姜大偉

（華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021）

我國(guó)《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第2 條規(guī)定，華僑是指定居在國(guó)外的中國(guó)公民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有6 000 多萬(wàn)海外華僑華人（華僑600 多萬(wàn)，外籍華人5 000 多萬(wàn)）分布在世界近200 個(gè)國(guó)家和地區(qū)①參見(jiàn)2018 年4 月25 日時(shí)任國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室主任許又聲在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上所作的《國(guó)務(wù)院關(guān)于華僑權(quán)益保護(hù)工作情況的報(bào)告》。，他們?yōu)榇龠M(jìn)中外友好以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和綜合國(guó)力的日益提升，海外華僑華人回國(guó)定居、投資和生活的數(shù)量與日俱增，因此必然會(huì)涉及在國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育和文化等方面的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，其中，對(duì)于回國(guó)定居的華僑及僑眷的權(quán)益保護(hù)，國(guó)家已經(jīng)制定專門的《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》，但對(duì)于華僑的國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，僅散見(jiàn)于相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件中，國(guó)家層面迄今尚未出臺(tái)專門立法。由于立法缺失，華僑在僑房權(quán)益、投資權(quán)益等經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面極易受到侵害，由于身份認(rèn)定問(wèn)題不能參加基本的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)以及子女受教育問(wèn)題等，如何解決這些問(wèn)題，成為保護(hù)華僑權(quán)益關(guān)注的核心，對(duì)法治僑務(wù)的探索也隨之展開(kāi)②劉國(guó)福、王輝耀：《法治僑務(wù)論》，廣州：暨南大學(xué)出版社2019 年版，第2 頁(yè)。。就研究層面而言，部分學(xué)者已經(jīng)從不同維度對(duì)華僑基本權(quán)益保護(hù)展開(kāi)研究。比如，有學(xué)者分別就華僑的身份認(rèn)定機(jī)制、參政議政權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)、房屋土地權(quán)益、投資權(quán)益、回國(guó)定居權(quán)等有關(guān)涉華僑權(quán)益的基本問(wèn)題予以研討③相關(guān)研究參見(jiàn)黃伊娜、馮澤華：《淺論華僑身份認(rèn)定制度的立法完善》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2015 年第11 期；馮澤華：《論華僑參政議政權(quán)的法律保護(hù)》，《現(xiàn)代法治研究》2017 年第2 期；高軒：《論華僑權(quán)益保護(hù)制度的法治化問(wèn)題》，《東南亞研究》2014 年第5 期；胡鵬翔：《華僑房屋土地權(quán)益問(wèn)題探討》，《暨南學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第11 期；張德瑞：《我國(guó)僑務(wù)法治建設(shè)的回顧、反思與前瞻》，《八桂僑刊》2013 年第4 期；喬素玲、周丹：《華僑回國(guó)定居權(quán)保障制度研究》，《東南亞研究》2016 年第5 期。。另外，有部分學(xué)者已就華僑權(quán)益保護(hù)立法展開(kāi)初步研究，比如，有學(xué)者從歷史維度對(duì)我國(guó)僑務(wù)立法的演進(jìn)與發(fā)展予以考證；有學(xué)者從立法必要性維度認(rèn)為華僑權(quán)益保護(hù)需要專門性立法作為支撐；有學(xué)者就華僑權(quán)益保護(hù)涉及的若干立法問(wèn)題詳加論證；也有學(xué)者對(duì)立法模式予以探討①相關(guān)研究參見(jiàn)肖瓊露：《我國(guó)僑務(wù)立法的演進(jìn)與發(fā)展》，《現(xiàn)代法治研究》2018 年第1 期；劉文學(xué)：《華僑權(quán)益保護(hù)：有待專門性法律提供支撐》，《中國(guó)人大》2018 年第9 期；張德瑞：《我國(guó)華僑權(quán)益保護(hù)專門立法問(wèn)題探微》，《八桂僑刊》2016 年第1 期；劉國(guó)福：《華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)立法模式探析》，《東南亞研究》2011 年第1 期。。相關(guān)研究成果為我國(guó)華僑權(quán)益保護(hù)和加強(qiáng)僑務(wù)立法提供有益的智力支持。就地方立法而言，自2015 年廣東省率先在全國(guó)出臺(tái)省級(jí)《華僑權(quán)益保護(hù)條例》始，先后有福建、湖北、江蘇、上海、浙江、四川、海南、南京、大連等省市出臺(tái)地方性法規(guī)以保護(hù)華僑在地方行政區(qū)域內(nèi)的基本權(quán)益。地方立法先行先試，為將來(lái)國(guó)家層面的統(tǒng)一立法積累有益經(jīng)驗(yàn)和提供智力支持。尤令人振奮的是，制定國(guó)家層面的《華僑權(quán)益保護(hù)法》已被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃②相關(guān)報(bào)道參見(jiàn)朱寧寧：《全國(guó)人大華僑委：華僑權(quán)益保護(hù)法已列入立法規(guī)劃》，法制網(wǎng)，http：//www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2019-01/08/content_7738725.htm。。因此，及時(shí)總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)于科學(xué)制定國(guó)家層面的華僑權(quán)益保護(hù)法，無(wú)疑具有重要價(jià)值。福建省是著名僑鄉(xiāng)，華僑權(quán)益保護(hù)立法亦走在全國(guó)前列，本文以福建省華僑權(quán)益保護(hù)立法為分析對(duì)象，總結(jié)其立法經(jīng)驗(yàn)，梳理在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并提出可能的解決對(duì)策，對(duì)加強(qiáng)華僑權(quán)益保護(hù)以及制定國(guó)家層面的上位法具有啟示意義。

一、福建省華僑權(quán)益保護(hù)的立法探索：時(shí)間維度的考察

福建省是僑務(wù)資源大省，迄今有1 580 多萬(wàn)華僑華人分布在世界各地，他們是推動(dòng)福建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著愈來(lái)愈多的華僑來(lái)閩投資創(chuàng)業(yè)發(fā)展，他們?cè)谡?、投資、捐贈(zèng)、財(cái)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障以及子女生育和教育等方面權(quán)益保護(hù)的需求日益強(qiáng)烈。華僑作為中國(guó)公民，雖應(yīng)平等享有作為中國(guó)公民應(yīng)享有的一切合法權(quán)益，但鑒于華僑獨(dú)特的身份和地位，在實(shí)踐中華僑的相關(guān)權(quán)益亦不時(shí)遭受漠視和侵害。為保護(hù)華僑在閩投資興業(yè)和生產(chǎn)生活的合法權(quán)益，福建省素來(lái)注重通過(guò)法治思維和法治方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)華僑權(quán)益的保護(hù)，從1990 年出臺(tái)《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》始，相繼出臺(tái)系列地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及部門規(guī)范性文件，逐漸形成較為健全的地方性涉僑權(quán)益保護(hù)法規(guī)體系。以時(shí)間維度考察，可以清晰地窺測(cè)這一保護(hù)體系形成的立法探索之路。

1990 年，為鼓勵(lì)和支持華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)，規(guī)范捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的管理，保護(hù)捐贈(zèng)人的合法權(quán)利，福建省制定《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》。該條例在體例上從“總則”“捐贈(zèng)人的權(quán)利”“捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的管理”“捐建工程的管理”“法律責(zé)任”“附則”等維度展開(kāi)，對(duì)華僑捐贈(zèng)人的權(quán)利、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)及工程的規(guī)范管理以及相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任予以明確規(guī)定，為華僑捐贈(zèng)權(quán)益的保護(hù)提供制度支持。該條例自1990 年10月1 日施行，并在2002 年、2010 年根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際經(jīng)過(guò)二次修正，迄今仍在有效實(shí)施。同時(shí)，福建省政府1996 年6 月制定《福建省華僑捐資興辦公益事業(yè)表彰辦法》，作為配套規(guī)范性文件以具體落實(shí)解決華僑捐贈(zèng)權(quán)益保護(hù)的細(xì)節(jié)問(wèn)題。該辦法在2003 年、2014 年本著節(jié)儉、有效、實(shí)用的原則，對(duì)表彰起點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行過(guò)調(diào)整修訂。

1997 年，為保護(hù)華僑在閩的房屋權(quán)益，規(guī)范對(duì)華僑房屋租賃的管理，福建省制定《福建省保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》。該規(guī)定共13 條，分別對(duì)華僑房屋范圍、出租人與承租人的權(quán)利義務(wù)、租賃房屋的規(guī)范管理以及房屋糾紛爭(zhēng)議解決機(jī)制等具體問(wèn)題予以明確規(guī)定。該規(guī)定在2000 年進(jìn)行過(guò)修訂，為保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益提供明確的指引規(guī)范。

1998 年，為鼓勵(lì)華僑來(lái)閩投資，加強(qiáng)華僑在閩的投資權(quán)益保護(hù)，福建省制定《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》。該規(guī)定共19 條，分別對(duì)華僑投資范圍、營(yíng)業(yè)權(quán)保護(hù)、職能部門及工作人員的責(zé)任等涉僑投資權(quán)益的具體問(wèn)題予以明確規(guī)定。該規(guī)定在2002 年進(jìn)行過(guò)修訂，為華僑在閩的投資權(quán)益保護(hù)提供明確的制度依據(jù)。

2013 年，為規(guī)范華僑來(lái)閩的定居工作，福建省政府僑務(wù)辦公室、省公安廳、省政府外事辦公室三部門聯(lián)合發(fā)布《福建省華僑來(lái)閩定居辦理工作暫行辦法》。該暫行辦法分別從實(shí)體和程序兩個(gè)維度對(duì)華僑認(rèn)定、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)程序以及提交的材料等予以明確規(guī)定，為華僑來(lái)閩定居的辦理提供詳細(xì)的可操作性規(guī)范。2019 年，根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，福建省政府僑務(wù)辦公室與省公安廳聯(lián)合發(fā)布新的《福建省華僑來(lái)閩定居辦理工作辦法》。相較原暫行辦法，該辦法在申請(qǐng)定居條件的認(rèn)定上更加細(xì)致具體，在申請(qǐng)程序上更加清晰明確，可操作性進(jìn)一步增強(qiáng)。

2016 年，為全面加強(qiáng)對(duì)在閩華僑合法權(quán)益的保護(hù)，福建省在總結(jié)有關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》。該條例共34 條，分別對(duì)華僑在閩的參政議政、投資、就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面的權(quán)益保護(hù)均予以明確規(guī)定，為華僑權(quán)益的全面保護(hù)提供較為明確具體的制度規(guī)范。有利于進(jìn)一步凝聚僑心僑智，涵養(yǎng)僑務(wù)資源，推動(dòng)華僑積極參與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。

2017 年，為加強(qiáng)保護(hù)和適當(dāng)照顧華僑在閩的教育權(quán)益，福建省人民政府僑務(wù)辦公室、省教育廳聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好“三僑生”升學(xué)照顧身份證明書出具及審核工作的通知》。該規(guī)范性文件對(duì)身份證明書出具的條件、受理的部門以及受理的時(shí)間及程序均予以具體明確的規(guī)定，是對(duì)《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》有關(guān)華僑子女接受教育權(quán)利規(guī)定的細(xì)化、具體化和落實(shí)，有利于根據(jù)實(shí)際情況保護(hù)華僑子女在閩接受教育的合法權(quán)益。

迄今，福建省已經(jīng)形成以《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》為主干，以《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》《福建省保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》《福建省華僑來(lái)閩定居辦理工作辦法》《關(guān)于做好“三僑生”升學(xué)照顧身份證明書出具及審核工作的通知》等為配套措施的華僑權(quán)益保護(hù)地方立法體系。無(wú)論從立法廣度抑或深度考察，福建省經(jīng)數(shù)十年立法探索，已經(jīng)形成相對(duì)成熟的華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法格局。從立法廣度看，《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》為華僑在閩的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、就業(yè)以及人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)提供法律依據(jù)；從立法深度看，《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》等為華僑具體領(lǐng)域的權(quán)益保護(hù)提供明確且具體的操作規(guī)則。毫無(wú)疑問(wèn)，福建省華僑權(quán)益保護(hù)立法將在進(jìn)一步促進(jìn)華僑來(lái)閩投資興業(yè)等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。

二、福建省華僑權(quán)益保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)：以《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》為例

在福建省地方性華僑權(quán)益保護(hù)立法體系中，《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）發(fā)揮著舉足輕重的地位和作用，它是福建省結(jié)合華僑權(quán)益保護(hù)的地方實(shí)際情況，總結(jié)數(shù)十年立法探索經(jīng)驗(yàn)的碩果，是地方性華僑權(quán)益保護(hù)立法的“集大成者”，因此，條例較之以往呈現(xiàn)出較多的立法亮點(diǎn)和創(chuàng)新。

（一）建立健全華僑權(quán)益保障議事協(xié)調(diào)機(jī)制

華僑權(quán)益保護(hù)的貫徹和落實(shí)涉及多個(gè)部門，僑務(wù)部門的主要職責(zé)亦在于負(fù)責(zé)調(diào)查研究?jī)S情和僑務(wù)工作情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和社會(huì)團(tuán)體處理涉僑事務(wù)。為有效協(xié)調(diào)處理華僑權(quán)益保護(hù)的具體問(wèn)題，同時(shí)總結(jié)福建省各地實(shí)施的“五僑”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，建立華僑權(quán)益保障協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，條例第5 條明確規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市以及僑務(wù)重點(diǎn)縣應(yīng)建立華僑權(quán)益保障協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決有關(guān)重大問(wèn)題。

（二）進(jìn)一步明確華僑辦理國(guó)內(nèi)事務(wù)時(shí)護(hù)照的身份證明效力

我國(guó)《出境入境管理法》第14 條雖規(guī)定華僑在中國(guó)境內(nèi)辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、電信、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)登記等事務(wù)中以護(hù)照為其身份證明文件，但在其他事務(wù)中是否仍得以護(hù)照為其身份證明文件未予明確①我國(guó)《出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》第12 條雖對(duì)華僑在國(guó)內(nèi)的住宿明確要求要辦理登記，但亦沒(méi)有明確辦理住宿登記時(shí)是否得以其護(hù)照為身份證明文件。，依對(duì)該條中“等事務(wù)”表述的擴(kuò)大解釋，似可解讀為華僑在國(guó)內(nèi)辦理相關(guān)事務(wù)得以其護(hù)照為身份證明文件。然在實(shí)踐中護(hù)照與居民身份證具有相同效力并未得到有效執(zhí)行，華僑辦理相關(guān)事務(wù)仍出現(xiàn)受阻情形，嚴(yán)重?fù)p害華僑正當(dāng)權(quán)益①黃伊娜、馮澤華：《淺論華僑身份認(rèn)定制度的立法完善》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2015 年第6 期。。因此，必須進(jìn)一步明確護(hù)照具有同居民身份證同等的證明效力，并擴(kuò)大化解釋“等事務(wù)”的基本內(nèi)涵。條例第11 條在《出境入境管理法》第14 條規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定華僑在辦理住宿、商事、婚姻以及機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)等其他事務(wù)中，護(hù)照具有同居民身份證同等的身份證明效力，相關(guān)辦事部門和單位不得拒絕。

（三）確認(rèn)華僑權(quán)益的基本類型、內(nèi)容及行使方式

條例對(duì)華僑在省內(nèi)的基本權(quán)益予以確認(rèn)，并對(duì)各類型權(quán)益的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)方式均予明確規(guī)定，便利華僑和相關(guān)部門及其工作人員知法、用法、守法以及執(zhí)法。具體而言，條例對(duì)華僑享有的如下權(quán)益予以確認(rèn)和保護(hù)。

1.政治權(quán)益

華僑的政治權(quán)益應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)，但鑒于華僑定居在國(guó)外的客觀情況，其政治權(quán)益的行使受到現(xiàn)實(shí)限制。為使華僑合法的政治權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，條例第8、9、10 條分別從三個(gè)維度予以規(guī)定：一是明確規(guī)定華僑參與縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉的條件和方式，在選舉期間且在省內(nèi)的華僑，可以參加原籍地、原居住地或現(xiàn)居住地的選舉；二是明確規(guī)定華僑得以受邀列席會(huì)議的方式參與縣級(jí)以上地方人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上政治協(xié)商會(huì)議，并可受邀擔(dān)任省、設(shè)區(qū)的市和僑務(wù)重點(diǎn)縣（市、區(qū)）的政協(xié)特邀委員；三是明確華僑在省內(nèi)的結(jié)社自由，可以依法申請(qǐng)社會(huì)團(tuán)體并開(kāi)展活動(dòng)，任何單位和個(gè)人不得侵犯該社會(huì)團(tuán)體的合法財(cái)產(chǎn)。

2.投資權(quán)益

改革開(kāi)放以來(lái)，海外華僑積極回國(guó)投資創(chuàng)業(yè)，在外商直接投資總額中占有較大比例，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供有力的物質(zhì)支持②張德瑞：《論華僑在國(guó)內(nèi)投資權(quán)益保護(hù)存在的問(wèn)題與對(duì)策》，《八桂僑刊》2013 年第2 期。。為全面加強(qiáng)對(duì)華僑投資權(quán)益的保護(hù)，條例在《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》的基礎(chǔ)上，對(duì)華僑投資待遇的落實(shí)問(wèn)題予以補(bǔ)充性規(guī)定。一是其第17 條明確華僑以專利、專有技術(shù)等科研成果投資創(chuàng)業(yè)時(shí)，按照留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)的規(guī)定執(zhí)行；二是其第28 條明確華僑投資的企業(yè)可以參加政府的招投標(biāo)活動(dòng)，同時(shí)在政府部門采購(gòu)領(lǐng)域享有與內(nèi)資企業(yè)的同等待遇。

3.就業(yè)權(quán)益

華僑是否可以回國(guó)參加工作？是否可以同國(guó)內(nèi)居民享有同等的工作待遇？華僑作為定居在國(guó)外的中國(guó)公民，應(yīng)當(dāng)享有平等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)待遇。為保障華僑回國(guó)的就業(yè)權(quán)益，條例第18 條對(duì)此特別規(guī)定：一是明確華僑可以被錄用或被聘任為國(guó)家工作人員；二是確認(rèn)華僑平等地享有參加專業(yè)技術(shù)考試和專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審的權(quán)利。同時(shí)其在境外從事的專業(yè)技術(shù)工作年限和相應(yīng)成果可以作為評(píng)定專業(yè)技術(shù)資格的參考依據(jù)。

4.社會(huì)保障權(quán)益

社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民享有的基本權(quán)利，全面落實(shí)社會(huì)保障權(quán)是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)公民美好生活的重要方式③陳金釗、吳東興：《正視社會(huì)保障權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方法》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第3 期。。社會(huì)保障權(quán)益的確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)，關(guān)涉華僑的切身利益，而且華僑作為中國(guó)公民，其社會(huì)保障權(quán)益理應(yīng)受到國(guó)家法律的強(qiáng)有力保護(hù)。為落實(shí)對(duì)華僑社會(huì)保障權(quán)益的保護(hù)，條例對(duì)在閩華僑社會(huì)保障權(quán)益的享有和實(shí)現(xiàn)路徑予以規(guī)定。一是其第19 條明確用人單位負(fù)有為與單位形成勞動(dòng)關(guān)系的華僑辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)的義務(wù)；二是其第20 條明確華僑領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的條件以及社會(huì)保險(xiǎn)部門應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)；三是其第21 條明確華僑回本省就醫(yī)享有獲得醫(yī)療或享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的權(quán)利以及行使該項(xiàng)權(quán)利所遵循的基本要求。

5.子女教育權(quán)益

長(zhǎng)期以來(lái)，子女入學(xué)問(wèn)題也是一些海歸人士關(guān)心的問(wèn)題，影響和制約很多華僑華人回國(guó)創(chuàng)業(yè)①杜黎明：《保護(hù)華僑權(quán)益也要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向》，《中國(guó)人大》2018 年第11 期。。受教育權(quán)是學(xué)齡兒童享有的基本權(quán)利之一。為保障華僑子女正當(dāng)?shù)氖芙逃龣?quán)利，同時(shí)也為華僑回國(guó)提供安心和穩(wěn)定的投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，解除其子女是否能夠回國(guó)接受教育（含義務(wù)教育）的后顧隱憂，條例第16 條就華僑普遍關(guān)心的子女接受義務(wù)教育以及參加高考所享受的待遇等問(wèn)題予以明確。接受義務(wù)教育時(shí)，華僑子女可以在監(jiān)護(hù)人戶籍所在地或其父母在閩工作所在地的學(xué)校就讀，同當(dāng)?shù)鼐用褡优碛型却?。參加高考時(shí)，華僑學(xué)生可以在其父母出國(guó)前戶籍所在地或其尊親屬戶籍所在地參加考試，并同當(dāng)?shù)乜荚囅硎芡却觥?/p>

6.捐贈(zèng)權(quán)益

改革開(kāi)放以來(lái)，廣大華僑關(guān)心家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，積極捐資捐物，為助力家鄉(xiāng)建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)。為保護(hù)廣大華僑的捐贈(zèng)利益，鼓勵(lì)捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)，福建省曾在1990 年制定《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》，以規(guī)范對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的有序管理。在此基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)人利益的保護(hù)，條例又對(duì)此予以補(bǔ)充規(guī)定。根據(jù)其第30 條規(guī)定，一方面明確受贈(zèng)單位或個(gè)人應(yīng)負(fù)有妥善保管捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)以及定期向捐贈(zèng)華僑報(bào)告財(cái)產(chǎn)使用情況的義務(wù)，捐贈(zèng)華僑對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用享有知情權(quán)；另一方面明確加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的管理措施，除受贈(zèng)單位或個(gè)人對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行登記造冊(cè)管理外，財(cái)產(chǎn)所在地的政府僑務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，并建立健全捐贈(zèng)信息發(fā)布和查詢制度。

7.農(nóng)村土地權(quán)益

華僑出國(guó)定居前享有的農(nóng)村土地權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，這不僅是對(duì)華僑作為中國(guó)公民所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基本尊重，更是“凝僑心、匯僑力”的本質(zhì)要求。為此，條例對(duì)華僑農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)予以明確規(guī)定。一是明確華僑的宅基地使用權(quán)受法律保護(hù)。根據(jù)條例第23 條規(guī)定，華僑在宅基地使用權(quán)未發(fā)生變化的前提下，即使宅基地上房屋拆除或坍塌，亦可繼續(xù)使用宅基地。在宅基地使用權(quán)發(fā)生變化的情形，華僑亦可另行申請(qǐng)宅基地。二是明確華僑的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。根據(jù)條例第24 條規(guī)定，華僑與原集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有同等權(quán)利。華僑可依其意愿自主決定是否交回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)力耕種其承包土地的，可以依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。另依條例第25 條規(guī)定，華僑回國(guó)定居后，享有在原籍地落戶以及依法申請(qǐng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的權(quán)利。

（四）明確華僑權(quán)益受損時(shí)的救濟(jì)及相關(guān)工作人員的法律責(zé)任

法諺云：“無(wú)救濟(jì)，則無(wú)權(quán)利”。法律在賦予當(dāng)事人享有相關(guān)權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)明確當(dāng)事人權(quán)利受到侵害時(shí)可以尋求的救濟(jì)措施以及救濟(jì)路徑。華僑權(quán)益保護(hù)立法亦應(yīng)遵循此項(xiàng)原則，惟其如此，保護(hù)華僑權(quán)益才能真正落到實(shí)處，不陷入“口惠而實(shí)不至”的窠臼。條例用兩個(gè)條文分別從救助路徑以及法律責(zé)任維度對(duì)華僑權(quán)益受損時(shí)的救濟(jì)予以規(guī)定。一是明確華僑權(quán)益受到侵害時(shí)的救濟(jì)路徑。根據(jù)條例第31 條規(guī)定，華僑可以向各級(jí)人民政府及其部門或者向司法機(jī)關(guān)尋求救助。法律援助機(jī)構(gòu)以及人民法院應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的華僑，依法提供援助或司法救助。二是明確國(guó)家工作人員在履職中導(dǎo)致華僑權(quán)益受到損害時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)條例第32 條規(guī)定，國(guó)家工作人員因違反條例而侵害華僑權(quán)益時(shí)，負(fù)直接責(zé)任的單位主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)依法接受處分，并視情節(jié)輕重，承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

三、福建省華僑權(quán)益保護(hù)立法存在的問(wèn)題：與其他省市的比較

（一）相關(guān)立法仍顯分散亟待整合

迄今，福建省在華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法方面，雖然經(jīng)多年探索而漸趨形成地方性涉僑立法保護(hù)體系，但從法律適用的角度而言，華僑權(quán)益保護(hù)立法過(guò)于分散的實(shí)際情況，亦造成規(guī)范適用的窒礙難行。不僅不利于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員宣傳、熟悉和適用法律，而且也不利于華僑知法、守法和用法，造成實(shí)踐中出現(xiàn)雖有相應(yīng)規(guī)范可供遵循，但因不知有其法，相關(guān)權(quán)益疏于伸張抑或被漠視的情形，法律實(shí)施效果不彰。比如，以華僑捐贈(zèng)、住房租賃以及投資權(quán)益保護(hù)為例。福建省分別于1990 年、1997 年、1999 年制定《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》《福建省保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》，專門規(guī)定華僑在特定領(lǐng)域的法律保護(hù)。2016 年《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》又對(duì)華僑捐贈(zèng)、住房以及投資權(quán)益予以規(guī)定。同一法律事實(shí)，有不同法律規(guī)定時(shí)，該如何適用法律？依法理，上揭地方性法規(guī)皆由同一制定機(jī)構(gòu)制定，是否可依照“新法優(yōu)于舊法”原則，逕直適用新法？但在《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》施行時(shí)，其余規(guī)定并未因此廢止，仍然繼續(xù)有效。這不僅影響法律實(shí)施，也一定程度上造成立法資源的浪費(fèi)。

因此，從有利于法律適用的角度考慮，筆者建議對(duì)福建省華僑權(quán)益保護(hù)立法進(jìn)行全面梳理、系統(tǒng)整合。對(duì)此，四川省的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。四川省在2000 年即已出臺(tái)《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》，專門保護(hù)在川華僑的投資權(quán)益。2017 年，四川省制定《四川省華僑權(quán)益保護(hù)條例》。該條例不是“另起爐灶”，而是在《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上，將散見(jiàn)的有關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)的條文予以分類銜接、匯總整理。此種立法技術(shù)，一方面有利于制度延續(xù)，另一方面也便于華僑知法用法，同時(shí)一定程度上也降低立法成本、節(jié)約立法資源，殊值贊同。

（二）部分規(guī)定過(guò)于抽象可操作性不強(qiáng)

確定性是法律作為社會(huì)規(guī)范的重要特征，它要求法律規(guī)則所確立的主體與客體、權(quán)利與義務(wù)、行為與后果等，都必須是具體、明確而肯定的，由此才能保證法律的可操作性與可預(yù)測(cè)性①付子堂主編：《法理學(xué)初階》（第二版），北京：法律出版社，2006 年版，第114 頁(yè)。。作為地方性法規(guī)，基于《立法法》第73 條對(duì)地方性法規(guī)在國(guó)家立法中的地位以及職能的規(guī)定，其制定的有關(guān)規(guī)則更應(yīng)是確定且具體的，惟其如此，社會(huì)公眾才能因預(yù)先知曉行為后果，而理智地選擇自己的行為方式。

就華僑權(quán)益保護(hù)立法而言，因國(guó)家層面尚未出臺(tái)相關(guān)立法，基于《立法法》第73 條有關(guān)“其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)”的授權(quán)性規(guī)定，各地方人大根據(jù)本地區(qū)實(shí)際開(kāi)展華僑權(quán)益保護(hù)相關(guān)立法具有法律依據(jù)。然必須注意的是，其制定規(guī)則必須明確具體，具有可操作性，能夠?yàn)槿A僑權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供準(zhǔn)確的指引性規(guī)范，以備華僑在國(guó)內(nèi)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)遵循。然而，頗為遺憾的是，福建省華僑權(quán)益保護(hù)立法存在著部分規(guī)定因過(guò)于抽象而操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。以《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》為例，該條例多處出現(xiàn)“有關(guān)規(guī)定”“按照國(guó)家和本省有關(guān)規(guī)定”的文字表述②參見(jiàn)《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第 13、16、21、22、23條之規(guī)定。。上揭表述在立法用語(yǔ)上存在一定的模糊和不確定性，“有關(guān)規(guī)定”是哪些規(guī)定呢？“有關(guān)規(guī)定”是否排除或限制了華僑基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)路徑呢？作為該條例的適用者華僑而言，除該條例外，又應(yīng)通過(guò)何種途徑了解上揭“有關(guān)規(guī)定”呢？若不知曉“有關(guān)規(guī)定”，是否意味著基本權(quán)益不能夠獲得有效抑或不周全保護(hù)？依筆者之見(jiàn)，這些不明確的表述易造成理解上之歧義，宜刪除或明確諸如“有關(guān)規(guī)定”的內(nèi)容為妥，否則條例的法律權(quán)威及其可執(zhí)行度將因此在一定程度上遭致貶損。另外，該條例第7 條在對(duì)興辦公益事業(yè)有突出貢獻(xiàn)的華僑予以獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定上也存在類似表述不明確問(wèn)題。比如，該條所謂“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)”的表述，其中“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”應(yīng)如何理解？表彰的程序、方式以及辦法如何？獎(jiǎng)勵(lì)是否單指物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)抑或精神獎(jiǎng)勵(lì)？諸如此類操作性問(wèn)題悉數(shù)明確規(guī)定較妥。當(dāng)然，橫向比較而言，其他省市立法也存在類似問(wèn)題。比如，2015 年《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》中出現(xiàn)11 處“有關(guān)規(guī)定”的不確定性表述，2021 年《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》亦出現(xiàn)15 處“有關(guān)規(guī)定”的表述。此類不確定性表述使條例的可操作性大打折扣。

（三）部分權(quán)益如何保護(hù)仍缺乏明確規(guī)定

1.華僑是否可以參加選舉村（居）委會(huì)未予規(guī)定

條例第8 條對(duì)華僑參加原籍地、原居住地或現(xiàn)居住地的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉予以明確規(guī)定，但對(duì)于是否能夠參加原籍地、原居住地或現(xiàn)居住地的村（居）委會(huì)的選舉未予規(guī)定。華僑是中國(guó)公民，應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)。參加村（居）委會(huì)的選舉是其行使選舉權(quán)的具體表現(xiàn)形式之一，作為全面保護(hù)華僑基本權(quán)益的地方立法而言，應(yīng)明確規(guī)定是否可以行使以及行使的條件、內(nèi)容和方式，顯見(jiàn)條例存有制度疏漏。

從其他省市立法看，浙江、湖北對(duì)此有明確的法律規(guī)定，為全面保護(hù)華僑選舉權(quán)益提供制度保障?！墩憬∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》第9 條對(duì)華僑參加村（居）委會(huì)選舉的條件、方式和程序予以明確規(guī)定。依其規(guī)定，華僑可以參加戶籍地的村（居）委會(huì)選舉，也可以參加經(jīng)常居住地（離開(kāi)戶籍所在地居住滿1 年以上）的村（居）委會(huì)選舉。在經(jīng)常居住地參加選舉時(shí)，必須是本人申請(qǐng)，同時(shí)經(jīng)過(guò)村（居）民會(huì)議或村（居）民代表會(huì)議同意?！逗笔∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》第6 條第3 款亦明確華僑在國(guó)內(nèi)且為村（居）委會(huì)選舉期間，可以參加居住地選舉，行使民主管理和監(jiān)督的權(quán)利。

2.華僑生育問(wèn)題缺乏明確規(guī)定

中國(guó)公民均有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，華僑作為中國(guó)公民亦應(yīng)遵守此項(xiàng)義務(wù)，但因華僑定居國(guó)外，事實(shí)上如何履行此項(xiàng)義務(wù)有待明確?！陡＝ㄊ∪丝谂c計(jì)劃生育條例》第10 條對(duì)歸國(guó)華僑以及僑眷的生育問(wèn)題予以規(guī)定①《福建省人口與計(jì)劃生育條例》第10 條規(guī)定：“夫妻雙方均為歸國(guó)華僑，回國(guó)定居前所生子女在境外定居的，不計(jì)入本條例所稱的生育子女?dāng)?shù)，可以按照本條例規(guī)定生育。在我省定居的華僑配偶適用前款規(guī)定。”，但對(duì)華僑是否遵守以及如何履行計(jì)劃生育義務(wù)并無(wú)明文規(guī)定，《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》亦付之闕如。生育作為自然人與生俱來(lái)的生理本能，與其人格利益密切關(guān)聯(lián)，但鑒于生育與一定時(shí)期社會(huì)可承載的人口數(shù)量相關(guān)，生育不獨(dú)為個(gè)人決定之私事，尚與國(guó)家和社會(huì)利益關(guān)聯(lián)，受國(guó)家生育政策所調(diào)控。因此，生育問(wèn)題既與個(gè)人利益相關(guān)，又關(guān)乎國(guó)家及社會(huì)利益。從這種意義上講，華僑的生育問(wèn)題應(yīng)予明確規(guī)定。

從其他省市立法看，浙江、湖北、四川均對(duì)華僑生育問(wèn)題予以明文規(guī)定?！墩憬∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》第20 條對(duì)華僑生育是否受國(guó)家及浙江省生育規(guī)定根據(jù)不同情形予以區(qū)分規(guī)定。依其規(guī)定，凡夫妻雙方戶籍均在浙江且在國(guó)內(nèi)生育的華僑，按國(guó)家及浙江省生育規(guī)定執(zhí)行。凡夫妻一方戶籍在浙江的華僑，其配偶為國(guó)內(nèi)居民或戶籍為非浙江省的華僑，在國(guó)內(nèi)生育時(shí)，按有利于當(dāng)事人利益原則，適用浙江省或外省的生育規(guī)定?！端拇ㄊ∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》第26 條有類似規(guī)定。相較而言，湖北省規(guī)定較為簡(jiǎn)約，依《湖北省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第10 條規(guī)定，夫妻一方或雙方為華僑申請(qǐng)生育，或已生育子女定居在國(guó)外再申請(qǐng)生育，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以享受計(jì)劃生育服務(wù)。上述三省有關(guān)華僑生育規(guī)定為華僑生育問(wèn)題提供基本制度遵循，既體現(xiàn)堅(jiān)持國(guó)家規(guī)定的公民實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，又充分慮及華僑定居國(guó)外的現(xiàn)實(shí)情況，在生育國(guó)家利益與個(gè)人利益之間較好地實(shí)現(xiàn)衡平和統(tǒng)一。

3.華僑知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題未予全面規(guī)定

知識(shí)產(chǎn)權(quán)是智慧財(cái)產(chǎn)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式之一②張玉敏主編：《民法》，北京：高等教育出版社2007 年版，第46 頁(yè)。，受法律保護(hù)，華僑作為中國(guó)公民，其在國(guó)內(nèi)獲得的智慧成果，亦應(yīng)受到同等保護(hù)。但囿于華僑定居國(guó)外，其對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法和政策缺乏足夠了解，因此，有必要對(duì)華僑在國(guó)內(nèi)獲得的知識(shí)產(chǎn)權(quán)如何申請(qǐng)、行使以及保護(hù)等問(wèn)題予以全面細(xì)致的規(guī)定?！陡＝ㄊ∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》第17 條雖對(duì)華僑可以專利、專有技術(shù)等科研成果進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)予以規(guī)定，《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》第11 條對(duì)華僑的工業(yè)產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓與繼承予以明確，但是有關(guān)華僑對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的取得、行使以及保護(hù)等其他問(wèn)題尚缺乏全面規(guī)定，制度上存在疏漏，不利于華僑的知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護(hù)，一定程度上降低華僑以知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行投資的熱情和動(dòng)力。

從其他省市立法看，海南、浙江、湖北、四川等省對(duì)華僑知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的保護(hù)予以明確規(guī)定?！逗Ｄ鲜∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》第30 條明確規(guī)定鼓勵(lì)和支持華僑及其投資企業(yè)設(shè)立相關(guān)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研用活動(dòng)。第31 條明確規(guī)定華僑及其投資企業(yè)可以開(kāi)展專利申請(qǐng)、商標(biāo)注冊(cè)以及著作權(quán)登記等有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)和登記活動(dòng)，同時(shí)還明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化和利用的可能路徑，不僅可以采用轉(zhuǎn)讓或作價(jià)入股方式，也可以進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)，并享受相應(yīng)優(yōu)惠政策。浙江、湖北、四川三省華僑權(quán)益保護(hù)條例對(duì)華僑知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)均有類似規(guī)定①參見(jiàn)《湖北省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第28、29 條、《浙江省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第15、16 條、《四川省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第11、12、13 條的相關(guān)規(guī)定。。如此規(guī)定，一方面體現(xiàn)對(duì)華僑知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的同等保護(hù)，另一方面也可匯聚僑心僑智，進(jìn)一步促進(jìn)華僑及其投資企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、積極開(kāi)展相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研用活動(dòng)。

4.其他組織和個(gè)人侵犯華僑權(quán)益的法律責(zé)任缺乏規(guī)定

法律責(zé)任是當(dāng)事人違反法律義務(wù)或約定義務(wù)所承擔(dān)的不利后果，違法者因其行為在法律上必須受到的懲罰或必須做出的賠償②蔡宏偉：《“法律責(zé)任”概念之澄清》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2020 年第6 期。。就一項(xiàng)法律規(guī)則而言，明確行為的法律后果對(duì)于敦促義務(wù)主體及時(shí)履行法律義務(wù)、保護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益具有重要意義。《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第32 條明確了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員因怠于履職而致華僑權(quán)益受損時(shí)應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任，這對(duì)于敦促國(guó)家工作人員及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地依法依規(guī)履職，無(wú)疑具有鞭策效應(yīng)。然而，對(duì)于其他組織和個(gè)人在造成華僑權(quán)益受到損害時(shí)是否應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任以及何種形式的責(zé)任，該條例并未明確，顯有疏漏。事實(shí)而言，華僑權(quán)益受到侵害并非皆由國(guó)家工作人員怠于履職而致，亦可因其他組織和個(gè)人的加害行為而發(fā)生，且后者更為常見(jiàn)。

從其他省市立法看，四川、湖北、海南等省除規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)法律責(zé)任外，還對(duì)其他組織和個(gè)人在導(dǎo)致華僑權(quán)益受到侵害時(shí)承擔(dān)的法律責(zé)任予以明確規(guī)定。就其立法而言，四川省的立法相對(duì)較為簡(jiǎn)約，僅在《四川省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第37 條第2 款對(duì)其他組織和個(gè)人在侵害華僑權(quán)益時(shí)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任予以概括性規(guī)定，而湖北、海南省的立法除明確承擔(dān)責(zé)任形式外，尚對(duì)可能侵害華僑權(quán)益的情形予以例示性規(guī)定。依《湖北省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第39 條規(guī)定，其他組織和個(gè)人存在非法截留、扣繳或者以其他方式侵占華僑土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益、繼承或者接受遺贈(zèng)和贈(zèng)與獲得的財(cái)產(chǎn)、非法侵占華僑投資和投資收益等加害行為，侵害華僑合法權(quán)益，依其情節(jié)輕重，承擔(dān)民事、行政或刑事責(zé)任?！逗Ｄ鲜∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》第39 條亦有類似規(guī)定。相較而言，湖北、海南省的概括加例示的立法技術(shù)較為可取，一方面明確其他組織和個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任的界限，即以侵害華僑權(quán)益為前提，另一方面又對(duì)生活中常見(jiàn)的侵害華僑權(quán)益的情形予以例示規(guī)定，有利于克服概括式立法過(guò)于抽象之弊，便于公眾知法、懂法和用法。因此，湖北、海南省概括加例示式立法殊值借鑒。

四、完善福建省華僑權(quán)益保護(hù)立法的可能路徑：對(duì)策與建議

（一）統(tǒng)合有關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)的規(guī)范性文件

針對(duì)福建省華僑權(quán)益保護(hù)立法相對(duì)分散的不足，從便于華僑學(xué)法、懂法和用法的角度講，宜借鑒四川省華僑權(quán)益保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)合相關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)的規(guī)范性文件，把涉及華僑權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定集中規(guī)范在一部條例中。具體而言，對(duì)目前仍行之有效的《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》《福建省保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》等進(jìn)行制度整合，建議廢止前三項(xiàng)與華僑捐贈(zèng)、房屋租賃以及投資等具體權(quán)益保護(hù)的專門規(guī)定，將涉及具體權(quán)益的專門規(guī)定與《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》中相關(guān)權(quán)益保護(hù)條款進(jìn)行制度補(bǔ)充、修正和統(tǒng)合。一者，前三項(xiàng)立法較早，若干規(guī)定已不合時(shí)宜；二者，在《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》中統(tǒng)一規(guī)定，不僅契合條例作為保護(hù)華僑權(quán)益基本依據(jù)的定位，而且便于華僑及相關(guān)工作人員找法用法，節(jié)約立法資源，提高法律適用效率。

（二）細(xì)化充實(shí)模糊性規(guī)定的立法條款

地方性立法的特色即在于，根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，針對(duì)具體問(wèn)題，在與上位法理念、原則與制度不相抵觸的前提下，制定具有專門性、有用性、務(wù)實(shí)性的行為規(guī)范。鑒此，應(yīng)針對(duì)《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》中較為概括、抽象、宏觀的具體條款，進(jìn)行細(xì)化和充實(shí)，使其具備可操作性。具體而言，第一，細(xì)化“有關(guān)規(guī)定”的模糊性表述。遵循平等保護(hù)華僑權(quán)益的價(jià)值理念和立法精神，在不違背立法原意和國(guó)家政策的前提下，對(duì)涉及“有關(guān)規(guī)定”表述的條款，或刪除“有關(guān)規(guī)定”，或細(xì)化充實(shí)“有關(guān)規(guī)定”。依此，條例第13、16、23 條中“有關(guān)規(guī)定”表述應(yīng)予刪除，刪除后不影響立法原意的表達(dá)；第21、22 條中“有關(guān)規(guī)定”表述應(yīng)予充實(shí)，除應(yīng)指明是何規(guī)定外，還須明確其具體內(nèi)容。第二，對(duì)部分條款不確定性規(guī)定予以補(bǔ)充細(xì)化。一是建議對(duì)條例第7 條有關(guān)表彰獎(jiǎng)勵(lì)的方式、程序、條件等具體規(guī)定予以增補(bǔ)規(guī)定，或者慮及各縣（市、區(qū)）具體情況不同，獎(jiǎng)勵(lì)辦法不宜整齊劃一，亦建議增加規(guī)定，賦權(quán)給各縣級(jí)人民政府，由其具體制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法。二是建議對(duì)條例第17 條有關(guān)華僑可以知識(shí)產(chǎn)權(quán)等科研成果進(jìn)行投資的規(guī)定予以細(xì)化。首先，應(yīng)明確華僑享有以專利、專有技術(shù)等科研成果回國(guó)投資創(chuàng)業(yè)的權(quán)利，其次，對(duì)于相關(guān)支持待遇、優(yōu)惠措施等，鑒于政策性因素，可以作引致性規(guī)定，即參照留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)的規(guī)定辦理。

（三）補(bǔ)強(qiáng)華僑基本權(quán)益平等保護(hù)的有關(guān)規(guī)定

1.增補(bǔ)華僑可以參加村（居）委會(huì)選舉的規(guī)定

參加村（居）委會(huì)的選舉活動(dòng)亦是華僑作為中國(guó)公民平等享有的政治權(quán)益之一，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，但鑒于華僑長(zhǎng)期定居國(guó)外的客觀事實(shí)，對(duì)于如何行使該項(xiàng)政治權(quán)益應(yīng)予務(wù)實(shí)考量。鑒此，建議借鑒浙江、湖北等省立法經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定華僑參加村（居）委會(huì)選舉的條件和程序。建議規(guī)定，華僑在國(guó)內(nèi)且為村（居）委會(huì)選舉期間，可以參加戶籍地的村（居）委會(huì)選舉，也可以參加經(jīng)常居住地（離開(kāi)戶籍所在地居住滿1 年以上）的村（居）委會(huì)選舉。必須是本人提出申請(qǐng)，同時(shí)經(jīng)過(guò)村（居）民會(huì)議或村（居）民代表會(huì)議同意，可以行使民主管理和監(jiān)督的權(quán)利。

2.增補(bǔ)有關(guān)華僑生育權(quán)益保護(hù)的規(guī)定

生育問(wèn)題既關(guān)乎個(gè)人利益，又涉及國(guó)家和社會(huì)利益，華僑如何行使生育權(quán)益以及履行計(jì)劃生育義務(wù)，亦應(yīng)有章可循。建議借鑒浙江、湖北、四川等省相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)華僑生育問(wèn)題予以明確規(guī)定。建議規(guī)定，凡夫妻雙方戶籍均在福建且在國(guó)內(nèi)生育的華僑，按國(guó)家及福建省生育規(guī)定執(zhí)行。凡夫妻一方戶籍在福建的華僑，其配偶為國(guó)內(nèi)居民或戶籍為非福建省的華僑，在國(guó)內(nèi)生育時(shí)，按有利于當(dāng)事人利益的原則，適用福建省或外省的生育規(guī)定。

3.增補(bǔ)華僑知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益全面保護(hù)的規(guī)定

加強(qiáng)對(duì)華僑知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的全面保護(hù)，不僅有利于調(diào)動(dòng)華僑從事智力創(chuàng)造和科技研發(fā)的積極性，而且也能夠一定程度上提升華僑利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)回國(guó)投資創(chuàng)業(yè)的信心和熱情。鑒此，建議借鑒海南、浙江、湖北、四川等省立法經(jīng)驗(yàn)，建立健全鼓勵(lì)華僑及其投資企業(yè)從知識(shí)產(chǎn)權(quán)研發(fā)、申請(qǐng)、行權(quán)到權(quán)利救濟(jì)的全方位保護(hù)機(jī)制。具體而言，在既有規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議增加規(guī)定，鼓勵(lì)和支持華僑及其投資企業(yè)設(shè)立相關(guān)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，或者與國(guó)內(nèi)其他企業(yè)、科研院所合作，開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研用活動(dòng)。華僑及其投資企業(yè)可以開(kāi)展專利申請(qǐng)、商標(biāo)注冊(cè)以及著作權(quán)登記等有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)和登記活動(dòng)。明確規(guī)定華僑知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化和利用的可能路徑，不僅可以采用轉(zhuǎn)讓或作價(jià)入股方式，也可以進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)，并享受當(dāng)?shù)卣o予的相應(yīng)優(yōu)惠政策。

4.增補(bǔ)其他組織和個(gè)人侵犯華僑權(quán)益時(shí)的法律責(zé)任的規(guī)定

明確行為人的法律責(zé)任，是依法加強(qiáng)對(duì)權(quán)利人合法權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，從強(qiáng)化華僑權(quán)益保護(hù)的角度講，應(yīng)借鑒四川、湖北、海南等省的規(guī)定，明確其他組織和個(gè)人侵犯華僑權(quán)益時(shí)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。建議在既有規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加有關(guān)其他組織和個(gè)人侵犯華僑權(quán)益的具體情形以及承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。就其他組織和個(gè)人侵犯華僑權(quán)益的具體情形而言，宜采概括加例示式的立法技術(shù)，一方面將實(shí)踐中司空見(jiàn)慣的加害行為予以明示，另一方面慮及生活繁復(fù)，例示性規(guī)定恐難以窮盡全部侵權(quán)情形，故以概括性規(guī)定加以統(tǒng)攝，以增加條例適用的靈活性。就法律責(zé)任而言，宜明確規(guī)定，依其情節(jié)輕重，承擔(dān)民事、行政或刑事責(zé)任。具體而言，建議規(guī)定，其他組織和個(gè)人存在非法截留、扣繳或者以其他方式侵占華僑土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益、繼承或者接受遺贈(zèng)和贈(zèng)與獲得的財(cái)產(chǎn)、非法侵占華僑投資和投資收益等加害行為，侵害華僑合法權(quán)益的，依其情節(jié)輕重，承擔(dān)民事、行政或刑事責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

福建省是僑務(wù)大省，為保護(hù)在閩華僑基本權(quán)益，涵養(yǎng)僑務(wù)資源，相繼出臺(tái)系列地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及部門規(guī)范性文件，逐漸形成較為健全的地方性涉僑權(quán)益保護(hù)法規(guī)體系?！陡＝ㄊ∪A僑權(quán)益保護(hù)條例》是福建省地方性華僑權(quán)益保護(hù)立法的“集大成者”，呈現(xiàn)出較多的立法亮點(diǎn)和創(chuàng)新。不僅建立健全華僑權(quán)益保障協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確華僑辦理國(guó)內(nèi)事務(wù)時(shí)護(hù)照的身份證明效力，而且對(duì)華僑在政治、投資、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、捐贈(zèng)、農(nóng)村土地等方面的基本權(quán)益予以確認(rèn)和保護(hù)。當(dāng)然，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，福建省有關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)立法也存在著相關(guān)立法仍顯分散而亟待整合、部分規(guī)定因過(guò)于抽象而可操作性不強(qiáng)以及部分權(quán)益如何保護(hù)仍缺乏明確規(guī)定等方面的不足。應(yīng)結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策和福建省實(shí)際，并借鑒其他省市立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)相關(guān)立法予以調(diào)整、補(bǔ)充和修正。一是統(tǒng)合有關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)的規(guī)范性文件，二是細(xì)化和充實(shí)部分模糊性規(guī)定的立法條款，三是根據(jù)華僑權(quán)益保護(hù)的實(shí)際需要，補(bǔ)強(qiáng)華僑基本權(quán)益平等保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。通過(guò)立法，為華僑權(quán)益全面保護(hù)保駕護(hù)航，進(jìn)一步凝聚僑心，發(fā)揮僑力，助推福建省地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。