筑牢高質量發(fā)展基石
——關于完善供銷合作社體制的研究

中國供銷合作經濟學會中華全國供銷合作總社管理干部學院

完善供銷合作社體制是一項系統(tǒng)性的、復雜的、持續(xù)性的任務。供銷合作社需因地制宜推進體制改革，著力構建更加科學、更加系統(tǒng)完備、更加適應市場經濟需要的組織體系和服務體制。

2020 年9 月，在中華全國供銷合作社第七次代表大會前夕，習近平總書記專門對供銷合作社工作作出重要指示，要求供銷合作社堅持從“三農”工作大局出發(fā)，牢記為農服務宗旨，持續(xù)深化綜合改革，完善體制，拓展服務領域，加快成為服務農民生產生活的綜合平臺，成為黨和政府聯系農民群眾的橋梁紐帶，努力為推進鄉(xiāng)村振興貢獻力量，開創(chuàng)我國供銷合作事業(yè)新局面。完善供銷合作社體制，不斷把綜合改革向縱深推進，構建更加科學、更加系統(tǒng)完備、更加適應社會主義市場經濟需要的組織體系和服務體制，是新時期持續(xù)深化供銷合作社綜合改革、為全面推進鄉(xiāng)村振興和實現農業(yè)農村現代化貢獻供銷力量的迫切需要。

進一步完善供銷合作社體制的重要意義

（一）完善供銷合作社體制是貫徹習近平總書記重要指示批示精神的客觀要求。

供銷合作社是黨領導下的為農服務的綜合性合作經濟組織，中國共產黨的領導是供銷合作社最本質的政治特征。經過多年實踐，供銷合作社形成了獨特的組織服務體系，成為黨和政府以合作經濟組織形式推動“三農”工作的重要陣地，是中國特色社會主義制度優(yōu)越性在合作經濟領域的重要體現，這與西方國家的合作社有著本質區(qū)別。黨的十八大以來，習近平總書記對做好供銷合作社工作多次作出重要指示批示，深刻闡述了事關供銷合作事業(yè)長遠發(fā)展的重大理論和實踐問題，將供銷合作社工作提高到事關黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位、事關黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度。

面對新時代的偉大征程，供銷合作社在黨和政府的領導下，堅持“為農、務農、姓農”，持續(xù)深化綜合改革，不斷完善體制、優(yōu)化職能、轉變作風，取得了階段性成效。然而，由于一些供銷合作社深層次體制機制問題的限制，中發(fā)〔2015〕11 號文件規(guī)定的改革舉措尚未全面落實，為農服務的綜合實力還不夠強，對經營服務體系的支撐作用還不明顯，距離習近平總書記重要指示和黨中央、國務院決策部署的期望要求還有一定差距。因此，供銷合作社系統(tǒng)要深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，主動融入黨和國家工作全局，進一步完善供銷合作社體制，不斷完善供銷合作社治理體系，充分發(fā)揮供銷合作社獨特的制度優(yōu)勢，為探索出一條中國特色的合作經濟發(fā)展道路作出應有貢獻。

（二）完善供銷合作社體制是主動參與全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農業(yè)農村現代化、促進共同富裕的現實需要。

全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農業(yè)農村現代化是“三農”工作重心的歷史性轉移和方向性指引，供銷合作社在深度融入農業(yè)農村現代化建設、全面推進鄉(xiāng)村振興中具有獨特的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和產業(yè)鏈優(yōu)勢。

供銷合作社通過強化流通服務網絡建設，能夠更好地解決農民“買貴”“賣難”問題，從而助力鄉(xiāng)村振興、暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)、促進國內統(tǒng)一大市場構建、保障國家糧食及重要農產品供給。面對新形勢和新要求，供銷合作社要從體制層面入手、釋放改革潛能，在社有企業(yè)方面加強產權制度改革，真正建立起適應新發(fā)展階段需要的市場化運行機制，打造一批有帶動力和影響力的社有企業(yè)，引導各類為農服務資源充分下沉，為構建充滿健康創(chuàng)新活力的供銷合作社為農服務體系提供制度保障。

通過參與發(fā)展壯大農村集體經濟、發(fā)展各類鄉(xiāng)村富民產業(yè)，幫助農民實現可持續(xù)增收致富、引領農民走向共同富裕。這就需要供銷合作社不斷完善可持續(xù)的為農服務機制和聯農帶農機制，才能真正引導小農生產與現代農業(yè)有機銜接，讓農民共享改革發(fā)展成果，從而真正構建全產業(yè)鏈為農服務新格局。

要通過搭建服務農民生產生活綜合平臺，滿足農民日益多元化、便捷化的需求，促進城鄉(xiāng)公共服務資源均等化，就需要供銷合作社進一步強化基層社合作經濟屬性，完善綜合性合作經濟組織的運行機制和經營服務機制，才能真正實現“為農、務農、姓農”，夯實立身之本。

因此，供銷合作社要更好地為“三農”服務、為鄉(xiāng)村振興作貢獻，必須加強頂層設計，在體制機制上改革創(chuàng)新，從為農服務機制、社有企業(yè)經營機制、層級聯結機制等環(huán)節(jié)入手，構建更加科學、更加系統(tǒng)完備、更加適應社會主義市場經濟需要的組織體系和服務體制，才能在促進現代農業(yè)建設、農民增收致富、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中貢獻更大力量。

（三）完善供銷合作社體制是持續(xù)深化供銷合作社綜合改革的重要內容。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視供銷合作社工作。2015 年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號），為深化供銷合作社綜合改革指明了前進方向。全國供銷合作社系統(tǒng)把綜合改革作為中心工作，持續(xù)大力推進，層層貫徹落實，供銷合作社綜合改革取得階段性重要進展和較豐富的制度性成果。

山東濟寧市兗州區(qū)社建設的村級綜合服務社為農民生活提供了便捷。

在充分肯定上一階段改革成績的同時，我們也需要承認，伴隨改革的深入推進，一些關鍵性問題還沒有得到徹底解決，很大程度上是由于內部體制不順、機制不活導致的。另外，面對新發(fā)展階段的新形勢、新需要，供銷合作社面臨諸多新問題、新挑戰(zhàn)，也需要通過完善體制來加以配套解決。

改革和發(fā)展是相輔相成、持續(xù)推進的過程。綜合改革是一項復雜的、系統(tǒng)性、持續(xù)性的任務，涉及方方面面的問題，不是一朝一夕就能完成的。因此，供銷合作社需要繼續(xù)根據中發(fā)〔2015〕11號文件要求，對標對表找差距，以完善體制為突破口，切實解決好供銷合作社改革發(fā)展中存在的各類深層次矛盾和問題，才能為供銷合作社改革發(fā)展行穩(wěn)致遠提供源源不斷的內生動力和根本保障。

（四）完善供銷合作社體制是實現系統(tǒng)高質量發(fā)展、激發(fā)內生活力的基本保障。

高質量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發(fā)展的主題。供銷合作社推動高質量發(fā)展，既是深刻認識和把握當前經濟發(fā)展大勢的重要表現，也是新時代轉型升級、實現跨越式發(fā)展的迫切需要。

從外部環(huán)境看，以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局正在形成，社會主義市場經濟體制改革進一步升級，建設現代化經濟體系穩(wěn)步推進。我國農業(yè)領域新技術加速迭代，數字化、智能化程度顯著提高，供銷合作社作為為農服務的國家隊，必須立足農業(yè)經濟發(fā)展新特點、新形勢、新階段，從體制機制上激發(fā)系統(tǒng)的深層發(fā)展動力，加快業(yè)態(tài)和服務模式的創(chuàng)新，加快基層組織提質擴面，重塑供銷合作社競爭新優(yōu)勢，助力市場經濟體制改革，主動打造現代化經濟體系的供銷板塊。

從內部環(huán)境看，供銷合作社系統(tǒng)的改革發(fā)展仍處在關鍵攻堅期，不同地區(qū)、不同層級供銷合作社發(fā)展不平衡，綜合改革整體效應發(fā)揮不足，社有企業(yè)的發(fā)展活力和規(guī)模實力還不夠強，對基層社的服務帶動作用還不明顯。很大一部分原因在于體制改革沒有取得根本性突破，僵化封閉的思想觀念仍有殘留，體制機制建設不適應新階段發(fā)展需求。唯有以體制改革為抓手，全面開展質量變革、效率變革、動力變革，才能從根本上提升發(fā)展活力，努力在高質量發(fā)展中開創(chuàng)供銷合作事業(yè)新局面。

供銷合作社體制的歷史沿革及成效

縱觀供銷合作社的發(fā)展歷程，供銷合作社體制發(fā)展大致可分為快速建立與發(fā)展階段（1949-1957年）、曲折發(fā)展階段（1958-1978年）、改革前行階段（1979-1994年）、轉型發(fā)展階段（1995-2012 年）、深化綜合改革階段（黨的十八大以來）。

（一）快速建立與發(fā)展階段（1949—1957年）

解放初期，我國供銷合作社組織體系、治理體系和經營機制快速形成，建立起中華全國供銷合作總社、省級、縣級和基層社自上而下、覆蓋城鄉(xiāng)、四級貫通的為農服務體系。

在聯合社治理方面，按照合作制原則，確立了社員大會或社員代表大會是供銷合作社最高權力機關，社員大會或社員代表大會選舉產生的理事會為執(zhí)行機關，監(jiān)事會為其監(jiān)察機關。理事會、監(jiān)事會是兩個平行機構，監(jiān)事會只能監(jiān)察同級理事會的工作，與下級供銷合作社沒有任何工作關系，而系統(tǒng)的監(jiān)察工作由理事會直接領導?！叭龝敝贫瘸蔀殪柟坦╀N合作社合作經濟屬性的重要制度保障。同時，明確了下級社是上級社的社員，上級社是下級社的聯合社，下級社服從上級社的領導，上級社為下級社服務，從縣到中央的各級聯合社逐漸建立起來。

1.原貴州省遵義縣供銷合作社商城。

2.1985年12月，全國供銷合作社系統(tǒng)在北京舉辦了第一次加工產品展覽會。

為了完成“發(fā)展經濟，保障供給”的任務，供銷合作社在全國建立起各類業(yè)務經營機構與專業(yè)公司，這些業(yè)務經營機構與專業(yè)公司就是早期的社有企業(yè)。這一階段，社有企業(yè)具有明確的集體所有制性質，社有企業(yè)是經濟核算單位，企業(yè)資金以自有資金為主，所得盈余除向國家繳納所得稅外均為集體所有。聯合社作為社有企業(yè)的指導單位，為社有企業(yè)提供綜合的購銷業(yè)務管理與指導。社有企業(yè)需要執(zhí)行同級理事會決定，是聯合社指導下級社開展業(yè)務的主要抓手。各級聯合社指導社有企業(yè)開展的經營業(yè)務主要目的不是盈利，而是為基層社和下級社服務。全國總社內部還按照不同經營品類設立四個管理總局，按照業(yè)務職能差異進一步設置生產企業(yè)局、教育局等為企業(yè)提供生產領導、加強職工教育。由此，供銷合作社在全國范圍內逐步建立起農副產品購銷組織體系和購銷網絡。

在為農服務方面，供銷合作社作為恢復和發(fā)展社會主義經濟的重要力量，發(fā)揮著一定的行業(yè)指導、行政管理和經濟發(fā)展職能。建國初期，按照“上級社為下級社服務，基層社為社員服務”的業(yè)務方針，基層社停止自由市場交易，開始面向社員群眾服務。1952 年，國家將農業(yè)生產資料的經營和管理交由供銷合作社承擔，農業(yè)生產資料供應從此成為供銷合作社的一項重要工作。1953年，國家對糧食、油料開始實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，這一重要任務主要也委托供銷合作社代理。1954 年，供銷合作社為農業(yè)生產服務和為農民生活服務的方針取代了為社員服務的方針，供銷合作社開始負責農副產品收購、農業(yè)生產資料和農村生活資料供應及對農村私營商業(yè)的社會主義改造。這一時期，供銷合作社的任務在于有計劃地組織全國供銷合作社的供應、購銷業(yè)務，并根據國家計劃和價格政策，負責農村市場物價管理工作，同時通過有計劃的供銷業(yè)務和合同制度，引導小農經濟和個體手工業(yè)逐步納入國家計劃的軌道，并促進其社會主義改造，成為連接城鄉(xiāng)物資流通的橋梁。

1.1956年，山東省黃縣羊嵐集供銷合作社社員入股登記。

2.1961年，陜西省臨潼縣徐陽公社尚寨大隊女社員摘棉花。

（二）曲折發(fā)展階段（1958—1978年）

1958 年至1978 年間，供銷合作社與商業(yè)部在組織體制上經歷了“二合二分”變革，是供銷合作社艱難發(fā)展階段。這一階段，供銷合作社作為合作經濟組織的屬性被扭曲，各級聯合社成為政府部門，供銷合作社的組織體系、體制機制發(fā)生了多次變動。

1958 年3 月，全國供銷合作總社與城市服務部合并，改稱第二商業(yè)部。同年12 月，中央決定把縣級以上供銷合作社與國營商業(yè)合并，基層社變成人民公社供銷部，資金、人事、商品和經營權等全都下放到人民公社，供銷合作社由集體所有制改為全民所有制。在此期間，供銷合作社原有的體系和各項規(guī)章制度被廢棄，農村商品流通受到了嚴重影響。直到1960 年初，為了暢通農村商品流通，搞活農村經濟，國務院推動改進農村人民公社商業(yè)管理體制，人民公社的供銷部逐步轉變?yōu)槭芄绾涂h商業(yè)局雙重領導，實行單獨核算。1962年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于供銷合作社幾個問題的通知》，將供銷合作社同商業(yè)部分開辦公，將供銷合作社系統(tǒng)體制大體恢復到1957年以前狀況，自此，供銷合作社與國營商業(yè)實現了第一次的合并與分開?！拔幕蟾锩逼陂g，在“左”傾思潮的影響下，供銷合作社又一次與國營商業(yè)合并，干部職工思想被搞亂，機構網點被撤并，合理的規(guī)章制度被廢棄。在這種情況下，不少供銷合作社滋長了官商作風，民主管理制度被取消，與農民的關系逐漸疏遠，脫離了合作經濟組織性質，供銷合作事業(yè)遭受到嚴重挫折。直到1975年初，周恩來總理同李先念談話時指出，中國農村大、農民多，農民問題是我們黨始終要注意的問題……要加強農村商業(yè)工作，恢復全國供銷合作總社。根據周恩來總理談話精神，1975 年2 月，中共中央在批轉《1975 年國民經濟計劃的通知》中指出，“現在全國供銷合作總社已經成立，這對加強農村商業(yè)將起重要作用”。

這一階段，代表民主管理的“三會”制度一直處于變動中，無法充分發(fā)揮社員代表大會、理事會和監(jiān)事會應有的職能與作用，對于社員的訴求無法及時傳遞與解決，尤其是監(jiān)事會，基本形同虛設。鑒于監(jiān)事會在實際工作中出現的問題，1964年中共中央批準撤銷各級供銷合作社監(jiān)事會機構，黨的各級監(jiān)察委員會向各級供銷合作社派駐監(jiān)察組或監(jiān)察員。監(jiān)察組長由相當于廳、局一級的干部擔任，縣供銷合作社和基層供銷合作社也建立黨的監(jiān)察組或監(jiān)察員?？h供銷合作社實行企業(yè)黨委制，設監(jiān)察委員會，配備必要的、質量好的專職監(jiān)察干部，加強縣供銷合作社和基層供銷合作社的監(jiān)察工作。

雖然1958 年到改革開放前，供銷合作社的組織體制遭到了嚴重破壞，供銷合作社事業(yè)遭受了嚴重損失，但是供銷合作社在這一時期始終未脫離其為農服務的根本宗旨。憑借其龐大的農村商貿體系，將觸角伸向了最基層的農村經濟生活，通過恢復農村集市貿易完成了國家收購任務，通過“扁擔”給農民送去生產生活物資，通過“背簍”為群眾運出土特產品。同時，廣泛組織廣大小農和手工業(yè)生產者，按照國家商品分類分級管理，在統(tǒng)、派、議購政策框架內，供銷合作社成為國家調配城鄉(xiāng)物資的主渠道。例如，1965—1975年間，全國供銷合作社系統(tǒng)農副產品收購總額增加58.7%，農業(yè)生產資料零售總額提高118.4%

（三）改革前行階段（1979—1994年）

1978 年至1994 年間，供銷合作社與商業(yè)部在組織體制上再次經歷了“分—合”的過程。這一階段，供銷合作社恢復集體所有制，進行了恢復“三性”等重大體制機制改革。

1981年，供銷合作社改為集體所有制，各級供銷合作社建立社員代表大會，恢復理事會和監(jiān)事會，民主選舉領導人員。1982 年，中共中央在《全國農村工作會議紀要》中作出指示，要求供銷合作社恢復“三性”，即恢復和加強供銷合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性。按照中央精神，供銷合作社開啟了恢復“三性”方面的改革，開展了全國性的清股分紅，吸收新社員1300萬戶，80%的縣級供銷合作社、95%的基層社召開了社員代表大會，并初步建立了民主管理制度。在基層社由社員群眾代表選舉產生監(jiān)督委員會，監(jiān)督委員會有權向社務委員會提出質詢、督促和建議，有權就關系廣大群眾利益的問題（如價格、度量衡等）對供銷合作社一切社屬單位進行檢查。在這一時期，經歷了監(jiān)事會制度的設立、撤銷再到恢復的過程，監(jiān)督體制不甚健全，導致社有資產的處置時有違規(guī)的行為出現。

這一時期，聯合社對社有企業(yè)的管理與指導職能得到恢復。聯合社擁有社有企業(yè)的所有權，社有企業(yè)作為聯合社的業(yè)務經營機構，享有經營自主權，既是獨立核算的企業(yè)，也是聯合社的重要組成部分。社有企業(yè)由原來的獨立核算、單獨納稅、自行分配，調整為縣聯合社理事會統(tǒng)一管理、分別核算，統(tǒng)負盈虧、統(tǒng)一納稅、統(tǒng)一分配和資金調劑，打破計劃經濟體制時期形成的用人制度及分配制度，與基層社的聯系不斷恢復與加強。

北京市原房山縣周口店供銷合作社黃山店分銷店職工為群眾送物資。

（四）轉型發(fā)展階段（1995—2012年）

1995年至2012年間，在黨中央一系列政策保障促進下，供銷合作社實施了“四項改造”“新網工程”等一系列改革，市場化經營逐步進入正軌。

隨著社會主義市場經濟體制建立并不斷向縱深推進，供銷合作社的歷史遺留問題與深層次的矛盾日益凸現，逐步陷入經營困境，銷售收入大幅萎縮。1995 年，中共中央、國務院作出《關于深化供銷合作社改革的決定》，供銷合作社再次從商業(yè)部獨立，重新恢復了基層社、縣（市）聯合社、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯合社、全國總社的組織體系。各級供銷合作社之間是自下而上的經濟聯合關系，內部實行聯合社為成員社服務、各級聯合社為基層社服務的原則。同時，進一步理順了供銷合作社的內部管理體制，強化“三會”制度建設。按照政社分開的原則，各級供銷合作社退出政府行政機構序列，不再承擔行政管理職能，但可以根據實際需要，承擔政府委托的任務，行使政府授權的某些職能，列席政府的有關會議。除此以外，強調了聯合社對成員社有指導、協調、監(jiān)督和教育培訓人員的責任，強化了聯合社的行業(yè)指導職能。供銷合作社的監(jiān)督體制也同步進行了改革，文件規(guī)定“監(jiān)事會的主要職能是監(jiān)督檢查黨和國家有關方針、政策的執(zhí)行情況，國家委托的各項經濟、社會任務的完成情況，以及代表會議決議的執(zhí)行情況等，以保證供銷合作社堅持正確的辦社方向和集體財產的保值增值”。文件同樣對理順社企關系作出要求，提出各級供銷合作社理事會是本社集體財產（包括所屬企事業(yè)財產）的所有權代表和管理者，擁有對所屬企業(yè)主要負責人的聘任和解聘權，企業(yè)重大經營、投資活動的審批權，企業(yè)經營管理的監(jiān)督檢查權，享有財產受益權，但不干預企業(yè)的具體業(yè)務活動。各級供銷合作社所屬企業(yè)是獨立的企業(yè)法人，擁有經營、用工、分配等自主權，實行自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束。

1999年，國務院出臺的《關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發(fā)〔1999〕5號）明確各級聯社理事會的主要職能。即對成員社進行業(yè)務指導，協調與政府部門、社會組織的關系，行使本級社有資產出資人代表職能，監(jiān)督社有資產保值增值，并按出資額依法享有所有者的資產受益、重大決策和選擇管理者的權利。各級聯合社的行業(yè)指導和經濟發(fā)展職能在不斷強化，加強對下級社的項目支持，加大對社有企業(yè)發(fā)展的指導和扶持，不斷開拓新業(yè)務，提升為農服務能力和水平，并且加強對社有企業(yè)的監(jiān)管。

在監(jiān)督機制層面，2005 年《中華全國供銷合作總社章程》進行了第三次修訂，強調了監(jiān)事會制度建設。2009 年，國務院《關于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》重申，要健全監(jiān)事會機構設置。2010 年，全國總社章程第四次修訂內容中，進一步完善了監(jiān)事會制度；并于同年印發(fā)了《中華全國供銷合作總社監(jiān)事會工作規(guī)則》，規(guī)定了監(jiān)事會“調查研究，反映情況，監(jiān)督檢查，提出建議”的工作方針，為監(jiān)事會履行職能提供了具體遵循。政府和全國總社就監(jiān)督體制改革持續(xù)發(fā)文并寫進章程，逐漸明晰了監(jiān)事會的職能。

在經濟發(fā)展方面，2002年，總社提出以“四項改造”為重點的改革，即以參與農業(yè)產業(yè)化經營改造基層社，以實行產權多元化改造社有企業(yè)，以實現社企分開、開放辦社改造聯合社，以發(fā)展現代化經營方式改造傳統(tǒng)經營網絡。以改造社有企業(yè)為例，以“產權多元化改造社有企業(yè)，通過社企分開以及向社會開放辦社加強聯合社的改造”為改革方向，多渠道引導社會資本、職工與經營者持股，系統(tǒng)內聯合重組等，大量社有企業(yè)改造為有限責任公司和股份有限公司，企業(yè)產權得到明晰，企業(yè)實力得到充實。2006 年，在“四項改造”的基礎上，開啟了新農村現代化流通網絡工程，即“新網工程”改革，借助傳統(tǒng)供銷合作社經營網絡發(fā)展新型現代農村流通網絡，彌補了農村市場化過程中的流通短板，改善供銷合作社市場經營能力。供銷合作社的改革步入健康發(fā)展時期，進入良性發(fā)展階段，為“三農”提供了更好的服務，自身的經濟實力得到增強，社會影響力也明顯提升。

各地供銷合作社深化綜合改革，全面恢復重建基層組織，強化服務。

（五）深化綜合改革階段（黨的十八大以來）

黨的十八大以來，黨中央根據新的歷史時期的形勢和任務，制定了《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號），深刻闡述和回答了事關供銷合作社改革發(fā)展的一系列重大問題，對深化供銷合作社綜合改革作出頂層設計和戰(zhàn)略部署，為供銷合作社工作指明前進方向，供銷合作社開始全面深化改革，在制度體系上全面加強黨的領導，在運行機制上完善“雙線運行”機制，在治理機制上不斷強化監(jiān)督職能。

在聯合社治理方面，中發(fā)〔2015〕11號文件明確提出，著力構建聯合社機關主導的行業(yè)指導體系和社有企業(yè)支撐的經營服務體系，形成社企分開、上下貫通、整體協調運轉的雙線運行機制。聯合社在切實把握好社有企業(yè)為農服務方向的基礎上，加強社有資產監(jiān)管，促進社有資產保值增值，社有企業(yè)面向市場自主經營、自負盈虧，聯合社與社有企業(yè)之間的關系進一步理順。同時，聯合社通過成立社有資產管理委員會、資產管理公司等多種形式完善社有資產管理體制，實現了從“管企業(yè)”到“管資產”轉變。

全系統(tǒng)積極整合土地資源，開展生產托管，并提供配方施肥、農機作業(yè)、統(tǒng)防統(tǒng)治等農業(yè)社會化服務。

在為農服務方面，供銷合作社經歷了從單一服務向綜合服務的轉變，供銷合作社以農業(yè)社會化服務為切入點，為各類新型農業(yè)經營主體和小農戶提供綜合性、全方位的農業(yè)生產經營服務，解決單個農戶辦不了或辦不好的農業(yè)活動，提高單個農戶抵御市場風險的能力。這既適應了現階段農業(yè)投入、組織以及發(fā)展方式的變化，又解決了城鎮(zhèn)化背景下農村勞動力遷移帶來的土地撂荒問題，是在我國土地細碎化國情下和統(tǒng)分結合的雙層經營體制下對“統(tǒng)”的完善和補充。目前，全系統(tǒng)生產托管服務面積超過1 億畝，配方施肥、農機作業(yè)、統(tǒng)防統(tǒng)治等農業(yè)社會化服務規(guī)模超過2億畝次。

在監(jiān)督機制方面，中發(fā)〔2015〕11 號文件提出“監(jiān)事會要強化監(jiān)督職能”的要求。2020 年9 月，全國總社章程重新修訂，新修訂的章程對監(jiān)事會的職能進行再次明確和細化。同年12 月，全國總社出臺《關于加強供銷合作社全面從嚴治社工作的指導意見》，提出監(jiān)事會要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、精準監(jiān)督，認真履行監(jiān)督職責。新時代以來，供銷合作社在監(jiān)督體制改革中，不斷明確監(jiān)事會在不同發(fā)展階段的具體任務，同時，不斷健全從嚴治社的工作機制，全面加強懲治和預防腐敗體系建設，加強對中央財政資金使用情況的監(jiān)督檢查。特別是2019年中華全國供銷合作總社紀檢監(jiān)察組實施派駐改革后，供銷合作社除進一步強化日常監(jiān)督外，還積極推動紀檢監(jiān)察、人事、財務、審計等方面協同監(jiān)督形成合力，監(jiān)督力度不斷加大，為供銷合作事業(yè)長期健康發(fā)展提供堅強保障。

供銷合作社體制方面面臨的問題

綜合改革以來，供銷合作社在完善體制方面進行了積極實踐探索，在取得顯著成效的同時，也面臨著一些深層次的矛盾和問題。

（一）聯合社治理結構不斷健全，但治理機制還需進一步完善。

創(chuàng)新聯合社治理機制，完善聯合社治理結構，是深化供銷合作社綜合改革的重要任務之一。黨的十八大以來，各地各級供銷合作社高度重視聯合社治理機制改革，把完善聯合社職能作用、加強“三會”制度建設、優(yōu)化聯合社機關機構設置等，作為深化供銷合作社綜合改革重要內容，對標對表補短板、抓落實。截至中華全國供銷合作社第七次代表大會召開之時，全國31 個?。▍^(qū)、市）聯合社全部建立了理事會、監(jiān)事會，“三會”組織架構不斷健全。然而，從目前情況來看，雖然各地各級供銷合作社進行了一系列積極改革，但依然因為一些內部或外部原因，影響了改革效果。

職能定位認識不清。雖然大多數聯合社機關參照公務員法管理，但地方政府普遍將供銷合作社的主要職能定位為指導當地供銷合作事業(yè)發(fā)展，強調其行業(yè)指導職能。這一職能較特殊，既不是行政管理職能，也不同于一般行業(yè)協會、農業(yè)合作經濟組織的服務職能。所以，在實際工作中就存在各方認識不清的問題，加之配套法規(guī)缺失，地方政府對供銷合作社的政策支持方式不同、力度不一、差異較大。這種政策支持往往帶有較大的差異性和不連貫性，影響了供銷合作事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

“三會”制度尚未真正發(fā)揮作用。雖然各地各級聯合社都在積極推動建立社員代表大會、理事會、監(jiān)事會機構，完善“三會”制度，但在實踐中，由于系統(tǒng)內外對“三會”制度的認識比較模糊，相當一部分人認為“三會”制度只是形式主義，沒有實際意義。這就造成“三會”制度未能充分發(fā)揮出應有作用。而且，相當一部分聯合社尤其是縣級聯合社的社員代表大會和監(jiān)事會是在綜合改革后才逐漸建立起來的，對“三會”的工作機制尚在摸索中，還未形成成熟的經驗，因此，在一定程度上也影響了“三會”制度作用的發(fā)揮。

干部人才隊伍建設缺乏長期規(guī)劃。通過對全國供銷合作社系統(tǒng)部分縣級社主任調查問卷分析發(fā)現，受訪者所在的縣級社近十年來理事會主任更換頻率平均為2.7次，甚至個別地區(qū)近十年來已更換了7～8次縣級社主任。領導干部，尤其是聯合社“一把手”的頻繁調動，一方面導致領導對需要長期規(guī)劃、長期投入的基礎性工作不感興趣；另一方面，由于后任官員和前任官員的發(fā)展思路不一致，工作重點缺乏連續(xù)性，甚至出現朝令夕改的情況。除此以外，相當一部分聯合社干部隊伍理念老化、思維固化，工作視野不寬，缺乏市場化意識，干事創(chuàng)業(yè)主動性不強，滿足于收租子、過小日子，轉變思想觀念迫在眉睫。

（二）社有資產管理體制初步理順，但運行效益有待進一步提高。

按照中央決策部署和全國總社工作安排，各地各級供銷合作社積極探索社有資產管理的有效實現方式，朝著完善社企分開、上下貫通、整體協調運轉的雙線運行機制方向努力。從全系統(tǒng)發(fā)展情況來看，雙線運行的基本框架已初步建立，聯合社機關主導的行業(yè)指導職能不斷強化，社有資產管理的組織架構逐步優(yōu)化，各級聯合社機關積極成立社有資產管理委員會，以管資本為主加強對社有資產的監(jiān)管。然而，從社企改革推進的實際來看，依然存在著一些亟待解決的問題。

社有資產產權虛置未徹底解決。供銷合作社經歷了曲折的發(fā)展歷程，與國營商業(yè)機構“三合三分”，社有資產屬性不斷調整變化，在所有制性質徘徊反復的復雜背景下，完成了社有資本形成與積累，也由此造成了社有資產定性不明確、資產歸屬不清的問題。雖然供銷合作社章程及有關文件規(guī)定，供銷合作社資產屬于全體社員集體所有，各級供銷合作社理事會是本級社有資產的所有權代表和管理者。目前來看，供銷合作社“集體所有”的產權主體缺位、產權形式虛化、投資主體缺位，聯合社、社有企業(yè)、員工等主體都難以對社有資產保值增值負責。中發(fā)〔2015〕11 號文件指出，聯合社要以管資本為主加強對社有資產的監(jiān)管。但由于社企分開的運行機制沒有落實到位，資產管理不嚴格、運作不規(guī)范、改制不到位、制度不健全等問題導致多數聯合社難以有效行使出資人職責，難以對社有資產進行全面協調管理，從而出現在履行出資人職責時出現缺位或錯位的情況。

江蘇省鹽城市大豐區(qū)草廟供銷合作社農服團隊進行高效低毒農藥噴施作業(yè)。

尚未建立起完善的社有資產保護體系。雖然全國總社已于2020 年出臺了《供銷合作社社有資產監(jiān)督管理辦法》，19 個省級社出臺了落實《社資監(jiān)管辦法》的實施細則，但國家層面未出臺供銷合作社資產管理相關法規(guī)。現階段，系統(tǒng)上下主要依據中央文件和相關政策對社有資產進行保護。再加上，供銷合作社組織定位的特殊性，又決定了其資產既無法完全按《公司法》來規(guī)范，也不能根據社團組織相關法律保障權益，特別法人的身份尚未進一步明確。這些都造成了供銷合作社尚未搭建起完善的社有資產保護體系。為保護社有資產，供銷合作社在爭取政府政策支持上做了大量工作，但在實踐中仍面臨較大困難：部分地方政府將社有資產收歸國有，部分地區(qū)供銷合作社有失去資產支配使用權和監(jiān)督管理權的傾向，部分地區(qū)供銷合作社因歷史原因導致基層經營網點難以確權，甚至出現了個別地方政府平調資產的情況。

社有資產管理委員會制度落實不夠到位。按照深化綜合改革的要求，各級聯合社機關成立社有資產管理委員會，社資委作為議事協商機構，主要負責本級社有資產的監(jiān)督管理和績效考核，對聯合社黨組及理事會負責。按照相關要求，社資委需要把握社有資本的戰(zhàn)略性投資方向，負責資本運行和績效考核，確保本級社有資產保值增值，按照理事會授權，加強對社有資產和社有企業(yè)的監(jiān)管。社資委的運行模式一般由聯合社理事會結合實際決定。但在實踐中，一方面還有一定比例的市縣一級聯合社尚未成立社資委。另一方面對于已成立的社資委，無論是省一級還是市縣一級，社資委的運行制度并未落實到位，作為社有資產管理的前置機構，事前審議和監(jiān)督職責發(fā)揮并不充分，投資、法律、財務、審計等方面外部專家作用有限。而且，大部分社資委設立后，聯合社機構和職能并未隨之進行相應調整，從而導致社資委作用難以發(fā)揮，甚至在一定程度上降低了聯合社決策效率。

（三）上下層級聯結方式不斷創(chuàng)新，但尚未真正形成利益共同體。

經過綜合改革，系統(tǒng)內各層級聯合社之間、各層級社有企業(yè)之間的聯結方式不斷創(chuàng)新，聯合社為成員社服務、為基層社服務的工作導向日益鮮明，聯合社對成員社的工作考核機制逐步完善，成員社對聯合社的工作評價機制著手建立、各級供銷合作社積極嘗試建立供銷合作社合作發(fā)展基金，社有企業(yè)間的產權、資本、業(yè)務聯結方式不斷創(chuàng)新，為實現系統(tǒng)上下資源共享、共同發(fā)展的目標打下一定基礎。然而，在調研過程中發(fā)現，從整體來看，系統(tǒng)上下層級聯系依然比較松散，層級之間聯系不夠緊密，主要體現在以下幾個方面。

上級社對下級社指導職能發(fā)揮不充分。雖然在制度設計之初，社會各界將供銷合作社定位為一個整體系統(tǒng)，期望其發(fā)揮整體優(yōu)勢。然而，由于各級供銷合作社實行干部和資產分級管理，供銷合作社需更多聽從當地政府指揮，上級社對下級社只有指導和服務職能，對下級社難以實施強有力的影響。下級社對上級社來說也只是關系松散的成員社，上下層級之間僅通過發(fā)文件指導、綜合業(yè)績考核等方式建立聯系，大部分地方成員社對聯合社的工作評價機制尚未真正建立。

跨層級聯合合作機制尚未完全建立。由于供銷合作社系統(tǒng)是經費分級保障、干部分級管理、資產分級所有、企業(yè)分級經營，資源分散在不同層級之間，這種制度藩籬就決定了系統(tǒng)“一盤棋”局面實現難度較大，資源整合難度大。不同層級社有企業(yè)之間、社有企業(yè)與基層社之間、社有企業(yè)和其他聯合社成員社之間，業(yè)務大多相互獨立，跨層級聯合合作機制難以充分建立。甚至在農產品收購、農資供應等流通服務主業(yè)領域，存在爭業(yè)務、故意壓價、相互拆臺等惡性競爭行為，造成大量資源內耗，無法真正發(fā)揮系統(tǒng)整體優(yōu)勢。在有些地方，上下級聯合社之間雖然存在一定的業(yè)務、產權、項目等聯系，但產權、股權等并不明晰，企業(yè)“婆婆”太多造成決策效率和創(chuàng)新意識下降，后續(xù)發(fā)展乏力。

合作發(fā)展基金作用有限。有些地方供銷合作社雖然在名義上成立了合作發(fā)展基金，但大多只是“有名無實”，沒有按照當年社有資產收益不低于20%的比例提取并注入合作發(fā)展基金，存在諸如有賬戶但由于社有企業(yè)利潤低、不愿意上繳等原因造成基金空置，或賬戶資金有限難以發(fā)揮實質作用，或賬戶資金如何使用難以達成共識等問題，導致合作發(fā)展基金用于基層社建設和為農服務的規(guī)模有限，作用沒有得到充分發(fā)揮。

（四）社有企業(yè)改革穩(wěn)步推進，但現代企業(yè)制度還不健全。

近年來，各級供銷合作社積極深化社有企業(yè)改革，在建立完善現代企業(yè)制度、穩(wěn)慎推進混合所有制改革、鞏固拓展傳統(tǒng)主營業(yè)務、加快向新興業(yè)態(tài)轉型升級等方面取得了明顯進展，有效提升了社有企業(yè)發(fā)展活力和為農服務實力。但從總體而言，一些實行了公司制改造的社有企業(yè)離“形的重塑、神的重鑄”還有一定差距，社有企業(yè)改革還存在明顯不足，現代企業(yè)制度還有待進一步健全和完善。

廣東嘉網電子商務有限公司在田間地頭收購徐聞縣農戶的菠蘿。

現代企業(yè)制度改革仍相對滯后。據全國總社有關部門數據顯示，截至2021 年底，全系統(tǒng)仍有3000 多家社有企業(yè)（其中縣級社有企業(yè)占50%以上）尚未改制，約占整體的14%。社有企業(yè)現代企業(yè)制度改革推進緩慢，一方面是因為系統(tǒng)上下對社有企業(yè)的功能定位沒有達成共識，社企關系尚未完全理順，社資委運行模式還在探索中；另一方面，社有企業(yè)法人治理結構尚不完善，影響了社有企業(yè)現代制度的完善。

內部管理規(guī)范性有待進一步提高。一方面，社有企業(yè)的財務管理水平普遍較低。由于大部分社有企業(yè)從事的業(yè)務與農產品流通有關，而流通行業(yè)毛利薄，相當比例的社有企業(yè)不僅應收賬款和存貨占流動資產比重超過30%，占壓大量資金，而且資產負債率超過70%。這些都造成了社有企業(yè)經營上盈利艱難，財務融資成本高，造血不足與失血不止的問題同時存在，資金鏈比較脆弱。另一方面，為了提高社有企業(yè)發(fā)展實力，各級供銷合作社積極探索通過整合資源的方式推進集團化發(fā)展，但一些新成立的企業(yè)集團在制度體系建設和運營管理上尚不完善，個別社有企業(yè)一旦發(fā)生重大風險問題，很有可能直接威脅到企業(yè)集團整體安全性。

經營機制仍不靈活。在項目管理方面，由于企業(yè)內部控制制度不健全，工程建設等領域“跑冒滴漏”現象仍存在，投資決策缺乏科學論證，大量投資項目難以取得預期效益，行政化的管理思維和管理方式成為制約社有企業(yè)實現高質量發(fā)展的頑疾。在選人用人機制方面，雖然部分地區(qū)社有企業(yè)秉承良好的選人用人導向，通過系統(tǒng)內部遴選、校園招聘、社會招聘等方式，著力培養(yǎng)和引進了一批政治站位高、業(yè)務能力強的管理人員。然而，相對于系統(tǒng)外先進企業(yè)而言，存在管理層對企業(yè)經營缺乏充分自主權、社有企業(yè)較為封閉、缺乏市場化的透明選拔機制等問題，造成唯關系選人用人的情況依然存在，企業(yè)論資排輩現象仍較突出，內部培養(yǎng)的優(yōu)秀管理人才難晉升、易流失，外部的優(yōu)秀人才難以引進，進而影響企業(yè)經營效率。在激勵約束機制方面，為了加強社有企業(yè)監(jiān)管，聯合社理事會成員兼任社有企業(yè)管理人員甚至是“一把手”的情況仍然存在。一方面，導致現有的考核機制威懾力不足，理事會對兼任管理人員因經營不善導致的社有企業(yè)業(yè)績下滑、虧損等問題缺乏有效的懲戒手段；另一方面，兼任管理人員多為參照公務員法管理的工作人員，其收入受公務員法管理限制，兼職不兼薪，與社有企業(yè)的經營業(yè)績沒有直接關系，但責任卻非常重大。這種權責不匹配、收入與付出不對等的問題，影響了管理人員積極性，導致管理人員“多一事不如少一事”的工作態(tài)度仍較為普遍。

創(chuàng)新改革動力不足。供銷合作社是個老機構、老單位，社有企業(yè)歷史悠久、底蘊深厚，與此同時，也存在著歷史包袱重、管理人員老化、專業(yè)人才匱乏等問題。有的社有企業(yè)管理層受制于固化的行政思維，缺少企業(yè)家精神和素養(yǎng)，決策謹小慎微，主動求新、主動求變的動力不足；有的社有企業(yè)管理人員滿足于“閉門造車”，對系統(tǒng)外的領域、行業(yè)不了解，對當前市場需求、消費者喜好、新興行業(yè)風險等把握不足；有的企業(yè)因循守舊，眼看傳統(tǒng)業(yè)務不斷萎縮卻無能為力，對轉型升級缺乏信心，不知從何做起；有的社有企業(yè)表面上積極開拓新業(yè)務新業(yè)態(tài)，如直播帶貨、農產品電商等，但商業(yè)思維還停留在傳統(tǒng)業(yè)務層面，實際效果大打折扣。有些社有企業(yè)員工的待遇與企業(yè)運行效率、效益好壞相關度不高，辦事按部就班，基層創(chuàng)新熱情不高。

社有企業(yè)在經濟責任和社會責任之間尚未找到完全有效的平衡點。社有企業(yè)既是享有法人財產權和經營自主權，依法自主經營、自負盈虧、自擔風險的獨立市場主體，又是引入各類社會資本服務農村市場的有效載體。除了發(fā)揮必要的經濟職能之外，還肩負很多社會公益性職能。因此，社有企業(yè)經營行為不像一般企業(yè)定義的那樣以利潤最大化為目標，而是承擔為農服務的社會使命，具有自覺的社會公益意愿，通過市場化的運作方式來有效實現政策目標。目前，社有企業(yè)主營主業(yè)涉及農資、農產品、再生資源和日用消費品等領域，在現有市場條件下，市場競爭較為激烈，社有企業(yè)的經營效率普遍不高，做大做強主營業(yè)務和實現多元化發(fā)展的矛盾一直待解。如何統(tǒng)籌用好社有資本收益，優(yōu)化社有資本布局，也一直難以在短期內找到有效的破題思路。2015年以來，社有企業(yè)混合所有制改革持續(xù)推進，但企業(yè)產權多元化發(fā)展整體思路尚不明確，如何在產權多元化中既確保供銷合作社的控制力和主導地位，又不損害企業(yè)經營獲利，實際上還沒有找到切實可行的路徑。

（五）基層組織基礎不斷夯實，但尚未建立起可持續(xù)的為農服務機制和聯農帶農機制。

長期以來，各級聯合社堅持把基層工作擺在突出位置，加強工作指導，強化資金扶持，基層組織基礎不斷夯實。尤其是在綜合改革的推動下，全系統(tǒng)累計改造新建基層社7515家，總數達3.2萬家，基本實現涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。同時，為了適應市場變化，基層社主動轉變經營思路，擴展服務領域，創(chuàng)新為農服務形式。但從各地調研情況來看，基層社在發(fā)展過程中還存在著一系列問題，在一定程度上影響了改革效果。

基層社的合作經濟屬性不顯著。基層社是供銷合作社的基礎，是直接體現農民合作經濟組織性質和為農服務宗旨的基本環(huán)節(jié)。然而，由于供銷合作社的幾次體制變化，有時下放，有時與國營商業(yè)合并，基層社也隨之經過多次改制撤并，加之上世紀90代后期，為了制止部分基層社在社員股金和集資上的管理不規(guī)范現象，供銷合作社系統(tǒng)開始清理整頓社員股金，許多地方采取“一刀切”的方式，把改革開放以來新吸收的農民社員股金都一并進行了清退，不少地方在基層社改革的過程中，簡單地實行“一包了之、以包代管”，甚至“一賣了之”，導致了許多農民社員退出了基層社，基層社與農民的經濟聯系被削弱，基層社的合作制性質明顯淡化。黨的十八大以來，為了提升供銷合作社為農服務的能力，各地供銷合作社積極恢復重建基層社，同時不斷強化基層社的合作經濟屬性。然而，一方面，大部分地區(qū)在進行新建基層社工商注冊登記時，由于工商系統(tǒng)中所有市場主體形態(tài)中均不含“供銷合作社”，使用原來的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)名字+基層供銷社”的名稱是無法申請到營業(yè)執(zhí)照，因此相當一部分地區(qū)只能以有限公司或股份有限公司的形式注冊，然而公司的屬性與合作社的屬性存在著本質區(qū)別，這為強化基層社合作經濟屬性和公益屬性帶來一定困難。另一方面，為了強化基層社合作經濟屬性，一些基層社發(fā)展了一批社員，但是這些農民社員由于未入股或入股資金有限，不把基層社看作是自己的經濟組織,對基層社這種“民主管理”不感興趣；基層社作為自負盈虧的經濟組織，改制后多為私人所有，管理人員對“民主管理”也不感興趣，這就造成了基層社建立民主管理體制的兩難境地：不實行民主管理不行,實行民主管理又沒有實際意義。同時，對于密切與農民利益聯結，更多人傾向于與農民建立間接聯系，而不是直接聯系，與農民的聯系不緊密。

距離服務農民生產生活的綜合平臺的要求還有一定差距。基層社是供銷合作社直接面向農民開展生產生活服務的主要載體，是為農服務的“最后一公里”。然而，由于各方面的原因，基層社距離服務農民生產生活的綜合平臺的要求還有一定的差距，主要表現在：一是一段時期內大部分地方的基層社經過改制、解散或破產后，基層社曾一度萎縮。黨的十八大以來，為了擴大基層組織覆蓋面，供銷合作社系統(tǒng)通過開放辦社的方法，依托農民專業(yè)合作社、企業(yè)、經營門店等發(fā)展起來一批基層社。但是這些實體加入供銷合作社一方面是因為供銷合作社的“國”字背景，另一方面是為了爭取供銷合作社系統(tǒng)的項目資金，和供銷合作社之間只是協議合作，雙方之間沒有緊密的資本紐帶關系，從而導致供銷合作社對這些實體難以開展有效的協調、指導工作，難以使其成為供銷合作社為農服務的真正抓手。二是一些基層社陣地雖在，但主要是靠出租資產來維持生存，真正介入產業(yè)、從事經營服務的不多，據部分縣級社主任調查問卷顯示，40.39%的基層社主要是通過租賃經營維持生存。通常情況下，出租后的資產是否用來從事服務農民生產生活的經營活動是承租方決定的，供銷合作社左右不了。三是雖然部分基層社為農民提供生產資料和生活資料服務，但是這種“服務”是名義上的服務，基層社與一般商業(yè)企業(yè)一樣都是在和農民做生意，是為盈利而進行經營的，沒有體現出合作社的服務宗旨和目的，沒有把社員和非社員區(qū)別開來。

與農民長效利益聯結機制尚不完善。一是基層社與小農戶和新型農業(yè)經營主體等之間尚未形成長效的利益聯結機制，多數基層社只是單純收購農戶的初級農產品，購銷關系不穩(wěn)定，在生產、銷售環(huán)節(jié)缺乏深度合作，組織帶動小農作用有限。二是在分配機制上，開展二次分配、收益返還的服務主體數量較少，產業(yè)鏈增值收益共享機制尚未建立。三是即使有些農民加入基層社，成為基層社的社員，但由于基層社管理制度不完善，對社員和非社員界限缺乏明確規(guī)定，農民即使入社了，對自己的責任和義務是什么也不清晰，加之農民對供銷合作社缺乏認知，導致社員參與程度低，使農戶覺得基層社與社員之間同其他市場主體與農民之間并無太大區(qū)別。

（六）監(jiān)督組織體系雖已建立，但監(jiān)督作用未充分發(fā)揮。

近年來，為了貫徹落實黨中央關于全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署，以及落實全國總社關于全面從嚴治社的工作部署，各級供銷合作社高度重視內外部監(jiān)督機制的建立，在內部監(jiān)督方面逐步建立完善了監(jiān)事會機構，在外部監(jiān)督方面積極配合審計機關和同級財政部門的監(jiān)督，監(jiān)督組織體系不斷完善。然而，在實踐中仍然存在著一些問題，影響了監(jiān)督作用的發(fā)揮。

內部監(jiān)督中監(jiān)事會制度不完善。供銷合作社實行社員代表大會領導下的理、監(jiān)事會制度，是黨和政府根據合作經濟組織屬性而作出的制度性安排，是強化民主管理、民主監(jiān)督、規(guī)范權力運行的必然要求。綜合改革以來，各地各級供銷合作社作出大量努力恢復監(jiān)事會，但由于部分地方黨委政府對供銷合作社的組織性質等認識不足，至今未對供銷合作社設立監(jiān)事會及其內設機構進行明確的文件批復。監(jiān)事會工作人員有的要么長期缺位，要么由聯合社內設處室的工作人員兼任。由于監(jiān)事會人員多為兼職，具有財會、審計、法律方面知識的專業(yè)人才缺乏，在檢查企業(yè)財務、監(jiān)督政策法規(guī)執(zhí)行情況等方面力不從心，而且一人可能擔任多項工作，無法全身心投入監(jiān)督工作，加之人員經常變動、不穩(wěn)定，影響到監(jiān)督工作的開展。雖然有些地方編辦明確批復同意設立監(jiān)事會，但大多監(jiān)事會主任比理事會主任在級別上低半級。除此以外，監(jiān)事會日常監(jiān)督主要針對社有企業(yè)開展，對理事會的監(jiān)督力度不足，監(jiān)督方式主要是列席會議等，監(jiān)督形式較為單一，監(jiān)督效果有限；監(jiān)事會大多采用口頭或一般書面形式向本級社黨組或理事會提出建議，未采用“專用函”等書面提醒，有些檢查未形成檢查報告，影響監(jiān)督及下一步整改效果。在社有企業(yè)監(jiān)督方面，企業(yè)監(jiān)事會雖依據《公司法》開展監(jiān)督，但由于條文規(guī)定比較寬泛，在實踐中監(jiān)事的知情權、參與權、監(jiān)督權往往得不到保障；外部監(jiān)事與經營管理層信息不對稱，常常發(fā)表不了意見、難以履行職責。

內外監(jiān)督協調機制尚未充分發(fā)揮作用。從全系統(tǒng)來看，很多省市加快了供銷合作社系統(tǒng)監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法機制的改革力度和力量配置，監(jiān)督執(zhí)紀力度不斷加大，外部監(jiān)督機制逐步建立。雖然系統(tǒng)內外都加強了監(jiān)督力度，但在實踐中依然存在薄弱環(huán)節(jié)，特別是深層次的腐敗問題尚未得到徹底清理。一方面，“內部人控制”問題時有發(fā)生。中發(fā)〔2015〕11 號文件指出，“任何部門和單位不得違法違規(guī)平調、侵占供銷合作社財產，不得將社有資產納入地方政府融資平臺，不得改變供銷合作社及其所屬企事業(yè)單位的隸屬關系”，本意是要保持供銷合作社資產的完整性以更好推動綜合改革，但在社有資產具體的經營和處置過程中，由于內部監(jiān)督制度不完善，導致發(fā)生“內部人控制”問題。從近年來查處的供銷合作社系統(tǒng)違紀違法問題來看，很多是一些單位黨組織主要負責人沒有承擔起全面從嚴治黨主體責任和第一責任，紀檢監(jiān)察部門難以有效履行監(jiān)督責任。另一方面，偏離主責主業(yè)問題難根除。一些地方對開放辦社、開放辦企，以及參股、控股企業(yè)缺乏控制力。同時，由于供銷合作社涉農業(yè)務廣泛、經濟關系復雜、廉政風險多樣，風險管控較難把握，增加了內部監(jiān)督和紀檢監(jiān)察的難度，進一步弱化了監(jiān)督效果。一些地方巡視工作中也發(fā)現，供銷合作社脫離為農服務根本宗旨、偏離主責主業(yè)情況時有發(fā)生，違規(guī)干預、插手社有企業(yè)經營，違規(guī)在下屬企業(yè)兼職取酬，監(jiān)督嚴重缺失等問題仍未禁絕。

進一步完善供銷合作社體制的主要發(fā)力點

（一）厘清供銷合作社職能邊界，完善聯合社治理機制。

完善聯合社治理機制，是推進供銷合作社治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是進一步釋放發(fā)展動能、激發(fā)內生活力的重要保障。

積極承擔更多職責。有為才有位，有位更須有為。一方面，有參公管理意愿的聯合社，要積極爭取當地政府支持，將其納入政府管理的財政性資金基本保證事業(yè)單位范圍，上級聯合社也要積極幫助下級社做好溝通協調工作；另一方面，要主動與當地黨委政府溝通，通過調整、修訂聯合社機關“三定”方案，爭取在合作經濟、農產品流通、農資供應、負責應急物資儲備等領域承擔更多任務，進一步豐富供銷合作社的工作職責。同時，根據供銷合作社的工作重點，優(yōu)化機關內部機構設置和職能配置，堅持一個事歸口一個處室負責，防止工作無人管或多人管的情況發(fā)生，實現各司其職、協調運轉。

安徽省桐城市新店供銷合作社有限公司開展水稻再育秧。

進一步厘清供銷合作社職能邊界。進一步厘清供銷合作社職能邊界，是構建雙線運行機制的重要內容，也是完善聯合社治理機制的重要手段。供銷合作社不是行政機關，必須按照綜合改革的要求，切實轉變聯合社行政化的思維理念和工作作風，按照經濟組織的原則進行運作；強化聯合社在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、組織體系建設、為農服務等方面的作用，加強行業(yè)服務、行業(yè)自律和組織之間協調，維護共同利益；聯合社機關將部分經濟發(fā)展職能依法授權給社資委，聯合社履行出資人職責，將經營決策權利交給企業(yè)，讓企業(yè)有更多的自主權。

建立科學的聯合社內部治理制度。供銷合作社作為黨領導下的為農服務的綜合性合作經濟組織，應建立一套與社會主義市場經濟要求相適應的管理體制和運營機制。除進一步推動未建立“三會”制度的聯合社抓緊建立社員代表大會、理事會、監(jiān)事會組織架構外，還要建立科學、民主的議事決策規(guī)則，讓社員代表大會、理事會、監(jiān)事會等發(fā)揮實質作用。探索聘請由法律、規(guī)劃、投資、安全管理等專業(yè)人士組成專家咨詢委員會，推動各項工作的科學化、規(guī)范化和制度化。

通過社有資產管理委員會解決出資人虛置問題。社資委人員組成要與社有資產監(jiān)管模式相匹配，采取直接監(jiān)管模式的社資委原則上由聯合社機關及直屬單位中涉農行業(yè)、企業(yè)管理、財務、審計、金融、法律等方面的專業(yè)人員組成，必要時聘任外部專家擔任委員，外部專家委員經費可以在社有資本收益中列支；采取授權監(jiān)管模式的社資委主要由聯合社機關財務、審計、人事、紀檢、監(jiān)事會等部門組成，重點對社有資本投資運營公司落實社有資產保值增值責任情況進行監(jiān)管。社資委發(fā)揮專業(yè)性研究、審議等作用，對理事會審議的重大事項進行基礎研究和前置審核。社資委可以通過監(jiān)事會、審計委員會，以及企業(yè)內部獨立的審計部門監(jiān)督企業(yè)的日常經營活動。

全系統(tǒng)厘清職能邊界，積極培育專業(yè)人才，優(yōu)化服務功能，全面深化綜合改革，確保各項工作取得實效。

加強人才隊伍建設。人才是供銷合作社發(fā)展最核心的要素之一，優(yōu)秀的人才是實現系統(tǒng)發(fā)展目標的基礎，也是推動供銷合作社實現健康、可持續(xù)發(fā)展的重要動力，因此，各級供銷合作社要注重人才隊伍建設。首先，要打破機關事業(yè)單位里普遍存在的“論資排輩”“平衡照顧”的人才培養(yǎng)方式，采取競爭上崗，形成能者上、平者讓、庸者下的良好氛圍；其次，鼓勵各級供銷合作社完善人才管理制度，樹立重實干的用人導向，明確規(guī)定不作為的干部如何“下”，以更好激勵干部擔當作為；再次，因地制宜拓寬人才選用途徑和人才選用標準，對于基層一線工作人員，不應一味強調學歷，要注重實用技能；最后，圍繞“懂農業(yè)、愛農村、愛農業(yè)”服務人才目標定位，鼓勵系統(tǒng)從上而下制定人才發(fā)展規(guī)劃，利用系統(tǒng)內外培訓資源，推動符合市場需求人才建設。

（二）以項目、業(yè)務、股權為紐帶，構建可持續(xù)的層級聯結機制。

聯合合作是供銷合作社存在和發(fā)展的基礎。各級供銷合作社要創(chuàng)新聯合合作方式，以項目、業(yè)務、股權等為紐帶，建立健全長效、可持續(xù)的層級聯結機制，真正實現“合作社要合作，聯合社要聯合”。

進一步完善考核和評價制度。進一步完善聯合社對成員社的工作考核機制和成員社對聯合社的工作評價機制，強化雙向考核。一方面，要細化落實考核評價指標，加大重點工作指標考核權重，并將綜合業(yè)績考核結果通報成員社所在地黨委政府，推動成員社重視供銷合作社系統(tǒng)的工作考核機制；另一方面，要自下而上建立健全成員社對聯合社的工作評價機制，采取定性與定量相結合的方式進行評價。積極接受、合理吸收成員社的批評與建議，在此基礎上不斷改進聯合社工作。

加強各層級聯合社之間的聯合合作。一是以服務成員社、服務基層社為導向，建立上級社對下級社的業(yè)務指導和扶持機制，引導上下層級通過資本、技術、品牌等經營要素相互參股，實現行業(yè)指導和經營服務的有機結合。上級社要完善定點聯系機制，強化調研督導，幫助成員社和基層社解決實際發(fā)展困難和問題。下級社要主動向上尋求合作，成為上級社爭取的財政扶持資金真正惠顧于民的重要途徑和上級社有企業(yè)開拓農村市場的重要合作伙伴。二是完善各級聯合社的差異化定位分工，解決各級聯合社職能“上下一般粗”、服務體系重復建設的弊端。做實合作發(fā)展基金，完善提取、使用和監(jiān)管機制，推動合作發(fā)展基金主要作用于為農服務和統(tǒng)籌發(fā)展等關鍵領域。三是突出支持縣級社和基層社建設，健全省、市級聯合社指導幫扶縣級社工作機制，做好頂層設計，研究制定切實可行的實施方案，強化“縣基一體化”運營管理，統(tǒng)籌整合縣域內供銷合作社資源，實行資產管理一體化、網絡運營一體化、項目建設一體化。完善市縣投資合作機制，經濟實力較強的縣級社積極同上級社有企業(yè)、市級社、基層社合作；經濟實力較弱的縣級社，可探索由農村各類新型經營主體出資改造新建基層組織，完善上下層級聯合合作。

強化社有企業(yè)之間的聯合合作。一是結合自身實際，通過合并、劃轉、靠大聯強等方式，推動社有企業(yè)跨層級縱向整合、相互參股，建立直接的、貫通的經濟聯系，將優(yōu)質資源向骨干企業(yè)和服務當地主導產業(yè)的企業(yè)集中，既解決“聯合社不聯合”的問題，也提高企業(yè)經營規(guī)模和核心競爭力。二是充分發(fā)揮中國供銷集團對系統(tǒng)企業(yè)的引領作用，加強其同系統(tǒng)內企業(yè)的聯合合作；省級社有企業(yè)以項目、品牌、業(yè)務為紐帶，在農資供應和服務、農產品流通、日用消費品下行以及再生資源回收等領域，積極推進與市、縣級社有企業(yè)的聯合合作，形成上下貫通、運轉高效的經營格局；市、縣級社有企業(yè)要主動靠大聯強，利用基層經營服務資源，加快區(qū)域網絡建設，成為上級社有企業(yè)開拓農村市場的合作伙伴和重要依托。三是除縱向合作外，一方面要圍繞產業(yè)發(fā)展、資源掌控、管理提升等戰(zhàn)略目標，推動社有企業(yè)跨區(qū)域橫向合作。實施跨區(qū)域合作的社有企業(yè)，在協調好相互之間利益關系的基礎上，創(chuàng)新聯合手段和方式，拓展社有企業(yè)經營服務領域。另一方面，加強與系統(tǒng)外企業(yè)合作力度，充分利用系統(tǒng)外企業(yè)在網絡、技術、人才、資本等方面的優(yōu)勢，通過項目合作、資本合作、業(yè)務合作等，實現資源整合和盤活存量資產的目標，力求在培育新的經濟增長點上有所突破。

（三）借鑒先進企業(yè)發(fā)展經驗，建立適應新形勢發(fā)展需要的社有企業(yè)經營機制。

與國內外先進企業(yè)相比，社有企業(yè)管理還存在著一定的差距。要有效解決這些問題，真正建立起現代企業(yè)經營體制，需要借鑒先進企業(yè)改革創(chuàng)新經驗，進行一系列的改革探索。

加快推動社有企業(yè)產權制度改革。從國有企業(yè)改革的經驗來看，產權制度改革是其核心內容。社有企業(yè)應充分借鑒國有企業(yè)改革經驗，繼續(xù)推動社有企業(yè)產權改革。一是全面摸清社有企業(yè)基本情況，推進公司制改革。二是穩(wěn)慎實施經營管理骨干員工持股，規(guī)范操作流程，嚴格資產評估，明確定價機制，建立健全股權流轉和退出機制，確保公開透明，防止侵占企業(yè)資產或利益輸送等現象發(fā)生。三是有條件的地方，在對社有企業(yè)保持控股地位及實際控制力的基礎上，根據不同業(yè)務板塊的產業(yè)特點和發(fā)展戰(zhàn)略，穩(wěn)慎推進混合所有制改革，引入外部資本的過程中強化對合作方的信用調查，注重發(fā)揮資源、業(yè)務、管理等協同效應，根據不同行業(yè)的產業(yè)特點和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略引入高匹配度、高認同感、高協同性的戰(zhàn)略投資者。合理設計和調整優(yōu)化股權結構，引導各類戰(zhàn)略投資者積極參與公司治理。需要注意的是，為避免股份制改革造成供銷合作社對企業(yè)控制權的稀釋，供銷合作社可利用投票權征集、累積投票制、董事會議事規(guī)則和董事提名權等合法手段實現類似特殊管理股的功能。在特殊管理股合法化后，則應區(qū)分不同行業(yè)不同企業(yè)綜合利用普通股、優(yōu)先股、超級表決權股及金股等不同股份的優(yōu)勢，揚長避短，促進社有企業(yè)持續(xù)實現為農服務的目標。

進一步健全法人治理結構。一是進一步完善社有企業(yè)內部管理制度建設，建立健全股東大會、董事會、監(jiān)事會、經理層各負其責、協調運轉、有效制衡的運行機制，加強財務、預算、審計、資產處置、重大投融資、風險評估防范等制度建設，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎作用，厘清各治理主體的權責邊界。同時，將黨組織嵌入企業(yè)的治理結構中，實現黨組織把方向、管大局、保落實，制定黨組織前置研究討論重大事項清單，明確黨組織在社有企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權責和工作方式。二是建立規(guī)范的經理層授權管理制度。明確董事會對經理層的授權范圍和管理機制，完善總經理執(zhí)行董事會決議、向董事會報告工作、對董事會負責的工作機制，充分發(fā)揮經理層謀經營、抓落實、強管理的作用。積極推行經理層任期制和契約化管理，建立健全管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的機制。三是企業(yè)集團要做強做實企業(yè)董事會。社有企業(yè)可以借鑒淡馬錫分層管控的模式：董事會在充分放權的同時，也要在集團內部積極引導建立“總部管資本、專業(yè)化公司管資產、下屬企業(yè)管經營”的模式，在集團內部上下理順各自的權責利關系，做實各子公司和下屬企業(yè)董事會的管理決策權。積極選聘有決策能力并能承擔決策責任的外部董事，優(yōu)化董事隊伍知識能力結構，健全董事會工作規(guī)則、董事評價等基礎制度，充分發(fā)揮提名、薪酬考核、審計等專門委員會功能，落實董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風險的職能。四是，依照有關法律法規(guī)和公司章程設立監(jiān)事會，監(jiān)事會在日常監(jiān)督的基礎上，每年至少對企業(yè)經營管理狀況進行一次集中檢查。

貴州省銅仁市供銷合作社系統(tǒng)大力發(fā)展訂單農業(yè)，采取公司加農戶加基地的方式，推進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。

大力推進企業(yè)管理現代化。一是提高市場化創(chuàng)新意識。社有企業(yè)要提高對市場和消費者需求的敏銳度，增強創(chuàng)新能力和應對行業(yè)經營風險的動態(tài)能力。企業(yè)管理人員應該多調研、多學習、多交流，打破社有企業(yè)的封閉性，學習和借鑒外部人員、外部市場、外部行業(yè)的先進方法，積極接受新知識、新技術，以打開工作思路，推動企業(yè)開拓創(chuàng)新。二是推動管理者激勵制度創(chuàng)新。從嚴控制聯合社理事會成員在社有企業(yè)兼職的現象，壓實經營管理者責任，既要負盈也應負虧。構建分類分層、多軌制的薪酬體系，將企業(yè)業(yè)績與管理人員的收入掛鉤。引入具有國際視野的高水平管理者作為職業(yè)經理人，讓內行去管理內行，按照“三個區(qū)分開來”的原則，建立高層管理者合理的“容錯機制”，鼓勵他們創(chuàng)新。健全以考核評價為基礎的管理人員選任機制，實行競爭上崗、末位調整等制度。推行經理層成員任期制管理，簽訂聘任協議和業(yè)績合同，按照約定嚴格考核、兌現薪酬。三是完善員工中長期激勵機制。加強勞動用工契約化管理，全面實行公開招聘制度，細化勞動合同期限、工作內容、勞動紀律、績效要求以及續(xù)簽、解除合同條件等條款，構建員工正常流動機制。支持社有企業(yè)結合實際情況綜合運用股權、期權、超額利潤分享等中長期激勵方式，強化業(yè)績考核和激勵水平“雙對標”，實現激勵約束相統(tǒng)一。鼓勵創(chuàng)新業(yè)務領域的社有企業(yè)按照風險共擔、利益共享原則實施項目跟投，支持從事新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的社有企業(yè)探索實行合伙人制度。

（四）強化基層社合作經濟屬性，進一步夯實組織基礎。

供銷合作社密切與農民利益聯結關鍵在基層，有效落實基層社合作制治理結構，對強化供銷合作社合作經濟屬性具有重要意義。合作經濟屬性能否真正體現，首先看基層社。

強化基層社合作經濟屬性。要廣泛吸納小農戶和新型農業(yè)經營主體加入基層社，同時將民主管理、互助互利等合作理念貫穿到基層社的管理中，在實施改革改造的基礎上全面落實基層社社員代表大會、理事會、監(jiān)事會制度，實現民主管理、民主監(jiān)督，提高農民社員在辦社治社中的參與度和話語權，把基層社打造成為開放、民主、共贏的為農服務綜合性合作經濟組織。

健全支持基層社發(fā)展協同機制。供銷合作社的根基和生命力都在基層，基層社“根深蒂固”，供銷合作事業(yè)才能“枝繁葉茂”。因此，在思想上，各級供銷合作社要高度重視基層社的發(fā)展，樹立大抓基層、加強基層、夯實基層的工作理念，推動重心下沉、渠道下沉、資源下沉、服務下沉。在實踐上，各級聯合社要積極推動縣鄉(xiāng)村一體建設，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)超市、電商服務站、寄遞物流網點等建設，與基層社發(fā)展統(tǒng)籌起來，實現“一點多能、一網多用、雙向流通、綜合服務”，加快搭建服務農民生產生活的綜合平臺。同時，鼓勵社有企業(yè)主動與基層社對接與合作，把基層社作為社有企業(yè)拓展經營服務的載體，作為落實惠農政策的項目建設主體，多措并舉充實提升基層社服務功能。

進一步規(guī)范開放辦社。開放辦社是供銷合作社擴大合作經濟的聯合范圍、規(guī)模與層次，爭取更大的市場力量和提升服務能力的重要途徑。為了有效發(fā)揮開放辦社的作用和效果，應嚴格規(guī)范開放辦社程序，對沒有產權聯系但承認供銷合作社章程的社會企業(yè)、農民合作社、鄉(xiāng)村經營門店等開放辦社單位，要簽署開放辦社協議或合作服務協議，明確規(guī)定雙方權利義務。同時，對開放辦社單位進行備案管理，建立“分級審核、逐級報備”制度，對不符合規(guī)定的要及時剔出。建立監(jiān)督保障機制，保障供銷合作社合法權益，防止借開放辦社之機侵占社有資產、侵犯農民利益的事件發(fā)生。

1.全國棉花交易市場做好倉儲物流等棉花全產業(yè)鏈服務。

2.湖北省?？悼h供銷合作社充分發(fā)揮下屬電商公司開展直播助農活動，幫助銷售核桃5500余斤。

（五）強化供銷合作社主責主業(yè)，建立完善可持續(xù)的為農服務機制。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，供銷合作社要適應我國農業(yè)農村趨勢變革，強化供銷合作社主責主業(yè)，不斷深化體制改革、創(chuàng)新經營機制、拓展為農服務領域，建立完善可持續(xù)的為農服務機制，加快構建綜合性、規(guī)?；?、可持續(xù)的為農服務體系。

聚焦主責主業(yè)?；鶎由绾蜕缬衅髽I(yè)要立足當地特色產業(yè)，聚焦農業(yè)生產經營薄弱環(huán)節(jié)和小農戶需求，因地制宜發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程生產托管服務，開展農產品加工、流通、倉儲、營銷等業(yè)務，引導小農生產與現代農業(yè)有機銜接，積極推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興。圍繞促進農村消費提質擴容升級，積極參與縣域流通服務網絡建設提升行動，加快發(fā)展基層經營網點，強化終端服務功能，滿足農民便利消費、就近銷售需求。鼓勵有條件的基層社積極參與農業(yè)面源污染防治、生活垃圾處理、廢棄農膜回收等工作，減少農業(yè)面源污染，促進鄉(xiāng)村生態(tài)宜居。

與農民建立合理的利益聯結機制。讓農民獲得更多實惠，是供銷合作社為農服務可持續(xù)發(fā)展的根本動力。各級供銷合作社應當強化為農服務意識，積極主動與農戶建立多形式的利益聯結機制，推動聯農帶農組織形式與利益聯接機制創(chuàng)新，不斷增強帶動產業(yè)發(fā)展和農民增收的能力。有條件的供銷合作社可逐步探索建立四種利益聯結機制：一是價格保護機制。可采取訂單合作、基地共建的方式，實行保護價收購或高于市場價的溢價收購或按市場最高價結算的方式，建立對合作農戶農產品收購的價格保護機制，既穩(wěn)定原料基地生產，又切實保護農戶的基本收益。二是利潤分配機制。可拿出一部經營利潤，按訂單農戶的交易量（額）進行二次返還分配。三是風險共擔機制，有條件的供銷合作社或社有企業(yè)可建立風險保障基金，協助訂單農戶參加農業(yè)保險，利用國家政策性農業(yè)保險，為合作農戶構建風險保障機制。四是項目定向投入帶動機制?？赏ㄟ^向對接的農民合作社出資，或直接向原料基地投資的方式，進行種養(yǎng)基地基礎設施建設，在農產品加工業(yè)，建立良種繁育基地，推廣新品種、新技術，開展無公害食品、綠色食品、有機食品“三品”論證，提高農產品標準化建設水平等項目上增加投入。

持續(xù)創(chuàng)新為農服務方式。從供銷合作社改革發(fā)展經驗來看，在任何歷史時期，都是越緊密貼近時代發(fā)展和國家“三農”發(fā)展需求，作用和地位就越突出。供銷合作社的為農服務一方面要基于自身傳統(tǒng)業(yè)務、傳統(tǒng)優(yōu)勢和基礎，另一方面還要不斷推陳出新，在傳統(tǒng)的農資供應、農產品流通、日用消費品、再生資源回收利用基礎上，緊跟時代發(fā)展需求和“三農”需求，創(chuàng)新為農服務的方式，在高科技、高效率、數字化農業(yè)農村農民服務方面積極探索，在綠色農業(yè)、生態(tài)循環(huán)農業(yè)等方面積極介入，鼓勵有條件的主體開展網絡下單、智能配送、社區(qū)團購、集采集配、智慧農化服務、供應鏈金融、農業(yè)保險等服務。

（六）發(fā)揮系統(tǒng)內外監(jiān)督合力，積極構建以內部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔、激勵約束并重的監(jiān)督體制。

供銷合作社系統(tǒng)要想走得長遠，就必須始終注重自身建設，內部監(jiān)督要強化監(jiān)事會履職效能和審計監(jiān)督職能，外部監(jiān)督要積極配合各級政府紀檢監(jiān)察派駐制度改革，整合監(jiān)督資源，積極構建以內部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔、激勵約束并重的監(jiān)督管理體制。

內部監(jiān)督要強化監(jiān)事會履職效能和審計監(jiān)督職能。在強化監(jiān)事會履職效能方面，向當地黨委政府匯報，與編辦、組織、人事部門溝通協調，從中央、省委的政策、全國總社的要求及各地的實際需求出發(fā)，說明供銷合作社的特殊性及設立監(jiān)事會的必要性，盡快健全監(jiān)事會及其辦事機構，推進監(jiān)督工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。建立健全監(jiān)事會工作制度，采取日常監(jiān)督、專項檢查等方式開展監(jiān)督檢查，強化黨的路線方針政策貫徹落實情況的監(jiān)督、社有資產保值增值情況的監(jiān)督、財政資金使用管理情況等監(jiān)督。要落實推廣函詢、通報等行之有效的工作制度，對監(jiān)督中發(fā)現的問題進行風險預警、督促整改。各級聯合社要加強對下級社監(jiān)事會的指導，完善上下級社之間監(jiān)事會工作指導和報告制度，建立健全上下聯動的監(jiān)督工作機制；要加強對本級社有企業(yè)監(jiān)事會的督導，進一步完善公司法人治理結構。完善監(jiān)事會調查研究工作制度，及時反映基層的問題和困難，把調查研究同監(jiān)督工作有機結合起來。在強化審計監(jiān)督職能方面，推進審計工作全覆蓋，創(chuàng)新審計方式，做好常態(tài)化“經濟體檢”工作，加強對審計發(fā)現問題整改情況的跟蹤檢查，建設高素質專業(yè)化審計干部隊伍，進一步提升審計監(jiān)督能力，提高審計效率。整合本級供銷合作社系統(tǒng)內財會和審計專業(yè)人才，選派到基層社和社有企業(yè)任監(jiān)事，納入本級供銷合作社統(tǒng)一管理。

上海市松江區(qū)供銷合作社下屬上海中良實業(yè)有限公司工作人員檢查公司儲糧狀態(tài)。

外部監(jiān)督要整合多方監(jiān)督力量。要堅持問題導向，積極探索適應本地供銷合作社實際、科學有效、職責明晰的監(jiān)督工作機制，加快建立全方位、多層次，立體化監(jiān)督體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)督，提高監(jiān)督效能。一方面，發(fā)揮紀檢監(jiān)察監(jiān)督作用。推進政治監(jiān)督具體化常態(tài)化，掌握監(jiān)督工作主動權。穩(wěn)妥推進對所管理黨組織巡視巡察的全覆蓋，支持派駐紀檢監(jiān)察組、機關紀委加大監(jiān)督工作力度，發(fā)揮監(jiān)督整體合力，促進管黨治黨嚴緊硬。形成紀審聯動機制，為供銷合作事業(yè)健康發(fā)展提供有力保障。另一方面，建立協同監(jiān)督機制。聯合各方監(jiān)督力量，統(tǒng)籌巡視、紀檢監(jiān)察、人事、財務、審計等監(jiān)督力量，不斷完善監(jiān)事會與紀檢監(jiān)察、審計、財務等部門的協同監(jiān)督機制，建立流程清晰、規(guī)范有序的監(jiān)督聯動和會商機制，對發(fā)現的違規(guī)問題加大責任追究力度。

總結與展望

（一）總結

本文在分析完善供銷合作社體制的必要性和回顧供銷合作社體制歷史沿革的基礎上，提出供銷合作社在體制改革中存在的問題，與進一步完善供銷合作社體制的主要發(fā)力點，概括全報告，得出以下結論：

完善體制和供銷合作社改革發(fā)展是互促的關系。我國供銷合作社體系自上個世紀五十年代初基本形成，回顧過去幾十年的發(fā)展歷程，供銷合作社經歷了與國營商業(yè)的“三分三合”，其性質也經歷了由集體變全民，再由全民轉集體的多次轉換。然而，無論其性質如何變化，為了更好服務農業(yè)生產、保障市場供應、促進城鄉(xiāng)交流，供銷合作社進行了一系列的改革與探索。特別是黨的十八大以來，尤其是2015 年供銷合作社全面深化綜合改革以來，通過完善聯合社“三會”制度、探索雙線運行機制、建立社有企業(yè)現代制度、創(chuàng)新基層組織為農服務機制等，重塑了供銷合作社的組織體系和經營服務網絡。

供銷合作社體制仍需進一步完善?！叭r”工作是全面建設社會主義現代化國家的重中之重，也是全面建設社會主義現代化國家過程中的短板。作為一個農業(yè)大國，“大國小農”基本國情農情將長期存在，如何把國家的支農政策有效貫徹下去，在相對較短的時間內解放和提高農業(yè)生產力，有效的執(zhí)行主體是個關鍵。這個主體必須既是一個獨立的市場主體，在市場規(guī)律和現代企業(yè)制度下運行，又要以廣大農民為對象，開展公益性服務。供銷合作社就是這樣一個主體。這既是供銷合作社發(fā)展壯大的機遇，同時又對供銷合作社提出了新的挑戰(zhàn)。然而，由于一些體制機制問題的限制，目前供銷合作社為農服務能力有限，離黨中央對其的期望和要求還有一定距離，亟需進一步完善體制機制。完善供銷合作社體制，因地制宜推進供銷合作社體制改革，構建更加科學、更加系統(tǒng)完備、更加適應社會主義市場經濟需要的組織體系和服務體制，是貫徹習近平總書記重要指示批示精神的客觀要求，是主動參與全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農業(yè)農村現代化、促進共同富裕的現實需要，是持續(xù)深化供銷合作社綜合改革的重要內容，是實現系統(tǒng)高質量發(fā)展、激發(fā)內生活力的基本保障，因此，供銷合作社應將完善體制作為一項長久任務堅持不懈抓下去。

完善供銷合作社體制主要從六個方面發(fā)力。從完善供銷合作社體制的參與主體來看，包括聯合社、社有企業(yè)和基層社。其中，聯合社需進一步理清其職能邊界，完善其治理結構；社有企業(yè)需借鑒先進企業(yè)發(fā)展經驗，建立適應新形勢發(fā)展需要的社有企業(yè)經營機制；基層社需進一步強化合作經濟屬性，夯實組織基礎。除此以外，一方面要加強聯合合作，按照聯合合作的原則，以項目、業(yè)務、股權為紐帶，理順各級供銷合作社之間的關系，構建可持續(xù)的層級聯結機制；另一方面，強化供銷合作社主責主業(yè)，建立完善可持續(xù)的為農服務機制和聯農帶農機制。供銷合作社在發(fā)展過程中，應始終將全面從嚴治社貫穿供銷合作社改革發(fā)展中，通過構建以內部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔、激勵約束并重的監(jiān)督體制，發(fā)揮系統(tǒng)內外監(jiān)督合力。

（二）發(fā)展目標

完善供銷合作社體制是一項系統(tǒng)性的、復雜的、持續(xù)性的任務。圍繞供銷合作社是黨領導下的為農服務的綜合性合作經濟組織的定位，建設聯合社結構更加合理、雙線運行機制更加科學、基層組織基礎更加扎實、社有企業(yè)實力更加雄厚、聯農帶農機制更加健全、內外監(jiān)督更加富有實效的供銷合作社治理體系。

聯合社機關管理嚴格，“三會”制度健全有效，治理效能顯著提升。聯合社行業(yè)指導水平顯著提升，各層級供銷合作社上下貫通方面取得更為明顯的實質性進展，上下層級聯結機制科學可持續(xù)，合作經濟組織的優(yōu)勢充分彰顯。雙線運行機制健全完善，社企關系進一步理順，全系統(tǒng)整體優(yōu)勢充分發(fā)揮。

基層社提質擴面取得明顯成效，在全面推進鄉(xiāng)村振興中作用突出。合作經濟屬性進一步強化，成為規(guī)范的、以農民社員為主體的綜合性合作社。服務功能更加完備，與農民利益聯結更加緊密的合作機制不斷完善，農民群眾獲得感顯著提升。

社有企業(yè)改革扎實推進，現代企業(yè)制度和市場化經營機制逐步完善，激勵約束機制得以強化，企業(yè)發(fā)展活力和競爭力顯著提升；主責主業(yè)進一步聚焦，具有較強市場競爭力和行業(yè)影響力的龍頭企業(yè)逐漸涌現，社有企業(yè)整體綜合經濟實力和服務能力明顯增強。

全面從嚴治社制度體系和管理機制不斷完善，內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相貫通、有形覆蓋與有效覆蓋相統(tǒng)一、目標引領與問題導向相結合的監(jiān)督體系作用顯著。

（本欄目圖片均來自本刊資料庫）