尚 昊

河南省鄭州市鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州 450000

隨著城市化建設(shè)的加快和國(guó)際交流的進(jìn)一步拓展，我國(guó)各大城市的規(guī)模和人口數(shù)量都在急劇增加，由此引發(fā)了越來越多的公共安全問題，這些問題對(duì)于社會(huì)和諧和國(guó)家進(jìn)步會(huì)造成十分嚴(yán)重的影響。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)公共安全法律體系建設(shè)，對(duì)公共安全實(shí)施全方位、多層次的管理，能夠進(jìn)一步提高各級(jí)政府在面對(duì)突發(fā)公共安全事件時(shí)的應(yīng)對(duì)能力，為國(guó)家實(shí)施公共安全管理提供科學(xué)的法律參考，使公共安全管理更加制度化、法律化。

一、公共安全法律體系概述

（一）什么是公共安全

所謂公共安全，是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)保持較為穩(wěn)定安全的社會(huì)狀態(tài)，能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)文化繁榮，保持資源的有效供給，提高人民群眾的健康水平，能夠抵抗自然災(zāi)害，并及時(shí)處理社會(huì)或經(jīng)濟(jì)的突發(fā)事件和異常事件［1］。公共安全包含十分廣泛的內(nèi)容，包括經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)環(huán)境安全、社會(huì)安全和食品安全等。

（二）什么是法律體系

所謂法律體系，是以我國(guó)的現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)，由不同部門作為主體，形成有機(jī)統(tǒng)一的多層次系統(tǒng)［2］。它主要包括以下幾方面內(nèi)容：其一，是國(guó)家現(xiàn)行的所有具有法律效力的各類法律規(guī)范；其二，是根據(jù)不同的社會(huì)關(guān)系調(diào)整需求所形成的不同法律部門，以履行法律體系中的各項(xiàng)法律規(guī)范，這些并行的法律部門在橫向上組成法律體系的重要內(nèi)容；其三，是根據(jù)不同的適用范圍和效力，形成不同層次的法律、法規(guī)和規(guī)章條文，在縱向上組成法律體系的重要內(nèi)容；其四，是要求法律體系的橫向要素和縱向要素相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而構(gòu)成完整有機(jī)、和諧一致的法律體系。

（三）什么是公共安全法律體系

公共安全法律體系，是指國(guó)家在公共安全領(lǐng)域所形成的結(jié)構(gòu)清晰、層次分明、有機(jī)統(tǒng)一又相互獨(dú)立的法律體系。公共安全法律體系的構(gòu)成滿足法律體系的基本要素要求，既有完整的法律形式，又有和諧統(tǒng)一的法律內(nèi)容［3］。所謂完整統(tǒng)一的法律形式，是指公共安全法律體系要滿足規(guī)范化的法律形式要求，嚴(yán)格遵照法律權(quán)限規(guī)范各級(jí)法律、法規(guī)、規(guī)章形式；所謂和諧統(tǒng)一的法律內(nèi)容，則是指公共安全法律體系內(nèi)部的各層級(jí)法律、法規(guī)和規(guī)章應(yīng)該保持法律內(nèi)容的和諧統(tǒng)一，既要符合我國(guó)法律精神，還不能與同一層級(jí)的相關(guān)法律發(fā)生沖突，上一層級(jí)的法律是下一層法律的制定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)形勢(shì)的變化完善現(xiàn)行法律法規(guī)的改、廢工作，使公共安全法律體系能夠進(jìn)一步協(xié)調(diào)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化。

（四）公共安全法律體系的構(gòu)成

公共安全法律體系涉及社會(huì)公共安全的每一個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)不同的方法會(huì)產(chǎn)生不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)［4］。本文從公共安全法律體系的構(gòu)成出發(fā)，按照不同法律法規(guī)的效力等級(jí)對(duì)公共安全法律體系進(jìn)行劃分，可形成以下四方面內(nèi)容：其一，是法律中關(guān)于公共安全問題的相關(guān)規(guī)定；其二，是根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，建立的各類國(guó)家緊急狀態(tài)法；其三，是其他與公共安全相關(guān)的法律，例如《警察法》《消防法》《治安管理處罰法》《國(guó)防法》等；其四，是依據(jù)緊急狀態(tài)所制定的與公共安全相關(guān)的各類法規(guī)條例，如《社區(qū)安全條例》《北京防震條例》等。

二、我國(guó)公共安全法律體系的特點(diǎn)

（一）法律制度體系逐漸完善

隨著我國(guó)對(duì)公共安全的愈加重視，我國(guó)針對(duì)公共安全問題制定了一系列法律法規(guī)和規(guī)章條例，尤其是在2019年底新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，相關(guān)部門針對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的防控管理，制定了更加完善的公共安全法律法規(guī)，并對(duì)不同政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)機(jī)構(gòu)在公共安全突發(fā)事件中的職責(zé)作出了明確的規(guī)定。目前，針對(duì)我國(guó)的公共衛(wèi)生安全問題，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國(guó)食品安全法》等；針對(duì)重大安全生產(chǎn)問題，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)礦山安全法》《安全生產(chǎn)監(jiān)督條例》；針對(duì)地震、洪澇等自然災(zāi)害，我國(guó)出臺(tái)了《破壞性地震應(yīng)急條例》《中華人民共和國(guó)減震防災(zāi)法》［5］。

（二）法律和行政性法規(guī)結(jié)合

根據(jù)我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的法律由全國(guó)人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，我國(guó)的行政性法規(guī)由國(guó)務(wù)院頒布。目前我國(guó)公共安全法律體系受立法制度的影響，存在法律和行政法規(guī)并行發(fā)展的情況。按照相關(guān)法律的規(guī)定，國(guó)務(wù)院和下屬機(jī)構(gòu)需要做好預(yù)防工作，以應(yīng)對(duì)突發(fā)的社會(huì)公共安全事件，并完善事后救助環(huán)節(jié)和措施，因此國(guó)務(wù)院需要通過頒布相應(yīng)的行政法規(guī)來為公共安全事件的處理提供依據(jù)，而這些行政法規(guī)只有通過全國(guó)人民代表大會(huì)的立法程序才能變成法律條文，因此法律體系中的法律和行政法規(guī)并行發(fā)展，且不少行政法規(guī)比法律更早頒布。

（三）體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的公共安全相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定，我國(guó)的公共安全管理由政府主導(dǎo)，落實(shí)到不同的職能部門中去，并由財(cái)政預(yù)算供給公共安全管理的經(jīng)費(fèi)，在公共安全管理的工作過程中要時(shí)刻堅(jiān)持以人為本的思想。各級(jí)政府主導(dǎo)公共安全管理，代表社會(huì)公共安全問題由各級(jí)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；職能部門則做好公共安全問題的預(yù)防工作，并在突發(fā)公共安全事件后落實(shí)救助工作，法律法規(guī)中對(duì)不同部門在公共安全事件中的職能作出了明確的規(guī)定；公共安全管理的經(jīng)費(fèi)作為財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，要確保資金的優(yōu)化使用，并確保政府的公共安全管理工作能夠順利展開；以人為本的思想要求政府在開展公共安全管理時(shí)，需要時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的原則，在預(yù)防和救助過程中，急人民之所急，保障人民的根本利益。

三、我國(guó)公共安全法律體系的發(fā)展方向思考

（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)公共安全立法工作

對(duì)公共安全法律體系進(jìn)一步完善，不僅能夠?qū)α⒎üぷ魈峁┯行е笇?dǎo)，也能夠?yàn)閳?zhí)法工作提供堅(jiān)實(shí)的法律后盾。因此我國(guó)各級(jí)公共安全部門應(yīng)該重視公共安全法律體系的建設(shè)工作，嚴(yán)格遵循立法程序展開相關(guān)立法工作，確保出臺(tái)的各類公共安全規(guī)范條例符合相關(guān)法律的要求，并滿足公共安全管理的需要。同時(shí)，政府應(yīng)該保障公共安全法律體系建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入，領(lǐng)導(dǎo)公共安全立法工作的順利展開。

（二）加強(qiáng)立法研究工作

從我國(guó)近幾年的公共安全法律體系建設(shè)情況來看，我國(guó)已經(jīng)逐漸形成了較為完善的公共安全法律制度和立法程序，公共安全的管理工作也在法律的協(xié)助下穩(wěn)步展開，相關(guān)法律法規(guī)的理論研究工作也取得了重大突破，為我國(guó)的立法工作提供了理論指導(dǎo)。但是，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快和人口增長(zhǎng)，進(jìn)一步完善公共安全法律體系的需求仍然較為迫切，特別是我國(guó)目前的公共安全法律體系中仍存在門類缺失的情況，相關(guān)法律結(jié)構(gòu)仍然不完善，法律層次依然存在不規(guī)范的問題，這需要對(duì)公共安全法律體系建設(shè)深入調(diào)查，進(jìn)行研究和論證，以實(shí)事求是的態(tài)度和勇于探索創(chuàng)新的精神為我國(guó)公共安全法律體系的建設(shè)提供更多的理論支持，同時(shí)也為我國(guó)的公共安全執(zhí)法工作提供更加科學(xué)合理的思想指導(dǎo)。除此之外，在我國(guó)公共安全法律的執(zhí)行過程中，需要汲取有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為公共安全法律體系的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)相關(guān)立法理論研究的發(fā)展，不斷提高我國(guó)公共安全法律的相關(guān)理論研究水平，使立法質(zhì)量獲得顯著提升，從而更好地為我國(guó)公共安全法律實(shí)踐提供指導(dǎo)。

（三）科學(xué)進(jìn)行立法預(yù)測(cè)和規(guī)劃

如果在公共安全的立法規(guī)劃中沒有遵循科學(xué)的原則，一味強(qiáng)調(diào)解決眼前的問題而忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，或者遇到突發(fā)事件才進(jìn)行相關(guān)法律的補(bǔ)充，就無法改變目前部分公共安全立法工作存在的隨意性問題，導(dǎo)致不同的法律法規(guī)之間存在矛盾，相關(guān)法規(guī)無法與上級(jí)法律法規(guī)協(xié)調(diào)發(fā)展，也就無從完善公共安全法律體系的建設(shè)。因此在進(jìn)行公共安全相關(guān)的法律制定時(shí)，應(yīng)該從實(shí)事求是的角度出發(fā)，既滿足國(guó)家和地區(qū)的公共安全管理需求，又要充分考慮未來可能出現(xiàn)的公共安全管理問題；既要充分考慮某一個(gè)部門的具體管理職責(zé)，也要考慮整個(gè)地區(qū)公共安全法律體系的建設(shè)。一旦按照程序完成了立法工作，在法律法規(guī)頒布后就應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法工作。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要政府科學(xué)地預(yù)測(cè)和規(guī)劃公共安全立法工作，首先將現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行統(tǒng)一梳理，隨后根據(jù)預(yù)測(cè)和規(guī)劃制定科學(xué)合理的立法計(jì)劃，使其能夠?qū)φ墓舶踩茖W(xué)立法工作進(jìn)行有效指導(dǎo)，避免政府在進(jìn)行公共安全相關(guān)法律法規(guī)的制定時(shí)存在較大的隨意性和盲目性。

（四）加強(qiáng)公共安全法規(guī)和規(guī)章的制定、修訂和廢除工作

在科學(xué)規(guī)劃了公共安全法律體系的建設(shè)進(jìn)度和相關(guān)立法工作后，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共安全相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和廢除工作的管理。首先，針對(duì)目前法律體系中存在的缺口，應(yīng)該充分考慮公共安全管理工作的輕重緩急，加強(qiáng)相關(guān)法律的制定和修訂。對(duì)于目前存在法律空白的管理項(xiàng)目，應(yīng)該由人大與政府牽頭，進(jìn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充制定，并將與此相關(guān)的各類法律、法規(guī)和規(guī)章納入統(tǒng)一體系中進(jìn)行統(tǒng)一立法，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律制度；對(duì)于部分能夠通過修訂公共安全法律法規(guī)就能夠解決公共安全管理問題的，應(yīng)該優(yōu)先修訂相關(guān)法律而非重立新法。其次，針對(duì)目前公共安全法律體系中存在相互矛盾和沖突的法律法規(guī)，應(yīng)該及時(shí)予以修訂，從公共安全管理的實(shí)際要求出發(fā)，結(jié)合公共安全管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修訂不適應(yīng)公共安全管理需求的相關(guān)法律，提高公共安全法律法規(guī)的質(zhì)量。最后，對(duì)于一些已經(jīng)落后于時(shí)代發(fā)展或者已經(jīng)被新的法律、法規(guī)、規(guī)章所取代的陳舊法律法規(guī)，應(yīng)該及時(shí)廢止，避免造成執(zhí)法混亂。因此，通過構(gòu)建合理的公共安全法律體系，能夠更好地指導(dǎo)公共安全管理，為社會(huì)公共安全提供保障，為人民群眾的切身利益提供法律后盾。

（五）提高立法工作的公眾參與

公共安全法律體系的完善和人民群眾的切身利益息息相關(guān)，也是公共安全業(yè)務(wù)能夠順利展開的重要法律基礎(chǔ)，相關(guān)立法部門更是承擔(dān)著立法工作的重任，負(fù)責(zé)公共安全法律法規(guī)的調(diào)查、研究、起草。針對(duì)公共安全的法律制定，立法部門需要承擔(dān)更加綜合化、復(fù)雜化的立法任務(wù)，因此，立法部門應(yīng)該根據(jù)本部門負(fù)責(zé)的相關(guān)公共安全管理內(nèi)容，對(duì)部門已經(jīng)制定的相關(guān)法規(guī)體系進(jìn)行研究分析，有計(jì)劃、循序漸進(jìn)地開展公共安全的相關(guān)立法工作。除此之外，還應(yīng)該充分發(fā)揮部門的溝通協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，與其他業(yè)務(wù)部門進(jìn)行有效的溝通，了解業(yè)務(wù)部門的工作情況。立法部門還應(yīng)積極聽取基層民眾的意見，必要時(shí)還可以通過基層選調(diào)的方式讓一部分理論知識(shí)扎實(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分的高素質(zhì)民眾參與到立法工作的討論和研究中，幫助立法部門進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)的起草工作。這樣一來，公共安全立法工作的公眾參與程度獲得提高，法律法規(guī)內(nèi)容能夠更加貼合民眾的實(shí)際需求，也擴(kuò)大了公共安全法律的普及程度，提高了民眾對(duì)公共安全執(zhí)法的配合程度，從而更好地開展公共安全管理。

（六）進(jìn)一步加強(qiáng)專門性法律法規(guī)建設(shè)

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，公共安全的覆蓋范圍也越來越廣泛，因此針對(duì)新興領(lǐng)域的公共安全問題，需要加強(qiáng)專門性法律法規(guī)的立法工作，例如生物工業(yè)、核工業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)等，需要結(jié)合相關(guān)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際工作情況，總結(jié)產(chǎn)業(yè)中存在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)因子，加強(qiáng)公共安全相關(guān)法律法規(guī)的制定，針對(duì)性地預(yù)防相關(guān)公共安全突發(fā)事件的產(chǎn)生，并對(duì)突發(fā)事件后的救助工作作出明確規(guī)定，以規(guī)范公共安全管理。

四、結(jié)語

公共安全法律體系的完善對(duì)于公共安全管理具有十分重要的指導(dǎo)意義，是公共安全管理的法律后盾，因此相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)工作的主動(dòng)性和積極性，并通過實(shí)踐與理論的結(jié)合為立法工作和法律體系建設(shè)提供指導(dǎo)。同時(shí)要充分結(jié)合民眾意見，以保障人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，吸收各方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)工作中的教訓(xùn)，與不同部門相互協(xié)作，推動(dòng)我國(guó)公共安全法律體系的完善，使我國(guó)公共安全管理更加制度化、法律化，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為國(guó)家的快速發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。