎo)。2016年12月，公安部在其網(wǎng)站公布了《人民警察法》(修訂草案稿)，向社會公開征求意見。在研討過程中，“警察的含義”被視為核心性的基礎(chǔ)理論問題之一，引起熱議[12]。如果說“人民警察”即“人民的警察”，該稱謂本身已經(jīng)反映了鮮明的階級性，立法上對人民警察作出定義，則還需明確兩個問題：一是國家重要的治安行政力量和刑事司法力量的雙重屬性，二是特定國家工作人員的身份特征。就此而言，《人民警察法》(修訂草案稿)第二條第二款對人民警察概念的規(guī)定方式應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ǎ诹⒎夹g(shù)層面，如何實現(xiàn)人民警察的實質(zhì)定義(性質(zhì))與形式定義(外延)的有機統(tǒng)一及科學(xué)表述，還需充分研討、醞釀。