李英偉

（泉州經貿職業(yè)技術學院 會審系，福建 泉州 362000）

一、引言

生產要素的產權分離是現代社會生產力發(fā)展的基本趨勢和要求。改革開放以來我國實行的家庭聯產承包責任制是一種農民所擁有的農村土地承包經營權與所有權相分離的集體土地產權制度，但卻產生土地碎片化、小農生產和分散經營的后果，不利于發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營和實現農業(yè)現代化。新《土地管理法》第四條指出，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地?！薄叭龣喾种谩笔侵皋r村土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權這“三權”的分置并行，主要關聯農用地承包地和建設用地（含宅基地）?！叭龣喾种谩备母锏暮诵脑谟谕晟萍w土地產權權能，其實質是農村集體土地產權關系的變革，即所有權、承包權、經營權三權分別依據法律和市場原則進行配置，使得土地產權權能更清晰，土地產權關系更規(guī)范[1]。這一制度安排旨在堅持土地集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，是新時期加快推進農業(yè)現代化背景下對馬克思主義中國化集體土地產權理論研究的新突破，也是對中國特色社會主義集體所有制有效實現形式的探索和創(chuàng)新。

在傳統(tǒng)的集體土地征收國有化模式下，不少集體土地被以相對較低的價格征用，地方政府和企業(yè)占據了土地收益的絕大部分，而擁有集體土地所有權和土地承包權的農民集體和農戶所占份額則相對較少，基本沒有享受到土地市場出讓價格產生的利益，加上各地補償標準各異，從而產生很多征地補償糾紛問題。集體土地直接入市流轉則打通了城市和農村邊界，集體用地將與國有建設用地同等入市、同權同價，村集體經濟組織可以選擇自行開發(fā)項目，或以土地使用權作價入股與第三方合作開發(fā)運營，在法律許可范圍內，所出讓土地的收益交由村集體統(tǒng)一支配，村民也能從中獲得直接利益，充分享受到土地紅利，從而改變了傳統(tǒng)的收益分配方式。同時工業(yè)和商業(yè)的入駐也將進一步釋放土地活力，給當地帶來新的增長元素，帶動地方發(fā)展，大大提高農民收入。然而，實施集體土地入市流轉還面臨著一些實質性的難點或問題，如需要處理好增量與存量、征地與流轉的關系，需要明確集體建設用地供應程序，對可入市流轉的土地用途如何確定，經營性集體建設用地入市流轉收益和征地補償安置價格的協(xié)調平衡，同地同權同價問題，以及農民宅基地問題等[2]，這些都需要在改革中進一步探索推進。因此，深入剖析集體土地產權制度改革與權益實現的重點和難點，進一步探討農村土地資源資產收益分配問題，可為我國農村土地資源資產收益分配制度改革提供更有說服力的理論支持。

二、集體土地入市流轉收益分配改革的理論依據

盡管理論界對當前集體土地入市流轉是否應局限于土地利用規(guī)劃中所劃定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模及范圍而莫衷一是，但并不妨礙我們對集體土地入市收益分配理論的分析。根據現代產權理論，所有的分配問題都可以從產權理論中得到解釋[3]。解決農村土地資源資產收益分配問題就要從深化農村土地產權制度改革入手。馬克思土地產權理論包括地租理論、權能內涵理論、權能結合與分離、土地產權制度及變遷、交易商品化、配置市場化、土地公有產權等豐富內容。我國農村土地產權隨農村土地所有權演變、發(fā)展而來，其實際內容表現為經濟利益關系。

第一，產權在內容上是一組可以完整、也可以分離組合的權利束。產權的內涵表現為生產關系或經濟關系，而生產關系的變化和發(fā)展又取決于生產力的發(fā)展。土地產權總體上包含土地所有權、使用權和土地他項權利（含土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權等）三大類。其中，土地所有權權能是農村土地產權的核心。

第二，現代產權關系下的土地收益本質。所有的產權主體都擁有特定的財產權利，有其對應的特定收益形式，存在著特定的數量界限[3]。不同形態(tài)的土地所有權決定著不同性質的地租，但地租的共同點體現為：對土地的所有權是一切社會土地所有者能夠得到地租收入的依據。一方面，馬克思認為“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式”，然而“一切地租都是剩余價值，是剩余勞動的產物”[4]。另一方面，馬克思在考察生息資本的資本主義形態(tài)時又指出，借貸資本是貨幣資本家將“貨幣作為資本的這種使用價值——生產平均利潤的能力——讓渡給產業(yè)資本家”，同時產業(yè)資本家作為“借入者”也“必須把它作為已經實現的資本，即作為價值加上剩余價值（利息）來償還；而利息只能是他所實現的利潤的一部分”[5]。可見，資本所有者憑借其對生產資料的所有權獲取利息、股息收入，資本占有使用者憑借生產資料占有使用權得到凈利潤（紅利）收入，平均利潤則是資本所有者和資本占有使用者共同的數量界限。作為土地財產收益形式，地租和稅收都來源于土地占有使用者的超額利潤，但前者與土地私人所有權和土地集體所有權相對應，而后者則與土地國家所有權相對應。

第三，土地要素配置市場化、土地產權商品化理論為集體土地入市流轉提供了理論基礎。現代產權制度是市場經濟的體制基礎，完整的產權具有排他性和可轉讓性的基本特征。產權是生產要素所有制關系的法律表現形式，生產要素的產權分離是現代市場經濟條件下生產力發(fā)展和社會進步的必然歸宿。產權具有流動性和可交易性，土地產權分離是當代土地制度變革的新思路，“三權分置”有利于提高土地利用率和勞動生產率，促進農村土地入市流轉。由于土地具有不可移動性，土地商品化、土地資產交易、土地市場配置本質上體現為土地權利的變化，或土地產權的商品化。

第四，集體土地入市流轉收益分配具有分配主體多元化和分配形式多樣化的特征。集體土地入市流轉收益分配問題關聯到政府、農村集體經濟組織、農戶以及土地使用者等之間的多重復雜利益關系。在“三權分置”背景下，集體土地入市流轉過程中，作為產權主體的農村土地所有者依據集體土地所有權獲得地租收益，農戶則因承包經營權獲得承包經營所得收入和土地經營權流轉收益，而那些擁有承包地經營權的生產專業(yè)戶或企業(yè)主體，則憑借其對集體土地資源的占有使用權獲得企業(yè)主收入。

此外，由于對客觀自然力的占有可以產生超額利潤，因而在土地占有使用者的超額利潤和增值收益中包含有土地作為一般生產（生活）條件的轉移價值和投入收益，那么擁有土地終極所有權的政府借此可獲取相關稅收收益[6]。因此，馬克思土地產權理論揭示了集體土地財產收益分配的一般規(guī)律，是我國集體土地入市流轉收益分配改革的基本理論依據。

三、“三權分置”背景下集體土地入市流轉收益分配的順序和內在機理

馬克思土地產權理論揭示了農村集體土地財產權能分解規(guī)律?，F代農村土地制度下的基本產權關系是在馬克思財產權能分解理論基礎上的進一步發(fā)展。馬克思詮釋的土地財產收益分配規(guī)律表明，各種產權主體均以其特定的財產權利對應于特定的收入形式，自然資源資產收益過程有其特有的配置順序[7]。那么，洞悉其規(guī)律，農村集體土地財產收益主要涉及集體土地征收補償收益、集體土地使用權入市流轉收益、土地投入資本收益、集體土地承包地經營收益等內容（見圖1）。

圖1 集體土地入市流轉收益分配順序和內在機理邏輯

（一）集體土地征收補償收益

集體土地征收是指政府出于公共利益的需要，經由法定的權限和程序，將土地強制收歸國有并予以補償的權利和行為。集體土地被征收后，土地所有權由集體所有變?yōu)閲宜?。集體土地所有權歸集體經濟組織，其土地所有權轉讓是所有權的滅失，其收益是一次性的。如果集體土地被政府國有化征收，代表集體行使其所有權的農村集體經濟組織或村民委員會可獲得土地征收補償收益，形式表現為直接提取的土地補償費和安置補助費等。需要指出的是，現行《土地管理法》修改的一大重點就是提高征地補償標準，不再以年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費，而改用“區(qū)片綜合地價”進行補償。補償與地價掛鉤，標準隨地價的上漲而提高，這更有利于保障征地農民的切身利益。

（二）集體土地使用權入市流轉收益

產權順暢流轉是現代產權制度的基本特征，土地資產得以在流動中獲得升值。一旦集體土地使用權實現市場化流轉，首先涉及的是一部分實際上可視為收回本金性質的資產價值，即已消耗并實現價值轉移的一般生產條件成本，應優(yōu)先補償，主要有土地所有者在出租、出讓集體用地使用權過程中應得的土地出租、出讓收益。集體土地直接入市交易不但可以降低地價成本，而且還能夠增加土地供應。與之相對應，針對國有土地而言，這部分收益則表現為政府將所征收的土地再次出讓給土地使用者進而收取的土地出讓金，這是土地作為生產資料得到的補償，也是國有土地使用權價值的第一次補償。

在集體土地所有權與使用權分離條件下，農村集體經濟組織與農戶簽訂土地承包經營合同進而確立承包關系，但并未喪失土地所有權，當然享有該土地收益權和轉讓收益分配權。農村土地承包的發(fā)包方為農村土地所有者，其擁有的財產權利是農村集體土地所有權，可以獲得的收益形式是地租，數量界限為一部分企業(yè)超額利潤。承包過程完成后，農村集體經濟組織成員（農戶）獲得土地承包權和經營權。農戶作為承包方，可以獲得集體土地使用權承包經營收益。“三權分置”有利于充分實現農戶土地經營權權能。承包經營權是一項歸農民所有的財產權利，能夠為其帶來土地財產收入；在市場經濟下，農戶據此可將之轉包、出租、互換、借用、轉讓，或以其他方式入市交易，進而獲得承包經營權流轉收益，作為其財產權利有償讓渡而得到的經濟回報。同時，“三權分置”允許勞動力與生產權的分離，即人地分離，土地使用權通過招拍掛等形式交由他人支配，這樣實際經營人就發(fā)生了改變。經產權順暢流轉，擁有財產權利的經濟主體可通過處理自己的財產權利來實現其財產價值，同時也使得其他無財產權利的人得到所需的一部分財產權利，并通過對權利的運用取得經濟收益[8]。

集體經濟組織與農戶是集體土地的所有權人和承包經營權人，前者憑借其對土地的壟斷而獲得絕對地租，后者則依據其優(yōu)越的地理位置，如土地肥沃、靠近中心商業(yè)區(qū)等而取得級差地租Ⅰ。就承包權、資格權來說，無論在法律意義上還是在事實上，兩者均作為一項具有獨特身份性質的成員權而存在，只能歸集體經濟組織成員所有，它所體現的是農戶對其財產安全和基本生活保障的維系，承包地、宅基地都具有保障性質。在這里，從農戶或農民個人來看，一方面他們作為農村集體經濟組織的一份子，據此可分享因土地征收或入市流轉而帶來的補償收益或地租收益；另一方面，又可根據所享有的對集體土地的永久承包權、資格權，而獲得土地承包經營收益或財產收益。在實踐中，土地資源開發(fā)利用帶來的巨大財產收益有目共睹，如果忽略市場條件，土地流轉收益分配不協(xié)調，就無法平衡社會各方面利益訴求，造成對土地轉出者意愿重視不夠，或使其他利益相關者基本權益受損。

（三）土地投入資本收益

由于土地資源的稀缺性和政府通過一系列資本、技術的投入，對已有天然生產資料進行有計劃的開發(fā)利用，對土地占有使用實施管控、投資，將之轉化為社會發(fā)展的一般生產條件和一般生活條件，進而引起土地增值，形成土地入市流轉中的級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。土地經營者或使用者對所投入的間接生產要素費用的補償，主要以政府征收的各種土地稅收形式存在。當土地資產被投入市場，就能夠為所有者帶來更多預期收益，這些都與企業(yè)自身的努力程度無關，要求納稅人進行必要的價值補償，以繳納土地稅的形式返還社會，用于對農業(yè)的轉移支付，助力鄉(xiāng)村振興。此外，在不同的規(guī)劃用途和交通區(qū)位下，集體土地入市所能帶來的收益也客觀存在，因此遵循利益平衡、正當程序、公平合理的準則，土地增值收益補償份額的確定還需考慮不同地域、不同區(qū)位的平衡，實現利益共享及區(qū)域社會、經濟、生態(tài)在時空上協(xié)調發(fā)展。具體而言：一方面，集體土地作為資源類資產，在政府有計劃的開發(fā)利用、宏觀調控下，土地區(qū)位優(yōu)勢得到提升和顯化，土地使用權價值持續(xù)增加，從而形成了土地占有使用者的超額利潤，這部分價值增加在很大程度上應歸功于政府，可以資源稅收的形式收歸財政。且由于這種價值增加的持續(xù)性，不可能一次性完成，所以可以成為一種經常性的稅收收入。另一方面，由國家提供的，無論是經濟社會發(fā)展的基礎設施等直接生產條件，還是企業(yè)生產經營所必需的外部間接生產條件，都使得企業(yè)占有使用的土地出現增值，實際利潤增加，要求以房地產增值稅的形式追加補償。此外，政府出于調節(jié)貧富差距，維護社會穩(wěn)定，促進經濟社會又好又快發(fā)展的目的，可以獲取對房地產市場的調控收入。

（四）集體土地承包地經營收益

集體土地經營權屬于用益物權，是企業(yè)經營主體對集體所有的土地依法享有的占有、使用和收益的權利。集體土地承包地經營收益，是土地使用人對依法開發(fā)利用土地資源資產而實現的平均利潤的分配，以及依據企業(yè)的不同性質，對企業(yè)履行償債責任后進行的利潤分配。農戶與農業(yè)經營主體簽訂土地經營權出租合同進而確立承包關系后，農業(yè)生產者利用農業(yè)科技進步和生產手段對土地進行規(guī)模經營，享有該承包地經營收益權。根據馬克思產權分離理論，財產權組織形式將隨著社會分工的發(fā)展而發(fā)生變化，自有資本和借入資本產權主體的財產權能都將發(fā)生分解，演變?yōu)橛韶敭a所有權、占有使用權、監(jiān)督管理權、經營執(zhí)行權等所構成的資本財產權能體系。無論是自有資本還是借入資本財產的所有者，都可憑借其作為職能資本家依據對財產的占有使用權而得到企業(yè)主收入，前者同時還可依據資本財產所有權獲得資本利息收益。投資于農業(yè)的資本所有者將其資本轉化為農業(yè)生產資料，依據生產資料所有權采取利息、股息的形式獲得資本投入帶來的收益，在市場競爭中參與社會平均利潤的分配。

四、“三權分置”背景下集體土地入市流轉收益分配改革的路徑

（一）以規(guī)范的稅收方式明確界定政府增值收益分配比例

我國集體土地入市流轉收益分配問題是多年來社會爭議的焦點問題。在按要素分配原則下，土地收益是經濟活動主體憑借其擁有的土地財產權利而分享的地租，同時政府可通過再分配政策進行收益調節(jié)[6]。這是由于，一國在其主權領土范圍內對由自然界天然形成，且能夠為社會帶來福利的一切資源性資產，都享有終極所有權[7]。據此，可通過對集體土地入市流轉收益的初次分配和稅收再分配，合理調整政府和集體經濟組織及其成員之間的分配比例。一是在集體土地入市交易環(huán)節(jié)，通過土地增值稅、耕地占用稅、契稅等稅收手段進行調控。首先，應構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產稅制結構。在農業(yè)用地初次轉為建設用地的農村集體建設用地取得環(huán)節(jié)，政府應向土地使用者征收耕地開墾費和耕地占用稅。其次，研究和探索土地增值收益調節(jié)金轉稅費制度。土地增值收益調節(jié)金是對集體土地首次入市、再轉讓環(huán)節(jié)，按凈收益的20%～50%比例征收的資金，旨在平衡土地收益的區(qū)域化差異。但在近年農地改革實踐中，由于很多地方稅費是減免的，且收益調節(jié)金僅屬于行政事業(yè)性收費范疇，法律性質界定不明，征收比例彈性也較大等原因，現實中產生諸多問題。既然新《土地管理法》規(guī)定集體經營性建設用地可直接入市交易，那么相應的稅制也應隨之調整，進行收益調節(jié)金轉稅費改革。建議納入土地增值稅征稅范圍，依據30%、40%、50%、60%四級超率累進稅率標準征收，并應明確其使用范圍和程序。同時，針對商業(yè)服務用地比工礦倉儲用地增值過高的情況，累進稅率也能有效解決收益分配的縱向公平問題，使得增值額較高的實際稅負也高。再次，除應依法征收營業(yè)稅、印花稅外，針對集體經營性建設用地使用權出讓，2021年9月1日施行的《中華人民共和國契稅法》已明確在入市流轉環(huán)節(jié)繳納契稅。二是在集體土地再轉讓或保有環(huán)節(jié)，以土地資源稅、房地產增值稅、房地產稅進行收益調控。首先，為了體現對國有土地資源的有償使用，我國是以城鎮(zhèn)土地使用稅（土地資源稅）形式進行補償。政府有計劃地對集體土地進行開發(fā)利用，同樣帶來了集體土地使用權價值的增加，因此稅法規(guī)定城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍也包括對形成于集體土地征收、農村拆遷、城市化進程中的“城中村”。其次，房地產增值稅（含土地增值稅和房產增值稅）是因國家對自然資源資產質量提高，社會成員生產、生活基本需求和必備條件改善等進行持續(xù)投入的補償，這些活動帶來了企業(yè)占有使用的土地增值和企業(yè)利潤的增加。因此，在健全城市房地產增值稅的同時，還應擴大征稅范圍到出讓、轉讓集體土地使用權，以及地上建筑物及其附著物。再次，作為財產稅，房地產稅可視為國家為調控房地產市場、促進社會公平，在房產保有環(huán)節(jié)征收的針對房地產市場的調控收入。房地產稅通過在一、二線熱點城市試點后，將在全國推行，未來能否擴展到農村，可參照國有土地使用權價值補償應堅持的公平正義原則、以超額利潤或增值收益為界限的原則、維護房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的原則、漸進式推進原則和民生優(yōu)先原則等進行適時研判和確定[6]。

（二）合理平衡不同區(qū)域以及承包者與經營者之間的利益關系

市場機制本來就是一種利益調節(jié)機制，有效運用經濟杠桿平衡不同區(qū)位集體土地所有者之間，以及土地承包經營權市場化流轉中的收益分配問題是社會主義市場經濟下的必然選擇。為了產生相應可供入市流轉的土地，無論是對農用承包地，還是集體建設用地，均需經由土地綜合整治、土地增減掛鉤，或土地整理項目的實施。據此，可結合跨區(qū)域土地使用權有償出讓、轉讓制度，在現代市場體系下，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，順暢實現對土地增值收益在不同區(qū)位土地所有者之間的分配調節(jié)。同時，盡快出臺規(guī)范與鼓勵社會資本參與的相關政策。一是需進一步規(guī)范土地使用權交易市場，完善入市競爭機制。健全完善招拍掛土地使用權出讓制度，加強地價評估管理并規(guī)范土地估價業(yè)務行為，規(guī)范運作土地二級市場，嚴管土地供應，加大土地收儲力度，并建立土地供應審批聯席會議制度；參考出讓底價評估模式，委托有資質的土地評估機構完成入市地塊的地價評估，并建立地價聯席會議審批制度；在省域范圍內建立并整合規(guī)范市場化土地公共交易平臺，對獲批土地使用權招標、拍賣、掛牌入市出售項目，應確保入市交易公平、公開，按照報價最高且不低于底價者得的原則確定競得人[9]。二是考慮建立異地土地使用權交易市場，用統(tǒng)一市場來化解不同區(qū)域土地所有者之間利益分配不公的矛盾。由于通過價格機制進行的跨區(qū)域建設用地指標交易可轉化為經濟效益，那么可基于各省域范圍內建立的公共交易平臺，待條件成熟再進一步考慮建立跨省集中交易平臺，進而在土地空間置換中實現不同地區(qū)之間土地增值收益的均衡分配。然后，再通過全域土地綜合整治以“多規(guī)合一”方式將鄉(xiāng)村融入，這樣就可以做到農村集體用地入市有“規(guī)”可依，實現大規(guī)模農村集體土地“同權同價”入市，從而最大化地顯化集體土地價值[10]。三是促進集體土地收益分配在不同微觀參與主體間的分配。利益分割應基于保障農民土地收益最大化的原則，其他投資者再依據各自在農村基礎設施、公共設施、工業(yè)等方面的投資情況來分享合理的投資收益[11]；為平衡公益性用地和經營性用地的收益，應改革現行征地制度，規(guī)定對集體補償標準均應以被征地最佳用途的市場價為依據，資金來源于集體用地入市征收的土地增值稅；規(guī)范集體土地出租和出讓中一、二級土地聯動開發(fā)流程和溢價分成條款，嚴格防范違規(guī)協(xié)議出讓等可能導致農民集體和農戶利益受損的行為；提高社會資本開發(fā)利用土地資產的積極性，制定商服用地及地上建筑物產權分割的實施細則、探索房屋聯建的條件程序等，完善土地承包地經營參與及退出機制，暢通社會資本的合理退出渠道，打造“資本下鄉(xiāng)”的生態(tài)環(huán)境[12]。四是推動無法直接入市流轉的集體土地對增值收益的分享?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》將集體經營性建設用地入市的范圍和前提限定為符合規(guī)劃和用途管制。為此，應充分利用土地利用總體規(guī)劃及“增減掛鉤”政策，進一步打破用地分類限制，拓展入市范圍，延伸或細化入市主客體；積極探索宅基地自愿有償退出機制，優(yōu)化土地功能結構，提高建設用地集約化水平，盤活存量建設用地，擴大土地增值收益分享的范圍。

（三）不斷完善集體內部增值收益分配機制

“三權分置”背景下集體土地入市改革使農民獲取保障的路徑，實現了從傳統(tǒng)的土地使用權分配到市場經濟下土地流轉增值收益分配的轉變。集體內部增值收益分配主要表現為：在規(guī)范收取政府相關稅費收入后，怎樣確定公共提留收益比例，是否選擇在農戶之間以及以何種方式進行分配。集體內部增值收益分配制度的完善，有利于維護農民的土地收益權。一般而言，這部分集體土地入市流轉收益經相關稅費調節(jié)后，歸集體土地所有權人共同擁有，具體如何操作可在法定框架下經規(guī)范的合同協(xié)議方式協(xié)商解決。一是明晰集體提留的比例和用途，堵塞監(jiān)管漏洞。現階段農民集體與成員之間的土地增值收益分配可采取“法定+意定”結合的模式，由立法明確限定集體提留收益的用途[13]，且只能用于集體基礎設施、公共服務、公用事業(yè)、社會保障、償還債務等；嚴格規(guī)范集體增值收益資金管理機制，明確規(guī)定集體及其成員間的最低分配比例，并進一步規(guī)范集體組織管理者在土地收益分配中的自由裁量權，完善分配辦法和分配流程，健全監(jiān)督體系。二是合理安排入市后集體內部土地增值收益的分配與使用。應明確界定除政府以稅收方式分享土地增值收益分配比例外的部分都歸集體成員所有，從而體現農村集體土地所有者的權利。三是尊重農民在土地市場中的主體地位，充分維護農民權益。保障集體組織成員的知情權、參與權、監(jiān)督權和交易自決權；賦予其自主決策權，允許通過民主程序決定是否將限定外的增值收益用于集體經濟發(fā)展。四是進一步探求集體土地入市流轉內部增值收益分配長效機制。激勵與引導集體經濟組織將入市收益以股權增值方式追加量化成員股權進行收益分配，嘗試建立“一次性固定收益+長期分紅”的收益分配模式[14]；不斷鞏固和發(fā)展集體經濟，放松對農村集體建設用地入市的用途管制，探究住房租賃試點；深化農村宅基地改革試點，探索“自愿退出”模式、“留用地”模式以及“合作開發(fā)”等新模式，進一步增強農民集體的土地財產權益[10]；建立完善的宅基地有償退出機制，在農戶和集體之間，針對有合法產權的宅基地，應明確有償退出條件和退出形式，實行收回補償，健全市場化、多元化合理補償制度，探索貨幣補償、房屋產權調換、基本生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等補償形式。