龐寶慶（渤海大學歷史文化學院，遼寧錦州 121013）

隨著全球氣候暖化、北極冰蓋消融，以及北極航路的開通，世界地緣政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。2015年10月16日，當時的日本首相安倍晉三在首相官邸召開第14 次綜合海洋政策本部會議，閣僚們討論并通過了《日本的北極政策》文件，確立了今后日本北極政策在環(huán)境、能源開發(fā)、科學研究、安全保障等問題上的基本方針。在此次會議上，安倍在總結(jié)發(fā)言中就日本北極政策的要旨進行了說明：“我國將作為北極問題的主要參與者，推進日本具有優(yōu)勢的科學技術?！斜匾趪H社會圍繞北極的行動中積極發(fā)揮主導性作用?！盵1]該文件的出臺及安倍的講話，明確了在關于北極問題國際規(guī)則的制定方面，日本將發(fā)揮主導作用。

一、日本北極戰(zhàn)略出臺的動因

北極是指北緯66.34 度（北極圈）以北的廣大區(qū)域，也稱北極地區(qū)。如果以北極圈作為北極的邊界，北極地區(qū)的總面積是2100 萬平方千米，其中陸地部分占800 萬平方千米。由于過于嚴酷的氣候條件，北極成為橫亙在東西兩半球間的障礙，在連接大西洋和太平洋的海上交通方面并不重要。但隨著北極海冰的融化，北極已從東西半球的“障礙”變?yōu)椤敖馈?，其?zhàn)略地位越來越重要；同時，北極地區(qū)也是資源的寶庫，未來全球資源的供給源。根據(jù)綜合海洋政策本部發(fā)布的《日本的北極政策》給出的理由，日本政府制定正式北極政策的背景主要有兩方面：一是由于地球氣候暖化，北冰洋海冰融化所帶來的影響；二是國際社會對北極的關注度提高。地球氣候暖化導致北冰洋海冰融化所帶來的影響主要表現(xiàn)在：氣溫升高對全球環(huán)境的影響；利用北冰洋的航線，開發(fā)北極能源成為可能；日本安保環(huán)境的變化。而國際社會對北極關注度的提高則表現(xiàn)在：“北極理事會”（由美、俄、加、北歐各國組成）等國際機構(gòu)關于制定北極國際規(guī)則的討論日益活躍；非北極圈國家的活動也日益活躍。2013年，除日本外，中國、印度、意大利、韓國、新加坡都取得了北極理事會觀察員國的資格。英國、德國、韓國等國都制定并發(fā)表了北極政策。本文就結(jié)合日本北極政策給出的原因，進行更深層次的分析。

（一）全球氣候變暖帶來的環(huán)境災難是日本制定北極政策的深層次原因

全球氣候變暖對全球環(huán)境影響日益顯著，尤其對海洋國家日本的影響尤其劇烈?！皳?jù)日本NHK 網(wǎng)站3月17日報道，日本一份最新預測顯示，如果不對全球氣候變暖現(xiàn)象加以遏制，到本世紀末，日本將遭受更加嚴重的洪災，由此造成的損失每年將達4 800 億日元（約合人民幣291.84 億元）……隨著全球氣候變暖愈演愈烈，中暑引發(fā)的死亡概率以及日本全國范圍內(nèi)因中暑昏迷的人數(shù)均將增至20 世紀末的兩倍。另一方面，全球氣候變暖還將影響農(nóng)作物生長。除了北部地區(qū)外，日本其他所有地區(qū)的米質(zhì)均將出現(xiàn)大幅下降，而一半以上的主要柑橘產(chǎn)地將因為氣溫原因不再適于種植柑橘?！盵2]作為國土面積狹小的島國是無法承受這樣的后果的。加強對北極環(huán)境的關注和研究，對預防日本環(huán)境災害的影響至關重要。

（二）現(xiàn)實的經(jīng)濟利益是促使日本出臺北極戰(zhàn)略的直接原因

隨著北冰洋海冰的消融，可通北極的航路主要有兩條：一條是通過俄羅斯沿岸的東北航線，一條是經(jīng)過加拿大北部的西北航線。2009年北冰洋商業(yè)航線——“東北航線”首航成功，利用北冰洋航線的船舶數(shù)量每年都在增加，2010年4 艘、2011年34 艘、2012年46 艘、2013年達到71 艘[3]。利用北極航線的優(yōu)勢之一是縮短了航程距離，“從釜山港到荷蘭鹿特丹，若經(jīng)由蘇伊士運河，航線長達2.2 萬公里，但若經(jīng)由東北航道可縮短至1.5 萬公里。從釜山到美國東部海岸的航線如果經(jīng)由西北航道可比經(jīng)由巴拿馬運河縮短30%的航行時間”[4]，這條航線也成為東亞能源供應新通道。2010年，俄羅斯為論證大規(guī)模利用北極航線進行貨運的可行性進行了試航。油輪運載約7 萬噸輕質(zhì)原油，有一段航程在破冰船的配合下，用了10天時間到達中國寧波[5]。2012年，俄羅斯運輸天然氣的貨船通過北冰洋航線抵達日本九州，利用北冰洋航線運輸液化天然氣可以有效降低能源價格。

除了航運優(yōu)勢，北極地區(qū)另一個誘人之處是豐富的資源。據(jù)美國地質(zhì)勘探局（USGS）預測，世界未發(fā)現(xiàn)的可開采石油的13%、天然氣的30%儲藏在北冰洋，考慮到正式的科學調(diào)查還沒有展開，實際資源埋藏量可能更豐富[6]；同時，在全球少有的金、錳、鉆石、銅、鈷等礦床，也靜靜躺在北冰洋海底；而且，絕大部分石油、天然氣資源都埋藏在水深500 米以內(nèi)的海底，比較容易開采。這使北極沿岸各國的資源爭奪戰(zhàn)有激化的可能。可見，現(xiàn)實的經(jīng)濟利益是推動日本正式出臺北極政策的直接原因。

（三）日本地緣安全環(huán)境的變化是北極戰(zhàn)略出臺的重要原因

北極地緣政治的變化給東亞，特別是日本、中國、韓國、俄羅斯帶來巨大機遇的同時，也帶來巨大挑戰(zhàn)。北冰洋航線可以說是連接大西洋和太平洋最近的海上新航線，北冰洋航線日益繁忙。北極圈沿岸各國圍繞北冰洋資源的主權(quán)歸屬、開發(fā)權(quán)限等問題展開激烈競爭。俄羅斯為確保在北極圈的國家權(quán)益，整合北極圈邊境防御機能，建立北極旅團和軍事基地，并重新開啟冷戰(zhàn)結(jié)束后終止的在北極圈的警戒監(jiān)視飛行，著手加強破冰船建造。為了強化核遏制能力，俄羅斯甚至在北極圈也配備了宙斯盾艦，這引起美國強烈反對；美國也以海軍建設為中心，加強在北極的軍事力量；加拿大也同樣加強在北極的軍事存在，大力發(fā)展適應北極圈警戒、運輸、救援需要的飛機和無人機，更新具有破冰能力的軍艦，并加強針對北極地區(qū)的陸軍建設；而作為歐洲北極圈國家的挪威、瑞典、丹麥均加強了在北極的海空軍力量。

北冰洋海冰融化極大地改善了連接大西洋和太平洋的海上戰(zhàn)略機動能力，美、俄以北冰洋為基地進行戰(zhàn)力投送成為可能。戰(zhàn)略機動展開能力的增強給全球安全問題帶來重大變化，亞太軍事平衡局面面臨挑戰(zhàn)，日本必須重新檢視包括日本周邊海域在內(nèi)的北極周邊海域的安全保障問題。安倍內(nèi)閣對此十分重視，2013年末設立國家安全保障會議（JNSC），著手制定、修改國家安全保障戰(zhàn)略。從長遠觀點看，日本如何重新修改《防衛(wèi)計劃大綱》及《日美防衛(wèi)指針》，成為擺在日本政府面前的一個現(xiàn)實問題。

（四）抵消中國在北極地區(qū)影響力是推動北極戰(zhàn)略出臺的另一重要因素

隨著北極地區(qū)在經(jīng)濟、地緣政治和軍事戰(zhàn)略中的地位越來越重要，中國對北極也越來越關注。北冰洋航線的開通，使北冰洋資源開發(fā)成為可能，而中國早在1984年就已經(jīng)對極地展開了科學調(diào)查，從1995年開始關注北極，展開對北極的冰層、氣候、環(huán)境的科學考察，并且中國的硬件科考能力也大幅提高，不僅在北極建立了黃河站，還擁有世界先進的破冰科考船“雪龍?zhí)枴?。北冰洋的資源大部分集中在俄羅斯管轄內(nèi)的淺海，但以俄羅斯現(xiàn)有的技術水平難以單獨開發(fā)，目前中俄不斷加強的經(jīng)濟、政治聯(lián)系，有可能使中國在與日本的競爭中處于上風，日本對此感到憂慮。

海冰的融化使歐洲到中國沿海各港口的北冰洋航線成為航程最短、最經(jīng)濟的航線，這條航線經(jīng)過白令海峽，沿千島群島南下，通過宗谷海峽或津輕海峽進入日本海，過對馬海峽到達中國沿海各港口。隨著通過日本周邊海域的船舶越來越多，宗谷海峽、津輕海峽越來越成為重要的國際海峽。日本最為擔心的是，如果北冰洋航線對中國運輸能源日益重要，為了保護海上通道安全，中國有可能加強在日本北方海域周邊的活動[7]。如果這樣，日本就要像在釣魚島、南海那樣，派出大量的海警船或軍艦保護航線安全。所以，在中國走向海洋強國的過程中，日本重新檢討自己的安保政策，在強化西南海域安保力量的同時，目光又投向了其北方海域。

二、日本“北極政策”的具體措施

日本對北極地區(qū)的觀測和科學調(diào)查研究早在20 世紀50年代就已開始，但日本對于開通北冰洋航線的可能性估計不足，使自己的行動落在其他國家之后。隨著北極問題日益突出，2013年4月，日本內(nèi)閣會議通過《海洋基本計劃》，指出“受氣候變化導致的北冰洋狀態(tài)改變的影響，我國面臨很多需要檢討、應對的問題，如確保海上運輸和海上交通安全問題、推進（北極）的研究和調(diào)查活動、保護環(huán)境、推進國際聯(lián)合與合作。為此，今后要綜合地、戰(zhàn)略性地推進這些課題”[8]。當年5月，日本取得北極理事會（ARCS）的觀察員資格。7月，設置“涉北極事務省廳聯(lián)絡會議”，會議總計召開10 次。內(nèi)閣官房、內(nèi)閣府、總務省、外務省、文部科學省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)省在商討信息共享的同時，還討論了日本的北極政策，開始把北極政策上升為國家政策。

2015年10月16日，當時的日本首相安倍晉三主持召開的第14 次綜合海洋政策本部會議通過《日本的北極政策》。其北極政策的基本思路主要是爭奪北極地區(qū)科研主導權(quán)、國際組織領導權(quán)和發(fā)言權(quán)，以及最大化利用北極經(jīng)濟資源[9]。

（一）加大北極問題研究開發(fā)力度

日本雖然在北冰洋航線的開發(fā)上起步較晚，但對北極地區(qū)的科學研究卻走在了世界前列。從20 世紀50年代開始，日本就對北極地區(qū)展開了科學觀測與科學研究，時間已達半個世紀以上，積累了豐富的經(jīng)驗，收集了大量科考數(shù)據(jù)。即從2015年發(fā)起新的推進北極研究項目，要宏觀把握北極環(huán)境變動對全球的影響；同時明確對社會、經(jīng)濟的影響，把這些信息交給利益相關方，使他們能做出適當?shù)呐袛嗪徒鉀Q相關問題，并以此為目標強化研究。為了取得并分析進一步闡明有關北極環(huán)境的變動機制的北極科學數(shù)據(jù)，就要利用日本的強項，用最尖端的衛(wèi)星、觀測基地及觀測船等進行持續(xù)的觀測。為了進行長期觀測，除了開發(fā)適應北極科研環(huán)境的觀測機器外，還要整合國內(nèi)大學和研究機構(gòu)以形成網(wǎng)絡型的研究基地，促進不同領域聯(lián)合研究，共同利用衛(wèi)星、研究船、計算機等研究基礎；整合位于北極圈內(nèi)的美國、俄羅斯等國的研究、觀測基地，展開北極圈內(nèi)的實地觀測及國際共同研究，強化國際合作。為了更有效地推進科學數(shù)據(jù)不足的北極研究，形成各研究機構(gòu)、各研究者共享數(shù)據(jù)的框架，還要推進參與國際數(shù)據(jù)共享框架。培養(yǎng)年輕研究者，向國外大學、研究機構(gòu)派遣年輕人才，以及培養(yǎng)能夠應對北極地區(qū)所面臨的各種挑戰(zhàn)的人才，而且，日本政府認為作為新的北極地區(qū)國際研究平臺，有必要建造北極科考船。

（二）擴大相關國家在北極問題上的國際協(xié)作

日本作為非北極圈國家，只有同北極地區(qū)相關國家進行合作才能保證自身權(quán)益的實現(xiàn)。日本在與相關國家在北極問題上的國際協(xié)作措施，主要包括應對有關北極地區(qū)的全球課題和積極參與制定有關北極地區(qū)國際規(guī)則；對北極評議會的活動做出更大貢獻；擴大與北極圈各國雙邊、多邊的協(xié)作。

由于北極環(huán)境變化帶來的全球變暖、氣候變動等對全球環(huán)境的影響，引起令人擔憂的各種問題。日本政府在積極提供科學建議、科學數(shù)據(jù)的同時，必須進行廣泛的國際合作。在采納日本相關業(yè)界意見的基礎上，繼續(xù)積極參加國際海事組織（IMO）相關議程的討論，為實施《極地水域船舶航行安全規(guī)則》(Polar Code)及修改《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 公約）、《海上人命安全條約》（SOLAS 條約）等現(xiàn)存的相關條約做好準備。積極參與制定包含北極沿岸相關各國的水產(chǎn)資源保存管理的規(guī)則。

增加向北極理事會（ARCS）的相關部門派遣專家和政府相關人員的機會，進一步強化對北極理事會的影響力。積極推進與北極理事會主席國及觀察員國之間的政策性對話；同時，積極參加擴大觀察員國作用的討論。進一步促進與北極圈國家就北極問題進行雙邊磋商，盡可能達成關于北極的雙邊協(xié)議。另外，通過整合在北極圈國家的研究、觀測據(jù)點和派遣研究人員，強化有關北極的國際共同研究。積極出席關于北極的國際論壇，廣泛宣傳日本的主張、研究和觀測成果。

（三）北極資源及環(huán)境的可持續(xù)利用

日本的北極資源及環(huán)境的可持續(xù)利用政策主要體現(xiàn)在兩個方面：增加對日本企業(yè)參與北極的經(jīng)濟活動的支持力度；開發(fā)北冰洋航線的礦產(chǎn)、生物資源。具體措施即派遣北極圈國家視察團和在北極經(jīng)濟理事會（AEC）內(nèi)支持日本企業(yè)，推廣在北極的商業(yè)機會和形成與北極圈國家商務團體的廣泛交往，支持日本經(jīng)濟界的工作；構(gòu)筑海冰分布預測體系和氣象預測體系等支持航行體系，推進整合日本海運企業(yè)等靈活利用北冰洋航線的外部環(huán)境；通過獨立行政法人石油天然氣、金屬礦物資源機構(gòu)（JOGMEC）繼續(xù)出資支持格陵蘭石油開發(fā)股份公司參與格陵蘭島東北海域內(nèi)的勘探項目。

總之，日本的北極政策就是在強化原有的北極研究體制基礎上，實施新的國際共同研究，建立國際合作基地和培養(yǎng)青年研究人員，奪取科學制高點，從而提高日本在各國際組織的話語權(quán)。日本的北極政策充滿著地緣政治的考量，從北極地區(qū)的利用和保護兩個方面，把“科學技術”的優(yōu)勢靈活運用在外交活動中，這就從戰(zhàn)略層面為與北極的相關科學研究指明了方向。在國際協(xié)作方面，通過與北極圈國家雙邊或多邊外交，直接影響或主導國際規(guī)則的制定。

三、日本的北極政策與地緣政治走向

日本不是北冰洋沿岸國家，從國際法上來說沒有對北極海域的直接權(quán)利。但作為貿(mào)易立國的海洋國家、作為資源小國，以及作為對環(huán)境變化最為敏感的島國，日本必須對北極保持密切的關注。過去幾年里，北極周邊各國陸續(xù)出臺本國的北極戰(zhàn)略，謀劃對北極地區(qū)科考活動并對本地區(qū)油氣等能源區(qū)塊進行勘探、開發(fā)，極力顯示其在本地區(qū)的實際存在。與此同時，非北極地區(qū)國家對加入這場“北極爭奪戰(zhàn)”也興趣大增，地緣競爭日益加劇。在包括美俄在內(nèi)的北冰洋沿岸國家對制定《北極條約》持否定立場的情況下，如何在地緣政治競爭中處于優(yōu)勢，日本所采取的北極政策，對本國的國家利益及地緣政治必定會帶來各種影響。

（一）在科研、資源開發(fā)等各領域發(fā)揮日本的主導作用

日本從保證本國能源供應出發(fā)，為保證本國企業(yè)取得海外權(quán)益，往往通過石油天然氣、金屬礦物資源機構(gòu)（JOGMEC）出資探礦，通過國際協(xié)力銀行（JBIC）進行融資。日本在北冰洋大陸架進行的資源勘探、開發(fā)都是在與俄羅斯等北冰洋沿岸國家聯(lián)合進行的?？紤]到資源勘探、開發(fā)的風險及資金、技術手段不足等因素，北冰洋沿岸國家都希望外國資金、技術進入，進行聯(lián)合開發(fā)，而日本在這兩方面都具有一定優(yōu)勢，在尊重沿岸國家主權(quán)的前提下，與沿岸國家聯(lián)合開發(fā)，可以達到雙贏的效果。“在保證日本天然氣供應多元化同時，由于石油聯(lián)動的價格機制，還可以起到抑制亞洲市場天然氣價格高企的作用”[10]。北冰洋海冰融化使北極地區(qū)資源開發(fā)、北冰洋航線的開通等經(jīng)濟活動增加，但另一方面也進一步加速全球氣候變暖。而抑制全球氣候變暖就要減少溫室氣體排放，減少溫室氣體排放除了減少化石能源消費量外，另一個重要手段是提高能源利用率、使用清潔能源，而日本在能源利用率和清潔能源開發(fā)方面的技術一直處于世界最高水平。同時，氣候的變化對生存在北極地區(qū)的土著居民影響最大，直接威脅到了當?shù)赝林用竦纳?，這也是北極理事會重點關注的問題之一。日本有長期極地科學研究的積累，今后還會在北極環(huán)境保護、資源開發(fā)和利用北冰洋航線上，利用技術及資金優(yōu)勢，通過與沿岸各國構(gòu)筑雙邊或多邊關系，并在這些領域發(fā)揮主導作用。

（二）形成有利于日本的北極治理框架

在國際海事組織中，日本通過自己在科學技術上的優(yōu)勢，利用靈活外交，在制定有關海上安全和環(huán)境保護的綱領時，起主導作用。北極理事會又是日本實戰(zhàn)外交手段的重要平臺，北極理事會是1996年9月由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國八個北極國家組成的政府間論壇，是一個高層次國際論壇，主要關注鄰近北極的政府和土著居民所面對的各種問題。其宗旨是保護北極地區(qū)的環(huán)境，促進該地區(qū)在經(jīng)濟、社會和福利方面的持續(xù)發(fā)展。理事會主席一職由八個成員國家每兩年輪流擔任。2013年5月，中國、印度、意大利、日本、韓國和新加坡成為理事會正式觀察員國。北極理事會作為一個國際實體，在協(xié)調(diào)北極八國就共同關切議題采取行動及促進北極地區(qū)的環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展方面具有無可比擬的作用。在原有八國集團框架下，美國、俄羅斯、加拿大是北極理事會正式成員國，英國、法國、德國是觀察員國，日本和意大利是正式觀察員國。可見，在以北極理事會為核心的北極相關國際機構(gòu)中，日本作為美國的盟國，充分發(fā)揮其影響力，并在這個框架下形成有利于他自己的國際秩序。

（三）構(gòu)筑以美日同盟為核心的安全保障體系

從國家安全角度考慮，當北冰洋不再被厚厚的冰雪覆蓋，而變得可以通行時，日本所面臨的戰(zhàn)略安全環(huán)境就發(fā)生了深刻變化。海冰融化，普通船只在一定條件下暢通無阻，軍事作戰(zhàn)也就變得容易展開。對俄羅斯來說，海冰融化極大改善了其在亞歐間海上戰(zhàn)略機動能力，但這里也從以前的“后院”，變成了需要重兵防衛(wèi)的地區(qū)。美國《國防》月刊2015年12月號刊登一篇題為《俄羅斯在北極地區(qū)擴大軍事存在》的文章，該文章援引戰(zhàn)略與國際問題研究中心高級副總裁希瑟·康利的意見，“俄羅斯政府不想放慢開發(fā)這一地區(qū)的步伐，俄羅斯22%的出口和20%的國內(nèi)生產(chǎn)總值來自北極地區(qū)?！砹_斯正在北極地區(qū)建設反介入/區(qū)域拒止力量。盡管目前在北極地區(qū)有19 個軍事基地，但莫斯科希望建設50 個”[11]。而在日本看來，隨著中國經(jīng)濟、軍事活動在北極地區(qū)活動日漸頻繁，中俄關系也日益密切。為阻止中俄關系進一步深化，應對北極戰(zhàn)略環(huán)境的變化必然在日本防衛(wèi)政策上有所體現(xiàn)。在現(xiàn)行的日美同盟體制中，北冰洋問題沒有列入其中，但在北極構(gòu)筑與美國更緊密的關系框架，支持美國強化在北冰洋的安保體制，對日本國家安全最為有利。所以，日本防衛(wèi)白皮書指出：要繼續(xù)“強化與日本基本價值觀和利益一致的美國間的日美同盟關系，通過自身防衛(wèi)力和日美安全保障體制相結(jié)合，構(gòu)筑無懈可擊的防衛(wèi)態(tài)勢，確保日本的和平與安全”[12]?？梢灶A見，今后日美兩國將建立更緊密的戰(zhàn)略聯(lián)系，同時在導彈防御、反潛等方面的軍事合作將進一步加強，以應對北極戰(zhàn)略環(huán)境的變化，構(gòu)筑有利于自己的安全保障體系。

綜上所述，隨著全球氣候變暖，北冰洋海冰融化使開發(fā)北極能源、開通北冰洋航線成為可能，也改變了北極及其周邊地區(qū)地緣政治格局。日本的北極政策明確了要利用在極地研究、應對全球氣候暖化等領域處于世界領先的科學技術與經(jīng)驗，力圖在相關國際規(guī)則的制定上起主導作用。北冰洋航線的開通使日本北方海域的安全威脅增大，以此為借口，其必然要進一步加強日美同盟，在解禁集體自衛(wèi)權(quán)、擴大自衛(wèi)隊角色、修改和平憲法、建立新安保戰(zhàn)略等問題上越走越遠。