社會(huì)工作視角下第一書(shū)記和村兩委雙軌治理探究①

黃 偉

（西藏民族大學(xué)法學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712000）

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的進(jìn)程和態(tài)勢(shì)，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，要求產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕［1］，到2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。2021年2月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，我們要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)。2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)的意見(jiàn)》文件，對(duì)第一書(shū)記和工作隊(duì)如何繼續(xù)服務(wù)鄉(xiāng)村振興作出了明確部署。文件明確指出：第一書(shū)記要注意調(diào)動(dòng)村兩委的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，做到幫辦不代替，到位不越位。

在國(guó)家戰(zhàn)略下，中央及地方各級(jí)政府對(duì)貧困村下派的第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)，與村兩委共同形成了“國(guó)家治理”和“基層治理”的兩股貧困治理力量［2］。向農(nóng)村派駐第一書(shū)記是中國(guó)基層治理特有的現(xiàn)象，可以打破原有行政體制的束縛，給予村莊治理外部力量，有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村動(dòng)員［3］。新時(shí)代全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后黨的工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，對(duì)于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果具有重要意義，這賦予了基層黨組織新的歷史地位和現(xiàn)實(shí)使命。在第一書(shū)記和村兩委雙重治理的框架下，二者作為鄉(xiāng)村振興重要的參與主體，如何更好的運(yùn)用第一書(shū)記作為國(guó)家治理的外部力量；如何更有效地激發(fā)村兩委作為基層治理的內(nèi)生動(dòng)力，最終促進(jìn)第一書(shū)記和村兩委共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作；如何找準(zhǔn)著力點(diǎn)，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活面貌，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，成為擺在第一書(shū)記和基層兩委面前亟待解決的問(wèn)題。

1 社會(huì)工作視角下第一書(shū)記基層治理角色分析

社會(huì)工作者是社會(huì)政策的具體執(zhí)行者和參與者。因?yàn)樯鐣?huì)工作者所面對(duì)的服務(wù)內(nèi)容、對(duì)象和工作方法比較多元，社會(huì)工作者在不同的情境下扮演著不同的角色，主要包括資源提供者、政策倡導(dǎo)者、管理者、服務(wù)者和支持者角色。首先，作為服務(wù)者，第一書(shū)記需要通過(guò)自己專業(yè)的扶貧知識(shí)和方法為需要幫助的村民，提供物質(zhì)和精神相關(guān)的支持，使村民擺脫困境，提升能力，激發(fā)潛能。其次，第一書(shū)記所駐村的地方物質(zhì)資源相對(duì)匱乏，政策覆蓋面相對(duì)較窄，需要調(diào)動(dòng)外部更多的資源來(lái)解決村民和村莊的問(wèn)題，同時(shí)倡導(dǎo)更多針對(duì)性的政策來(lái)幫扶，期間第一書(shū)記扮演的是資源提供者和政策倡導(dǎo)者的角色。第三，第一書(shū)記作為國(guó)家層面的治理力量，在宏觀層面進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，對(duì)有效開(kāi)展幫扶工作非常有必要。作為支持者角色，第一書(shū)記在開(kāi)展工作的過(guò)程中，不僅需要面對(duì)村民，還需要面對(duì)村兩委，實(shí)現(xiàn)村民助人自助和提升兩委行政效能的目標(biāo)。

2 社會(huì)工作視角下雙軌基層治理的實(shí)踐困境

“雙軌治理”即第一書(shū)記和村兩委共同治理，第一書(shū)記代表著國(guó)家治理，村兩委則代表著基層治理［4］。2015年，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》，對(duì)選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作作出明確安排，要求黨組織渙散村和建檔立卡貧困村第一書(shū)記全覆蓋。根據(jù)這份文件描述，選派第一書(shū)記，是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，解決一些村軟、散、亂、窮等突出問(wèn)題的重要舉措，是促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，穩(wěn)定和改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，培養(yǎng)鍛煉干部的有效途徑。2015年以來(lái)，全國(guó)累計(jì)選派第一書(shū)記51.8萬(wàn)名，駐村干部290多萬(wàn)［5］，在建強(qiáng)基層組織，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，為民辦事服務(wù)，提升治理水平等方面發(fā)揮了重要作用。

實(shí)際工作中，外來(lái)的第一書(shū)記與村兩委的配合并不容易，如何處理好二者關(guān)系是有效發(fā)揮第一書(shū)記，駐村干部作用的關(guān)鍵。第一書(shū)記可能在工作目標(biāo)上與兩委焦點(diǎn)不一致，有的第一書(shū)記更傾向于優(yōu)先完成上級(jí)交代的駐村任務(wù)，村莊發(fā)展放在第二位。村兩委需要兼顧方方面面的治理任務(wù)，傾向于維護(hù)穩(wěn)定。實(shí)踐中有的第一書(shū)記想在短時(shí)間內(nèi)取得政績(jī)，急于推進(jìn)一些短平快的項(xiàng)目，對(duì)一些見(jiàn)效慢的項(xiàng)目熱情不高，延長(zhǎng)第一書(shū)記任期至兩年以上有助于解決這一問(wèn)題。另一方面，如果第一書(shū)記能力較強(qiáng)，那么第一書(shū)記給農(nóng)民帶來(lái)越多的好處，就越有可能降低農(nóng)民對(duì)村干部的認(rèn)同，弱化村干部的權(quán)威。導(dǎo)致一些村干部采取消極應(yīng)付的方式，要么冷眼旁觀，要么跟第一書(shū)記貌合神離，導(dǎo)致工作開(kāi)展不下去。

2.1 雙軌基層治理運(yùn)行中的權(quán)責(zé)問(wèn)題

當(dāng)前“第一書(shū)記”的職責(zé)幾乎涵蓋了農(nóng)村工作的各個(gè)方面，同時(shí)又面臨著權(quán)責(zé)不匹配的問(wèn)題，受縣級(jí)組織部門(mén)、駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、派出單位的多重領(lǐng)導(dǎo)和管理，責(zé)任重大，權(quán)力不足。對(duì)派出單位而言，資金有限，常規(guī)工作繁忙，支持鄉(xiāng)村振興變成了附加任務(wù)，第一書(shū)記所能依靠的資金支持少之又少，靠個(gè)人很難解決。以至于工作積極性受到較大影響，進(jìn)一步削弱了第一書(shū)記對(duì)鄉(xiāng)村振興的作用。

2.2 雙軌基層治理中多主體協(xié)同困境

第一書(shū)記在鄉(xiāng)村振興履職過(guò)程中受到多重領(lǐng)導(dǎo)和管理，但獲得的支持較少。管理部門(mén)對(duì)于第一書(shū)記面臨的困境關(guān)注較少，派出單位給予的資源也較少，考核居多，結(jié)果是第一書(shū)記所面臨的考核多，壓力大，資源寡，支持少。雙軌基層治理中各主體難以協(xié)同。

2.3 雙軌基層治理中“雙軌”關(guān)系

駐村第一書(shū)記由上級(jí)選派，到任后對(duì)所駐村莊的脫貧和發(fā)展工作負(fù)有主要責(zé)任，工作目的是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在實(shí)際工作中，村兩委作為基層治理的中堅(jiān)力量，由村民選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)村里的日常事務(wù)。村民更信任村兩委干部，更愿意接受村兩委領(lǐng)導(dǎo)，而對(duì)第一書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)則支持信服有限。第一書(shū)記如果不能正確處理和村兩委的關(guān)系，會(huì)直接影響鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展。

2.4 雙軌基層治理中角色定位

第一書(shū)記代表的是公共利益，其身份兼顧了政治與行政的雙重屬性，由于需求性職能矛盾、制度性職能矛盾的雙重作用和利益訴求的多元化，第一書(shū)記可以發(fā)揮自身的積極作用，但不能過(guò)度干預(yù)村兩委工作，在嵌入鄉(xiāng)村治理過(guò)程中可能會(huì)與村兩委產(chǎn)生權(quán)威沖突。對(duì)于基層群眾而言，第一書(shū)記是上級(jí)選派來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)村振興，解決基層治理困境，服務(wù)群眾的人員，如果得到群眾支持，則有助于工作推進(jìn)，否則會(huì)遭到群眾排斥。對(duì)于村兩委而言，需要依靠第一書(shū)記提升基層黨組織的凝聚力，加強(qiáng)黨建；對(duì)于第一書(shū)記而言，需要借助村兩委聯(lián)系群眾，組織群眾，推動(dòng)基層治理工作。因此，第一書(shū)記處理不好，容易使自己角色定位模糊。

2.5 雙軌基層治理中政策保障

農(nóng)民居住分散，文化程度較低，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)還未全面普及，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)效能較低，農(nóng)民收入單一，青壯年勞動(dòng)力大多外出務(wù)工，剩余多為老弱婦孺從事種植作業(yè)，收入增速緩慢。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略，需要各部門(mén)配合協(xié)調(diào)，由于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)、資金等資源匱乏，人力資源流失，農(nóng)村空心化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，基層對(duì)政策理解不到位，工作進(jìn)展緩慢，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加劇。

3 社會(huì)工作視角下雙軌基層治理對(duì)策

在駐村工作實(shí)踐中，第一書(shū)記扮演了許多社會(huì)工作者的角色，需要社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值理念和專業(yè)的工作方法的協(xié)助，真正踐行遇事共商，問(wèn)題共解，責(zé)任共擔(dān)。

3.1 發(fā)揮管理職責(zé)，加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)

當(dāng)前農(nóng)村，尤其是第一書(shū)記所在村。最突出的問(wèn)題是村級(jí)組織不健全，村干部干事積極性不高，工作能力不強(qiáng)，加強(qiáng)村黨組織建設(shè)也是《意見(jiàn)》中賦予第一書(shū)記和工作隊(duì)的首要職責(zé)。第一書(shū)記做為管理者，發(fā)揮引領(lǐng)作用，加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)。第一書(shū)記要根據(jù)村兩委干部文化、閱歷、能力等實(shí)際，對(duì)癥下藥、合理分工、人盡其才、各盡所能，并明確職責(zé)，優(yōu)化管理制度，健全村組織體系，避免出現(xiàn)個(gè)人包辦，或者沒(méi)人干事。第一書(shū)記一定要認(rèn)真履行好工作職責(zé)，遇到問(wèn)題要與村兩委共商共解決，做到小事不出戶，大事不出村，發(fā)揮好第一書(shū)記管理、協(xié)調(diào)的職責(zé)。

3.2 做好服務(wù)者，調(diào)整工作定位

第一書(shū)記要引導(dǎo)村干部凝心聚力做工作，即便村干部的想法與自己的有差異，也要尊重村干部的想法，逐步統(tǒng)一思想。駐村干部的優(yōu)勢(shì)是掌握先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)。也有較強(qiáng)的組織能力，在駐村工作中，應(yīng)充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，幫助提升村干部治理能力。第一書(shū)記要認(rèn)清自己的定位，駐村工作中主要是發(fā)揮引領(lǐng)作用，幫助提升村干部的治理能力，不能單純代替村干部做工作，如果工作上意見(jiàn)不一致，也不能強(qiáng)行要求村干部按照自己的想法做事，要多溝通、多交流，只有與村兩委形成合力，才能更好聚民心，促發(fā)展。

3.3 做好倡導(dǎo)者，加強(qiáng)群眾動(dòng)員

第一書(shū)記所在地，普遍存在農(nóng)民參與意識(shí)不強(qiáng)，等、靠、要觀念嚴(yán)重等問(wèn)題。所以第一書(shū)記的一個(gè)重要工作就是走群眾路線，真正走到群眾家里，田間地頭，建立基層黨組織和群眾的密切聯(lián)系，發(fā)動(dòng)群眾，提升全民參與度。脫貧攻堅(jiān)結(jié)束，群眾“等靠要”的思想也得到了很大轉(zhuǎn)變，當(dāng)前最重要的工作就是，倡導(dǎo)和動(dòng)員群眾參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村級(jí)治理、傳統(tǒng)文化傳播上來(lái)。

3.4 村兩委和村民要正確對(duì)待第一書(shū)記

村干部、村民要正確對(duì)待駐村第一書(shū)記，既要把駐村第一書(shū)記當(dāng)自己人，又要把他當(dāng)客人，充分認(rèn)識(shí)到第一書(shū)記離開(kāi)單位到村里很不容易，所以在工作上，生活上要力所能及的給予照顧，不要認(rèn)為上面派來(lái)駐村的，都有較大的權(quán)利和人脈，能帶來(lái)很多的資金。駐村第一書(shū)記下來(lái)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，大事需要向黨委政府匯報(bào)決定，小事有分管領(lǐng)導(dǎo)拍板，所以駐村第一書(shū)記的權(quán)利有限，不可把工作隊(duì)的全部責(zé)任都?jí)涸诘谝粫?shū)記身上。兩委干部要支持第一書(shū)記在實(shí)干中形成威信，讓村民覺(jué)得第一書(shū)記是下來(lái)真正為群眾辦實(shí)事，做好事。

在鄉(xiāng)村振興中，如何更好發(fā)揮第一書(shū)記和村兩委行成的雙軌治理格局作用，破解治理困境，需要第一書(shū)記借鑒社會(huì)工作專業(yè)的理論、方法和技巧，完善第一書(shū)記在駐村過(guò)程中的角色，扮演好資源提供者、政策倡導(dǎo)者、管理者、服務(wù)者和支持者。為村民提供更加專業(yè)的服務(wù)，增強(qiáng)兩委成員專業(yè)素養(yǎng)，提升自我治理效能，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活面貌，提升農(nóng)民的收入水平，真正讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地、生根、發(fā)芽、成長(zhǎng)。