張學(xué)英 耿 旭 張 東

在人類發(fā)展史上，動態(tài)的技術(shù)進(jìn)步驅(qū)動著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，同時(shí)也帶來就業(yè)沖擊。通常，各國政府通過建構(gòu)促進(jìn)勞動力技能形成的制度框架來滿足勞動力職業(yè)能力開發(fā)的不同需求以防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)就業(yè)，通過技能知識積累和技能水平提升幫助勞動力熨平就業(yè)變遷帶來的震蕩，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。中國在全球工業(yè)4.0的科技進(jìn)步中面臨勞動力素質(zhì)偏低和人口老齡化的挑戰(zhàn)，如何促進(jìn)勞動力技能開發(fā)無疑是一個(gè)重要議題。2021年，中國的勞動力技能形成政策導(dǎo)向從促進(jìn)某類勞動力群體的政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向覆蓋全體勞動力的技能型社會建構(gòu)，標(biāo)志性政策是人力資源和社會保障部提出在“十四五”期間推動實(shí)施“技能中國行動”，2021年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出“到2035年基本建成技能型社會”。技能型社會中的技能形成制度集合覆蓋全體勞動力、貫穿整個(gè)生命周期、囊括社會全產(chǎn)業(yè)鏈，旨在推動全社會的技能知識積累和技能水平提升，以滿足動態(tài)科技進(jìn)步對勞動力技能升級的持續(xù)需求。不同勞動力群體在科技進(jìn)步帶來的就業(yè)沖擊中面臨的風(fēng)險(xiǎn)因其自身的人力資本水平和內(nèi)容而異。其中，低技能勞動力人力資本向下兼容空間小、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，最易被局限在次要勞動力市場、甚至陷入貧困，因此受到各國政府廣泛關(guān)注。本研究考察新加坡、韓國、日本三個(gè)亞洲國家在技術(shù)進(jìn)步疊加人口老齡化背景下針對低技能勞動力的職業(yè)能力開發(fā)實(shí)踐，擬為中國在工業(yè)4.0背景下通過開發(fā)低技能勞動力培養(yǎng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人、助力技能型社會建構(gòu)提供參考借鑒。

一、低技能勞動力詮釋

（一）低技能勞動力的內(nèi)涵

低技能勞動力的內(nèi)涵因劃分依據(jù)而異，主流的研究根據(jù)人力資本內(nèi)容和水平界定低技能勞動力。人力資本是一個(gè)涵蓋知識和技能、工作經(jīng)驗(yàn)、健康等內(nèi)容的多維概念，人力資本投資形式有正規(guī)教育、在職培訓(xùn)、健康投資、工作遷移等，在研究中常選用受教育程度、在職培訓(xùn)數(shù)量、職業(yè)技能等級、工作經(jīng)驗(yàn)?zāi)晗薜群饬咳肆Y本水平。其一，按受教育程度[1]和/或職業(yè)技能培訓(xùn)差異[2]，將受過大學(xué)教育和/或職業(yè)技能培訓(xùn)的勞動力界定為高技能勞動力，其他則為低技能勞動力。其二，據(jù)勞動者掌握的知識和技能水平以及能否解決生產(chǎn)操作難題判定勞動力技能水平，不具備精湛職業(yè)技能且在關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)不能解決生產(chǎn)操作難題的則為低技能勞動力[3]。其三，在受教育程度的基礎(chǔ)上引入工作經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，將學(xué)校教育和工作經(jīng)驗(yàn)不超過一年的勞動力界定為低技術(shù)工人[4]。其四，在人力資本水平的基礎(chǔ)上結(jié)合管理、技術(shù)開發(fā)和實(shí)際應(yīng)用新技術(shù)等不同人力資本內(nèi)容，將不能把生產(chǎn)決策從組織和技術(shù)層面落實(shí)到操作層面的勞動力界定為低技能勞動力[5]。其五，以勞動力所從事的崗位工作性質(zhì)為依據(jù)界定低技能勞動力。將工作崗位劃分為生產(chǎn)性崗位和非生產(chǎn)性崗位，相應(yīng)地將從事生產(chǎn)性崗位的勞動力界定為低技能勞動力，將從事非生產(chǎn)性崗位的勞動力界定為高技能勞動力[6]。其六，引入摩擦性失業(yè)，認(rèn)為在摩擦性失業(yè)中因人力資本水平較低無法向下兼容而處于失業(yè)邊緣的是低技能勞動力[7]。

（二）低技能勞動力的群體特征

低技能勞動力通常具有如下一個(gè)或幾個(gè)特征：低人力資本、低職位、低福利水平、工作穩(wěn)定性差、消費(fèi)傾向偏高。其一，低技能勞動力的低人力資本水平通常表現(xiàn)為受教育程度低、知識和技能水平低、職業(yè)培訓(xùn)數(shù)量少、工作經(jīng)驗(yàn)少等，由于受教育程度低導(dǎo)致知識和技能水平偏低、職業(yè)培訓(xùn)數(shù)量偏少。其二，低技能勞動力通常職位較低，這是低人力資本水平的直接結(jié)果，也是接受后續(xù)人力資本投資困難的原因。比如，受教育程度低導(dǎo)致其很難接受高質(zhì)量的職業(yè)培訓(xùn)故很難提升人力資本水平，由于在勞動力市場上的上升通道受阻，低技能勞動力往往被局限在較低職位上。其三，較低職位往往意味著較低福利水平。其四，由于低技能勞動力自身的低人力資本水平，特別是缺乏職業(yè)核心技能，只能做簡單和基礎(chǔ)工作，替代性很強(qiáng)，故工作穩(wěn)定性較差[8]。其五，低技能勞動力的低職位、低收入使得消費(fèi)、教育、醫(yī)療和居住等支出在收入中的占比較高，其消費(fèi)傾向偏高[9]。低技能勞動力大多局限于次要勞動力市場，是各國政府高度關(guān)注的群體。

（三）低技能勞動力的類型

本研究依據(jù)人力資本內(nèi)容和水平界定低技能勞動力，選用受教育年限少、職業(yè)技能水平低作為判定指標(biāo)，該群體是受教育水平低、職業(yè)技能水平低、工資收入水平低且處于次要勞動力市場的勞動者。低技能勞動力更多處于人力資本低端，但在技術(shù)進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景下，其面對的市場環(huán)境多變，就業(yè)不穩(wěn)定性提升，故將低技能勞動力的概念向外拓展，將那些職業(yè)中期轉(zhuǎn)職困難的勞動者、受教育程度高但缺乏職業(yè)技能的新增勞動力、人口老齡化背景下就業(yè)困難的老年勞動力均納入低技能勞動力范疇，在中國則指人力資本水平較低的農(nóng)民、農(nóng)民工、失業(yè)者、部分職業(yè)中期轉(zhuǎn)職者、低技能老年勞動力，以及缺乏職業(yè)技能的應(yīng)屆中高等教育畢業(yè)生。低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)要充分考慮群體特性，本研究將其細(xì)分為四個(gè)群體。

1.人力資本絕對量低的勞動力

人力資本絕對數(shù)量低的勞動力是典型的低技能勞動力，其職業(yè)能力開發(fā)的目標(biāo)是通過改善崗位所需的人力資本水平以及拓展行業(yè)認(rèn)知提升保有一份職業(yè)的能力、應(yīng)對就業(yè)震蕩的能力，旨在通過改善就業(yè)質(zhì)量奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其職業(yè)能力開發(fā)的內(nèi)容較寬泛，涵蓋崗位技術(shù)知識、崗位工作技能、行業(yè)認(rèn)知性知識和技能。這類低技能勞動力處在人力資本最低端，是人才結(jié)構(gòu)的金字塔底座。根據(jù)人力資本理論，提升該類勞動力的人力資本投資收益相對較高，由于顯著的人力資本收益外部性，各國政府對這類群體的職業(yè)能力開發(fā)均相當(dāng)重視。

2.人力資本相對數(shù)量低的中年轉(zhuǎn)職勞動力

人力資本相對數(shù)量低的勞動力指面臨中年轉(zhuǎn)職的勞動力。在人的經(jīng)濟(jì)生命周期中，青年階段勞動生產(chǎn)率逐漸提升，人力資本投資收益隨之提高；中年階段的勞動生產(chǎn)率最高，人力資本投資收益相應(yīng)達(dá)到峰值；老年階段的勞動生產(chǎn)率逐漸降低，人力資本投資收益迅速衰減。高端人力資本承載者因人力資本存量水平較高可不干預(yù)人力資本投資收益衰減進(jìn)程，但中低端人力資本承載者則需借助職業(yè)能力開發(fā)阻止收益衰減。一是因?yàn)槠淙肆Y本存量非常低，從中年階段開始收益衰減更快；二是因?yàn)槠淙肆Y本向下兼容的空間小，在中年階段遭遇技術(shù)進(jìn)步可能面臨失業(yè)，即被動轉(zhuǎn)職。故人力資本存量低的中年轉(zhuǎn)職勞動力必須提升職業(yè)能力，其職業(yè)能力開發(fā)內(nèi)容包括崗位技能更新升級、行業(yè)通用知識和工作技能習(xí)得，旨在適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步的需求，使其能夠繼續(xù)留在原崗位，或者在被迫轉(zhuǎn)職時(shí)能夠平行遷移到其他就業(yè)領(lǐng)域，甚至迭代到更好的就業(yè)領(lǐng)域。中年勞動力是家庭主要經(jīng)濟(jì)來源，無論是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量，還是基于民生考量，都是職業(yè)能力開發(fā)的重點(diǎn)群體。

3.人力資本存量衰減的老年勞動力

老年階段勞動力生產(chǎn)率下降的原因有二：一是自身的健康存量衰減，二是自身的知識和技術(shù)過時(shí)。老年勞動力健康存量衰減，可以選擇退休。但目前全球各國普遍遭遇人口老齡化、少子化，開發(fā)老年勞動力成為維持勞動力規(guī)模的有效路徑。老年勞動力普遍會經(jīng)歷自身知識和技能存量衰減、健康存量衰減，相對于中青年勞動力，其人力資本投資效率更低，故老年勞動力的職業(yè)能力開發(fā)主要涉及更新知識和技能、提升健康存量等。

4.受教育程度高但職業(yè)技能水平低的高端人力資本承載者

處在人力資本高端的部分應(yīng)屆（畢業(yè)后0～3年）高校畢業(yè)生，受教育程度較高但職業(yè)技能水平較低，本研究也將其列入低技能勞動力的范疇。該群體的主要特征如下：受教育程度高，在就業(yè)壓力下有接受新增人力資本投資的主觀意愿；年輕，新增人力資本投資的效率高；初入勞動力市場且就業(yè)不穩(wěn)定，新增人力資本投資的機(jī)會成本低。該群體職業(yè)能力開發(fā)的主要內(nèi)容是崗位技能，能夠熟悉工作場景、掌握崗位工作技能、知曉行業(yè)通用知識和技能，從而將理論與實(shí)踐知識有效融合。該群體處在人力資本高端，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)新的主體。

二、低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)的動因

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對低技能勞動力的需求從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)型

劉易斯（Lewis）認(rèn)為，發(fā)展中國家存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，即傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門并存，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門因勞動力剩余而邊際生產(chǎn)力很低、甚至為負(fù)，故只要現(xiàn)代城市部門能夠提供正的工資率，勞動力供給就是無限的[10]。無限供給的農(nóng)村勞動力人力資本水平很低，其進(jìn)入城市勞動力市場時(shí)工資率要求很低，故一般會局限在次要勞動市場，是典型的低技能勞動力?；谌肆Y本向下兼容的特性，一旦遭遇就業(yè)沖擊，低技能勞動力在強(qiáng)替代性下被邊緣化到次要勞動力市場中更差的職業(yè)崗位中。劉易斯描述的是工業(yè)化發(fā)展初期，隨著工業(yè)發(fā)展以及城市化推進(jìn)，農(nóng)村的剩余勞動力向城市次要勞動力市場轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。在后工業(yè)化時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從粗放的規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向以知識密集、技術(shù)密集、信息密集為特征的集約化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對勞動力的需求從單純的數(shù)量需求轉(zhuǎn)向質(zhì)量需求，該需求輻射到全體勞動力。在以工業(yè)4.0為牽引的新一輪工業(yè)化進(jìn)程中，即便次要勞動力市場上的低技能勞動力也需提升職業(yè)能力以應(yīng)對結(jié)構(gòu)性失業(yè)、預(yù)防被市場淘汰[11]。

（二）從次要勞動力市場向主要勞動力市場的就業(yè)迭代需求

20世紀(jì)60、70年代，強(qiáng)調(diào)勞動力市場的分割屬性、制度和社會因素對勞動報(bào)酬和就業(yè)影響的勞動力市場分割理論將勞動力市場分為主要勞動力市場和次要勞動力市場，兩個(gè)市場間有著很難逾越的界限。主要勞動力市場提供的工作機(jī)會福利水平高，而次要勞動力市場的福利水平較低。如果人力資本水平較低，或者類似于戶籍的制度排斥，勞動力從次要勞動力市場進(jìn)入主要勞動力市場幾乎不可能。拋開制度安排，較低的人力資本水平不僅將低技能勞動力局限在較低職位，還長期將其邊緣化在次要勞動力市場中，故提升其職業(yè)能力是從次要勞動力市場向主要勞動力市場迭代的關(guān)鍵。

在知識、技術(shù)和信息密集型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，提升低技能勞動力的職業(yè)能力具有重要意義。Marshall在1890年提出了人力資本外部性的概念，認(rèn)為工人間基于工作經(jīng)驗(yàn)和知識的互動交流會提高勞動生產(chǎn)率。Lucas在后續(xù)研究中將人力資本外部性劃分為內(nèi)部效應(yīng)和外部效應(yīng)：內(nèi)部效應(yīng)指勞動者個(gè)體的人力資本能提高其自身勞動生產(chǎn)率和收益水平；外部效應(yīng)指平均人力資本水平提高能提高全要素生產(chǎn)率[12]。就內(nèi)部效應(yīng)而言，提升低技能勞動力的職業(yè)能力可提高勞動生產(chǎn)率，促進(jìn)其迭代到更高收益水平的就業(yè)領(lǐng)域，甚至從次要勞動力市場迭代到主要勞動力市場，并提升應(yīng)對就業(yè)變遷的能力。就外部效應(yīng)而言，提升低技能勞動力的職業(yè)能力會提高勞動力整體的人力資本水平，從而獲得物質(zhì)資本最佳配置效率，提高全要素生產(chǎn)率。勞動力平均人力資本水平提升能促進(jìn)形成終身學(xué)習(xí)的氛圍，引導(dǎo)低技能勞動力制定職業(yè)生涯規(guī)劃，從低技能—低職位—低收入的惡性循環(huán)走向中高技能—中高職位—中高收入的良性循環(huán)。

三、低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)的國別實(shí)踐

新加坡、韓國、日本針對低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)分別出臺了多項(xiàng)政策和制度。

（一）低端人力資本承載者的職業(yè)能力開發(fā)

1.新加坡

新加坡政府關(guān)注結(jié)構(gòu)性失業(yè)中低技能勞動力的就業(yè)問題。一是新加坡工會、雇主、政府三方于2005年合作推出的重新改造職業(yè)計(jì)劃（Job Re-Creation Programme，JRP），針對結(jié)構(gòu)性失業(yè)對低技能勞動力實(shí)施就業(yè)援助。一方面改造工作形象，對缺乏吸引力、低職業(yè)形象、低報(bào)酬的職業(yè)進(jìn)行再設(shè)計(jì)，提高企業(yè)生產(chǎn)效率，提升工作價(jià)值和薪金。配套的職業(yè)再造激勵計(jì)劃資助雇主因此發(fā)生的成本，并為雇主提供職業(yè)再造后求職者篩選服務(wù)。另一方面，提升求職者職業(yè)技能，促進(jìn)其盡快適應(yīng)再造后的工作崗位，類似的計(jì)劃有再就業(yè)支持計(jì)劃、技能發(fā)展計(jì)劃、轉(zhuǎn)入關(guān)鍵性行業(yè)計(jì)劃、入職培訓(xùn)計(jì)劃[13]。二是新加坡中央社區(qū)發(fā)展局于2002年出臺的就業(yè)援助計(jì)劃（Work Assistance Programme，WAP），面向中短期失業(yè)的低薪群體（月薪低于1500新元）提供短期工作援助（通常為期6個(gè)月），申請者可領(lǐng)取每月50～400新元的經(jīng)濟(jì)資助（為期1～3個(gè)月）。該計(jì)劃為勞動者配套提供求職面試、指定培訓(xùn)，促進(jìn)其就業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過職業(yè)技能培訓(xùn)，6個(gè)月內(nèi)97%的申請人都實(shí)現(xiàn)了就業(yè)[14]。三是針對壯年低薪群體的就業(yè)援助計(jì)劃：就業(yè)入息補(bǔ)助計(jì)劃（WIS）和就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃（WTS），長期援助有就業(yè)意愿的低薪壯年勞動力。就業(yè)入息補(bǔ)助計(jì)劃（WIS）一方面向提供公積金和現(xiàn)金補(bǔ)貼以提高收入，受益人群為收入處在最低20%者（2020年），覆蓋44萬人[15]；另一方面為低薪家庭提供培訓(xùn)補(bǔ)助金促進(jìn)其提升職業(yè)技能以爭取優(yōu)質(zhì)就業(yè)機(jī)會。就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃（WTS）由勞動力發(fā)展局與就業(yè)能力研究所和社區(qū)發(fā)展委員會合作管理，于2010年實(shí)施至今，覆蓋壯年低薪員工，對未受過中等教育的工人全部覆蓋，旨在鼓勵其參加培訓(xùn)以提升工作技能、提高就業(yè)能力、增加收入，且鼓勵雇主參與低薪雇員培訓(xùn)項(xiàng)目以提高生產(chǎn)力。就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃由雇主補(bǔ)貼（Employment Grant，EG）、技能提升計(jì)劃（Workfare Skillup Programme，WSP）、堅(jiān)持受訓(xùn)獎（Training Commitment Award，TCA）三個(gè)計(jì)劃組成，主要內(nèi)容包括激勵性研討會、團(tuán)隊(duì)輔導(dǎo)、工作場所素養(yǎng)和通用（軟）技能培訓(xùn)、職業(yè)/行業(yè)技能培訓(xùn)、培訓(xùn)津貼和里程碑獎、就業(yè)安置服務(wù)等。其中，技能提升計(jì)劃旨在幫助低薪工人克服培訓(xùn)障礙，具備識字能力、掌握初步工作技能以接受就業(yè)援助。

2.韓國

韓國針對低端勞動力的職業(yè)能力開發(fā)政策面向經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)所有符合失業(yè)、受教育程度、收入等條件的低技能勞動力。一是基于全民就業(yè)激勵的職業(yè)能力開發(fā)政策。其一，韓國雇傭勞動部于2020年1月出臺了國民就業(yè)援助制度，覆蓋對象為15～64周歲收入在中位收入50%以下者（青年勞動者中位收入≤120%者）、停業(yè)小商販，為其診斷并提供一對一的個(gè)人就業(yè)計(jì)劃服務(wù)，并配套工作經(jīng)驗(yàn)計(jì)劃和職業(yè)培訓(xùn)、福利服務(wù)、求職能力提升計(jì)劃等[16]。其二，雇傭勞動部出臺面向就業(yè)弱勢群體援助的就業(yè)成功計(jì)劃覆蓋18～69周歲低收入勞動者及待業(yè)青年等，具體細(xì)分為2個(gè)類別：第1類是基礎(chǔ)生活費(fèi)領(lǐng)取者、低收入及中位收入60%以下的特定弱勢群體，第2類是18～34歲無收入青年、35～69歲低于中位數(shù)收入100%的中年人。就業(yè)成功計(jì)劃為上述群體提供定制化就業(yè)促進(jìn)方案，分“診斷·動機(jī)增強(qiáng)—職業(yè)能力發(fā)展—就業(yè)安排”三個(gè)步驟實(shí)施[17]。二是基于終身職業(yè)能力開發(fā)的國民明日學(xué)習(xí)卡政策，旨在促進(jìn)勞動者養(yǎng)成終身學(xué)習(xí)習(xí)慣，通過持續(xù)的職業(yè)能力開發(fā)來應(yīng)對技術(shù)進(jìn)步及勞動力市場變化，覆蓋在職者（包括中小企業(yè)在職員工、臨時(shí)工）和失業(yè)者，勞動者獲得免費(fèi)的培訓(xùn)賬戶，培訓(xùn)后成功就業(yè)的還可獲得就業(yè)成功獎勵金[18]。三是基于工作現(xiàn)場素質(zhì)提升的職業(yè)能力開發(fā)政策。政府委托韓國科技?？拼髮W(xué)提供普通高中職業(yè)教育委托課程[19]，面向有就業(yè)意愿的普通高中在校生并在韓國科技?？拼髮W(xué)接受技術(shù)教育者，勞動力在課程培訓(xùn)期間發(fā)生的全部費(fèi)用由政府資助，符合條件的學(xué)員可免試國家技術(shù)資格鑒定筆試，獲得結(jié)業(yè)后就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。

3.日本

日本在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中逐漸將職業(yè)教育權(quán)利下放給企業(yè)，但厚生勞動省始終保留對公共職業(yè)訓(xùn)練的控制權(quán)，以彌補(bǔ)企業(yè)在一般培訓(xùn)上的“搭便車”行為，并實(shí)施關(guān)注弱勢群體就業(yè)援助。厚生勞動省下屬的職業(yè)能力開發(fā)局負(fù)責(zé)制訂公共職業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃、預(yù)算經(jīng)費(fèi)、指導(dǎo)職業(yè)訓(xùn)練等[20]。公共職業(yè)訓(xùn)練可細(xì)分為四類：一是離職者訓(xùn)練，覆蓋有失業(yè)保險(xiǎn)的求職者，培訓(xùn)課程免費(fèi)，培訓(xùn)內(nèi)容為職業(yè)技能和知識，為期3個(gè)月至1年；二是畢業(yè)生訓(xùn)練，覆蓋對象為初高中畢業(yè)生，課程為期1～2年，內(nèi)容逐步進(jìn)階，主要有針對本地區(qū)技能需求的普通課程、技術(shù)進(jìn)步下為期2年針對高中畢業(yè)生的技能人才專業(yè)課程培訓(xùn)，以及面向前兩類課程結(jié)業(yè)者先進(jìn)技術(shù)和管理能力提升的為期2年的應(yīng)用課程；三是求職者支援訓(xùn)練，為不能領(lǐng)取或已經(jīng)領(lǐng)取完失業(yè)保險(xiǎn)的求職者提供免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容為就業(yè)知識和技能，包括2～4個(gè)月的基礎(chǔ)課程和3～6個(gè)月的實(shí)踐課程；四是在職者訓(xùn)練，面向中小企業(yè)在職人員、地區(qū)人才需求的短期培訓(xùn)，旨在提高企業(yè)生產(chǎn)率。

（二）中年轉(zhuǎn)職勞動力的職業(yè)能力開發(fā)

1.新加坡

新加坡政府重視勞動力掌握未來技能，認(rèn)為與青年勞動力相比，面臨職業(yè)中期轉(zhuǎn)換的勞動力接受職業(yè)技能訓(xùn)練會更困難，為鼓勵他們形成終身學(xué)習(xí)的習(xí)慣以適應(yīng)不斷變化的工作場所需求，政府推出了不同的培訓(xùn)政策。一是未來技能職業(yè)中期加強(qiáng)補(bǔ)貼（Skills Future Mid-Career Enhanced Subsidy，SFMCES），該政策于2015年實(shí)施，覆蓋40歲及以上的新加坡人，內(nèi)容包括從Nitec（新加坡工藝教育學(xué)院頒發(fā)的國際技術(shù)文憑）到研究生的全日制和兼讀制課程，課程形式有全日制及部分時(shí)間制課程，以及新加坡未來技能局支持的8000多個(gè)課程，教育部對受訓(xùn)者的資助額度最高達(dá)課程費(fèi)用的90%[21]。二是專業(yè)人員轉(zhuǎn)業(yè)計(jì)劃（Professional Conversion Programme，PCP），該計(jì)劃于2016年由新加坡人力資源部推出，覆蓋對象為行業(yè)內(nèi)處于職業(yè)中期的專業(yè)人員，旨在推動其獲得新技能和新知識以在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中適應(yīng)新的崗位需求。該計(jì)劃先后在零售、餐飲服務(wù)、活動策劃、籌劃展覽及會議、物流、國際批發(fā)貿(mào)易、公共交通、宇航等領(lǐng)域推出。該計(jì)劃可幫助某行業(yè)內(nèi)的公司招募經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員并對其進(jìn)行培訓(xùn)，由行業(yè)協(xié)會參與制定培訓(xùn)課程體系，以確保專業(yè)人員具有行業(yè)發(fā)展所必需的能力，使之能夠擔(dān)任新職務(wù)。新加坡政府為參與該計(jì)劃的個(gè)人提供資金支持[22]。三是技術(shù)沉浸和安置計(jì)劃（Tech Immersion and Placement Programme，TIPP），覆蓋面臨行業(yè)轉(zhuǎn)換的中年轉(zhuǎn)職者，旨在幫助其獲得與未來從業(yè)行業(yè)匹配的職業(yè)知識和技能。比如，非信息和通信技術(shù)（Information and Communications Technology，ICT）專業(yè)人員，尤其是來自科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）或其他學(xué)科的專業(yè)人員，若要轉(zhuǎn)到ICT行業(yè)就業(yè)，技術(shù)沉浸和安置計(jì)劃（TIPP）為其提供短期強(qiáng)化和沉浸式培訓(xùn)課程（這些課程均由ICT行業(yè)從業(yè)人員提供），課程結(jié)束后受訓(xùn)人員即具備了擔(dān)任ICT行業(yè)相應(yīng)技術(shù)職務(wù)的能力，且該計(jì)劃涵蓋了崗位供給的任務(wù)[23]。

2.韓國

一方面，為降低因社會快速發(fā)展帶來的技能不匹配，韓國政府依托韓國科技?？拼髮W(xué)推出了全額免費(fèi)的技能培訓(xùn)課程和新中年特化課程，旨在提升中年人的職業(yè)技能，并配套提供結(jié)業(yè)后就業(yè)服務(wù)。技能培訓(xùn)課程覆蓋中高級技能勞動力，具體包括具有技師以上資格者、具有產(chǎn)業(yè)工程師以上資格者和有經(jīng)驗(yàn)但無國家技能資格者三類在職人員，課程內(nèi)容聚焦技術(shù)及生產(chǎn)管理方法培訓(xùn)，以培養(yǎng)工作現(xiàn)場管理及技能指導(dǎo)監(jiān)督能力。新中年特化課程覆蓋50歲以上有就業(yè)意愿的勞動者，課程內(nèi)容是定制的技術(shù)教育，目標(biāo)是對勞動者實(shí)施持續(xù)的職業(yè)能力開發(fā)。另一方面，韓國政府推出職業(yè)培訓(xùn)貸款，覆蓋中年轉(zhuǎn)職失業(yè)人員及臨時(shí)工，用工短缺行業(yè)的特別雇傭支持工種和貧困地區(qū)家庭年收入低于8000萬韓元者，在參與較長期職業(yè)培訓(xùn)期間按月獲得長期低息生活費(fèi)貸款，旨在減輕培訓(xùn)期間的生活負(fù)擔(dān)，促使其專心培訓(xùn)以獲得更好的就業(yè)[24]。

3.日本

一方面，日本政府提供的公共職業(yè)訓(xùn)練覆蓋了離職者、求職者和在職者，中年轉(zhuǎn)職人員也被囊括其中，通常由國家的雇傭支援機(jī)構(gòu)面向中小企業(yè)在職人員提供為期2～5天針對工作場所課題的短期培訓(xùn)，或者由都道府縣根據(jù)地區(qū)人才需求實(shí)施訓(xùn)練。另一方面，日本政府制定人才開發(fā)補(bǔ)助金制度，鼓勵企業(yè)為青壯年、中老年勞動力提供職業(yè)訓(xùn)練。具體規(guī)定有：企業(yè)錄用未滿35周歲的員工、且在本企業(yè)工作時(shí)長在5年以內(nèi)的，近2年被企業(yè)錄用、尚未成為正式員工的45歲以上中老年員工，企業(yè)支持上述兩類員工脫產(chǎn)參與在職培訓(xùn)的，政府為企業(yè)提供補(bǔ)助金。比如，企業(yè)為上述員工提供脫崗在職訓(xùn)練（OFF-JT）的特定訓(xùn)練課程且滿足生產(chǎn)率條件的即可獲得政府提供的額度為培訓(xùn)費(fèi)用總額45%的補(bǔ)助金。

（三）老年勞動力的職業(yè)能力開發(fā)

1.新加坡

針對年長勞動力提早被解雇、工作不穩(wěn)定、職業(yè)轉(zhuǎn)換頻繁等問題，新加坡政府推出了系列政策。一是2003年推出見習(xí)計(jì)劃（People-for-Jobs Traineeship Programme，PTP），覆蓋40歲及以上的勞動者，旨在促進(jìn)其得到職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會，同時(shí)吸引企業(yè)參與該計(jì)劃，使勞動力至少在見習(xí)期間得到工作機(jī)會，并促進(jìn)其盡快就業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，PTP實(shí)施當(dāng)年參與見習(xí)計(jì)劃的企業(yè)多達(dá)5000家，中學(xué)及以下教育程度的較年長勞動者獲得見習(xí)機(jī)會的多達(dá)12000名，有44%的人在完成見習(xí)計(jì)劃后留在企業(yè)長期工作[25]。二是2012年首次推出并實(shí)施至今的特別就業(yè)補(bǔ)貼（Special Employment Credit，SEC）計(jì)劃，旨在長期支持雇主雇傭新加坡老年人和殘障人士，并提升其就業(yè)能力。企業(yè)雇傭55歲以上的勞動力，除雇員可獲得補(bǔ)貼外，企業(yè)也可獲得相當(dāng)于雇員月工資一定百分比的特別就業(yè)補(bǔ)貼（SEC），具體為：雇傭55～59歲員工的，SEC為月工資的3%；雇傭60～64歲員工的，SEC為月工資的5%；雇傭65歲及以上員工的，SEC為月工資的7%，且企業(yè)同時(shí)獲得月工資3%的額外補(bǔ)貼（ASEC）。目前返聘年齡已提高到67歲。此外，從2012年起，企業(yè)雇傭任何年齡的殘障人士均可享受雇員月工資16%的SEC和月工資22%的ASEC[26]。三是未來技能P-Max計(jì)劃（SFPMP），旨在幫助中小企業(yè)更好地開展中高層專業(yè)人員配置工作，即招聘、培訓(xùn)、管理和留任新聘用的專業(yè)人員、經(jīng)理、行政人員和技術(shù)人員（PMETs），促進(jìn)其進(jìn)入匹配的中小企業(yè)工作崗位。隨著高級工人失業(yè)不斷增加，50歲及以上工人群體越來越關(guān)注工作機(jī)會、工作安全以及就業(yè)援助。為鼓勵雇主雇傭50歲及以上的PMETs，P-Max計(jì)劃為中小企業(yè)定制了年長工人管理培訓(xùn)，內(nèi)容覆蓋年長工人的人力資源管理、技能評估與提升；同時(shí)將50歲及以上新加坡公民中的PMETs入職培訓(xùn)列入重點(diǎn)工作，以促進(jìn)該群體進(jìn)入中小企業(yè)就業(yè)。此外，政府出臺《年長工人管理辦法》，要求企業(yè)針對50歲及以上的PMETs營造工作場所包容性文化，幫助求職的年長PMETs在中小企業(yè)找到合適的工作崗位[27]。

2.韓國

為開發(fā)老年人力資源，韓國政府為年長員工轉(zhuǎn)職提供了系列政策支持，委托雇傭勞動部下屬的勞資發(fā)展財(cái)團(tuán)實(shí)施中壯年工作轉(zhuǎn)移支援，免費(fèi)提供中壯年職業(yè)生涯設(shè)計(jì)服務(wù)、中壯年轉(zhuǎn)職學(xué)習(xí)項(xiàng)目以及退休者再跳躍計(jì)劃等。一是職業(yè)生涯再設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目，覆蓋即將退休的中壯年和退休老年勞動力，針對技能需求變化為其規(guī)劃職業(yè)生涯，防范其演化為弱勢群體。二是中壯年轉(zhuǎn)職學(xué)習(xí)項(xiàng)目，覆蓋企業(yè)內(nèi)即將退休且有再就業(yè)和再創(chuàng)業(yè)意愿的勞動者，為其未來再就業(yè)、再創(chuàng)業(yè)提供相關(guān)教育培訓(xùn)服務(wù)。三是再跳躍計(jì)劃，覆蓋老年退休者勞動力，根據(jù)其前期職業(yè)經(jīng)歷提供再就業(yè)和再創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

3.日本

日本政府針對老年人高失業(yè)率和就業(yè)年齡歧視多次出臺法律，從最初建立延遲退休制度，到廢除退休制度，至后來倡導(dǎo)為老年人營造穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，一直到2012年修訂《高齡者雇用安定法》規(guī)定企業(yè)負(fù)有保障老年人就業(yè)的義務(wù)，要保障年滿60歲有就業(yè)意愿者繼續(xù)工作到65歲，旨在建構(gòu)生涯現(xiàn)役社會[28]。20世紀(jì)90年代以來，政府設(shè)立多種獎金和補(bǔ)助金支持企業(yè)雇傭高齡者，比如雇傭65歲以上老年人的補(bǔ)助金（65歳超雇用推進(jìn)助成金）、新雇傭補(bǔ)貼（雇い入れ支援）、生涯現(xiàn)役創(chuàng)業(yè)支援補(bǔ)貼（生涯現(xiàn)役起業(yè)支援助成金）（創(chuàng)業(yè)者年齡在40歲以上并在創(chuàng)業(yè)時(shí)雇傭中老年人的企業(yè)主可享受政府補(bǔ)貼）。

（四）高端人力資本承載者（缺乏職業(yè)技能）的職業(yè)能力開發(fā)

1.新加坡

新加坡的半工半讀大專文憑（Work-Study Post-Diploma，WSPD）覆蓋理工學(xué)院的應(yīng)屆畢業(yè)生，旨在為其提供與其所學(xué)學(xué)科專業(yè)相關(guān)的職業(yè)發(fā)展機(jī)會，通常由學(xué)校與行業(yè)合作設(shè)計(jì)并實(shí)施培訓(xùn)以確保培訓(xùn)內(nèi)容與雇主需求、行業(yè)發(fā)展保持一致[29]。雇傭應(yīng)屆畢業(yè)生的企業(yè)支持該群體參加根據(jù)部門和崗位工作要求設(shè)計(jì)的為期12～18個(gè)月的結(jié)構(gòu)化培訓(xùn)以深化工作場所技能；企業(yè)同時(shí)派出導(dǎo)師指導(dǎo)參訓(xùn)學(xué)員。參訓(xùn)學(xué)員可享受公司人才發(fā)展獎勵、獲得行業(yè)認(rèn)證、基于績效的潛在職業(yè)發(fā)展機(jī)會（比如工資增長）以及新加坡政府提供的5000新元報(bào)名獎；政府為雇主提供高達(dá)15000新元的現(xiàn)金獎勵以覆蓋其開發(fā)和提供結(jié)構(gòu)化在職培訓(xùn)的成本，并鼓勵企業(yè)為參訓(xùn)者規(guī)劃職業(yè)生涯。

2.韓國

韓國面向高端人力資本人群的職業(yè)能力開發(fā)政策分為三個(gè)類別。一是國家基礎(chǔ)及戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目，覆蓋大學(xué)預(yù)定者（大學(xué)將要畢業(yè)的人），在國家基礎(chǔ)及戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域遴選出勞動力短缺的職業(yè)，并對大學(xué)預(yù)定者實(shí)施有針對性的職業(yè)能力開發(fā)培訓(xùn)，供給企業(yè)所需的技術(shù)和技能。韓國政府通過該項(xiàng)目為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供全額培訓(xùn)費(fèi)用補(bǔ)貼，并按月為參訓(xùn)者提供一定額度的培訓(xùn)獎金[30]。二是學(xué)位專業(yè)審核課程，由韓國科技?？拼髮W(xué)開設(shè)，覆蓋專科大學(xué)畢業(yè)者，以提高受訓(xùn)者業(yè)務(wù)能力、深化專業(yè)技能為目標(biāo)，受訓(xùn)者在課程培訓(xùn)后可獲得工程學(xué)學(xué)位以及就業(yè)服務(wù)，成績優(yōu)秀者可獲得校內(nèi)外獎學(xué)金。三是高科技課程，由韓國科技?？拼髮W(xué)開設(shè)，覆蓋大學(xué)畢業(yè)未就業(yè)者，旨在提高其就業(yè)能力，為第四次產(chǎn)業(yè)革命及新增長領(lǐng)域培養(yǎng)人才。受訓(xùn)者均經(jīng)過面試選拔，享受國家全額費(fèi)用資助以及結(jié)業(yè)后就業(yè)服務(wù)，符合條件的可享受國家技術(shù)資格鑒定筆試免試。

3.日本

針對20世紀(jì)以來青年人就業(yè)意向減弱、就業(yè)不穩(wěn)定等問題，日本根據(jù)《年輕人自立的挑戰(zhàn)計(jì)劃》于2004年推行職業(yè)教育雙元制，覆蓋對象為受教育程度高的青年勞動力，針對該群體扎實(shí)的理論知識開發(fā)實(shí)踐性能力，促進(jìn)職業(yè)教育和企業(yè)內(nèi)訓(xùn)練相融合。日本的雙元制是一個(gè)實(shí)務(wù)教育連接型人才培養(yǎng)體系，借助學(xué)校—職場混合型教育培訓(xùn)形式，促進(jìn)企業(yè)實(shí)踐與教育培訓(xùn)相結(jié)合。日本雙元制主要有兩個(gè)類型：一是教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型雙元制，由職業(yè)學(xué)校/職業(yè)能力開發(fā)機(jī)構(gòu)等教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)生，并與合作企業(yè)共同制訂培訓(xùn)計(jì)劃，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)理論學(xué)習(xí)，企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)踐培訓(xùn)；二是企業(yè)主導(dǎo)型雙元制，由企業(yè)以非正式雇傭形式錄用培訓(xùn)生，與職業(yè)學(xué)校等教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作制訂培訓(xùn)計(jì)劃，在企業(yè)內(nèi)實(shí)施在職培訓(xùn)（OJT），在合作學(xué)校/教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)實(shí)施脫產(chǎn)培訓(xùn)（OFF-JT），OJT 和OFF-JT交替輪換進(jìn)行。

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

新、韓、日三國的實(shí)踐表明，低技能勞動力的職業(yè)能力開發(fā)是國家促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、實(shí)施科技競爭力提升戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其一，低技能勞動力處在人才金字塔底座，規(guī)模龐大且職業(yè)技能水平低，在技術(shù)進(jìn)步中就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最高，其職業(yè)能力開發(fā)關(guān)系到國計(jì)民生。其二，制約國家科技競爭力提升的因素有二：“卡脖子”技術(shù)和與技術(shù)進(jìn)步相匹配的勞動力。國家實(shí)施科技競爭力提升戰(zhàn)略既需要解決“卡脖子”技術(shù)的高端人力資本，更需要傳播、傳承新技術(shù)的中低端人力資本以促進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散，故低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)對國家提升科技競爭力不可或缺。

在技術(shù)進(jìn)步中，除了關(guān)注絕對低技能勞動力，還要關(guān)注相對低技能勞動力。一方面，低技能具有絕對性，比如，勞動力的受教育程度低，處在人才金字塔最底端。在技術(shù)進(jìn)步中，改善勞動力絕對低技能狀態(tài)的社會收益相當(dāng)可觀，故各國政府都非常重視低技能勞動力的職業(yè)能力開發(fā)。另一方面，低技能又具有相對性，勞動力技能水平的判定以崗位技能需求為參照，在結(jié)構(gòu)性就業(yè)不匹配中低技能是一個(gè)相對概念，比如，中年勞動力在技術(shù)進(jìn)步中不得不面對既有崗位的技能升級、既有崗位消失使得既有職業(yè)技能相對較低而不得不轉(zhuǎn)職迭代到其他行業(yè)/職業(yè)，受教育程度較高的新增勞動力短期內(nèi)的職業(yè)技能缺乏等。大規(guī)模的技術(shù)進(jìn)步可能引發(fā)對整體勞動力市場的沖擊，從低技能的相對性出發(fā)，基于未來技能的職業(yè)能力開發(fā)要關(guān)注人力資本低、中、高端的所有勞動力，尤其是中端人力資本層面職業(yè)中期轉(zhuǎn)職的低技能勞動力、高端人力資本層面缺乏技能的新增勞動力以及在經(jīng)濟(jì)生命周期后段的老年勞動力。

（二）啟示

1.中國有著世界上最為龐大的絕對低技能群體，以農(nóng)民工占比最高

在后工業(yè)化時(shí)期，中國要實(shí)現(xiàn)從獲得人口數(shù)量紅利向獲得人口質(zhì)量紅利的轉(zhuǎn)型，勞動力素質(zhì)提升是前提，以農(nóng)民工為主體的低技能勞動力亟待實(shí)現(xiàn)技能轉(zhuǎn)型，以滿足創(chuàng)新和數(shù)字化提出的技能需求。因農(nóng)民工獲得技能發(fā)展的資源和渠道都非常有限，故需要政府提供更多援助，引導(dǎo)其針對未來技能進(jìn)行人力資本投資以迭代到更好的勞動就業(yè)領(lǐng)域，提高抵抗就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力，在技術(shù)進(jìn)步中不掉隊(duì)，能夠依托職業(yè)技能建構(gòu)可持續(xù)生計(jì)。

2.中國的低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)要在絕對低技能群體的基礎(chǔ)上拓展至相對低技能群體，針對技術(shù)進(jìn)步未雨綢繆

麥肯錫全球研究院的數(shù)據(jù)顯示，到2030年，中國30%的勞動力可能受到自動化技術(shù)的影響而面臨職業(yè)變遷。通過實(shí)施職業(yè)能力開發(fā)為相對低技能勞動力賦能，掌握與未來技術(shù)匹配的職業(yè)能力，可平抑經(jīng)濟(jì)生命周期中的技術(shù)性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)擾動。一是引導(dǎo)在職者接受未來技能通用性培訓(xùn)以拓展就業(yè)領(lǐng)域，防范可能的職業(yè)變遷。二是引導(dǎo)失業(yè)者習(xí)得新技能以迭代到未來技能就業(yè)領(lǐng)域。三是助力中老年勞動力習(xí)得未來技能以實(shí)現(xiàn)職業(yè)中期轉(zhuǎn)職、延長經(jīng)濟(jì)生命周期。四是促進(jìn)新增高端人力資本承載者獲得適應(yīng)性培訓(xùn)以順利進(jìn)入工作崗位。

3.政府在低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)中的調(diào)控作用不可或缺

其一，將低技能勞動力納入技術(shù)進(jìn)步，即職業(yè)能力開發(fā)方案與科技發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，通過職業(yè)能力開發(fā)實(shí)施職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)其接觸、接受未來技能。其二，政府實(shí)施低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)的最終目標(biāo)是引導(dǎo)其針對未來技能形成終身學(xué)習(xí)的習(xí)慣，能夠通過持續(xù)的職業(yè)能力開發(fā)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)生命周期中可能的職業(yè)變遷，依托職業(yè)技能建構(gòu)可持續(xù)生計(jì)。其三，低技能勞動力職業(yè)能力開發(fā)與其他勞動力不同，該群體職業(yè)技能水平低、數(shù)量龐大、可替代性高，企業(yè)等相關(guān)利益主體缺乏參與的積極性，政府除了主導(dǎo)提供針對未來技能的通用性職業(yè)技能開發(fā)項(xiàng)目，還要建構(gòu)協(xié)同企業(yè)等相關(guān)利益主體的職業(yè)教育和培訓(xùn)制度。