聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的發(fā)展歷程、特征與啟示

向 瑞

[提要]在《聯(lián)合國憲章》精神的照耀下，聯(lián)合國一直重視少數(shù)民族的教育權(quán)利。在歷史的長鏡頭下，梳理探究聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策形成、發(fā)展和演變的歷程，目的在于闡明其對我國少數(shù)民族教育的啟示。通過分析，政策特征主要表現(xiàn)為：以教育的形式平等和實質(zhì)平等為邏輯基點和最終追求；強調(diào)文化特質(zhì)的維系，支持符合文化特性的教育；受多方面因素制約，政策實施面臨困境須積極應(yīng)對。而啟示主要有：保障少數(shù)民族的受教育權(quán)為立綱之本；為我國民族教育差別化支持政策提供了國際依據(jù)；少數(shù)民族教育應(yīng)在國家“一體化”語境下實施，同時應(yīng)幫助少數(shù)民族成員充分參與社會生活。

文明國家都會關(guān)心少數(shù)民族(族群)的教育問題，以促進社會公平和社會和諧[1]。近年來，對各國少數(shù)民族教育政策的研究已取得一些成果，但是少數(shù)民族教育政策的比較研究，尚未觸及國際組織這一領(lǐng)域。

國際組織的教育政策反映了世界教育實踐的動向，也在很大程度上引領(lǐng)著世界教育改革的浪潮。在《聯(lián)合國憲章》精神照耀下，聯(lián)合國一直重視少數(shù)民族的教育權(quán)利。梳理聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的發(fā)展歷程及特征，討論其對我國少數(shù)民族教育的借鑒與啟示，對深入探索民族教育“本土化”路徑，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的發(fā)展歷程

(一)少數(shù)民族教育政策的形成階段(1945年～1970年)

嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭給人類帶來巨大災(zāi)難，人們在經(jīng)受戰(zhàn)火洗禮后不斷摸索，嘗試建立新的世界秩序。1945年，聯(lián)合國這一最具代表性的國際組織應(yīng)運而生，使人類文明的步伐邁上了新臺階?？紤]到世界局勢變化和政策本身變遷的情況，將1945年至1970年視為聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的形成階段。本階段政策的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

第一，保障人人的受教育權(quán)?！堵?lián)合國憲章》[2]明確提出由平等權(quán)演化而來的“無歧視原則”，即人人享有平等權(quán)利和基本自由，不因其在種族、民族、性別、身體狀況、宗教、語言上的不同而有所差別。這為少數(shù)民族受教育權(quán)的平等保護奠定了基礎(chǔ)。此后通過的《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》等，都重申了無歧視原則。

《世界人權(quán)宣言》[3]的第二十六條保障了每個人的受教育權(quán)利，并強調(diào)至少初等教育應(yīng)是義務(wù)的、免費的，《兒童權(quán)利宣言》原則七重申了這一點?！督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》[4]第十三條、第十四條具體地明晰了人人擁有受教育權(quán)利，以及從初等到高等各級教育的免費性質(zhì)，并明確指出，締約國應(yīng)在合理年限內(nèi)逐步實現(xiàn)免費的初等教育。對于在經(jīng)濟資本和文化資本上都天然處于劣勢地位的少數(shù)民族來說，在接受初等教育方面更易受到阻礙，因此各國必須盡快采取改進措施，以確保每個少數(shù)民族成員接受免費的初等教育。

1960年，聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織(中文簡稱“聯(lián)合國教科文組織”，United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，縮寫“UNESCO”)大會通過了具有里程碑意義的《取締教育歧視公約》及《取締教育歧視建議》。這兩份文書闡釋了教育領(lǐng)域“歧視”的概念、消除教育歧視的意義以及締約國的義務(wù)，指出了消除歧視以實現(xiàn)教育平等的路徑，是少數(shù)民族教育政策形成的標(biāo)志性文件。《取締教育歧視公約》[5]指出，“教育歧視”指個人或群體因種族、性別、宗教、語言等因素而對他(他們)持有消極態(tài)度，并且為損害教育上的待遇平等，對其施以區(qū)別、排斥、限制、特惠的行為。需要指出的是，“特惠”本身不構(gòu)成歧視，但是如果特惠的目的是“為取消或損害教育上的待遇平等”，那么這種特惠行為可被歸為“教育歧視”。公約要求締約國在政府扶持、學(xué)費資助、獎學(xué)金等方面，不容許純粹以學(xué)生屬于某一特殊團體而給予限制或特惠。

第二，保障少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化教育自主權(quán)。《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約》第二十七條專門提到少數(shù)人的權(quán)利，“凡有種族、宗教或語言少數(shù)團體之國家，屬于此類少數(shù)團體之人，與團體中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有語言之權(quán)利，不得剝奪之。”[6]該條款保障了少數(shù)民族共享文化、使用語言、信奉宗教等維系族群和文化特征的權(quán)利。族群特征的延續(xù)與傳統(tǒng)文化的傳承要依托教育實現(xiàn)，該條款事實上是保障了少數(shù)民族接受傳統(tǒng)文化教育的權(quán)利。

《取締教育歧視公約》[5]第五條指出，少數(shù)民族有權(quán)實施與自己文化特點相符的教育，有權(quán)開設(shè)本民族學(xué)校，有權(quán)教授自己民族的語言。同時，公約也確認(rèn)了權(quán)利實現(xiàn)的基本前提，即少數(shù)民族在實施與自己文化特點相符的教育活動時，必須“按照每一國家的教育政策”，“不得損害國家主權(quán)”，“不得妨礙這些少數(shù)民族的成員了解整個社會的文化和語言以及參加這個社會的活動”。

第三，將教育作為消除種族歧視和偏見的重要力量。《世界人權(quán)宣言》第二十六條、《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第十三條均提到，教育應(yīng)促進各民族或種族間的了解、容恕和友好關(guān)系?！断磺行问椒N族歧視國際公約》[7]第七條提到，締約國應(yīng)教授不同種族或民族的知識與文化，以教育增進各種族或民族之間的理解，促成兒童、青少年在面對不同種族或民族時，不帶有種族歧視和偏見，擁有尊重他人、和平相處的價值觀。

第四，承認(rèn)對某些民族可采取特別措施?！断磺行问椒N族歧視國際公約》[7]第一條第四款、第二條第二款提到，締約國為使某些民族團體與他人享受平等權(quán)利、獲得充分發(fā)展和保護所采取的特別措施，不應(yīng)被視為種族歧視。某些民族團體可能由于各種各樣的原因，在歷史上遭受了不平等待遇，與他人存在客觀教育差距。對于這種情況，締約國可以采取特別措施以消除教育不平等的現(xiàn)象，促進這些民族團體發(fā)展教育。不過，如果促進教育平等的目的已經(jīng)達(dá)到，特別措施應(yīng)立即停止。

(二)少數(shù)民族教育政策的發(fā)展階段(1971年～1991年)

1971年至1991年，兩極格局對峙逐步走向緩和與瓦解?？萍几锩叱彼鶐淼慕Y(jié)構(gòu)性失業(yè)也使人們開始反思教育的目的與作用。UNESCO以科學(xué)的人道主義觀提出的終身教育思想，影響并推進了世界各國的教育改革。在世界局勢風(fēng)起云涌的形勢下，聯(lián)合國不斷鞏固形成階段的政策內(nèi)容，如《兒童權(quán)利公約》著力保障兒童受教育權(quán)，并給出各級各類教育的建議，認(rèn)為少數(shù)民族兒童有接受傳統(tǒng)文化教育的權(quán)利。除此之外，聯(lián)合國還制定了一些具有時代特點的少數(shù)民族教育政策，其主要內(nèi)容有以下幾個方面：

第一，增加少數(shù)民族的教育機會，縮小教育差距。1978年，UNESCO大會通過的《種族與種族偏見問題宣言》[8]指出，各國的教育部門可以采取適當(dāng)措施，“消除某些種族或民族群體由于他們的教育與生活水平而遭受苦難的不利因素，尤其要防止這些不利因素繼續(xù)影響后代”，并且應(yīng)通過教育幫扶處境不利的種族或民族，促進他們獲得就業(yè)體會，改善職業(yè)狀況，以提升他們的社會地位。1990年，“全民教育：滿足基本學(xué)習(xí)需要”會議在宗滴恩舉行。會議文件《世界全民教育宣言和滿足基本學(xué)習(xí)需要的行動框架》[9]指出，由于少數(shù)民族等邊緣群體數(shù)量龐大，且容易被剝奪受教育權(quán)和受到不公正對待而更多地成為文盲，因此現(xiàn)階段必須消除對他們的教育歧視，采取措施以減少差別，改善學(xué)習(xí)條件，提升教育質(zhì)量，縮小他們與其他人的教育差距，同時要求各國必須不遺余力地為此提供支持環(huán)境，比如將軍事開支轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃?jīng)費等。

第二，將地方性知識作為少數(shù)民族的教育需要之一?！敖逃枰笔侨窠逃闹行淖h題。從UNESCO全民教育會議文件來看，認(rèn)為少數(shù)民族的“教育需要”不僅是與其他人同樣的基本讀寫能力、職業(yè)技能、創(chuàng)新思維和解決問題的綜合能力，更包括與本土文化息息相關(guān)的、獨有的地方性知識。在現(xiàn)代學(xué)校教育中，融入地方性知識才能滿足少數(shù)民族基本的教育需要。1990年，全民教育大會第六次圓桌會議以“理解文化：有效學(xué)習(xí)的前提條件”為議題，討論現(xiàn)代化進程中教育與文化的互動關(guān)系。會議指出，文化是教育過程的內(nèi)容(content)即知識承載體，也是教育的情境(context)即怎樣教育和為什么教育，更是傳遞知識的工具(vehicle)，即教育本身就是一種文化傳承。全民教育大會后出版的著作《全民教育：目的與背景》[10](P.7-19)認(rèn)為，教育與文化是互相惠及、激發(fā)的關(guān)系。文化、亞文化，甚至任何一種傳統(tǒng)文化都不應(yīng)被當(dāng)作教育的阻礙，而應(yīng)視為學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)和集體智慧的財富。

譬如，在初等教育中，可以將地理的、語言的、文學(xué)的地方性知識融入國家課程中，同時增設(shè)教授本地文化的課程，重視母語教學(xué)。學(xué)?？梢园才胖O熟本民族文化的人向?qū)W生講授本地歌曲、穿著習(xí)俗、日常禮儀等，使用的教材和參考資料可以是本地專門出版的，或是本地學(xué)者、作家的著作，因為這些教材或參考資料承載著本地知識和風(fēng)俗，能夠讓學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中更了解自己民族的文化。不過，并不是所有的地方性知識都適合在學(xué)校教育中進行教授，一些類似于紋面的習(xí)俗應(yīng)被重新審視，甚至拒絕。

第三，開展全方位“滲透”式的反種族主義教育。《種族與種族偏見問題宣言》[8]指出，不同種族或民族團體由于各種原因形成的在生活方式、語言、文化方面的差別是客觀存在的，這種固有差別不應(yīng)被當(dāng)作種族或民族偏見的借口，那些因固有差別產(chǎn)生的對某個種族或民族的歧視和偏見，正是種族主義的萌芽。各國教育部門應(yīng)承擔(dān)起反種族主義教育的責(zé)任，在課程設(shè)置和課本編寫中，必須包含人類團結(jié)、世界和平、人類文化差異的內(nèi)容，不得出現(xiàn)惡意挑撥種族或民族關(guān)系、煽動種族或民族對立的內(nèi)容。

本階段大約經(jīng)歷了兩個“向種族主義和種族歧視進行戰(zhàn)斗行動的十年”。聯(lián)合國也通過了一系列綱領(lǐng)性文件，在此主要以第二個十年的文件作簡要說明。《向種族主義和種族歧視進行戰(zhàn)斗的第二個十年行動綱領(lǐng)》[11]從課程、教材、教師等方面提出實施反種族主義教育的具體措施。比如課程方面，要反映不同種族和民族的文化背景及教育需要，為不同種族或民族的學(xué)生提供展示文化習(xí)俗的機會；教材方面，要審查把關(guān)歷史等社會學(xué)科教材，修改、刪除含有種族歧視的內(nèi)容，幫助學(xué)生深入了解種族主義及其危害。

本階段政策所主張的反種族主義教育，不是在學(xué)校開設(shè)一門無關(guān)痛癢的課程，也不是將反種族主義的事實性信息作為學(xué)習(xí)任務(wù)或考試內(nèi)容，而是倡導(dǎo)學(xué)校為學(xué)生提供反種族主義的教學(xué)環(huán)境，通過課程、教材、教師教學(xué)等方面的措施，全方位“滲透”反種族主義教育。

(三)少數(shù)民族教育政策的演進階段(1992年至今)

1992年至今，世界發(fā)展呈政治多極化、經(jīng)濟全球化、文化趨同化等特征。全球化消除了時空阻隔，便利了人們的生活，但弱勢文化的消逝在所難免。為此，聯(lián)合國提出“文化多樣性”的理念，為少數(shù)民族教育政策的演進奠定了理論基礎(chǔ)。本階段政策的主要內(nèi)容有以下幾方面：

第一，加強對少數(shù)民族教育與文化權(quán)利的保障。1992年，聯(lián)合國大會通過的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》[12]，是第一部專門針對少數(shù)人的國際人權(quán)文書。宣言再次強調(diào)各國應(yīng)保護少數(shù)民族在文化、宗教和語言上的特征，并采取措施為少數(shù)民族保持和促進其特征創(chuàng)造有利條件。各國應(yīng)通過教育使少數(shù)民族有充分機會學(xué)習(xí)母語，并了解本民族的歷史傳統(tǒng)和文化。同時，少數(shù)民族也要學(xué)習(xí)主流民族的文化，以了解整個社會，更好地適應(yīng)和“參與其本國的經(jīng)濟進步和發(fā)展”。

第二，提出“文化多樣性”的理念。對文化多樣性價值的承認(rèn)經(jīng)歷了漫長的過程。殖民時代，在處理異文化問題時，文化多樣性往往被野蠻、落后、征服這些字眼所代替。戰(zhàn)爭年代，文化多樣性只是決策時出現(xiàn)在公文中的只言片語，抑或是弱勢群體爭取權(quán)利時，譴責(zé)社會的憤怒發(fā)聲，文化多樣性很難有生存空間。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際貿(mào)易和資本流動愈加頻繁，文化輸出越來越多，許多弱勢文化在強勢文化的沖擊和侵襲下，面臨著衰竭和消亡的危險，文化多樣性受到嚴(yán)重威脅。在這種新形勢下，2001年起，聯(lián)合國相繼通過《世界文化多樣性宣言》《保護和促進文化表現(xiàn)形式多樣性公約》《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》等，提出并明晰了“文化多樣性”的理念，開啟了新的歷史紀(jì)元。

《世界文化多樣性宣言》[13]肯定了文化多樣性的價值，鼓勵為個人提供與其文化特性相符的優(yōu)質(zhì)教育，重申了少數(shù)民族在各級教育中學(xué)習(xí)母語和其他民族語言的重要性，倡導(dǎo)通過教育樹立文化多樣性的積極意識。

第三，重視基于母語的雙語教育和多語教育。在多語社會中，無論是雙語教育還是多語教育，都必然包含著少數(shù)民族自身母語的傳承。UNESCO基于“文化多樣性”的理念，提出了基于母語的雙語教育(MTB-BE)和基于母語的多語教育(MTB-MLE)。

《多語世界中的教育》[14]認(rèn)為，母語教學(xué)是改善教育質(zhì)量的方法之一，應(yīng)支持各級教育中的基于母語的雙語教育或多語教育，鼓勵使用母語編寫的教材和學(xué)習(xí)資料；并且，語言學(xué)習(xí)不是單純練習(xí)語言技能，還要了解語言背后的生活方式、思維方式和價值觀，所以也鼓勵將少數(shù)民族的歷史文化融入課程內(nèi)容。2009年，《總干事關(guān)于語言在可持續(xù)發(fā)展背景下實現(xiàn)全民教育之作用的戰(zhàn)略報告》[15]還提出了實施多語教育的可行建議。如對教師開展多種語言的教育培訓(xùn)，開展詞匯和語法、語言標(biāo)準(zhǔn)化等研究工作，編制地方語言課本和學(xué)習(xí)材料?！督逃到y(tǒng)中的語言教學(xué)》[16]還建議各國在主要授課語言之外，再至少教授兩門語言。

基于母語的雙語教育或多語教育認(rèn)為，在多語社會中，使用多語言已經(jīng)是一種客觀存在的、習(xí)以為常的生活方式。它提倡把多語言環(huán)境看成資源，既重視母語教學(xué)，也重視其他族群語言、官方語言、國際通用語言的學(xué)習(xí)；它所強調(diào)的不僅僅是教材、考試、教學(xué)用語的改革，而更在乎培養(yǎng)學(xué)生的多種社會技能和批判性思維方式。

第四，著力促進少數(shù)民族普及初等教育。全民教育的特點是面向所有人，以滿足所有人教育需求為目標(biāo)，逐步實現(xiàn)教育民主。本階段的全民教育政策愈加重視包括少數(shù)民族在內(nèi)的邊緣群體。2000年的全民教育會議文件《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》提出了改善幼兒教育、普及初等教育、滿足學(xué)習(xí)需求、掃除文盲、男女教育平等、提高教育質(zhì)量六大目標(biāo)，幾乎都與邊緣群體有關(guān)。

盡管大部分國家從法律上保障了所有人接受初等教育的權(quán)利，建立了免費且強迫的初等教育制度，但由于種種原因，少數(shù)民族在初等教育階段仍面臨著入學(xué)率低、升學(xué)率低、輟學(xué)率高、退學(xué)率高的問題?！哆_(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》[17]的目標(biāo)二專門提到，各國要采取盡可能的行動措施，保障少數(shù)民族接受免費、優(yōu)質(zhì)的初等教育，在2015年實現(xiàn)所有人接受初等教育的目標(biāo)。這之后，UNESCO每年都會發(fā)布監(jiān)測各國實現(xiàn)全民教育目標(biāo)情況的報告，這些報告也表現(xiàn)出對少數(shù)民族普及初等教育的持續(xù)關(guān)注。如2010年的報告《全民教育全球監(jiān)測報告2010：普及到邊緣化群體》，就是針對邊緣化群體的，其中專門介紹了一些國家少數(shù)民族普及初等教育的進程和應(yīng)努力的方向。

二、聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的特征

(一)以形式平等為邏輯基點，以實質(zhì)平等為最終追求

教育平等適用于憲法學(xué)中關(guān)于“形式平等”和“實質(zhì)平等”的討論。形式平等指的是無差別的平等，即不考慮人們的性別、種族、民族、語言等因素的人人平等。從法律上保障每個人的教育機會均等，也就是完成了教育的形式平等。所以，與教育形式平等的條款一般用“一律、所有、完全”等絕對化的詞語來表述。

聯(lián)合國成立之初，由二戰(zhàn)激起的對種族主義和極端民族主義的反思，將反對戰(zhàn)爭、追求和平，反對壓迫、追求平等的觀念轉(zhuǎn)為一種普世價值觀，保障所有人的基本權(quán)利，塑造一個和平、平等的世界，成為人類共享的價值追求。在這種形勢下，聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策以教育的形式平等為邏輯基點。

《聯(lián)合國憲章》確定“無歧視原則”，《世界人權(quán)宣言》《消除一切形式種族歧視國際公約》等，均保障人人平等的權(quán)利和基本自由，包括基本的受教育權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十六條，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第十三條、第十四條，《兒童權(quán)利公約》及《取締教育歧視公約》，在保障包括少數(shù)民族在內(nèi)的所有人受教育權(quán)基礎(chǔ)上更進一步指出，初等教育是面向所有人的義務(wù)教育，中等教育和高等教育也向所有人開放，不因個人所屬民族團體及文化背景的不同而有所差別。尤其，《取締教育歧視公約》有針對性地界定了“教育歧視”的內(nèi)涵，明確指出在受教育機會上，不得因個人的民族身份而做出任何限制、排斥或特惠的行為。

受教育權(quán)平等是社會公平和正義的內(nèi)在要求。權(quán)利平等不承認(rèn)凌駕于法律之上的任何特權(quán)，一切權(quán)利主體享有相同或者相等的權(quán)利[18]。教育政策的制定和調(diào)整是一個過程，而整個過程的邏輯基點在于，從法律上保障人人平等的受教育權(quán)。聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策從根本上保障了每個人平等的受教育權(quán)利，承認(rèn)每個少數(shù)民族成員都應(yīng)不受排斥、不受歧視、不受偏袒地參與教育過程。

實質(zhì)平等指的是有差別的平等，即考慮到人們在性別、種族、民族、語言等因素上的固有差別，而對那些由于歷史和現(xiàn)實的種種因素成為處境不利的族群，施以適當(dāng)?shù)?、合理的特別措施，以幫助他們縮小乃至消除與其他族群的差距，達(dá)到真正意義上的平等。所以，有關(guān)教育實質(zhì)平等的條款一般用“有些”“特別”“部分”等非絕對化的詞語來表述。

僅僅做到形式平等顯然是不夠的。如果無法促進實質(zhì)平等，那么社會中資源少、階層低、非主流的少數(shù)族群將因為這種“無差別的平等”越來越被邊緣化。聯(lián)合國的出版物中寫道：“平等的概念不單單意味著以同樣的方式對待所有人。給不同處境的人以同等的待遇，只會使不平等長期存在下去，而不會使之消失。只有努力解決并糾正不同處境人群的不平等，才會產(chǎn)生真正的平等。”[19](P.35)因此實質(zhì)平等意味著，針對民族間的差異，采取必要且合理的措施，用一種看似“不平等”的手段，使少數(shù)民族成員與其他人一樣，享有同等的教育投入、硬件設(shè)施、師資力量等教育資源，取得同等的學(xué)業(yè)成就、知識技能和職業(yè)發(fā)展，達(dá)到最終結(jié)果的平等。聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策正是把幫助少數(shù)民族實現(xiàn)教育的實質(zhì)平等，作為最終追求。

《消除一切形式種族歧視國際公約》的第一條和第二條、《種族與種族偏見問題宣言》的第五條和第九條、《世界全民教育宣言和滿足基本學(xué)習(xí)需要的行動框架》及《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》，均肯定了在保障所有人權(quán)利平等基礎(chǔ)上的差別對待，賦予了差別對待的合理性和正當(dāng)性，鼓勵各國為少數(shù)民族實現(xiàn)教育的實質(zhì)平等采取特別措施，提高少數(shù)民族成員的學(xué)業(yè)成就，提升少數(shù)民族教育的質(zhì)量，幫助他們獲得更多更好的就業(yè)就會，縮小乃至消除與其他民族的教育不平等現(xiàn)象。

同時，聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策在差別對待的相關(guān)條款中，使用的措辭是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹２顒e對待并非沒有限制條件，因為永無止境的差別對待有可能引發(fā)新的不平等。相關(guān)條款指出，當(dāng)少數(shù)民族教育水平與其他民族相當(dāng)時，可以說達(dá)到了實質(zhì)平等的臨界點時，這種差別對待的措施應(yīng)立即停止。

(二)強調(diào)文化特質(zhì)的維系和保持，支持符合文化特性的教育

文化是人類在漫長歷史發(fā)展過程中積累的物質(zhì)財富和精神財富的總和。各少數(shù)民族都具有自身獨特的文化。例如，我國土家族的文化是各種文化事項結(jié)合而成的復(fù)雜整體，包括刀耕火種的生計方式，萬物有靈的自然崇拜，約束道德的習(xí)慣法，擺手舞、唱山歌、吊腳樓等藝術(shù)形式，婚喪嫁娶和時歲節(jié)令習(xí)俗，等等。

聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策強調(diào)文化特性的維系和保持，同時支持符合少數(shù)民族文化特性的教育?！豆駲?quán)利及政治權(quán)利國際公約》第二十七條、《取締教育歧視公約》第五條、《兒童權(quán)利公約》第三十條、《種族與種族偏見問題宣言》及《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》等，均明確應(yīng)通過傳統(tǒng)文化教育，保護和維持少數(shù)民族在語言、宗教和文化上的特性。各國應(yīng)在各級教育中提供具有文化適切性的教育，保證少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承和延續(xù)。

UNESCO推行的全民教育認(rèn)為，應(yīng)將地方性知識作為少數(shù)民族的教育需要之一，指出將地方性知識融入學(xué)校教育的具體路徑?！妒澜缥幕鄻有孕浴诽岢觥拔幕鄻有浴崩砟睿珜?dǎo)以尊重、寬容的態(tài)度對待文化差異和文化多樣性的問題。據(jù)此，UNESCO重視基于母語的雙語教育和多語教育，認(rèn)為它能提升學(xué)生自尊心、自信心，并促進第二語言、第三語言以及其他學(xué)科的學(xué)習(xí)，同時能培養(yǎng)學(xué)生對多元文化尊重、包容的態(tài)度。深入理解聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的這一特征，可以看到政策背后體現(xiàn)出的基本觀念。

當(dāng)然，保護文化多樣性并不意味著傳統(tǒng)文化的封閉自守、紋絲不動、一成不變。傳統(tǒng)文化可以在與現(xiàn)代文明的碰撞交流中融合、改進和創(chuàng)新。但是，保護文化多樣性意味著，至少部分地保留原來的風(fēng)貌，不被全然同化，乃至走向消失的絕境。

第二，教育應(yīng)考慮少數(shù)民族學(xué)生的原生文化背景。文化與人格學(xué)派主要針對人的性別、氣質(zhì)、人格、國民性等研究其文化制約性，揭示文化對人格塑造的作用。族群的個人總是處于其特定的文化之中，從他出生起，族群的特定文化就開始塑造著他的性格和行為方式[20](P.192-209)。少數(shù)民族學(xué)生的已有知識、學(xué)習(xí)策略、情感、行為等，都受其原生文化的影響。現(xiàn)代學(xué)校教育教授的知識系統(tǒng)可能遠(yuǎn)離他們實際的生產(chǎn)生活，從而導(dǎo)致他們對學(xué)校知識“水土不服”。因此，忽視少數(shù)民族學(xué)生的原生文化背景，可能會使他們滋生排斥學(xué)校教育的觀念，主動輟學(xué)、退學(xué)，抑或是學(xué)業(yè)成就低，以致無法通過教育實現(xiàn)社會流動。所以學(xué)校教育必須具有文化適切性，在課程內(nèi)容、教材編制、教學(xué)方式等方面，考慮少數(shù)民族學(xué)生的原生文化背景。

(三)受多方面因素的制約和影響，政策的實施面臨困境

聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策最終是否得到執(zhí)行、執(zhí)行力度如何、執(zhí)行效果如何，都取決于主權(quán)國家。盡管聯(lián)合國通過建立條約監(jiān)督機構(gòu)、設(shè)立特別報告員、制定個人來文程序等措施，對政策的執(zhí)行情況加以監(jiān)督，但是聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的執(zhí)行情況依然不如人意。1968年《締約國實施〈取締教育歧視公約〉和〈取締教育歧視建議〉的報告》就指出，公約的執(zhí)行情況不太樂觀，很多國家不承認(rèn)有少數(shù)民族，有些承認(rèn)的國家，對少數(shù)民族教育狀況的描述也十分模糊、不全，它們從未提及少數(shù)民族學(xué)校招收學(xué)生的人數(shù)、年級、教學(xué)設(shè)施等信息[21]。聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策執(zhí)行的困境，可能由以下幾點原因造成。

第一，國際政策的天然薄弱性。國際組織制定的政策必須通過各國的實施來實現(xiàn)。由于缺乏強制力的措施，各國參與執(zhí)行的主觀意愿往往決定著政策執(zhí)行的最終效果，而這種依靠各國的自覺性及國家間的相互指控程序來實施的機制，幾乎很難取得良好的效果。很多國家在公約通過后，都未能在規(guī)定時間提交履行情況的初始報告，后續(xù)的報告更是不見蹤影。并且，在各國遞交的報告中，也難以判斷所呈現(xiàn)數(shù)據(jù)和事實的真實性，避而不報、大事化小、小事化了的處理手段也削弱了政策的實施。所以，國際政策特殊的性質(zhì)決定了其有限的執(zhí)行范圍和效果。

第二，監(jiān)督機制的相對欠缺性。聯(lián)合國設(shè)立負(fù)責(zé)監(jiān)督的條約監(jiān)督機構(gòu)，其初衷不是為了與各國分庭抗禮，而是讓各國和機構(gòu)進行有建設(shè)性的對話。由于機構(gòu)對各國提交的報告所作的反饋，多以“意見”或“建議”的形式提出，具有非強制性，這使得各國和機構(gòu)之間的對話渠道成為“空中樓閣”。聯(lián)合國還制定了“個人來文程序”，即個人或組織在權(quán)利受到侵害后，如果在本國用盡了所有手段仍沒有解決問題，則可向聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)提請申訴?？墒?，如何判斷個人已“用盡”了各種手段？這個問題存在可辯駁的空間，使個人來文程序“看上去很美”，實施起來卻有“形同虛設(shè)”之嫌。此外，由于每項公約都要求締約國提交相應(yīng)的報告，這使得很多國家不堪重負(fù)，也因此延緩了政策的實施。

第三，政策環(huán)境決定的滯后性。聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的內(nèi)部環(huán)境包括與各國教育政策的兼容程度，外部環(huán)境包括受各國政治、經(jīng)濟、社會制度等的制約程度。由于政策的內(nèi)外環(huán)境相當(dāng)復(fù)雜，很多有既定目標(biāo)和時間限制的政策，如行動綱領(lǐng)(Framework)、計劃(Plan)等，都未能在規(guī)定時限內(nèi)達(dá)成目標(biāo)。譬如，20世紀(jì)60年代初期，UNESCO計劃大多數(shù)發(fā)展中國家到1980年普及初等教育，但未能達(dá)成目標(biāo)。1990年，UNESCO再次召開全民教育大會，以實現(xiàn)在2000年普及初等教育的目標(biāo)，不過這個目標(biāo)仍然沒有實現(xiàn)，使得后來UNESCO再次通過了《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》。政策經(jīng)常達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，也造成了目標(biāo)相差無幾的政策在不同時間段的隔期出臺。

三、對中國少數(shù)民族教育的啟示

(一)保障少數(shù)民族的受教育權(quán)為立綱之本

從成立之日起，聯(lián)合國就致力于保障所有人平等的受教育權(quán)。從各項公約和宣言來看，少數(shù)民族受教育權(quán)的保障分為三個層面：首先是與人權(quán)主體普遍性相一致的平等原則，即無歧視原則；其次是與教育形式相關(guān)的、在各級各類教育中的受教育權(quán)；最后是保障少數(shù)民族使用和教授本民族語言，傳承本民族文化的權(quán)利。我國現(xiàn)行法律基本保障了少數(shù)民族這三個層面的受教育權(quán)。

此外也要考慮到你所處的環(huán)境。例如在婚禮過程中，身處安靜的環(huán)境里，相機鎖定焦點時持續(xù)發(fā)出的蜂鳴音就會顯得很不合時宜。在一些野外條件下，響聲甚至?xí)樑鼙粩z主體，所以在這種情況下開啟提示音無遺是愚蠢之舉。

第一，保障少數(shù)民族基本的受教育權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第三十三條保障所有公民的基本人權(quán)?！吨腥A人民共和國憲法》第四條、《民族區(qū)域自治法》第九條指出，各民族一律平等，禁止對任何民族的歧視?！吨腥A人民共和國憲法》第四十六條，《中華人民共和國教育法》第九條和第三十七條，《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四條，均確立“無歧視原則”，保障包括少數(shù)民族在內(nèi)的所有公民的受教育權(quán)及接受義務(wù)教育的權(quán)利。

第二，保障少數(shù)民族在各級各類教育中的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第十九條，《中華人民共和國教育法》第十七至二十五條，以及《中華人民共和國義務(wù)教育法》，確定了我國各級各類教育制度。尤其《中華人民共和國義務(wù)教育法》第六條指出，要促進民族地區(qū)實施義務(wù)教育，第十八條鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立招收少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)校和班級，第三十一條鼓勵為在民族地區(qū)工作的教師提供補助津貼；《中華人民共和國教育法》第十條、第十一條支持采取措施，根據(jù)少數(shù)民族的需要，發(fā)展民族地區(qū)各項教育事業(yè)；《民族區(qū)域自治法》第三十七條明確了民族自治地方發(fā)展各級各類教育的方向。

第三，保障少數(shù)民族語言文化教育方面的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第四條，《中華人民共和國教育法》第十二條，《民族區(qū)域自治法》第十條、第三十六條、第三十七條、第四十九條，保障了少數(shù)民族開展雙語教育以及根據(jù)需要確定適合的學(xué)制、辦學(xué)形式、教學(xué)內(nèi)容等的權(quán)利。

保障少數(shù)民族的受教育權(quán)為立綱之本。不過，由于或多或少存在的經(jīng)濟困難、認(rèn)知觀念、各級教育銜接等問題，少數(shù)民族學(xué)生受教育權(quán)被剝奪的現(xiàn)象也有發(fā)生。我國未來的少數(shù)民族教育政策應(yīng)作為法律的補充，致力于從事實層面保障少數(shù)民族受教育權(quán)的完全實現(xiàn)。

(二)少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策之國際依據(jù)

近年來，對少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策的爭議和質(zhì)疑愈演愈烈。筆者試以聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策為國際依據(jù)，探討我國少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策的方向。

第一，“反向歧視”與國際公約、宣言的相關(guān)條款不符。“反向歧視”即認(rèn)為優(yōu)惠政策是對少數(shù)民族群體的特惠行為，那么對不受優(yōu)惠的其他民族的成員來說，可能對他們造成“反向歧視”。

首先可以肯定，聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策既保護少數(shù)民族在教育上的形式平等，又支持為少數(shù)民族實現(xiàn)教育上的實質(zhì)平等而采取特別措施，認(rèn)為這是必要且合理的。必須明確的是，《取締教育歧視公約》認(rèn)為，只有當(dāng)對某族群的“特惠”行為，是“為取消或損害教育上的待遇平等”，這種“特惠”才被視作“歧視”。而少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策的目的，非但不是為了損害教育上的待遇平等，反而是為了促進少數(shù)民族獲得實質(zhì)平等待遇，因此從制定政策的目的來看，“反向歧視”的“歧視”實際上是不成立的。最后，“反向歧視”強調(diào)的是對非受惠群體中“個人”的歧視，而聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策的相關(guān)條款，在表述上多用“民族團體或個人”“團體與個人”，這說明優(yōu)惠政策的對象可以是群體，也可以是個人，體現(xiàn)了集體權(quán)利與個體權(quán)利的統(tǒng)一。從這點來看，只強調(diào)個人利益的“反向歧視”，其實是片面狹隘的、利己主義式的。

第二，以少數(shù)民族身份為唯一標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠政策可作適當(dāng)調(diào)整。一般來講，少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策實施的對象只考慮個人“是否屬于少數(shù)民族”這個唯一的因素。聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策相關(guān)條款在提到特別措施時，措辭非常嚴(yán)謹(jǐn)，基本都會加上“待目的達(dá)到后，應(yīng)立即停止特別措施”的條目。這說明，優(yōu)惠政策是暫時的，它應(yīng)該在少數(shù)民族達(dá)到教育的實質(zhì)平等后退出歷史的舞臺。那么，在實現(xiàn)實質(zhì)平等的過程中，也可根據(jù)實際情況對政策稍作調(diào)整，并且隨著教育差距的逐漸縮小，將其他因素考慮進來也很有必要。UNESCO在推行全民教育的過程中，就考慮了身體狀況、城市和鄉(xiāng)村、語言環(huán)境、家庭收入等多種因素的加權(quán)，而并非只關(guān)注民族身份這一個因素?？紤]除少數(shù)民族身份外的其他因素，可能是未來少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策的調(diào)整方向。

(三)國家“一體化”語境下的少數(shù)民族教育

聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策強調(diào)以教育促進少數(shù)民族文化特質(zhì)的保持，但前提是不威脅和損害國家領(lǐng)土完整與團結(jié)統(tǒng)一。這在《取締教育歧視公約》《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》中可見一斑?！度【喗逃缫暪s》第五條指出，少數(shù)民族實施與自己文化特點相符的教育活動時，不得違反國家教育政策，不得損害國家主權(quán)。《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》的第四條指出，各國應(yīng)采取措施維系少數(shù)人的文化特征，但是“違反國家法律和不符合國際標(biāo)準(zhǔn)的特殊習(xí)俗除外”[12]。

少數(shù)民族教育總是在各民族的“多元”與多民族集合的“一體”之間尋求平衡。由聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策可知，少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化教育，必須在國家“一體化”語境下實施，更不能因為過于強調(diào)自身文化，而威脅到國家的團結(jié)與統(tǒng)一。詹姆斯·班克斯認(rèn)為，沒有多樣性的同一性導(dǎo)致的是文化獨裁主義和霸權(quán)主義，但是缺乏統(tǒng)一性的多樣性，也會導(dǎo)致文化的割據(jù)和民族國家的分裂[22](P.22-23)。所以，我國少數(shù)民族教育不僅要尊重和保護少數(shù)民族的語言文化，為少數(shù)民族維系文化特質(zhì)提供便利條件，更要加固夯實國家的“一體化”語境。

那么，具體應(yīng)該怎么做？“一核多元文化觀”可以為我們提供參考。教育目標(biāo)上，要圍繞培養(yǎng)具有中華民族共同體意識的國家公民之“核”；課程建構(gòu)中要圍繞國家課程之“核”；多語教育中要圍繞國家通用語言文字教育之“核”；校園文化建設(shè)中要圍繞中華民族整體文化之“核”[23]。只有在一“核”的領(lǐng)導(dǎo)下形成堅固穩(wěn)定的“一體”，“多元”才具有更為持久的生命力。

(四)充分參與社會生活和社會民主化進程

聯(lián)合國少數(shù)民族教育政策主張，少數(shù)民族教育不是孤立的，不應(yīng)與主流社會完全隔開，少數(shù)民族成員應(yīng)學(xué)習(xí)主流社會所需要的知識、技能，了解主流文化，積極、充分地參與社會生活。

《取締教育歧視公約》《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》明確指出，要讓少數(shù)民族成員有充分的機會了解、參與主流社會生活。全民教育政策倡導(dǎo)為少數(shù)民族提供均等的教育機會，為其參與社會生活增強能力。此外，相關(guān)政策也致力于消除對各種族或民族團體的認(rèn)知偏誤，幫助他們更好地融入學(xué)校和社會。其啟示與實踐體會有以下三點：

第一，重視融入社會的基本知識與技能的教育。重視發(fā)揮語言的工具性，引導(dǎo)少數(shù)民族學(xué)生學(xué)會、學(xué)好國家通用語言文字，提升語言表達(dá)和交流的能力。少數(shù)民族學(xué)生應(yīng)至少在高中畢業(yè)時，能自如運用國家通用語言文字與他人溝通交流。重視職業(yè)教育，幫助少數(shù)民族學(xué)生掌握扎實的基本理論知識和實踐知識，強調(diào)學(xué)用一致。讓學(xué)生盡量避免眼高手低、好高騖遠(yuǎn)的心態(tài)，盡早樹立正確的職業(yè)發(fā)展觀。重視培養(yǎng)社會交往能力，引導(dǎo)少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)校里以積極的心態(tài)面對他人，培養(yǎng)對其他民族和文化尊重、包容、欣賞的態(tài)度，學(xué)會與他人合作共處。

第二，轉(zhuǎn)變社會對少數(shù)民族的認(rèn)知偏誤。目前，社會對少數(shù)民族的刻板印象仍然存在。如認(rèn)為民族類高校畢業(yè)的學(xué)生都會唱歌跳舞，有時將少數(shù)民族與落后、貧困等字眼聯(lián)系起來。因此，在教材、教學(xué)內(nèi)容方面，應(yīng)著力消除社會對少數(shù)民族可能存在的一些認(rèn)知偏誤，在各學(xué)科教材中應(yīng)避免對少數(shù)民族的“定型化”，不需要一提到少數(shù)民族就配以穿有民族服飾的人的插圖；教師在課堂上遇到相關(guān)教學(xué)內(nèi)容時，更不能戴著有色眼鏡，應(yīng)客觀真實地展現(xiàn)少數(shù)民族現(xiàn)在的生活和風(fēng)貌。

第三，為少數(shù)民族融入社會創(chuàng)造積極環(huán)境。學(xué)校應(yīng)完善管理制度、加強校園文化的建設(shè)。如，采取不同民族學(xué)生混合編班的模式，購置各學(xué)科的相關(guān)書籍和雜志供學(xué)生閱讀，在日常教學(xué)中須強調(diào)關(guān)注社會時事的重要性，組織學(xué)生經(jīng)常參與社區(qū)文化活動，用國家通用語言文字做板報，等等。由此，增強少數(shù)民族學(xué)生融入社會的能力，為少數(shù)民族學(xué)生充分參與社會生活掃清障礙。