論浦東新區(qū)法規(guī)的性質(zhì)、位階與權(quán)限

姚 魏

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200020）

2021 年6 月10 日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱：《授權(quán)決定》），授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)。當(dāng)日，同次會(huì)議還通過了《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱：《海南自由貿(mào)易港法》），該法第10 條賦予了海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)的職權(quán)。至此，我國的“法規(guī)家族”中又增添了兩名新成員。早在2019 年10 月26 日，十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議就通過《關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》創(chuàng)立了監(jiān)察法規(guī)類型，開啟了在《中華人民共和國立法法》（以下簡稱：《立法法》）外增設(shè)法規(guī)種類的先例。目前，除了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例（以下合稱自治法規(guī)）、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)這四種《立法法》明確規(guī)定的法規(guī)類型，全國人大常委會(huì)又創(chuàng)設(shè)了上述三種法規(guī)類型，以滿足國家治理的制度需求。

浦東新區(qū)法規(guī)就是為“實(shí)現(xiàn)高水平改革開放與打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”而生的新型法規(guī)。截至2022 年6 月底，上海市人大常委會(huì)已制定了九部浦東新區(qū)法規(guī)，海南省人大常委會(huì)更是以一年通過十部海南自由貿(mào)易港法規(guī)的速度進(jìn)行相關(guān)工作。然而，在高速立法的背后，不少問題和難題也旋踵而至。一方面，學(xué)界對(duì)授權(quán)決定合法性提出質(zhì)疑，對(duì)立法碎片化現(xiàn)象表示擔(dān)憂，對(duì)新型法規(guī)的法律位階產(chǎn)生疑惑，對(duì)立法監(jiān)督模式的選擇也有分歧。另一方面，立法實(shí)務(wù)部門對(duì)立法權(quán)限拿捏不準(zhǔn)，對(duì)有效的立法需求難以捕捉，對(duì)立法項(xiàng)目的確定有所遲疑，立法后勁顯得不足。這些困境不僅根源于《立法法》的規(guī)定已跟不上政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且反映了我國立法法釋義學(xué)整體水平的落后，更是揭示出以往央地立法權(quán)限分配的法治化程度較低。因此，筆者于本文中擬就浦東新區(qū)法規(guī)的性質(zhì)、位階和權(quán)限等問題進(jìn)行逐層和遞進(jìn)的探討，通過對(duì)我國“法規(guī)家族成員”的多維比較，分析它們各自在國家治理體系中的功能與特性，厘清浦東新區(qū)法規(guī)在我國立法體系中的地位。

一、浦東新區(qū)法規(guī)的性質(zhì)

1982 年我國《憲法》實(shí)施前后，“法規(guī)”成為實(shí)定法類型的專有名詞，特指國務(wù)院制定的行政法規(guī)和省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。隨著我國立法體制的完善，尤其是在《立法法》制定后，法規(guī)的類型有所增加。在我國，制定法規(guī)的主體為國務(wù)院和特定層級(jí)的地方人大及其常委會(huì)，法律只能由全國人大及其常委會(huì)制定，法規(guī)的制定以“不抵觸”為原則，而規(guī)章的制定以“有依據(jù)”為原則。因此，法規(guī)是區(qū)別于法律和規(guī)章的重要立法形式，其法律位階和權(quán)限一般低于法律卻高于規(guī)章。浦東新區(qū)法規(guī)作為新型法規(guī)，除了獲得法規(guī)家族的“遺傳性狀”外，能凸顯其個(gè)性的特征何在呢？筆者認(rèn)為，可以從以下四個(gè)方面逐一考察：一是，浦東新區(qū)法規(guī)是職權(quán)立法還是授權(quán)立法；二是，浦東新區(qū)法規(guī)是變通立法還是非變通立法；三是，浦東新區(qū)法規(guī)是正式立法還是試驗(yàn)立法；四是，浦東新區(qū)法規(guī)是中央立法還是地方立法。

（一）浦東新區(qū)法規(guī)是典型的授權(quán)立法

“授權(quán)”在法學(xué)上有三種含義：一是指本源性權(quán)力行使主體通過制定憲法和法律的方式，給其他主體分配過程性權(quán)力（利），而該法權(quán)并不屬于分配者；〔1〕法權(quán)是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，指的是權(quán)利和權(quán)力的統(tǒng)一體，其內(nèi)容是法律保護(hù)的全部利益和歸屬已定之各種屬性的財(cái)產(chǎn)，外延為權(quán)利、權(quán)力可指代的全部各種法現(xiàn)象。參見童之偉：《法權(quán)說之應(yīng)用》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2022 年版，第4 頁。二是法權(quán)所有者把自身權(quán)力或權(quán)利轉(zhuǎn)授出去，讓其他主體獲得它的全部或部分權(quán)能，但授權(quán)者一般保有控制權(quán)；三是私法領(lǐng)域內(nèi)的授權(quán)，它是一種民事法律行為，即委托人向被委托人授予代理權(quán)（授權(quán)委托），但代理權(quán)本質(zhì)上是一種法律地位而不是權(quán)利。對(duì)公權(quán)力來說，第一種授權(quán)可稱為“第一次授權(quán)”，授出的是權(quán)力的所有權(quán)；第二種授權(quán)可稱為“第二次授權(quán)”，授出的是權(quán)力的行使權(quán)；第三種授權(quán)被我國行政法學(xué)借用后，其與“委托”的伴隨關(guān)系發(fā)生斷裂而各有所指，而行政授權(quán)與行政委托實(shí)際只有行權(quán)名義和誰做被告的差別?！?〕參見姚魏：《特別行政區(qū)對(duì)外交往權(quán)研究》，法律出版社2016 年版，第71-77 頁。授權(quán)立法屬于第二種授權(quán)，但又帶有第三種授權(quán)的一些特點(diǎn)。它主要適用公法的授權(quán)規(guī)則，若缺乏明確規(guī)則也可準(zhǔn)用民法的授權(quán)委托原理。在域外，授權(quán)立法、委托立法和委任立法等名稱可以通用。

《立法法》中可稱為授權(quán)立法的，只有全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。但有人認(rèn)為，所有的立法都是授權(quán)立法，因?yàn)橐磺辛⒎?quán)都來自于法律的授予，即使全國人大及其常委會(huì)也不例外，且授權(quán)立法決定的性質(zhì)也是法律。〔3〕參見喻中：《論授權(quán)規(guī)則——以“可以”一詞為視角》，山東人民出版社2008 年版，第149-153 頁。此觀點(diǎn)其實(shí)混淆了兩種“授權(quán)”的性質(zhì)。我國多數(shù)的立法權(quán)是由憲法賦予的，如國務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)直接來自我國《憲法》第89 條第1 項(xiàng)，憲法授出的是權(quán)力的所有權(quán)，屬于“第一次授權(quán)”，不需要法律再作授權(quán)，《立法法》只是對(duì)憲定之權(quán)做進(jìn)一步規(guī)定。反之，全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)就屬于“第二次授權(quán)”，經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)可以涉及《立法法》第8 條所列舉的全國人大專屬立法事項(xiàng)，而它們主要來自憲法中含“由法律規(guī)定”“依照法律規(guī)定”“在法律范圍內(nèi)”等表述的條款，〔4〕參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第41 頁。即憲法已將這些立法權(quán)授予全國人大及其常委會(huì)。如果法律再將這些立法權(quán)以“第一次授權(quán)”的形式授出，就會(huì)在歸屬已定的立法權(quán)上產(chǎn)生兩個(gè)所有者，勢(shì)必造成違憲的后果。因此，我國的授權(quán)立法只能作“第二次授權(quán)”的理解，授權(quán)主體授出的僅是權(quán)力的行使權(quán)。

浦東新區(qū)法規(guī)是典型的授權(quán)立法，因?yàn)橹醒胩岢鍪跈?quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”，且授權(quán)形式同歷次授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市人大制定特區(qū)法規(guī)是一致的。那么，如何看待《授權(quán)決定》的性質(zhì)呢？授權(quán)決定是全國人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)而非立法權(quán)的結(jié)果，該決定具有法律效力但本身并非法律。行使立法權(quán)是為了創(chuàng)設(shè)可以反復(fù)適用的社會(huì)規(guī)范，重大事項(xiàng)決定權(quán)則是一種即時(shí)性的授權(quán)或確認(rèn)且不涉及法權(quán)分配。〔5〕參見向立力：《人大討論、決定重大事項(xiàng)權(quán)的規(guī)范化》，載《法學(xué)》2006 年第1 期。也有人認(rèn)為，授權(quán)立法決定具有行使立法權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)的雙重屬性。參見闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，法律出版社2017 年版，第38 頁。顯然，全國人大常委會(huì)準(zhǔn)用了《立法法》第74 條作出重大決定，將自身的立法權(quán)轉(zhuǎn)授給上海市人大及其常委會(huì)，委托后者制定新區(qū)法規(guī)。盡管有學(xué)者詬病該授權(quán)在《立法法》中無明確依據(jù)，不符合授權(quán)法定原則，但畢竟浦東新區(qū)法規(guī)制定權(quán)屬于“第二次授權(quán)”，法權(quán)來源于全國人大自身的立法權(quán)，并未在憲法之外重新分配立法權(quán)，屬于對(duì)憲定權(quán)力行使方式的微調(diào)，今后可以通過擴(kuò)充《立法法》中授權(quán)立法類型的方式予以追認(rèn)。與之不同，《海南自由貿(mào)易港法》是通過行使立法權(quán)規(guī)定新型法規(guī)，屬于對(duì)立法權(quán)的初次分配，鑒于改革試點(diǎn)的必要性和迫切性，又是在不抵觸基本原則前提下對(duì)基本法律進(jìn)行補(bǔ)充性修改，也無違憲嫌疑?？傊?，“法規(guī)家族”中只有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)，以及經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)屬于授權(quán)立法，其余成員皆為職權(quán)立法，區(qū)分的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是該立法權(quán)產(chǎn)生自憲法法律還是授權(quán)決定。

（二）浦東新區(qū)法規(guī)是廣義的變通立法

《授權(quán)決定》第2 條規(guī)定：“浦東新區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況?！毖韵轮鉃?，浦東新區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定，這就顯示其獲得變通立法的身份。何為“變通”？不僅《立法法》未作解釋，而且歷次授權(quán)決定沒有明確。通俗地講，“變通”就是“依據(jù)不同情況，做非原則的變動(dòng)”?！?〕中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》（第7 版），商務(wù)印書館2016 年版，第81 頁。那么，《授權(quán)決定》第1 條所述“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”，是否就是對(duì)“變通權(quán)”的解釋？也許有人認(rèn)為，“遵循基本原則”對(duì)應(yīng)于“做非原則變動(dòng)”，即“遵循”既是對(duì)“變通”的約束，也是對(duì)它的一種間接解釋。筆者認(rèn)為，這并非授權(quán)者的本意，因?yàn)椤妒跈?quán)決定》僅有區(qū)區(qū)三條，用其中一條去解釋另一條成本過高，也不符合立法技術(shù)規(guī)范，且全國人大已多次進(jìn)行立法授權(quán)，相同的表述也反復(fù)出現(xiàn)，因此沒有理由不借助《立法法》的統(tǒng)一規(guī)定而一勞永逸地解決疑問。由此可以初步推斷，兩個(gè)條款承載著授權(quán)者的不同規(guī)范意圖。

有學(xué)者指出，立法不法須區(qū)分為“法的違反”與“法的抵觸”兩種情形，前者是立法行為本身不符合立法性規(guī)范（授權(quán)規(guī)則）的要求，表現(xiàn)為立法活動(dòng)在主體、權(quán)限和程序等方面違法，后者是法的內(nèi)容性規(guī)范（行為規(guī)則）之間出現(xiàn)競(jìng)合卻不兼容的現(xiàn)象，表現(xiàn)為法律條文邏輯上的沖突，它們的審查次序和處理規(guī)則有所不同。〔7〕參見袁勇：《法的違反情形與抵觸情形之界分》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017 年第3 期。該文作者將立法性規(guī)范稱為高階法規(guī)定，內(nèi)容性規(guī)范稱為低階法規(guī)定。德國法學(xué)家梅克爾所稱的產(chǎn)生規(guī)則（授權(quán)規(guī)則）與行為規(guī)則以及英國法學(xué)家哈特所稱的次級(jí)規(guī)則與初級(jí)規(guī)則，大致與之對(duì)應(yīng)。本文統(tǒng)一使用較為容易理解的授權(quán)規(guī)則與行為規(guī)則。這一標(biāo)準(zhǔn)也可以適用于“變通”與“遵循”的區(qū)分。筆者認(rèn)為，“作出變通規(guī)定”是指立法不抵觸被變通法中行為規(guī)則的基本原則，而只對(duì)非基本原則部分加以改變；“遵循基本原則”是指立法行為遵守授權(quán)規(guī)則中的基本原則，但可根據(jù)合理目的解除非基本原則條款的束縛。顯然，上述兩個(gè)“基本原則”指涉不同，前者指向法的內(nèi)容，后者針對(duì)立法行為。我們還發(fā)現(xiàn)，所有變通立法的“遵循條款”都是相似的，即“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”（自治法規(guī)用的是“不違背”，同義），但“變通條款”準(zhǔn)許變通的對(duì)象有差別，且與應(yīng)遵循的上位法范圍不完全一致，比如浦東新區(qū)法規(guī)除了可以變通法律、行政法規(guī)，還可以變通部門規(guī)章。這就證明“變通條款”和“遵循條款”的關(guān)系不是重合關(guān)系也不是包含關(guān)系，它們具有獨(dú)立的規(guī)范功能，以下舉例說明。

我國《行政處罰法》第5 條規(guī)定了“過罰相當(dāng)”原則，條文中“設(shè)定”一詞表明它亦是約束處罰設(shè)定權(quán)的授權(quán)規(guī)則，由于它位于“總則”部分，歸入“基本原則”當(dāng)無疑問，那么變通立法在設(shè)定處罰時(shí)也須遵守“過罰相當(dāng)”原則。相反，該法第12 條所規(guī)定的“擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見”，則未必蘊(yùn)含授權(quán)規(guī)則的基本原則，因?yàn)樗辉凇翱倓t”部分內(nèi)，且其他民主立法形式也可以替代聽證會(huì)和論證會(huì)。可見，若《立法法》和授權(quán)決定只規(guī)定了“變通條款”而沒有“遵循條款”，就意味著變通立法（“變通”只是少數(shù)情形，在無直接上位法或?qū)?yīng)條文時(shí)也可“創(chuàng)制”）要么可以不受限制地設(shè)定處罰權(quán)，因?yàn)闊o可變通之法也就不存在違法變通；要么與常規(guī)立法一樣無保留地遵守全部授權(quán)規(guī)則，但這又會(huì)喪失變通立法創(chuàng)新試驗(yàn)和因地制宜的功能。為了實(shí)現(xiàn)變通立法的價(jià)值，有關(guān)立法或授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)同時(shí)或搭配規(guī)定兩個(gè)條款。當(dāng)然，鑒于“變通”是一個(gè)不確定性概念，用它包容“遵循條款”的意涵并無不可，此時(shí)的“變通”就是廣義的，既表示非原則性地變動(dòng)被變通法中的行為規(guī)則，又表示對(duì)授權(quán)規(guī)則中的非基本原則部分予以改變，我國的變通立法就是在融合上述兩種變通的含義上使用這個(gè)名稱的?？傊?，“法規(guī)家族”中浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治法規(guī)都是變通立法，并且是廣義的變通立法，其他的法規(guī)形式都是非變通立法。

（三）浦東新區(qū)法規(guī)是重要的試驗(yàn)立法

有學(xué)者曾言：“國家事務(wù)的推行，何種情形可算是正式、終局，何種情形僅能視為是試驗(yàn)，往往難以區(qū)分。有些事務(wù)名為正式，而以法律定之，卻修正頻繁，在某意義上其實(shí)與試驗(yàn)無異；相反地也有某些事務(wù)，號(hào)稱試驗(yàn)，卻往往造成難以或無可挽回的后果，實(shí)質(zhì)上又與終局性的決定沒有兩樣?！薄?〕許宗力：《法與國家權(quán)力》（增訂二版），月旦出版股份有限公司1993 年版，第194 頁。這表明試驗(yàn)立法與正式立法的區(qū)分是相對(duì)的，試驗(yàn)立法也具有完全的法律效力，對(duì)人和事的影響仍然重要，但就此否定試驗(yàn)立法的必要性并不妥當(dāng)。這是因?yàn)樯鲜鲇^點(diǎn)是建立在結(jié)果意義上的，試驗(yàn)性立法并非暫時(shí)性、修改未必頻繁恰恰說明該試驗(yàn)立法是成功的，相反，正式立法變動(dòng)不居反而證明該事項(xiàng)更適宜先做立法試驗(yàn)。因此，試驗(yàn)立法是決策者對(duì)立法路徑的主動(dòng)選擇，對(duì)國家治理具有重大意義。毫無疑問，浦東新區(qū)法規(guī)具有試驗(yàn)立法的性質(zhì)，這不僅體現(xiàn)在《授權(quán)決定》草案的說明中，而且體現(xiàn)在作為決定依據(jù)的中央文件內(nèi)，還反映于諸如“浦東要在改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效上率先試、出經(jīng)驗(yàn)”的領(lǐng)導(dǎo)人講話上?！?〕習(xí)近平：《在浦東開發(fā)開放三十周年慶祝大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020 年11 月13 日，第2 版。

關(guān)于試驗(yàn)立法的特點(diǎn)，可做兩個(gè)角度的觀察。一方面，從職權(quán)立法與授權(quán)立法的分類看，授權(quán)立法往往是試驗(yàn)立法。這是因?yàn)槲覈氖跈?quán)立法的目的就是制度試驗(yàn)，既包括授權(quán)國務(wù)院在全國人大專屬立法權(quán)事項(xiàng)上進(jìn)行初次立法，也包括授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)在已有法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和變通。不過，職權(quán)立法也可能含有試驗(yàn)的成分，地方性法規(guī)在全國人大專屬立法事項(xiàng)外進(jìn)行先行性立法就是如此。此外，海南自由貿(mào)易港法規(guī)雖然歸入職權(quán)立法，但它的任務(wù)就是為自由貿(mào)易港這塊“試驗(yàn)田”提供制度保障，因此也是典型的試驗(yàn)立法。另一方面，依變通立法與非變通立法的分類看，試驗(yàn)立法也橫跨兩域。有學(xué)者將變通立法進(jìn)一步分為實(shí)施性變通立法和試驗(yàn)性變通立法，前者指自治法規(guī)，其變通的目的不在于制度試驗(yàn)，而是在民族自治地方貫徹國家法律，后者指具有試驗(yàn)功能的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)以及海南自由貿(mào)易港法規(guī)。〔10〕參見李德旺、葉必豐：《地方變通立法的法律界限與沖突解決》，載《社會(huì)科學(xué)》2022 年第3 期。由于變通和試驗(yàn)是手段和目的的關(guān)系，具有結(jié)構(gòu)功能上的契合性，自治法規(guī)外的絕大多數(shù)變通立法無疑都是試驗(yàn)立法。當(dāng)然，不具有變通功能的法規(guī)也有試驗(yàn)性，如上述地方性法規(guī)中的先行性立法以及經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)，甚至職權(quán)性行政法規(guī)直接依據(jù)憲法進(jìn)行試驗(yàn)立法也是可以的，只要不與法律相抵觸?？梢?，特定法規(guī)的身份必定是多重的。

浦東新區(qū)法規(guī)是授權(quán)立法、變通立法和試驗(yàn)立法的集合體，與“法規(guī)家族”中的其他試驗(yàn)立法相比，它還有以下特征。一是，立法視野具有全局性。因?yàn)橹贫ㄆ謻|新區(qū)法規(guī)是為國家的改革發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)，它并非基于本地的需要而進(jìn)行試驗(yàn)，而是站在國家整體的立場(chǎng)上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，其生成的制度經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)是可推廣、可復(fù)制的。這就不同于地方性法規(guī)中的先行性立法，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)即使可以先行先試，也應(yīng)“根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要”而啟動(dòng)，所以后者只是一種地方性的制度試驗(yàn)。二是，立法事項(xiàng)范圍具有廣泛性。海南自由貿(mào)易港法規(guī)的立法事項(xiàng)只能涉及“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)基于其名稱也以經(jīng)濟(jì)立法為主，但浦東新區(qū)法規(guī)的立法范圍可以涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面，因?yàn)樗袚?dān)的任務(wù)是襄助浦東建成社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，中央賦予其改革試驗(yàn)的事項(xiàng)更多。三是，立法授權(quán)具有長期性。這不僅表現(xiàn)為《授權(quán)決定》中沒有授權(quán)的時(shí)限，只要全國人大常委會(huì)不收回授權(quán)，上海市人大就可以持續(xù)立法，而且表現(xiàn)為對(duì)法規(guī)本身沒有設(shè)置“日落條款”的強(qiáng)制性要求，只要上海市人大不廢止，浦東新區(qū)法規(guī)就一直有效。然而，授權(quán)行政法規(guī)的授權(quán)期限只有五年，立法授權(quán)試驗(yàn)的期限通常只有兩年至三年。

（四）浦東新區(qū)法規(guī)是特殊的地方立法

由于授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)被要求“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”，對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)是否屬于地方立法的判斷就取決于人們對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)地位的“前見”。盡管這個(gè)問題討論了二十余年，但學(xué)界依然有分歧，不少人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)被寫在《立法法》第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”中，它就理所當(dāng)然地屬于地方性法規(guī)。實(shí)踐中也有不同認(rèn)識(shí)，比如全國人大常委會(huì)的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（已失效）從名稱上看就是將二者區(qū)分的，但地方上制定的《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)視為地方性法規(guī)的一種，而《深圳市法規(guī)制定條例》雖將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與地方性法規(guī)合稱“法規(guī)”，卻又實(shí)際做了區(qū)分。不過，目前官方將其表述為“我國地方立法的特殊形式”?！?1〕全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第239 頁。筆者認(rèn)為，它的地位主要依賴于如何界定地方立法。地方立法中的“地方”既可以指立法主體層級(jí)和生效地域范圍，也可以指它的法律位階。在我國，地方立法的主要形式是地方性法規(guī)，在它身上兩者是統(tǒng)一的，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)是由地方人大制定、在當(dāng)?shù)貙?shí)施的，其效力低于作為中央立法的法律和行政法規(guī)。然而，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)盡管也由地方人大制定，但它是授權(quán)立法，本質(zhì)上是受中央委托在地方上進(jìn)行立法試驗(yàn)，帶有中央立法的基因，其法律位階甚至也與法律一樣，所以它是比較特殊的地方立法，或者將其視為特別的中央立法也未嘗不可。如此便可以理解為何1980 年《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》是提請(qǐng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，而那時(shí)并沒有地方性法規(guī)須批準(zhǔn)才能生效的規(guī)定。有資料披露，出現(xiàn)這樣的立法特例是因?yàn)?，?dāng)時(shí)深圳的主要領(lǐng)導(dǎo)稱：“特區(qū)是中國的特區(qū)，只是在廣東辦，如果沒有經(jīng)過全國人大通過，那我們就不肯辦了。”〔12〕闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，法律出版社2017 年版，第191 頁。可見，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)不能簡單看作是地方的事情和地方立法活動(dòng)。

有學(xué)者認(rèn)為，改革型地方立法的多樣化、特定化、個(gè)別化可能破壞國家的法制統(tǒng)一原則。〔13〕參見王建學(xué)：《改革型地方立法變通機(jī)制的反思與重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2022 年第2 期。該觀點(diǎn)也許是將“法制統(tǒng)一”做了絕對(duì)化的理解，也把浦東新區(qū)法規(guī)等授權(quán)性法規(guī)錯(cuò)誤地看成了純粹地方立法。首先，法制統(tǒng)一不是指中央制定無差別的法律并均等地適用于全國，而是指中央不僅根據(jù)事務(wù)重要性和影響范圍制定必要法律，而且通過憲法或法律給各地方合理分配不同權(quán)限的立法權(quán)，以促進(jìn)地區(qū)間的實(shí)質(zhì)平等，比如賦予民族自治地區(qū)自治立法權(quán)，就是基于“各民族一律平等”原則的制度補(bǔ)償。換言之，只要立法權(quán)的配置是基于合憲目的且以法律形式作出，就已然實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的目標(biāo)。其次，任何國家的中央政府都不會(huì)不顧地方差異去制定內(nèi)容上無差別的法律，常規(guī)做法是針對(duì)不同地域的情況制定不同的法律和設(shè)置差別性規(guī)則，或者在一般規(guī)定之外設(shè)定特殊規(guī)則，比如我國在制定《長江保護(hù)法》后繼續(xù)制定《黃河保護(hù)法》，又如在我國法律法規(guī)中常會(huì)出現(xiàn)針對(duì)“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)”和“經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)”的例外性規(guī)定，人們也不會(huì)認(rèn)為這是違反平等和單一制的表現(xiàn)，那么浦東新區(qū)法規(guī)這類中央授權(quán)立法，代替中央制定變通性規(guī)定有何不可？最后，地方變通立法即使出現(xiàn)維護(hù)和增加地方利益的內(nèi)容，那也僅是類似于行政法上的“反射利益”，不但可以隨時(shí)修改，而且可能因超越授權(quán)目的而被全國人大撤銷。更何況，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)還創(chuàng)設(shè)了不少減少公民權(quán)利或增加其義務(wù)的制度，比如超出法定處罰上限規(guī)定罰款數(shù)額、創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性公證事項(xiàng)、無差別地禁止非機(jī)動(dòng)車上路等，但只要其符合改革試驗(yàn)的目的，也并非不可接受。就此而言，授權(quán)性變通立法并不是代表地方利益的地方立法，它在權(quán)源和功能上也有中央立法的特征。

二、浦東新區(qū)法規(guī)的位階

全國人大常委會(huì)法工委憲法室稱，浦東新區(qū)法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)具有同等法律地位?！?4〕參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室：《貫徹習(xí)近平法治思想 豐富創(chuàng)新立法形式 加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放的法治保障》，載“全國人大”微信公眾號(hào)2021 年 8 月 4 日。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，海南省可以同時(shí)制定地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和自貿(mào)港法規(guī)等三種法規(guī)，但三者法律地位不同：地方性法規(guī)制定權(quán)由于得到憲法的確認(rèn)，哪怕法律也不能剝奪，因而法律地位最高；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)由于得到《立法法》的確認(rèn)，是受憲法性法律保障的授權(quán)立法，法律地位次之；海南自由貿(mào)易港法規(guī)僅來自《海南自由貿(mào)易港法》的授權(quán)，而后者并非基本法律，因而不具有憲制地位，其法律地位最低?！?5〕參見王建學(xué)、張明：《海南自貿(mào)港法規(guī)的規(guī)范屬性、基本功能與制度發(fā)展——以〈憲法〉和〈立法法〉為分析視角》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021 年第4 期。那么，他們所說的法律地位是指什么呢？筆者認(rèn)為，其論述的是特定法規(guī)的規(guī)范來源的法律效力高低，但這和法規(guī)本身的效力高低沒有直接關(guān)系，法規(guī)的規(guī)范來源只表明它的產(chǎn)生規(guī)范的權(quán)威性，由憲法（憲法性法律）規(guī)定的法規(guī)形式只比一般法律規(guī)定的法規(guī)形式更加穩(wěn)定而已，并不代表這種法規(guī)的位階就高，對(duì)確定其制定權(quán)限也沒有任何規(guī)范意義，一切討論必須回到法規(guī)本身的法律位階上來。因此筆者擬從分析域外相關(guān)制度、評(píng)述相關(guān)學(xué)說與理論、重新認(rèn)識(shí)法律位階理論、判斷特定法規(guī)的位階等方面，揭示浦東新區(qū)法規(guī)在我國法律體系中的應(yīng)然位階。

（一）域外對(duì)同類法規(guī)的位階安排

浦東新區(qū)法規(guī)擁有授權(quán)立法、變通立法、試驗(yàn)立法和地方立法等多重身份，其法律位階是由哪一個(gè)身份決定的呢？這也是比較法研究的基礎(chǔ)問題，即應(yīng)以功能主義原則找出域外制度中的對(duì)應(yīng)物，畢竟只有那些能完成相同任務(wù)從而具有相同功能的事物才是可以比較的。〔16〕參見［德］K·茨威格特、H·克茨：《比較法總論》，潘漢典等譯，法律出版社2003 年版，第47 頁。從名稱上看，國外也有上述四種立法類型，但經(jīng)初步比較可以發(fā)現(xiàn)：一是，國外普遍存在的授權(quán)立法，一般指議會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的情形，類似于我國全國人大及其常委會(huì)依據(jù)《立法法》第9 條授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行立法，但日本也有國會(huì)授權(quán)地方制定條例的情況；二是，很多國家所說的變通立法和試驗(yàn)立法其實(shí)是一回事，因而可以做概念整合，其“變通”的含義也與我國不一樣，不是指“做非原則的變動(dòng)”，而是指地方團(tuán)體為推進(jìn)改革試點(diǎn)，在特定期限內(nèi)改變法律的一般規(guī)定，而“變通”對(duì)象不區(qū)分原則規(guī)定和非原則規(guī)定；三是，在地方自治的單一制國家，地方立法主要指地方團(tuán)體基于自治權(quán)而制定的排除國家干預(yù)的條例，那么它于法定權(quán)限之內(nèi)的立法，便與國家法律不存在上下位階關(guān)系，這和我國的地方立法有根本不同。鑒于上述情況，筆者將重點(diǎn)比較各國對(duì)授權(quán)立法的位階確定，附帶性地考察變通立法的位階。

在德國，只有議會(huì)才能制定影響公民權(quán)利義務(wù)且具有普遍約束力的法律，而《德國基本法》第80條規(guī)定法律也可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)命令，只要符合法律授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍，法規(guī)命令就成為實(shí)質(zhì)意義上的法律。但德國法教義中的“法律優(yōu)先原則”肯定了法律的位階高于法規(guī)命令，即議會(huì)不僅可以隨時(shí)收回授權(quán)，而且可以通過法律廢除或變更法規(guī)命令；法院也有權(quán)審查法規(guī)命令是否符合授權(quán)規(guī)定，以及與其他上位階的法律是否一致?！?7〕參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第58-59 頁。日本的情況與德國相同，不僅法院可以審查委任立法的合法性，而且強(qiáng)調(diào)一旦基礎(chǔ)法律失效，委任命令隨之失效，這也是二者位階有別的另一證據(jù)。〔18〕參見［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999 年版，第70 頁。法國與德日不同，不僅政府的自主行政立法權(quán)很大，而且根據(jù)《法國憲法》第38 條，政府為執(zhí)行施政計(jì)劃可以要求國會(huì)授權(quán)它在一定時(shí)間內(nèi)以法令條例方式采取原屬法律范疇的措施，且“法令條例的效力和法律相等，可以修改和變更以前的法律，但受到授權(quán)法的限制，不能超過授權(quán)法的范圍”?！?9〕王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988 年版，第144-146 頁。英國卻與德日近似，根據(jù)越權(quán)無效原則，任何委任立法在適用之前，都必須接受是否符合議會(huì)制定法律的檢驗(yàn)，以保證議會(huì)立法的至上?！?0〕參見王名揚(yáng)：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1997 年版，第150-151 頁。

可見，德日英三國認(rèn)為法律的位階高于授權(quán)立法，唯獨(dú)法國確定兩者位階一致。從授權(quán)立法原理上怎么看待這種現(xiàn)象呢？按照公法上“第二次授權(quán)”規(guī)則，權(quán)力所有者可將法權(quán)的全部或部分權(quán)能賦予被授權(quán)者，法國就是由議會(huì)授出特定立法權(quán)的全部權(quán)能，讓條例在效力上幾乎等同于法律，而德日英的議會(huì)僅授出了立法權(quán)的部分權(quán)能，使得委任立法始終受到全部上位階法律的約束。如果借助私法中的授權(quán)委托原理則更容易看清本質(zhì)：這就好比甲委托乙與他人簽訂特定商品的買賣合同，但授權(quán)文書中載明合同金額超過五萬元的，必須由甲親自簽署，此處的特定商品就相當(dāng)于授權(quán)范圍，五萬元限額就是授權(quán)強(qiáng)度，對(duì)應(yīng)到授權(quán)立法中，便是授權(quán)者可以在授權(quán)范圍和強(qiáng)度兩個(gè)方面調(diào)節(jié)控制能力。如何調(diào)節(jié)與各國的法治傳統(tǒng)有關(guān)，于法理上都說得通。當(dāng)然，上述國家的授權(quán)立法也可以視作“第一次授權(quán)”，如德國議會(huì)是根據(jù)憲法以“法條授權(quán)”的形式將制定法規(guī)命令的權(quán)力首次賦予行政機(jī)關(guān)，系法律依據(jù)憲法進(jìn)行授權(quán)而不是憲法直接授權(quán)。我國的授權(quán)立法卻不能如此解讀，如前所述，全國人大把自己享有的憲定之權(quán)再作初次分配是違憲的?？梢姡鈬闹贫冉?jīng)驗(yàn)并不能提供授權(quán)立法位階的定論，人們還是需要從本國實(shí)定法中尋求答案。

關(guān)于變通立法的位階安排，各國的實(shí)踐也不相同?！兜聡痉ā返?2 條第3 款規(guī)定州在特定事項(xiàng)上有權(quán)作出變通性規(guī)定，由此可能導(dǎo)致的沖突通過同款第2 句規(guī)定的辦法解決：最后頒布的法律優(yōu)先適用?！?1〕參見中國政法大學(xué)中德法學(xué)院主編：《立法權(quán)限的劃分——中德比較》，中國政法大學(xué)出版社2015 年版，第35 頁。這就表明變通立法雖然是州法，但位階和聯(lián)邦法律一致，使用“后法優(yōu)于前法”的規(guī)則。與之不同，根據(jù)《法國憲法》第72 條第4 款的規(guī)定，該國地方團(tuán)體可依照組織法規(guī)定的條件，為實(shí)現(xiàn)特定改革目的，在確定期限內(nèi)試驗(yàn)性地變通法律或行政法規(guī)，試點(diǎn)范圍限于中央與地方權(quán)限劃分事項(xiàng)?！?2〕參見王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，載《法學(xué)》2017 年第5 期。顯然，這些事項(xiàng)本不屬于自治范疇，地方立法不應(yīng)抵觸中央立法。但該現(xiàn)象可視為憲法對(duì)“下位法抵觸上位法”之違法行為的豁免，此時(shí)上位法雖被下位法改變，它們的位階關(guān)系卻沒有變化。不過，我國的變通立法遠(yuǎn)比他國復(fù)雜，因?yàn)槲覈鴮?duì)“變通”的把握還涉及對(duì)被變通對(duì)象進(jìn)行內(nèi)容上的分解，改變了被變通法的基本原則就不再稱為“變通”，由此增添了辨別變通法和被變通法位階的難度。

（二）學(xué)界對(duì)法規(guī)法律位階的辨識(shí)

法律位階是指某類法律規(guī)范在法律體系中的縱向排序，表示它和其他法律形式的位置關(guān)系。其價(jià)值在于明確法律效力的高低關(guān)系后，一旦發(fā)生法律沖突，可以按照“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則進(jìn)行適用，遇到同位階法律形式則可能動(dòng)用裁決等機(jī)制。針對(duì)法律位階判斷，國內(nèi)學(xué)者一般會(huì)追溯到凱爾森的法律位階理論，但多數(shù)只是提及和引證，更多地是自主建構(gòu)位階判斷標(biāo)準(zhǔn)，既有理想型標(biāo)準(zhǔn)也有實(shí)務(wù)型標(biāo)準(zhǔn)。前者如胡玉鴻提出權(quán)力的等級(jí)性、事項(xiàng)的包容性、權(quán)力的同質(zhì)性等三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并認(rèn)定行政法規(guī)和地方性法規(guī)之間沒有上下位階關(guān)系，這個(gè)結(jié)論顯然與我國的實(shí)定法相悖；又如楊忠文認(rèn)為，法律位階的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法所反映的人民利益的層次與范圍，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)過于空泛而不可操作。后者如張根大提出法律位階由立法主體的地位高低和立法程序的限制多少所決定；顧建亞提出制定機(jī)關(guān)地位和能否行使合法性審查是劃分位階的形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。〔23〕參見胡玉鴻：《試論法律位階劃分的標(biāo)準(zhǔn)——兼及行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的位階問題》，載《中國法學(xué)》2004 年第3 期；楊忠文、楊兆巖：《法的效力等級(jí)辨析》，載《求是學(xué)刊》2003 年第6 期；張根大：《法律效力論》，法律出版社1999 年版，第169 頁；顧建亞：《法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)探新》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006 年第 6 期?？梢?，幾乎所有人都認(rèn)為立法主體的層級(jí)必為判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，但原先就有立法權(quán)的主體在接受立法授權(quán)后，它所制定的兩種立法便無法確定位階差別，而以可審查其他主體制定的規(guī)范為證據(jù)來推定自己制定的規(guī)范就一定高于它，卻是犯了倒因?yàn)楣倪壿嬪e(cuò)誤，有學(xué)者稱其為位階效應(yīng)而非位階標(biāo)準(zhǔn)?！?4〕參見吳恩玉：《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》，載《法律科學(xué)》2010 年第6 期。

研究者對(duì)于我國法律位階判斷標(biāo)準(zhǔn)尚缺乏共識(shí)，對(duì)諸如授權(quán)立法的位階判斷難題無能為力，因此學(xué)界專門對(duì)此展開討論。有學(xué)者將各方觀點(diǎn)概括為三種：一是，授權(quán)立法位階和被授權(quán)機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中的地位一致，如地方人大制定的地方性法規(guī)和經(jīng)授權(quán)制定的法規(guī)位階一致，其依據(jù)是“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說”，即立法授權(quán)改變了法定立法權(quán)的性質(zhì)和主體屬性，發(fā)生了轉(zhuǎn)移，改變了法定立法權(quán)的劃分；二是，授權(quán)立法的位階與授權(quán)機(jī)關(guān)通過的法律位階相同，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市通過的特區(qū)法規(guī)與法律相同，其依據(jù)是“立法權(quán)代理說”，即授權(quán)立法是授權(quán)機(jī)關(guān)所享有立法權(quán)限的組成部分；三是，授權(quán)立法規(guī)范的地位介于授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)基于職權(quán)立法所立之法的地位，屬于一種新的位階，如授權(quán)立法具有試行或暫行的“準(zhǔn)法律”性質(zhì)，制定程序較為特殊，往往需要批準(zhǔn)或備案。〔25〕參見鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國人民公安大學(xué)出版社2002 年版，第147-149 頁。第一種觀點(diǎn)是筆者反對(duì)的，因?yàn)檫@是對(duì)憲定權(quán)力的再次分配，即使是作為立法機(jī)關(guān)的全國人大也不可以，除非修憲。第二種觀點(diǎn)是筆者支持的，用公法中第二次授權(quán)理論和民法的授權(quán)委托原理都可解釋，即使有人以立法主體名義是地方人大而不是全國人大為由，認(rèn)為違反了授權(quán)委托的必要特征，但用民法的間接代理或代理顯名原則的緩和化理論都可以反駁。第三種觀點(diǎn)是筆者不贊同的，因?yàn)檫@會(huì)使得授權(quán)立法與介于法律和地方性法規(guī)之間的行政法規(guī)的位階判斷成為新問題。

同時(shí)，各界對(duì)變通立法的位階問題也看法不一。《立法法》官方釋義書認(rèn)為：“因?yàn)樽灾螚l例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)都是經(jīng)過法律授權(quán)制定的，它們可以變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定，因此，其效力等級(jí)應(yīng)與授權(quán)它的法律是一樣的?！薄?6〕張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000 年版，第245 頁。不過，新版的《立法法》官方釋義書卻在保留對(duì)《立法法》第96條第2 項(xiàng)釋義其他內(nèi)容的情況下，刪去了這段論述?！?7〕參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第299 頁。這讓立法者原意變得撲朔迷離。但多數(shù)人認(rèn)為地方變通立法的位階低于法律和行政法規(guī)，和地方性法規(guī)一致。顧建亞的論證路徑如下：一是，根據(jù)立法主體地位標(biāo)準(zhǔn)，因地方變通立法的主體依然是地方人大，那么它的位階等同于地方性法規(guī)；二是，變通立法的實(shí)質(zhì)就是授權(quán)立法，由于授權(quán)立法位階和地方性法規(guī)相同，可推出變通立法的位階也一樣；三是，作出變通規(guī)定需要得到被變通規(guī)定制定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和允許，根據(jù)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，其位階必定低于法律和行政法規(guī)。吳恩玉認(rèn)為，當(dāng)下所有證明“變通法優(yōu)于被變通法”的論述都破壞了“上位法優(yōu)于下位法”這一公理性原則，只有使用來自凱爾森位階理論的“效力優(yōu)先與適用優(yōu)先”規(guī)則，才能更好地解釋變通法何以優(yōu)先適用但位階依然在下?！?8〕參見吳恩玉：《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》，載《法律科學(xué)》2010 年第6 期。筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)不論對(duì)錯(cuò)，至少在研究對(duì)象的確定上不夠嚴(yán)謹(jǐn)，作為職權(quán)性變通立法的自治法規(guī)與作為授權(quán)性變通立法的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，它們的位階真的不需要分開判定嗎？當(dāng)然也有人把經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)置入變通立法的范疇去討論其位階，其結(jié)論頗有新意，即根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的內(nèi)容，先區(qū)分為先行性試驗(yàn)性、補(bǔ)充性執(zhí)行性和真正變通性三種類型，然后分別判斷位階，如果是混合性法規(guī)，則根據(jù)條文的性質(zhì)做具體判斷?！?9〕參見崔文?。骸墩摻?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階》，載《學(xué)術(shù)交流》2019 年第6 期。

（三）對(duì)法律位階理論的再認(rèn)識(shí)

法律位階理論由德國法學(xué)家梅克爾和凱爾森共同創(chuàng)立，是純粹法理論的重要組成部分，是一種側(cè)重于法律規(guī)范內(nèi)部秩序梳理的學(xué)說。凱爾森說：“構(gòu)成法秩序的規(guī)范秩序在本質(zhì)上具有動(dòng)態(tài)的性質(zhì)。某個(gè)法律規(guī)范之所以有效，不是因?yàn)樗哂刑囟ǖ膬?nèi)容，也即因?yàn)樗膬?nèi)容可以通過邏輯推斷從某個(gè)被預(yù)設(shè)之基礎(chǔ)規(guī)范中推導(dǎo)出來，而是因?yàn)樗且蕴囟ǖ姆绞?，并最終是以某種被預(yù)設(shè)之基礎(chǔ)規(guī)范所確定的方式創(chuàng)設(shè)出來的?！薄?0〕［奧］漢斯·凱爾森：《純粹法學(xué)說》（第二版），雷磊譯，法律出版社2021 年版，第246 頁。純粹法理論對(duì)動(dòng)態(tài)規(guī)則體系尤為重視，認(rèn)為一旦將規(guī)范效力鏈條的順序反轉(zhuǎn)，就會(huì)得到一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)規(guī)范的呈金字塔結(jié)構(gòu)的法秩序，多層級(jí)規(guī)范便形成“階梯式人工瀑布”的圖景，也就實(shí)現(xiàn)了下位法逐層對(duì)上位法進(jìn)行具體化、個(gè)別化的效果，只不過這里的具體化主要是從授權(quán)關(guān)系而非內(nèi)容角度講的，上位法只是規(guī)定下位法生成的構(gòu)成要件，如立法主體、權(quán)限、程序等，而不介入其立法形成自由，至多只明確下位法不得包含何種內(nèi)容，這樣法律位階就形成了。梅克爾認(rèn)為，在法律體系中，規(guī)則階層的形式標(biāo)準(zhǔn)既包括條件關(guān)系也包括廢止關(guān)系。條件關(guān)系指，如果一個(gè)法律形式構(gòu)成了另一個(gè)法律形式產(chǎn)生和生效的前提，那么前者構(gòu)成了后者的產(chǎn)生條件，這種相互關(guān)系也就形成了位階效果；廢止關(guān)系指，一個(gè)規(guī)范可以否定另一個(gè)規(guī)范的效力，通常表述為“不得抵觸”，那么前者就成為具有廢止力的上位法。

我國學(xué)者據(jù)此提出位階判斷的標(biāo)準(zhǔn)：“條件關(guān)系是積極標(biāo)準(zhǔn)，廢止關(guān)系是消極標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)法律形式只有在授權(quán)另一個(gè)法律形式產(chǎn)生的基礎(chǔ)上并能夠單向否定被授權(quán)產(chǎn)生的法律形式的效力時(shí)，兩者之間才能形成上下位階關(guān)系。如果缺乏條件關(guān)系或者構(gòu)成雙向廢止關(guān)系，則為相同位階關(guān)系?！痹搶W(xué)者認(rèn)為，如果以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去判斷授權(quán)立法與法律之間的位階，則會(huì)有清晰的結(jié)論?！读⒎ǚā返?5 條規(guī)定：“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！笔褂谩安脹Q”一詞說明沒有絕對(duì)否定某一方的效力，不符合上位法的單方廢止效力，因而它們是同位階的。針對(duì)“法律是授權(quán)機(jī)關(guān)——全國人大及其常委會(huì)制定的，難道不是法律授權(quán)產(chǎn)生了授權(quán)立法”的設(shè)問，他回答：“授權(quán)立法并非授權(quán)機(jī)關(guān)自己的立法所產(chǎn)生，而是授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)決定所產(chǎn)生，故不能認(rèn)為授權(quán)機(jī)關(guān)自己的立法就高于授權(quán)立法。更確切的說法是，授權(quán)決定高于授權(quán)立法?！薄?1〕本段內(nèi)容皆引自或參見王鍇：《法律位階判斷標(biāo)準(zhǔn)的反思與運(yùn)用》，載《中國法學(xué)》2022 年第2 期。本部分的以下討論也主要基于該文觀點(diǎn)而展開。筆者認(rèn)為，該學(xué)者對(duì)法律位階理論的把握是基本準(zhǔn)確的，且揭開了授權(quán)立法位階的神秘面紗，但他的表述仍有可以商榷和改進(jìn)的地方。

第一，純粹法學(xué)的法律位階理論主要目的不是確定法源位階，而是試圖解釋法律體系的階層構(gòu)造原理，并構(gòu)建一種理想的適于法治的法律體系模式?！?2〕參見雷磊：《適于法治的法律體系模式》，載《法學(xué)研究》2015 年第5 期。有時(shí)用其否定一些位階判斷標(biāo)準(zhǔn)是有效的，比如，基于下位法對(duì)上位法的具體化是指授權(quán)關(guān)系而不是內(nèi)容細(xì)化，那么胡玉鴻所提事項(xiàng)的包容性標(biāo)準(zhǔn)就是不合理的。然而，欲從條件關(guān)系和廢止關(guān)系中推導(dǎo)一種位階判斷標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)就會(huì)顯得畫蛇添足、本末倒置，甚至是力不從心。比如，《立法法》第87 條至第89 條已經(jīng)清楚地規(guī)定了各種法律形式的位階關(guān)系，再從實(shí)定法中找授權(quán)規(guī)則和“不抵觸”條款加以判斷，最多只能驗(yàn)證立法語言是否精準(zhǔn)、法律體系是否嚴(yán)密。又如，該論者從我國《憲法》和《立法法》的條文表述中發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章是同位階關(guān)系，進(jìn)而認(rèn)為《立法法》第72 條第3 款使用“相抵觸”（用于有上下位階情形）而不是“不一致”（用于相同位階情形）是有誤的，這就反映出他并非只看“兩個(gè)關(guān)系”而不考察立憲者原意，或者說，他對(duì)某些矛盾的關(guān)系表述已經(jīng)做了合憲性選擇。所以“兩個(gè)關(guān)系”更像是法律位階的效應(yīng)或伴影，而不是判斷位階關(guān)系的因果論依據(jù)。并且，上述標(biāo)準(zhǔn)用于判斷我國特殊的變通立法的位階較有難度。

第二，應(yīng)當(dāng)辯證地看待條件關(guān)系和廢止關(guān)系之間的聯(lián)系。凱爾森沒有繼承梅克爾廢止關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的原因可能是，“兩個(gè)關(guān)系”看似正反配合，但功能相同。下位法在符合上位法所包含的授權(quán)規(guī)則下應(yīng)獲得效力，而一旦違反，該授權(quán)規(guī)則就轉(zhuǎn)為廢止條件使其失效；反之，初顯有效的下位法沒有出現(xiàn)“上位法要求其不得規(guī)定的內(nèi)容”，作為廢止條件的“抵觸規(guī)則”便不發(fā)揮作用，“未抵觸”就成為它有效的積極理由。所以前者是正向條件，后者是反向條件，但都屬于條件關(guān)系。另外，在某些情況下，只有廢止關(guān)系，也能反映上下位階。如我國《憲法》第100 條規(guī)定，省級(jí)人大在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)。我國憲法并未規(guī)定地方性法規(guī)必須依據(jù)法律而制定，只要不抵觸上述法律形式的內(nèi)容即有效?？梢?，是憲法創(chuàng)設(shè)了最寬泛意義上的授權(quán)規(guī)則，與省級(jí)地方性法規(guī)形成條件關(guān)系，法律卻與之沒有條件關(guān)系而只有廢止關(guān)系，但不妨礙法律成為它的上位法。盡管如此，“兩個(gè)關(guān)系”依然有區(qū)分必要。就像憲法學(xué)中基本權(quán)利的外部理論將“權(quán)利構(gòu)成”和“權(quán)利限制”當(dāng)作兩個(gè)問題來處理，更有利于全面衡量憲法利益而保護(hù)基本權(quán)利一樣，〔33〕參見張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》，高等教育出版社2008 年版，第144-145 頁。對(duì)“兩個(gè)關(guān)系”分開處理，更能達(dá)到分階段、有重點(diǎn)地審查下位法的目的，畢竟法規(guī)內(nèi)容是否抵觸上位法，唯有其實(shí)施后才更能看得清楚。筆者于本文中已經(jīng)提及的“法的違反和抵觸之區(qū)分”也是出于這樣的考量。

第三，為了讓法律位階理論服務(wù)于我國的法治實(shí)踐，有必要對(duì)其做本土化改造。法律位階理論中的上位法和下位法都是以集合形態(tài)存在的，因而考察它們的位階必須是整體性的比較而非具體規(guī)范之間的比較?！?4〕比如《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》的上位法是包括《中華人民共和國土地管理法》在內(nèi)的所有法律，而《中華人民共和國土地管理法》的下位法是包括《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》在內(nèi)的所有行政法規(guī)。因此法律位階是抽象法律形式的效力等級(jí)。然而，為了解決某些法規(guī)的位階判斷難題，又盡量不破壞原旨主義的位階理論，可以考慮將被變通法的基本原則視為變通法的上位法，雖然這不符合整體比較的原則，但這是仿照幾何學(xué)劃輔助線的方法，便于揭示規(guī)范之間隱含的性質(zhì)與關(guān)系，是一種認(rèn)識(shí)“變通立法”的“變通方法”。其實(shí)德國也有類似問題，德國基本法是以立法形式進(jìn)行修改的，如果不將憲法內(nèi)容做出實(shí)質(zhì)性區(qū)分（德國基本法規(guī)定了若干不可修改的內(nèi)容，類似于我國要求憲法和法律的基本原則不可變通），就會(huì)出現(xiàn)憲法和法律可以雙向廢止，進(jìn)而產(chǎn)生兩者位階相同這個(gè)違背常理的結(jié)論。此外，在我國法律體系中，除了我國《憲法》是集中供給授權(quán)規(guī)則的基礎(chǔ)規(guī)范，某些法源的立法權(quán)限、制定程序和位階關(guān)系是由《立法法》單獨(dú)確定的，這和國外只由憲法確定法源與位階以及由議會(huì)的議事規(guī)則規(guī)定立法程序的做法是不同的，因此有必要將《立法法》的位階置于我國《憲法》和其他法律之間，否則就無法解決諸如我國《行政處罰法》中的立法性規(guī)范和《立法法》的授權(quán)規(guī)則沖突時(shí)，以何者為準(zhǔn)的問題。筆者認(rèn)為，它們之間是上位法和下位法的關(guān)系而非特別法與一般法的關(guān)系，因此應(yīng)以《立法法》的規(guī)定為準(zhǔn)。

（四）對(duì)特定法規(guī)法律位階的判斷

筆者于本文中已提出三個(gè)證據(jù)可以間接證明授權(quán)立法的位階與法律等同：一是授權(quán)立法是經(jīng)全國人大及其常委會(huì)“第二次授權(quán)”而來，權(quán)力的本源就是國家立法權(quán)，因此它最有可能獲得法律的位階；二是從國外經(jīng)驗(yàn)看，授權(quán)立法雖不都具有與法律相等的位階，但像法國政府經(jīng)議會(huì)授權(quán)制定的條例就等同于法律，表明授權(quán)立法與法律位階一致存在先例和實(shí)例；三是根據(jù)《立法法》第95 條的規(guī)定，授權(quán)立法與法律存在雙向廢止關(guān)系，實(shí)定法所反映的位階等同效應(yīng)比較明顯。但為了確證結(jié)論，還需將其置入假設(shè)情境，檢驗(yàn)是否存在邏輯矛盾。為了簡化論證但又能考察復(fù)雜的變通情形，我們就以浦東新區(qū)法規(guī)為例，假設(shè)它已滿足授權(quán)決定中諸如目的、范圍、應(yīng)遵循的原則等授權(quán)規(guī)則，同時(shí)它只對(duì)某部法律進(jìn)行了變通，就此即可觀察授權(quán)與變通的運(yùn)作機(jī)制。盡管授權(quán)立法與法律屬于同一位階是從整體意義上講的，但從實(shí)際廢止關(guān)系上看，法律的基本原則是授權(quán)立法的“真正上位法”，我們可以用“劃輔助線”的方式將其單獨(dú)取出，如果特區(qū)法規(guī)與之無抵觸，則整部法規(guī)就和這部法律的其余部分形成特別法與一般法的關(guān)系，因?yàn)閷?duì)于法律來說，它相當(dāng)于僅在浦東新區(qū)適用的特別法，由于制定在后，又相當(dāng)于新法。根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”的適用規(guī)則，法規(guī)中變通規(guī)則就取代了法律中的被變通條款。這樣，在浦東新區(qū)就實(shí)現(xiàn)了授權(quán)立法的變通目的。需要注意的是，這里有一個(gè)邏輯跨越，即只有同一主體制定的同類立法才可適用上述兩個(gè)規(guī)則。雖然同一主體的同類型立法必然是同位階的，但反之卻不成立。筆者認(rèn)為，授權(quán)立法的委托代理性質(zhì)恰好可以彌補(bǔ)這個(gè)漏洞，蓋因上海市人大受全國人大委托制定的浦東新區(qū)法規(guī)，當(dāng)然可以視作全國人大自己制定的法律，即使立法主體不是真正同一，也可以基于此進(jìn)行法律擬制?！?5〕有學(xué)者就認(rèn)為，全國人大與其常委會(huì)不屬于《立法法》中的同一機(jī)關(guān)，但“視為”同一機(jī)關(guān)具有現(xiàn)實(shí)合理性。當(dāng)全國人民代表大會(huì)與其常務(wù)委員會(huì)制定的法律不一致時(shí)，準(zhǔn)用《立法法》第92 條之規(guī)定。參見梁三利：《新〈律師法〉與〈刑事訴訟法〉的立法性沖突及化解路徑——兼論我國法律適用的完善》，載《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009 年第4 期。至此，浦東新區(qū)法規(guī)等授權(quán)法規(guī)的位階同于法律的結(jié)論就被加強(qiáng)論證了。

“法規(guī)家族”中不屬于授權(quán)立法的其他職權(quán)性變通立法的位階是否同于法律呢？變通型授權(quán)立法的位階與法律一致，是《立法法》第95 條的裁決機(jī)制導(dǎo)致的，諸如自治法規(guī)等則不能享受此“待遇”，因?yàn)樗c法律之間沒有實(shí)定法上的明顯雙向廢止關(guān)系。筆者認(rèn)為，此時(shí)應(yīng)當(dāng)回到位階理論的原旨去找答案，即法源位階是立憲者主觀意志決定的，而“兩個(gè)關(guān)系”只是位階效應(yīng)，所以必須探索憲法原意。我國《憲法》第115 條規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。顯而易見，民族自治地方的人大根據(jù)我國《憲法》第116 條制定自治法規(guī)的權(quán)力就是行使自治權(quán)的重要方式，因而制定自治法規(guī)的目的必須是貫徹執(zhí)行國家的法律、政策，只不過可以變通執(zhí)行而已，這就和授權(quán)法規(guī)是接受委托制定“法律”有根本差異。因此自治法規(guī)的位階是低于法律的，與它依據(jù)地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)制定的地方性法規(guī)處于同一位階。那么，自治條例的變通機(jī)制是如何實(shí)現(xiàn)的呢？筆者認(rèn)為，可以使用“效力優(yōu)先和適用優(yōu)先”原則來說明。“效力優(yōu)先”是指上位法在位階和效力上均高于或優(yōu)于實(shí)施性規(guī)定，在實(shí)施性規(guī)定與其相抵觸時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用上位法的規(guī)定；“適用優(yōu)先”是指在實(shí)施性規(guī)定與上位法不抵觸時(shí)，可以選擇優(yōu)先適用或援引下位法?！?6〕參見梁鷹：《備案審查視角下地方立法“放水”問題探討》，載《地方立法研究》2021 年第6 期。在此，應(yīng)先將自治條例的上位法即法律用“輔助線”劃出基本原則部分，這是自治條例的“真正上位法”。如果自治條例的個(gè)別條款與之抵觸，則觸發(fā)“效力優(yōu)先”原則，此時(shí)適用法律中的具體條款；如果自治條例不與之抵觸，卻有條文對(duì)法律其余部分做了非原則性變動(dòng)（有抵觸），這種情況是得到《立法法》允許的，就可以視作“不抵觸”，其身份還是合法的下位法，此時(shí)使用“適用優(yōu)先”原則，變通規(guī)定就此“凍結(jié)”法律而取代之。有學(xué)者認(rèn)為，這兩個(gè)原則依然來自凱爾森的位階理論：第一要義是，上位法是下位法的效力依據(jù)，當(dāng)下位法沒有按照上位法預(yù)設(shè)的創(chuàng)制方式和內(nèi)容創(chuàng)造時(shí)，應(yīng)當(dāng)使下位法無效；第二要義是，下位法是上位法的具體化和個(gè)別化，如果不優(yōu)先適用就會(huì)“架空”下位法的功能?！?7〕參見吳恩玉：《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》，載《法律科學(xué)》2010 年第6 期?？梢姡灾畏ㄒ?guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)（浦東新區(qū)）法規(guī)都是依據(jù)《立法法》第90條“變通法優(yōu)于被變通法”進(jìn)行適用，但背后的法理邏輯是不一樣的。

如果說上述幾類法規(guī)的位階都可以從我國《憲法》和《立法法》中找到依據(jù)，那么監(jiān)察法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階依據(jù)到哪里找呢？關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的創(chuàng)設(shè)，只能視為全國人大常委會(huì)以決定形式補(bǔ)充性修改《立法法》，而不是授權(quán)立法，因?yàn)橛嘘P(guān)決定無論是標(biāo)題還是內(nèi)容，都沒有出現(xiàn)“授權(quán)”二字。它是監(jiān)察制度改革對(duì)立法權(quán)配置的必然要求，只不過憲法修改未久，又來不及修改《立法法》，只能以決定方式進(jìn)行安排。不過相關(guān)決定規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)……監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸?！币虼怂奈浑A與行政法規(guī)等同而低于法律。由于尚未得到我國《憲法》和《立法法》的確認(rèn)，為避免合憲性疑慮，有關(guān)決定壓縮了其立法權(quán)限，目前監(jiān)察法規(guī)沒有創(chuàng)制性立法權(quán)，也不能涉及對(duì)公職人員的監(jiān)督性管理事項(xiàng)?！?8〕參見聶辛東：《國家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限：三步確界與修法方略》，載《政治與法律》2020 年第1 期。海南自由貿(mào)易港法規(guī)是由《海南自由貿(mào)易港法》第一次授權(quán)而來，屬于職權(quán)性變通立法。由于它也未被我國《憲法》和《立法法》“收編”，其法律位階不明確，只能從其他方面推斷。筆者認(rèn)為，通過《立法法》以外的一般法律來增加法源類型容易受到合憲性質(zhì)疑，因?yàn)檫@會(huì)危及《立法法》之憲法性法律的地位且使立法權(quán)配置碎片化，而經(jīng)由它來設(shè)置一種和法律相同位階的法規(guī)形式更是不可思議，因此只能將其視為以省級(jí)人大所制定地方性法規(guī)為基礎(chǔ)略增權(quán)限的變通性立法。如果說監(jiān)察法規(guī)是被限制了權(quán)限，那么海南自由貿(mào)易港法規(guī)就被約束了位階，如此理解才能保障我國法律體系的和諧性。綜上所述，在我國，“法規(guī)家族”成員的法律位階有三級(jí)：第一級(jí)為經(jīng)授權(quán)的行政法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律、浦東新區(qū)法規(guī)；第二級(jí)為行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)；第三級(jí)為自治法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、地方性法規(guī)。

三、浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限

浦東新區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限是當(dāng)前討論較多和爭(zhēng)議較大的問題。立法權(quán)限是提出、篩選和確定立法項(xiàng)目的前提條件，未必所有的制度需求都是立法需求，未必所有的立法需求都能得到實(shí)現(xiàn)，未必所有有效的立法需求都落在浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)，它必然受到立法機(jī)關(guān)和人民群眾的高度重視。同時(shí)，立法權(quán)限也是授權(quán)者和立法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行備案審查的重要內(nèi)容，央地有關(guān)部門也必定特別關(guān)注。筆者認(rèn)為，浦東新區(qū)法規(guī)的性質(zhì)直接影響其法律位階的確定，而它的性質(zhì)和位階又直接決定著其立法權(quán)限，以下筆者將根據(jù)本文中已經(jīng)得到的前提性結(jié)論，進(jìn)一步精準(zhǔn)劃定浦東新區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限。

（一）浦東新區(qū)法規(guī)權(quán)限與《立法法》第8 條的關(guān)系

目前的普遍觀點(diǎn)是，浦東新區(qū)法規(guī)不能涉及法律和行政法規(guī)保留的事項(xiàng)。其理由在于，《海南自由貿(mào)易港法》規(guī)定海南自由貿(mào)易港法規(guī)涉及依法應(yīng)當(dāng)制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)時(shí)，必須獲批準(zhǔn)后生效，而《授權(quán)決定》并未有相似表述，那就說明授權(quán)者無意于授權(quán)浦東新區(qū)法規(guī)涉入《立法法》第8 條所規(guī)定的全國人大專屬立法權(quán)的范圍，否則就違背了授權(quán)明確性原則。也有實(shí)務(wù)專家認(rèn)為，制定浦東新區(qū)法規(guī)從屬于地方立法活動(dòng)，其亦為特殊的地方性法規(guī)之一，因而不可觸碰《立法法》第8 條所定國家專屬立法事項(xiàng)?！?9〕參見林圻、李秋悅：《浦東新區(qū)法規(guī)：法規(guī)家族新成員》，載《上海人大月刊》2021 年第7 期。筆者對(duì)此表示懷疑。

首先，即使是上海市人大制定的一般地方性法規(guī)，也未必不能涉及“全國人大專屬立法權(quán)”，這取決于對(duì)《立法法》第8 條的定性。一般認(rèn)為，該條款是規(guī)定全國人大專屬立法事項(xiàng)的規(guī)范，但此規(guī)定和聯(lián)邦制或地方自治單一制國家所稱的專屬立法權(quán)不是一回事。根據(jù)我國的立法體制，在中央制定法律后，地方人大可以繼續(xù)制定實(shí)施性立法，其依據(jù)為《立法法》第73 條第1 款第1 項(xiàng)。也就是說，《立法法》第8 條所列事項(xiàng)和第73 條所說的“作具體規(guī)定的事項(xiàng)”本質(zhì)上是同一事項(xiàng)。比如第8 條第2 項(xiàng)中“各級(jí)人民代表大會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”在地方立法中都是常見的，對(duì)其規(guī)定并非國家立法的專屬范圍，上海市人大針對(duì)自身建設(shè)的立法就有十幾部。可見，這一條款中的很多事項(xiàng)不是全國人大專屬立法事項(xiàng)而是首次立法事項(xiàng)，即對(duì)它們的初次規(guī)定權(quán)在中央，在全國人大沒有立法的情況下地方人大不得先行規(guī)定。發(fā)生理解誤差的最重要原因還是出在《立法法》第8 條規(guī)定的模糊性和表述的非準(zhǔn)確性上。《立法法》第8 條的表述是：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……。”“只能”一詞似乎大大限縮了地方立法的權(quán)限，給地方立法設(shè)置了不可逾越的底線。

其次，浦東新區(qū)法規(guī)作為全國人大常委會(huì)授權(quán)產(chǎn)生的立法形式，其立法權(quán)限只會(huì)高于一般地方性法規(guī)，否則就沒有必要增加這種立法形式了。如果說，地方性法規(guī)可以以實(shí)施性立法的形式介入所謂的“全國人大專屬立法事項(xiàng)”，則浦東新區(qū)法規(guī)必然也能進(jìn)入，且被允許以變通立法的形式對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行非原則性變動(dòng)。那么《立法法》第8 條對(duì)其是否毫無限制功能呢？當(dāng)然不是！因?yàn)闊o論是一般地方性法規(guī)還是浦東新區(qū)法規(guī)，它們都屬于地方立法，只不過后者是具有高位階的特殊地方立法，但制定主體和適用范圍的區(qū)域性特點(diǎn)決定了它們的立法權(quán)都必須受到限制。也就是說，《立法法》第8 條所規(guī)定事項(xiàng)有一部分確實(shí)屬于“全國人大專屬立法權(quán)”，地方是絕對(duì)不能觸碰的。筆者認(rèn)為，能夠成為中央專屬立法事項(xiàng)的至少有以下幾類：一是只能由中央機(jī)關(guān)執(zhí)行的事務(wù)，比如國防、外交、出入境管理等；二是屬于中央垂直管理的事項(xiàng)，比如狹義的國家安全事務(wù)；三是以中央管理為主、地方管理為輔的事務(wù)，如機(jī)構(gòu)改革后的稅收征管事務(wù)；四是該條中所提及的若干基本制度；五是屬于國家事務(wù)的事項(xiàng)（即不進(jìn)行中央與地方的區(qū)分），如司法和監(jiān)察制度。

再次，有學(xué)者提出：“地方變通立法不僅不得涉及法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，針對(duì)其可以涉足的法律相對(duì)保留事項(xiàng)也需要考慮其變通立法的規(guī)范密度問題?！薄?0〕李德旺、葉必豐：《地方變通立法的法律界限與沖突解決》，載《社會(huì)科學(xué)》2022 年第3 期。此說法具有誤導(dǎo)性，即使是《立法法》第9 條所規(guī)定的法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，只要全國人大已經(jīng)立法，浦東新區(qū)法規(guī)也仍然可以進(jìn)行細(xì)化或變通規(guī)定，沒有“不得涉及”之說（本文述及的真正的中央專屬立法事項(xiàng)除外）。當(dāng)然，因?yàn)榻^對(duì)保留事項(xiàng)是根據(jù)基本權(quán)利及公共事務(wù)重要性標(biāo)準(zhǔn)篩選出來的，更適合由最高立法機(jī)關(guān)親自立法，所以浦東新區(qū)法規(guī)和行政法規(guī)一樣不得首次立法，否則就沒有“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”。不過，對(duì)于絕對(duì)保留以外的相對(duì)保留事項(xiàng)，浦東新區(qū)法規(guī)除可作出變通規(guī)定外，是否一概不得首次立法還須斟酌。因?yàn)槠謻|新區(qū)法規(guī)既然是接受全國人大授權(quán)進(jìn)行的試驗(yàn)立法，且其位階等同于法律，由它對(duì)基本制度先進(jìn)行局部試點(diǎn)符合授權(quán)目的，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)全國的制度貢獻(xiàn)就在于此，但在社會(huì)主義法律體系建成之今日是否還有合理性、是否違背憲法和《立法法》的基本原則、是否符合授權(quán)者本意，就需要全國人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。在未解釋之前，有必要謹(jǐn)慎立法，但應(yīng)對(duì)“基本制度”進(jìn)行嚴(yán)格限定，從而給浦東新區(qū)法規(guī)留出試驗(yàn)立法的空間。比如基本經(jīng)濟(jì)制度（以生產(chǎn)資料公有制和按勞分配為主體）已被憲法保留，地方人大可在較大范圍內(nèi)進(jìn)行開創(chuàng)性、高密度的經(jīng)濟(jì)立法，而不必等待中央立法先行規(guī)定。

最后，由于浦東新區(qū)法規(guī)具有法律的位階且有“第二次授權(quán)”的性質(zhì)，某些不屬于《立法法》第8條的范圍但有單行法要求“由法律規(guī)定”的事項(xiàng)，也應(yīng)允許浦東新區(qū)法規(guī)作出規(guī)定，因?yàn)樗纳矸菥褪怯傻胤街贫ǖ摹胺伞?。比如我國《勞?dòng)法》規(guī)定，社保基金經(jīng)辦和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立與職能由法律規(guī)定。該事項(xiàng)顯然不屬于《立法法》第8 條的臚列與兜底事項(xiàng)，但它可被視為法律排斥其他低位階法源對(duì)之作出規(guī)定的先占預(yù)告。如果這項(xiàng)立法始終因條件不成熟而難以出臺(tái)，則浦東新區(qū)法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)都可以依據(jù)被授權(quán)者的身份進(jìn)行試驗(yàn)性立法。又如，1999 年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公證條例》對(duì)1982 年《公證暫行條例》進(jìn)行了變通，對(duì)與房地產(chǎn)相關(guān)的八類事項(xiàng)要求強(qiáng)制辦理公證，但2005 年制定的《公證法》卻規(guī)定只有法律和行政法規(guī)有權(quán)規(guī)定強(qiáng)制公證事項(xiàng)。有學(xué)者認(rèn)為，在2017 年深圳市人大刪除條例中絕大部分強(qiáng)制公證事項(xiàng)以前，它就持續(xù)處于同新法相抵觸的狀態(tài)?！?1〕參見黃金榮：《大灣區(qū)建設(shè)背景下經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的行使》，載《法律適用》2019 年第21 期。筆者認(rèn)為，對(duì)于這種變通立法（變通對(duì)象是行政法規(guī)）實(shí)施在前、被變通法律制定在后的情況，如果新頒法律中出現(xiàn)“由法律規(guī)定”的“授權(quán)”，且舊變通法沒有抵觸新法的基本原則（“強(qiáng)制公證”是被新法接受的），那么它依然可以被視為新法的變通法，原規(guī)定的效力可以得到延續(xù)。

（二）可以變通部門規(guī)章對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)權(quán)限的影響

雖然中央授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”，但是可以變通的對(duì)象存在差異。根據(jù)《立法法》第98 條第5 項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通；根據(jù)《授權(quán)決定》，浦東新區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通。前者增列地方性法規(guī)為變通對(duì)象，是因?yàn)橄裆钲谔貐^(qū)這樣設(shè)區(qū)的市在行政區(qū)劃上隸屬于廣東省，特區(qū)法規(guī)受省級(jí)地方性法規(guī)的基本原則約束有其必要，但后者的變通對(duì)象增加了部門規(guī)章，卻有些讓人意外，因?yàn)榧词箤⑵謻|新區(qū)法規(guī)視為一般地方性法規(guī)，《立法法》第95 條第1 款第2 項(xiàng)所規(guī)定的裁決機(jī)制也反映出它和部門規(guī)章屬于同一位階，并不存在前者不得抵觸后者哪怕只是其基本原則的要求。甚至，按照我國《行政訴訟法》第63 條的規(guī)定，人民法院審理行政案件“依據(jù)法律法規(guī)”并“參照規(guī)章”，就此還會(huì)產(chǎn)生地方性法規(guī)高于部門規(guī)章的結(jié)論。當(dāng)學(xué)界表示疑惑時(shí)，實(shí)務(wù)專家卻表示：“本次授權(quán)決定沒有囿于對(duì)‘變通’一詞的僵化理解，將浦東新區(qū)法規(guī)與部門規(guī)章作出不一致規(guī)定的情形一并納入備案審查范圍，從而將立法法上‘地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致且不能確定如何適用’時(shí)復(fù)雜的裁決機(jī)制調(diào)整為備案審查機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的監(jiān)督，同時(shí)更有力地拓寬了浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限范圍?！薄?2〕林圻、李秋悅：《浦東新區(qū)法規(guī)：法規(guī)家族新成員》，載《上海人大月刊》2021 年第7 期?？墒牵@一說法更讓人大惑不解：可以變通部門規(guī)章就是受到其基本原則的限制，為何反而說是擴(kuò)大了浦東新區(qū)法規(guī)權(quán)限呢？這恐怕要從它的“孿生兄弟”經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階說起。

長期以來人們對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，將它看作地方性法規(guī)的特殊形式，而不是與法律具有同等位階的特殊地方立法。有學(xué)者依據(jù)我國《憲法》第131 條認(rèn)為，人民法院行使審判權(quán)的依據(jù)只能是法律，而審判依據(jù)是法院行使審判權(quán)必須絕對(duì)服從的依據(jù)，其他任何法源獲得適用都不得與審判依據(jù)相抵觸，我國能稱得上審判依據(jù)的只有法律以及與之同位階的立法解釋、可直接適用的國際條約、民族自治區(qū)制定的自治法規(guī)。〔43〕參見劉松山：《運(yùn)行中的憲法》，中國民主法制出版社2008 年版，第251-271 頁。筆者對(duì)該學(xué)者的核心觀點(diǎn)表示贊同，但對(duì)他篩選出的“法律”有不同意見。一方面，自治法規(guī)的位階低于法律，盡管它是由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，但這只是立法監(jiān)督方式，自治法規(guī)不會(huì)因批準(zhǔn)而提高位階；另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和法律處于同一位階，這是其授權(quán)立法性質(zhì)決定的，可以通過位階理論加以證成。然而，上述結(jié)論并未得到實(shí)務(wù)界支持。2002 年最高人民法院發(fā)函指出，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)作為地方法規(guī)“只能在其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生效力，且不得對(duì)抗國家法律、法規(guī)和司法解釋”?！?4〕崔文俊：《論經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階》，載《學(xué)術(shù)交流》2019 年第6 期。有人通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：“法院并未將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)置于優(yōu)越地位，即并不先驗(yàn)地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力高于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。真正左右法院司法推理的仍然是法律、司法解釋、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。”該學(xué)者反而認(rèn)為這種現(xiàn)象是作為“國家”而不是“地方”的法院維護(hù)法制統(tǒng)一的表現(xiàn)。〔45〕屠凱：《司法判決中的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與法制統(tǒng)一》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017 年第2 期。有實(shí)務(wù)專家坦言：“《立法法》沒有明確特區(qū)法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)高于國務(wù)院法規(guī)和各部委的行政規(guī)章,也沒有明確特區(qū)法規(guī)與法律法規(guī)發(fā)生沖突如何處理。以致深圳特區(qū)在上世紀(jì)九十年代成立人大，取得地方立法權(quán)后，改革的步伐反而放緩了，動(dòng)轍就違反上位法，前海的改革都要通過‘二十三個(gè)部委聯(lián)席會(huì)議’。”〔46〕徐建：《〈立法法〉應(yīng)賦予特區(qū)法規(guī)更高的位階》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015 年3 月18 日，第4 版。

筆者認(rèn)為，《授權(quán)決定》增加部門規(guī)章為變通對(duì)象，表面上加大了對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的控制，但實(shí)際上是吸取了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)受到部門諸多掣肘、被司法適用邊緣化的教訓(xùn)，對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的改革試驗(yàn)進(jìn)行制度解綁。經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革試點(diǎn)過程中，受到的阻力的主要來自國務(wù)院部門，因?yàn)橹醒氩课瘯?huì)有部門利益和條線思維，對(duì)改革創(chuàng)新會(huì)有本能的阻礙，浦東新區(qū)法規(guī)也可能碰到這樣的困境。首先，《授權(quán)決定》只是規(guī)定浦東新區(qū)法規(guī)可以變通部門規(guī)章，而沒有說它必須遵循部門規(guī)章的基本原則，這就說明浦東新區(qū)法規(guī)的立法行為不受規(guī)章干涉，其制定權(quán)限和程序不會(huì)受到規(guī)章的影響。其次，用備案審查代替裁決的方式，就徹底否定了浦東新區(qū)法規(guī)為特殊地方性法規(guī)的性質(zhì)，因?yàn)橹挥挟?dāng)它被辨識(shí)為地方性法規(guī)，才能適用《立法法》第95 條第1 款第2 項(xiàng)規(guī)定，這是釜底抽薪的做法。并且，根據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案條例》，國務(wù)院對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)（浦東新區(qū)）法規(guī)只承擔(dān)“知道了”意義上的備案，不對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，因而不會(huì)受到中央部委意見的影響。再次，最高人民法院在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》中，就地方性法規(guī)與部門規(guī)章不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用規(guī)章的主要情形做了明確，如中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則以及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等需要全國統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)等。規(guī)定浦東新區(qū)法規(guī)可以變通部門規(guī)章，則減少了直接抵觸的可能。并且，浦東新區(qū)法規(guī)是為國家進(jìn)行制度試驗(yàn)，雖然是地方立法但也具有全國性制度的身份，不存在地方必須服從中央的要求。最后，浦東新區(qū)法規(guī)不太可能抵觸部門規(guī)章的基本原則，因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》的規(guī)定，制定部門規(guī)章必須要有上位法依據(jù)，且設(shè)定減損公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的規(guī)范必須要有上位法的依據(jù)，那么它所包含的基本原則往往就要從法律和行政法規(guī)中尋找，浦東新區(qū)法規(guī)即使與之抵觸，也只能視作對(duì)法律法規(guī)基本原則的抵觸，和部門規(guī)章沒有多大聯(lián)系。由此可見，《授權(quán)決定》對(duì)“變通”進(jìn)行了變通，對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限進(jìn)行了“明降暗升”。

（三）與浦東新區(qū)法規(guī)權(quán)限相關(guān)的其他問題

其一，浦東新區(qū)法規(guī)是否必須變通法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章？《授權(quán)決定》對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)提出的要求是“報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況”，而《海南自由貿(mào)易港法》對(duì)海南自由貿(mào)易港法規(guī)的要求是“對(duì)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)說明變通的情況和理由”。有人指出，從措辭上看，似乎浦東新區(qū)法規(guī)必須作出變通，否則就和上海市人大制定的地方性法規(guī)沒有區(qū)別了，而海南自由貿(mào)易港法規(guī)即使沒有對(duì)上位法作出變通，還可以在法律、行政法規(guī)保留的領(lǐng)域進(jìn)行立法，只要在這兩個(gè)“特權(quán)”中擇一實(shí)施，就已經(jīng)區(qū)別于海南省制定的地方性法規(guī)了，因此未必一定要變通。據(jù)筆者了解，浦東新區(qū)法規(guī)目前確實(shí)按照“無變通不立法”的原則操作，所有法規(guī)或多或少都有變通條款，在報(bào)送備案時(shí)不僅說明變通情況而且說明理由，做法與自由貿(mào)易港法規(guī)相差無幾。有學(xué)者甚至提出，浦東新區(qū)法規(guī)的生命在于變通，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)也在于變通。筆者認(rèn)為，全國人大常委會(huì)授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)的目的并不在于形成一種新的立法形式，也不在于是否一定要進(jìn)行立法變通，而是在于推動(dòng)浦東新區(qū)“實(shí)現(xiàn)高水平改革開放與打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”，那么上海市人大為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)可以按照“就高不就低”的原則選擇立法形式，即如有變通需求就選擇浦東新區(qū)法規(guī)形式，如果僅用實(shí)施性立法或先行性立法就能解決問題，則地方性法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)可以任意選擇。由于上海市的地方性法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)都不需要上級(jí)人大批準(zhǔn)生效，也就不存在像深圳那樣有選擇立法形式規(guī)避監(jiān)督的動(dòng)機(jī)。其實(shí)，上海市人大常委會(huì)為了節(jié)省立法資源已經(jīng)嘗試在正在制定的地方性法規(guī)中單列“浦東專章”，將符合浦東實(shí)際和有特殊安排的條款作為條例的一部分載入法規(guī)，如《上海市城市更新條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》等就是如此，這就起到了事半功倍的效果。當(dāng)然，如果針對(duì)浦東新區(qū)的內(nèi)容較多且能形成一定的體系，則選用浦東新區(qū)法規(guī)也未嘗不可。此外，在立法所涉內(nèi)容上，浦東新區(qū)法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法規(guī)的地域效力來規(guī)定公民的權(quán)利義務(wù)，即不得超出浦東新區(qū)的行政區(qū)劃范圍，但是對(duì)政府職能的設(shè)置可以擴(kuò)張到市級(jí)機(jī)關(guān)部門，因?yàn)樽鳛榱⒎ㄖ黧w的市人大及其常委會(huì)可以調(diào)配上海市級(jí)的所有行政資源服務(wù)于浦東新區(qū)的改革創(chuàng)新，目前幾乎所有浦東新區(qū)法規(guī)都包含這樣的內(nèi)容，這也是浦東新區(qū)法規(guī)由上一級(jí)人大制定的特殊優(yōu)勢(shì)。

其二，浦東新區(qū)法規(guī)的變通內(nèi)容是否以報(bào)送備案的變通說明為限？立法活動(dòng)是立法者的主觀意志行為，對(duì)于浦東新區(qū)法規(guī)的立法變通來說，就是上海市人大為了浦東改革發(fā)展的需要而主動(dòng)地非原則性地變動(dòng)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，并且是接受全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)作出變通規(guī)定，它和授權(quán)者主動(dòng)修改自己制定的法律沒有本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律草案的提出者應(yīng)當(dāng)就草案與其他法律不一致的地方提出修改或廢止的議案，憲法和法律委員會(huì)也要就是否修改或廢止其他法律提出處理意見?？梢?，立法者在制定或修改法律時(shí)，必須預(yù)先考慮對(duì)其他法律的影響以保證法制統(tǒng)一。然而，主觀上的謹(jǐn)慎也避免不了客觀上可能出現(xiàn)的法律沖突，因此《立法法》又規(guī)定同一主體制定的規(guī)范應(yīng)遵循“新法優(yōu)于舊法”“特別法優(yōu)于一般法”的適用規(guī)則，以解決未能預(yù)料的客觀法律沖突。同樣地，在制定浦東新區(qū)法規(guī)時(shí)，立法者對(duì)被變通法的部分條款進(jìn)行了有意識(shí)的變通，因而在提請(qǐng)備案時(shí)必須對(duì)這些條款進(jìn)行說明，以方便監(jiān)督者有針對(duì)性地審查其是否違反被變通法的基本原則，但也有些條款于制定時(shí)并未意識(shí)到已經(jīng)對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行了改變（但依然在可變通的幅度內(nèi)，沒有抵觸被變通法的基本原則），那么在適用中若發(fā)生爭(zhēng)議是否一概認(rèn)定為違法變通而失效呢？筆者從《規(guī)范性文件備案審查案例選編》中找到一件由全國人大常委會(huì)法工委審查經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的案例，發(fā)現(xiàn)“某經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例”在提交備案時(shí)并未對(duì)后來引起爭(zhēng)議的條款進(jìn)行變通說明，但法工委在受理公民的審查建議后卻聲稱“條例是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在不違背法律基本原則的前提下，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做適當(dāng)變通”，表明它仍可在事后認(rèn)定變通條款，且結(jié)論為“條例不存在超越經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限、違反上位法基本原則的問題”。〔47〕參見全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020 年版，第33-35 頁。這種做法考慮到了授權(quán)立法特殊性，也符合法律沖突解決規(guī)則，今后對(duì)待浦東新區(qū)法規(guī)也應(yīng)如此。不過，對(duì)于諸如海南自由貿(mào)易港法規(guī)這類職權(quán)性變通立法，就應(yīng)嚴(yán)格控制其變通權(quán)，蓋因其位階與地方性法規(guī)一致，立法變通不具有修改法律的性質(zhì)，變通內(nèi)容必須以報(bào)送備案的變通說明為準(zhǔn)。因此，浦東新區(qū)法規(guī)的變通內(nèi)容可以不對(duì)外說明其詳，而海南自由貿(mào)易港法規(guī)必須在公布時(shí)同時(shí)公開變通內(nèi)容是什么。

其三，如何對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)進(jìn)行立法監(jiān)督？首先，必須有步驟地審查浦東新區(qū)法規(guī)。浦東新區(qū)法規(guī)是廣義的變通立法，包含對(duì)授權(quán)規(guī)則和行為規(guī)則的雙重變通。根據(jù)違法的顯性程度，全國人大應(yīng)當(dāng)先對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)是否符合授權(quán)規(guī)則進(jìn)行審查，即立法行為是否遵循了憲法規(guī)定以及法律、行政法規(guī)的基本原則，審查對(duì)象是立法的主體、程序和權(quán)限，這些方面相對(duì)靜態(tài)且規(guī)則較少，可由主動(dòng)審查為之；關(guān)于行為規(guī)則是否抵觸被變通法的基本原則，一般由被動(dòng)審查為之，審查位序靠后，蓋因多數(shù)規(guī)范沖突是在適用中發(fā)現(xiàn)的，審查機(jī)關(guān)更多地依靠個(gè)案的法律適用機(jī)關(guān)之初步判斷來審查法規(guī)的合法性，而在審查變通立法時(shí)更應(yīng)如此。其次，必須監(jiān)督浦東新區(qū)法規(guī)的合理性。浦東新區(qū)法規(guī)屬于授權(quán)立法，是全國人大“第二次授權(quán)”而來，因此授權(quán)者不僅可以進(jìn)行法律監(jiān)督而且可以作出專業(yè)監(jiān)督。易言之，全國人大常委會(huì)不僅可以審查浦東新區(qū)法規(guī)的合法性，而且可以審查它的合理性，不但可以進(jìn)行事后監(jiān)督，而且可以進(jìn)行事前與事中監(jiān)督，這是授權(quán)立法與職權(quán)立法在監(jiān)督方面的最大區(qū)別。當(dāng)浦東新區(qū)法規(guī)與法律規(guī)定不一致而需全國人大常委會(huì)裁決時(shí)，全國人大常委會(huì)就不能僅依據(jù)浦東新區(qū)法規(guī)是否抵觸了法律法規(guī)的基本原則來裁決適用何者，還需判斷它與法律的條文相比哪個(gè)更具有適當(dāng)性。再次，必須考量新區(qū)法規(guī)是否抵觸所有可被變通法的基本原則。浦東新區(qū)法規(guī)的“真正上位法”是眾多法律法規(guī)的基本原則，而不是直接對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)的基本原則。基本原則并非總以條文形式出現(xiàn)，有時(shí)會(huì)現(xiàn)身于法律的總則部分，有時(shí)又需要從法律整體中發(fā)現(xiàn)，且它們之間多有沖突。比如，某地方制定的道路交通管理?xiàng)l例因貫徹環(huán)保法律的基本原則而規(guī)定不得在城市內(nèi)鳴號(hào)，但它卻直接違反了道路交通安全法律法規(guī)的“安全第一”的基本原則。如果對(duì)之審查，難度可想而知。因此全國人大常委會(huì)可按照比例原則進(jìn)行審查，同時(shí)對(duì)地方人大的立法裁量給予尊重。最后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“舊特別法優(yōu)于新一般法”規(guī)則，讓浦東新區(qū)法規(guī)在新法律出臺(tái)后仍維持效力。授權(quán)性變通立法可視為全國人大制定的法律的特別法，而全國人大可以針對(duì)同一事項(xiàng)立法而使之成為新的一般法，同時(shí)讓變通法成為舊的特別法，如果發(fā)生不一致，就會(huì)觸發(fā)裁決機(jī)制，不利于浦東新區(qū)法規(guī)的穩(wěn)定性和試驗(yàn)效果。有學(xué)者提出“舊特別法優(yōu)于新一般法”既是“法不溯及既往”原則的體現(xiàn)，也是域外法律適用的慣例?！?8〕參見楊登峰：《法律沖突與適用規(guī)則》，法律出版社2017 年版，第246-250 頁。筆者認(rèn)為，可以在《立法法》或《授權(quán)決定》中加入此規(guī)則，避免讓舊的浦東新區(qū)法規(guī)因新法出臺(tái)而被清理，但若全國人大有意將新法也適用于浦東新區(qū)，則在法律公布時(shí)給予特別說明即可。

四、結(jié)語

浦東新區(qū)法規(guī)作為新誕生的我國“法規(guī)家族”成員剛滿周歲，其個(gè)性特征尚未完全表現(xiàn)出來，人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)還不夠充分，有時(shí)甚至對(duì)它的身份與特性有所誤解。與同日“出生”的海南自由貿(mào)易港法規(guī)相比，兩種法規(guī)并沒有想象中那么大的相似度，它們更接近于“異卵雙胞胎”。經(jīng)過比較，早“出生”幾十年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)才更像浦東新區(qū)法規(guī)的“孿生兄弟”，畢竟浦東新區(qū)法規(guī)的模樣是比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)來設(shè)計(jì)的。我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，法規(guī)的法律位階并不是由產(chǎn)生它們的法律形式的地位決定的，有些法規(guī)的“出生證”是憲法授予的，但它的位階可能并不高，比如地方性法規(guī)，而浦東新區(qū)法規(guī)是由全國人大常委會(huì)參照《立法法》第74 條通過《授權(quán)決定》賦予其生命的，《授權(quán)決定》雖權(quán)威性不高且可隨時(shí)收回，還受到合法性質(zhì)疑，但浦東新區(qū)法規(guī)卻具有“法律”的血統(tǒng)，其法律位階反而是最高的。進(jìn)而我們發(fā)現(xiàn)，“法規(guī)家族”成員并不是平輩關(guān)系，按法律位階來論資排輩，它們有祖孫三代，在法律體系中長幼有序、各安其道。經(jīng)過對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的性質(zhì)、位階和權(quán)限等問題進(jìn)行逐層和遞進(jìn)的探討，我們可以發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)法規(guī)集授權(quán)立法、變通立法、試驗(yàn)立法、地方立法等性質(zhì)于一身，其法律位階應(yīng)與法律等同，甚至可以將其視作地方人大制定的“法律”，在立法權(quán)限上也廣于其他類型的法規(guī)，但受到的立法監(jiān)督強(qiáng)度并不是最低的。

與此同時(shí)，我們可以從“法規(guī)家族”的“人丁興旺”看出國家治理對(duì)多種立法形式的需求。中國的改革開放已經(jīng)走進(jìn)深水區(qū)，制度試驗(yàn)的重要性只增不減，改革措施必須先從部分領(lǐng)域和局部地區(qū)開始試點(diǎn)，取得成功后才能復(fù)制推廣，否則就可能產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)。國家不能為追求純粹的“法制統(tǒng)一”而放棄深圳那樣的制度試驗(yàn)田，而是更應(yīng)拓展諸如浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港那樣的新型立法試驗(yàn)田。我們既要允許各種類型的立法進(jìn)行制度創(chuàng)新，也要接受中央對(duì)立法形式進(jìn)行創(chuàng)新。從全國人大的改革意圖看，選擇何種立法形式已具有一定規(guī)律性：如果全國人大常委會(huì)擬對(duì)法律中的特定制度進(jìn)行修改，一般以《立法法》第13 條為依據(jù)選擇部分地方進(jìn)行立法授權(quán)改革試驗(yàn)，但它并不是授權(quán)立法，本質(zhì)上是對(duì)法律的局部性和臨時(shí)性修改；如果是因制定法律條件不成熟，且該事項(xiàng)落入《立法法》第8條規(guī)定的法律保留范圍，則授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行“從無到有”的立法；如果全國人大僅有寬泛的改革意圖，希望從地方自主改革試驗(yàn)中找尋靈感和經(jīng)驗(yàn)，則依托經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)的授權(quán)立法進(jìn)行先行先試；如果全國人大有明確具體的改革事項(xiàng)，則先制定框架性法律，再由地方立法對(duì)具體制度進(jìn)行塑造，此方式以海南自由貿(mào)易港法規(guī)為代表；如果全國人大認(rèn)為某些地域性改革完全屬于地方性事務(wù)，則鼓勵(lì)相關(guān)省市進(jìn)行協(xié)同立法，如長三角綠色生態(tài)一體化發(fā)展示范區(qū)的立法協(xié)作探索。筆者希望通過對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的初步研究，改變各方對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的不當(dāng)認(rèn)識(shí)，梳理各種法規(guī)類型的關(guān)系及對(duì)國家治理的作用，提升我國立法法釋義學(xué)的層次，并推動(dòng)《立法法》的修改完善。