綜合行政執(zhí)法跨部門協(xié)作問題及完善運(yùn)作責(zé)任追究制

王志峰

吉林省鎮(zhèn)賚縣糧商綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林 白城 137300

國(guó)內(nèi)逐步提升綜合行政執(zhí)法的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，有助于政府強(qiáng)化治理能力［1］。但是，在綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中，卻遇到了各種跨部門協(xié)作方面的問題，并且出現(xiàn)了碎片化、分散化等方面的治理現(xiàn)象。所以，為了徹底消除這些問題，就需要全面推進(jìn)綜合化改革方針、創(chuàng)新跨部門協(xié)同制度、建設(shè)跨部門信息平臺(tái)、強(qiáng)化協(xié)同價(jià)值觀念，并以此來積極響應(yīng)社會(huì)的發(fā)展所需［2］。

一、綜合行政執(zhí)法強(qiáng)化跨部門協(xié)作的緊迫性

在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，明確提出需要深化整合執(zhí)法團(tuán)隊(duì)、實(shí)行跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法制度、逐步下移執(zhí)法重心，以全面提升行政執(zhí)法水平［3］。當(dāng)前深化革新行政執(zhí)法機(jī)制當(dāng)屬深化改革執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性內(nèi)容，而綜合行政執(zhí)法則是進(jìn)一步變革行政執(zhí)法機(jī)制的一大著力點(diǎn)。目前，通過大力整合各種行政執(zhí)法資源、靈活調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)、明確界分職權(quán)、打造執(zhí)法團(tuán)隊(duì)，初步形成了綜合行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。但是，在實(shí)際推進(jìn)時(shí)，卻出現(xiàn)了跨部門協(xié)作方面的問題，而且制約著綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的進(jìn)一步深入推進(jìn)。但是，跨部門協(xié)作是綜合行政執(zhí)法的內(nèi)在要求，所以，迫切需要強(qiáng)化跨部門協(xié)作效果、提高跨部門協(xié)作效率，來順利展開綜合行政執(zhí)法工作。

二、綜合行政執(zhí)法當(dāng)前的跨部門協(xié)作問題

（一）協(xié)作意識(shí)弱

1.在綜合執(zhí)法中，主管業(yè)務(wù)的部門和行政執(zhí)法部門之間的協(xié)作意識(shí)不夠強(qiáng)。縱觀綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)情況可知，在跨部門協(xié)作上更重視的是別的部門的協(xié)作，卻一度忽視了這兩個(gè)部門協(xié)作意識(shí)弱的情況［4］。其實(shí)，在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，業(yè)務(wù)主管者與執(zhí)行者，在執(zhí)法環(huán)節(jié)均位處主導(dǎo)地位，啟動(dòng)協(xié)作程序也一樣。但是，在工作實(shí)踐中，卻暴露出業(yè)務(wù)主管部門并不主動(dòng)聯(lián)合綜合行政執(zhí)法部門一起啟動(dòng)協(xié)作程序，以至于別的部門也不能跨部門協(xié)作。例如，在拆除違法廣告牌中，許多地方均以綜合執(zhí)法局充當(dāng)主管部門，但是各地成立城管執(zhí)法部時(shí)很多廣告牌已存在。所以，在執(zhí)行中需要啟動(dòng)協(xié)作程序，在工商、城建等部門的配合下認(rèn)定廣告牌違法性后，再開始執(zhí)行程序。但是，在工作實(shí)踐中大量存在的違法拆除廣告牌的情形，又證明了綜合行政執(zhí)法部門并未啟動(dòng)其中的協(xié)作程序。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管部門和執(zhí)法部門的爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)也體現(xiàn)了協(xié)作意識(shí)弱。

2.依靠領(lǐng)導(dǎo)處理協(xié)作問題意識(shí)強(qiáng)于依賴制度處理問題意識(shí)?？v觀各地綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可知，均十分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的推進(jìn)作用［5］。在國(guó)內(nèi)的國(guó)情及行政管理機(jī)制下，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法事宜無(wú)疑需要依賴領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。但是，在依法治國(guó)機(jī)制下，則更需要強(qiáng)化制度化、規(guī)范化、程序化的管理模式，當(dāng)今的綜合行政執(zhí)法展開的跨部門協(xié)作也一樣。如果刻意讓行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，要求一把手對(duì)綜合行政執(zhí)法親力親為，則其實(shí)就是重權(quán)力而輕法律治理的一種舊思想。如果本能地在工作中向權(quán)力、上級(jí)轉(zhuǎn)移，則就會(huì)對(duì)跨部門協(xié)作的功能、制度、程序信心不足，而不主動(dòng)協(xié)作，難以正常啟動(dòng)協(xié)作程序。同時(shí)，部分協(xié)作義務(wù)單位普遍保護(hù)意識(shí)過強(qiáng)，明顯協(xié)作無(wú)作為，而且強(qiáng)管理、弱服務(wù)的思維也很普遍。

（二）跨部門協(xié)作缺少完善的責(zé)任追究制

1.跨部門協(xié)作缺失責(zé)任追究法律規(guī)章制度。國(guó)內(nèi)當(dāng)前還沒有從國(guó)家層面專門面向綜合行政執(zhí)法頒發(fā)立法規(guī)制，當(dāng)前相應(yīng)的立法一般就是地方性規(guī)章與法規(guī)。在存在的立法中，部分并未規(guī)定義務(wù)、責(zé)任；部分規(guī)定了具體的行為規(guī)范，但卻未規(guī)定責(zé)任；部分只是規(guī)定了別的行政主體職責(zé)，但卻未規(guī)定綜合執(zhí)法體系主管部門、具體實(shí)施機(jī)構(gòu)的責(zé)任。例如，在2018年實(shí)施的《貴陽(yáng)市綜合行政執(zhí)法辦法》，盡管有在第六條規(guī)定了綜合行政執(zhí)法的一些配合義務(wù)，但是卻未明確規(guī)定協(xié)作義務(wù)領(lǐng)域的法律責(zé)任。

2.跨部門協(xié)作追究責(zé)任的制度失靈或不夠完善。追究責(zé)任的機(jī)制不夠完善也是存在于跨部門協(xié)作中的關(guān)鍵問題，并且影響了有序運(yùn)轉(zhuǎn)跨部門協(xié)作的整個(gè)機(jī)制。在工作實(shí)踐中，不完善主要體現(xiàn)在未明確責(zé)任追究主體與承擔(dān)主體；其中的責(zé)任追究體系程序不夠規(guī)范、追究措施也不夠完善。而責(zé)任追究不力或責(zé)任形式化，也從某種程度上放任了協(xié)作者無(wú)作為不良惡習(xí)。在監(jiān)管方面，各地政府未全面落實(shí)屬地管理責(zé)任，且還削弱了監(jiān)管傳導(dǎo)責(zé)任層等。同時(shí)地方監(jiān)管部門也往往監(jiān)管不夠深入，出現(xiàn)偏輕行政處罰等情況。有關(guān)反復(fù)發(fā)生的事件也證實(shí)綜合監(jiān)管執(zhí)法中各部門并未有機(jī)協(xié)作，而且綜合行政執(zhí)法不作為的跨部門協(xié)作責(zé)任追究制也有待完善。所以，在跨部門協(xié)作方面，綜合行政執(zhí)法并無(wú)一套很好的責(zé)任追究制。

（三）跨部門協(xié)作規(guī)章制度不夠完善

1.在綜合行政執(zhí)法中，缺少完善的跨部門協(xié)作規(guī)章制度。一直以來，在革新綜合行政執(zhí)法中，均在嘗試執(zhí)法制度方面的建設(shè)，在較早的試點(diǎn)還出現(xiàn)了很多的地方性規(guī)章法規(guī)。但是，國(guó)內(nèi)綜合行政執(zhí)法就所需的跨部門協(xié)作規(guī)章制度上，尤其是法律制度上依舊相對(duì)匱乏。在制度供給上的不足，致使綜合行政執(zhí)法嚴(yán)重缺少跨部門協(xié)作所需的制度依據(jù)，在倡導(dǎo)法治政府下，也即演變成了難以跨部門協(xié)作的規(guī)章制度原由。

2.綜合行政執(zhí)法存在沖突的跨部門協(xié)作規(guī)章制度。國(guó)內(nèi)當(dāng)前針對(duì)主要行業(yè)均設(shè)有國(guó)家立法?？紤]到許多行業(yè)存在交叉性，導(dǎo)致相應(yīng)的主管部門不免會(huì)出現(xiàn)職責(zé)交叉，以至于發(fā)生法律沖突。盡管各部門均依法行政，但是治理效果卻不好，關(guān)鍵是政出多門、相互推諉。一旦出現(xiàn)事故，盡管有關(guān)的部門均充當(dāng)著監(jiān)管職能部門，存在嚴(yán)格的監(jiān)管系統(tǒng)，但是還是不斷出現(xiàn)問題，究其原因的關(guān)鍵之所在便是未完善協(xié)作機(jī)制，僅從表面上無(wú)縫對(duì)接監(jiān)管環(huán)節(jié)，但是其實(shí)部門之間卻存在致命的銜接缺陷。同時(shí)，即便有跨部門協(xié)作，也嚴(yán)重缺失規(guī)范的程序，并且一度忽視了綜合行政執(zhí)法部在協(xié)作程序中所起的作用。

三、綜合行政執(zhí)法解決跨部門協(xié)作問題的舉措

（一）大力培養(yǎng)跨部門協(xié)作方面的意識(shí)

1.大力培養(yǎng)法治觀念思維，強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法部、業(yè)務(wù)主管部門和別的部門人員積極依法協(xié)作方面的意識(shí)及綜合能力。就跨部門協(xié)作領(lǐng)域主體，綜合行政執(zhí)法人員積極展開協(xié)作是需要盡的法律義務(wù)。在國(guó)內(nèi)全面倡導(dǎo)深入建設(shè)法治社會(huì)、國(guó)家、政府的大環(huán)境下，增強(qiáng)協(xié)作者的整體協(xié)作意識(shí)，則先要增強(qiáng)協(xié)作者積極依法協(xié)作方面的意識(shí)。所以，需要繼續(xù)深入、大力培養(yǎng)法治思維，促使綜合行政執(zhí)法內(nèi)部人員和有關(guān)參與人員均清楚地認(rèn)識(shí)到出現(xiàn)協(xié)作不作為的情形也屬于違法現(xiàn)象，而協(xié)作工作也是員工依法行政的關(guān)鍵性工作內(nèi)容。

2.強(qiáng)化跨部門協(xié)作教育與培訓(xùn)，有效培養(yǎng)跨部門展開協(xié)作的意識(shí)。就當(dāng)前的綜合行政執(zhí)法缺失專門的跨部門協(xié)作教育與培訓(xùn)的現(xiàn)狀，要求各級(jí)黨委管理部在行政學(xué)院、黨校等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，積極組織跨部門協(xié)作領(lǐng)域的培訓(xùn)班次，并積極研討跨部門協(xié)作領(lǐng)域的依法協(xié)作等問題。同時(shí)，政府法制部門也需要在年度法制教育中，增加關(guān)乎綜合行政執(zhí)法有關(guān)跨部門協(xié)作的培訓(xùn)教育內(nèi)容。在綜合行政執(zhí)法部、業(yè)務(wù)主管部、別的職能部門也需要自主有序地專門安排培訓(xùn)學(xué)習(xí)內(nèi)容。

（二）完善、運(yùn)作責(zé)任追究制

1.對(duì)違反協(xié)作義務(wù)的情形，完善法律職責(zé)。當(dāng)完善責(zé)任追究制時(shí)，應(yīng)先明確立法中提出的關(guān)乎協(xié)作的義務(wù)和職責(zé)，以增強(qiáng)部門協(xié)作之間的配合職責(zé)剛性約束效果。許多制度淪為“空制度”中的一個(gè)關(guān)鍵原因就是在規(guī)劃制度中，并未全面考慮好關(guān)乎行為的義務(wù)和職責(zé)。其實(shí)跨部門協(xié)作除了是協(xié)作者權(quán)利外，更是一種義務(wù)和責(zé)任；除了應(yīng)鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)協(xié)作參與者的熱情外，還應(yīng)基于對(duì)協(xié)作者要求的義務(wù)及責(zé)任來制裁協(xié)作不作為者。

2.完善責(zé)任追究規(guī)章制度體系。在完善的責(zé)任追究制體系內(nèi)，需要明確提出職責(zé)的類別、性質(zhì)，明確承擔(dān)責(zé)任的主體，準(zhǔn)確界定責(zé)任追究原由。而對(duì)責(zé)任追究主體的劃定與具體追究的方法，則是責(zé)任追究體系的程序?？紤]到責(zé)任追究制屬于一個(gè)系統(tǒng)，所以完善責(zé)任追究制時(shí)便應(yīng)在規(guī)章制度中系統(tǒng)地設(shè)計(jì)好責(zé)任的類別、性質(zhì)，形成責(zé)任的原由、責(zé)任方、追究方、追究方法，以強(qiáng)化責(zé)任追究制的科學(xué)性、可行性。

3.義務(wù)匹配責(zé)任。在義務(wù)匹配責(zé)任中，主要涉及以下方面：有義務(wù)定有責(zé)任；行為模式應(yīng)適應(yīng)責(zé)任后果。在有義務(wù)定有責(zé)任中，需要在規(guī)定義務(wù)時(shí)同步規(guī)定責(zé)任，不可以僅存義務(wù)卻無(wú)責(zé)任；而在行為模式適應(yīng)責(zé)任后果中，則需要在規(guī)定行為人承擔(dān)的法律后果時(shí)，還應(yīng)遵守比例原則。其中的行為模式應(yīng)和法律后果合比例，按違法輕重適當(dāng)予以處罰。

（三）完善跨部門協(xié)作規(guī)章制度

1.完善跨部門協(xié)作制度體系。在綜合行政執(zhí)法中，所展開的跨部門協(xié)作屬于系統(tǒng)性工程。其中的協(xié)作機(jī)制均屬于該系統(tǒng)工程內(nèi)部的組成部分，在運(yùn)轉(zhuǎn)整個(gè)系統(tǒng)時(shí)需要依賴各項(xiàng)機(jī)制。一旦缺少任一機(jī)制，則均不利于跨部門協(xié)作發(fā)揮出機(jī)制功能。為了綜合行政執(zhí)法得以有序高效展開跨部門協(xié)作，則在革新綜合行政執(zhí)法中，宜創(chuàng)建完善的跨部門協(xié)作制度體系。從跨部門協(xié)作角度上看，其中的程序啟動(dòng)制則指的是聯(lián)席、臨時(shí)會(huì)議等方面的決策機(jī)制，著重需要處理的問題就是正確決策的地位及效率問題；在共享信息制方面，由于信息共享專業(yè)技術(shù)問題已經(jīng)不是最主要的問題，所以該機(jī)制需要重點(diǎn)探討怎樣突破信息共享桎梏、通暢共享的途徑；在運(yùn)用協(xié)作工具機(jī)制上，則屬于一個(gè)制度體系，需要重點(diǎn)處理決策、財(cái)務(wù)、人事、審計(jì)、協(xié)議等領(lǐng)域的工具怎樣既各自起到作用又高效地配合；在移送案件線索及案件機(jī)制上，需要強(qiáng)化制度化建設(shè)，保障“移案必受、有案必移”；在責(zé)任追究制中，則需要著重關(guān)注權(quán)利和責(zé)任統(tǒng)一性，行為操作規(guī)范和法律職責(zé)的適宜性。

2.實(shí)施一元主體主導(dǎo)聯(lián)合多元主體共治的一種綜合行政執(zhí)法新模式。在當(dāng)前的行政復(fù)雜性、綜合性特征決定了在行政管理中不免會(huì)聯(lián)系到多部門的參與或有關(guān)職責(zé)。盡管綜合行政執(zhí)法在當(dāng)前的改革中強(qiáng)調(diào)的是“一個(gè)部門管理一件事情”，但是依舊難以回避多部門參加的實(shí)情。所以，在綜合行政執(zhí)法中，甚為理想的模式就是實(shí)施“一元主體主導(dǎo)聯(lián)合多元主體配合”的新型管理模式。也就是一個(gè)牽涉多部門的行政管理現(xiàn)象，在實(shí)施綜合行政執(zhí)法中，還是確立經(jīng)由一個(gè)行政主體負(fù)責(zé)主導(dǎo)執(zhí)法，聯(lián)合其他行政主體積極依法配合的方案。為了真正實(shí)現(xiàn)“一元主導(dǎo)、多元共治”，則各地在創(chuàng)建綜合行政執(zhí)法規(guī)章制度中，應(yīng)確立好相應(yīng)的機(jī)制內(nèi)容，并適當(dāng)修改既有國(guó)家立法中牽涉多部門聯(lián)合管理行政事項(xiàng)的對(duì)應(yīng)法律條款。例如，對(duì)河道采砂違法現(xiàn)象的治理，則可修改有關(guān)法律內(nèi)容，又或在單項(xiàng)立法中，明確提出水業(yè)務(wù)主管部擔(dān)任河道采砂體系的一元主管部，而其他的交通等部門則充當(dāng)多元配合部。

總之，在創(chuàng)新改革綜合行政執(zhí)法時(shí)，暴露出很突出的跨部門協(xié)作方面的問題。所以，針對(duì)當(dāng)前的綜合行政執(zhí)法形勢(shì)，需要結(jié)合跨部門協(xié)作的需要及優(yōu)勢(shì)，從國(guó)內(nèi)實(shí)際實(shí)施綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀出發(fā)，全面創(chuàng)新發(fā)展綜合行政執(zhí)法體系的體制改革方針，以強(qiáng)化跨部門協(xié)作效果，進(jìn)一步提升綜合行政執(zhí)法的質(zhì)量。